李建飛 宋 晉

(陜西電子信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西 西安 710049; 山西大學(xué)法學(xué)院 山西 太原 030006)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是我國社會發(fā)展成果的見證，不僅顯示了我國30多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而且代表著我國社會文明發(fā)展的前進(jìn)方向。城鎮(zhèn)化的進(jìn)程伴隨著人口、資源的大量聚集以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善，對于增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力甚至實(shí)現(xