李萬俊

（廣西陽鹿高速公路有限公司，廣西 柳州 545699）

自20 世紀(jì)90 年代以來，我國高速公路網(wǎng)從無到有，逐漸完善，為推動國民經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。根據(jù)交通運(yùn)輸部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2018 年我國高速公路建設(shè)完成投資9972 億元，占所有公路項目建設(shè)投資的46.74%[1]，幾乎占據(jù)了半壁江山。高速公路建設(shè)項目投資規(guī)模巨大，項目建設(shè)中涉及的單位和部門眾多，利益相關(guān)者有著各自的利益訴求，本文介紹了利益相關(guān)者在項目管理中的作用及利益訴求，對高速公路項目建設(shè)資金管控存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議，以充分調(diào)動各利益相關(guān)者的管理積極性，實現(xiàn)項目整體效益最大化。

一、高速公路建設(shè)項目利益相關(guān)者的界定

美國項目管理協(xié)會對項目管理中的利益相關(guān)者定義為：“積極參與項目，或其利益因項目的實施或完成而受到積極或消極影響的個人、組織，他們還會對項目的目標(biāo)和結(jié)果施加影響。”根據(jù)以上定義，凡是跟高速公路項目建設(shè)有利益關(guān)系的，都可視為項目的利益相關(guān)者。按照是否與工程項目建設(shè)直接發(fā)生市場交易劃分，高速公路項目利益相關(guān)者可分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者，直接利益相關(guān)者主要有：項目業(yè)主、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、金融機(jī)構(gòu)（銀行）等，間接利益相關(guān)者主要包括：政府部門、材料供應(yīng)商、質(zhì)量監(jiān)督和審計機(jī)構(gòu)、項目沿線居民等。

二、高速公路建設(shè)項目利益相關(guān)者資金管控存在的問題

資金是連接高速公路項目利益相關(guān)者關(guān)系的紐帶，資金管控對利益相關(guān)者管理起到十分重要的作用。高速公路項目概算中，建筑安裝工程費(fèi)用約占80%，勘察設(shè)計費(fèi)約占1%，征地拆遷費(fèi)用約占5%，工程監(jiān)理費(fèi)約占1.5%，建設(shè)單位（業(yè)主）管理費(fèi)約占0.5%。本文主要對項目業(yè)主、設(shè)計單位、施工單位、征地拆遷管理機(jī)構(gòu)的利益關(guān)系及資金管控存在的問題進(jìn)行分析。

（一）項目業(yè)主

高速公路建設(shè)項目屬于典型的資金密集型行業(yè)，投資額大，建設(shè)周期長，參與單位或機(jī)構(gòu)眾多，項目業(yè)主作為項目管理的核心主體，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施等項目管理全過程負(fù)責(zé)。項目業(yè)主作為項目資金的籌集者和管控者，如何對項目建設(shè)資金進(jìn)行有效管控是項目業(yè)主面臨的一大難題。

由于高速公路項目管理以項目投資的進(jìn)度和質(zhì)量為核心目標(biāo)，項目業(yè)主普遍存在“重建設(shè)、輕財務(wù)”的思想，對資金管理重視不夠，導(dǎo)致項目建設(shè)資金被轉(zhuǎn)移、挪用、抽逃等種種問題，甚至出現(xiàn)施工承包人資金鏈斷裂導(dǎo)致項目停工，社會影響惡劣。此外，高速公路項目投資總額受到項目總概算的限制，一旦出現(xiàn)大規(guī)模超概，將面臨項目停工的風(fēng)險。在項目建設(shè)過程中，工程設(shè)計變更管理粗放，工程計量、征地拆遷資金管控不到位，是工程超概的主要原因。

（二）設(shè)計單位

設(shè)計單位在項目前期的工作確定了項目的總造價、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等目標(biāo)，直接影響工程概算批復(fù)總金額。設(shè)計是否深入合理是保證工程建設(shè)不超概算的前提條件，因此設(shè)計單位對項目資金管控的影響很大。由于設(shè)計單位的人力成本較高，需要不斷引入新技術(shù)、新工藝和較高的科研費(fèi)用，而項目的設(shè)計費(fèi)受到概算限制相對較低，導(dǎo)致設(shè)計單位投入的技術(shù)人員不足，容易出現(xiàn)實地勘察不足，設(shè)計缺項漏項，造成工程實際支出增加。

項目業(yè)主對設(shè)計費(fèi)的管控即按合同條款規(guī)定支付，設(shè)計單位的費(fèi)用往往在工程建設(shè)前期就支付完畢，項目建設(shè)期僅剩少部分尾款和質(zhì)保金沒有支付，而且工程在建設(shè)期出現(xiàn)設(shè)計變更比較難界定是否由于設(shè)計單位的失誤造成，因此，項目業(yè)主對設(shè)計費(fèi)用的管控力度不強(qiáng)。

（三）施工單位

施工單位是項目建造施工的組織者和直接管理者，是項目資金的主要使用者，負(fù)責(zé)完成百分之七十以上的工程量，是項目最重要的利益相關(guān)者。施工單位的資金使用既包括項目建設(shè)的材料、機(jī)械設(shè)備費(fèi)用，也包括對勞務(wù)隊工程款、項目管理人員薪酬及日常管理費(fèi)用等。施工單位追求的是項目施工期的利潤，主要通過項目精細(xì)化管理、工程分包、材料采購等途徑獲得利潤。此外，施工單位還可以通過關(guān)聯(lián)方交易、合同外變更等方式獲得超額收益。

長期以來，施工單位抽逃、挪用資金的問題較為普遍，一些施工單位管理不到位，惡意拖欠農(nóng)民工工資或材料款，造成許多不良的社會影響。因此，施工單位一直是項目業(yè)主資金管控的重點(diǎn)。近年來，高速公路項目業(yè)主對項目資金管控的力度逐漸加強(qiáng)，項目業(yè)主通過與施工單位、監(jiān)管銀行簽訂資金三方監(jiān)管協(xié)議，要求施工單位在業(yè)主指定銀行開戶并接受業(yè)主監(jiān)管，施工單位大額支出需經(jīng)業(yè)主審核后方可對外付款，項目業(yè)主通過對施工單位的資金進(jìn)行全過程監(jiān)管，保證了工程建設(shè)資金安全有效運(yùn)行。同時，隨著施工單位特別是大型施工企業(yè)財務(wù)信息化管理水平不斷提高，施工單位自身的資金管控能力也不斷加強(qiáng)，保障了項目資金使用的合法合規(guī)性。

（四）政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)

政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)是指政府為了項目征地拆遷成立的臨時機(jī)構(gòu)，一般也稱征地拆遷分指揮部或者征遷辦，雖然征地拆遷分指揮部與工程建設(shè)沒有直接的合同關(guān)系，但是由于土地的最終權(quán)屬人是國家，征地的主體只能由政府承擔(dān)，因此政府也是項目的重要利益相關(guān)者。特別是近年來中央大力推廣PPP 模式，一些中西部地區(qū)開始探索由地方政府承擔(dān)高速公路征地拆遷費(fèi)用，政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)在項目資金管理上發(fā)揮著越來越重要的作用。

政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)代表的是地方政府和人民的利益，希望項目建設(shè)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，如擴(kuò)大高速收費(fèi)站出入口、擴(kuò)寬或延長連接線、建設(shè)一些村屯公路等等，這些涉及到當(dāng)?shù)孛裆脑V求，項目業(yè)主應(yīng)最大限度的給予支持。但是，有些地方征地拆遷工作人員不嚴(yán)格審核現(xiàn)場數(shù)據(jù)，甚至與被征遷者勾結(jié)，虛列征地拆遷數(shù)量或虛報地上附著物的種類，或通過提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，套取補(bǔ)償資金，造成征地拆遷資金的損失。

三、強(qiáng)化高速公路建設(shè)項目資金管控的措施

（一）加強(qiáng)對設(shè)計單位的履約考核

在項目前期，項目業(yè)主要加強(qiáng)對工可、設(shè)計的管理和審核，對項目進(jìn)行充分論證，減少漏項，按照國家及當(dāng)?shù)卣畬τ陧椖空鬟w補(bǔ)償政策對有關(guān)征遷及配套費(fèi)用進(jìn)行合理估算，聯(lián)合地方政府對設(shè)計單位提供的圖紙進(jìn)行現(xiàn)場核驗，發(fā)現(xiàn)不合理的地方立即修改。建議項目業(yè)主加強(qiáng)對設(shè)計單位的履約考核，建立獎優(yōu)懲惡的考核機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)計質(zhì)量后評價工作，可以在設(shè)計費(fèi)里拿出一部分作為獎勵基金，對設(shè)計工作完成較好的單位進(jìn)行獎勵，對履約不合格的設(shè)計單位進(jìn)行處罰，還可將考核結(jié)果與設(shè)計費(fèi)的支付和保證金的退回時間掛鉤，督促設(shè)計單位提高服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)對工程建設(shè)資金的管控

首先，為了保證業(yè)主單位資金籌集的準(zhǔn)確性，降低資金成本，施工單位必須根據(jù)施工組織計劃，統(tǒng)籌安排好整個合同段的資金需求計劃，根據(jù)施工進(jìn)度每月定期做好資金計劃報業(yè)主，避免造成資金沉淀。其次，業(yè)主單位通過三方監(jiān)管得到工程建設(shè)資金最終審批權(quán)，可以隨時檢查施工單位的財務(wù)開支和資金流向，但由于業(yè)主審核人員主要是財務(wù)人員，不了解工地現(xiàn)場實際用款狀況，施工單位提供的付款申請仍然存在一定的虛假性。為了加強(qiáng)資金管控，當(dāng)發(fā)現(xiàn)施工單位有合同外大額付款或連續(xù)付款給關(guān)聯(lián)單位時，需要駐地監(jiān)理和管段工程師在現(xiàn)場調(diào)查確認(rèn)，核實無誤后方可支付。最后，加強(qiáng)合同計量管理，控制資金支付。對項目建設(shè)過程中發(fā)生的工程變更，業(yè)主單位要嚴(yán)格控制變更的程序和權(quán)限，要建立業(yè)主單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位共同參加的“四方會審”制度，嚴(yán)格變更程序；對重大變更，要按照有關(guān)規(guī)定上報上級有關(guān)部門審批后方可辦理[2]。

（三）加強(qiáng)對征地拆遷資金的管控

征地拆遷資金的實際使用者是政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)征地拆遷資金的管控即是對政府征地拆遷管理機(jī)構(gòu)資金使用的管控。首先，業(yè)主單位應(yīng)協(xié)商政府相關(guān)部門制定統(tǒng)一的征地拆遷管理辦法，明確征拆協(xié)議和所需附件的要求，并對征地拆遷工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，資料不完善的不予付款。其次，聘請第三方中介機(jī)構(gòu)對征地拆遷資料審核和現(xiàn)場核驗，對非標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償特別是對廠礦企業(yè)、房屋、珍貴特種農(nóng)作物養(yǎng)殖場評估，對市場價格進(jìn)行充分調(diào)查，保證補(bǔ)償價格的合理性。第三，加大監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度，項目業(yè)主應(yīng)聯(lián)合審計、紀(jì)檢單位不定期進(jìn)行專項審計檢查，防止資金被截留挪用，嚴(yán)禁弄虛作假、私分截留征遷補(bǔ)償款等違法違紀(jì)行為。政府有關(guān)部門還應(yīng)加大執(zhí)法力度，對搶種搶建、漫天要價騙取資金的行為要堅決予以打擊，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

結(jié)束語

高速公路項目投資規(guī)模大，涉及的利益相關(guān)者眾多，如何平衡各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，在概算范圍內(nèi)保質(zhì)保量、按時建成，是項目業(yè)主最終的管理目標(biāo)。項目資金流向是連接各利益相關(guān)者的紐帶，加強(qiáng)項目資金管控，是防范項目超概風(fēng)險、保證資金?？顚Ｓ玫闹匾侄巍９P者認(rèn)為，高速公路作為關(guān)系到國計民生的重大工程，各利益相關(guān)者應(yīng)團(tuán)結(jié)一致，形成利益共同體，共同推動項目順利建成。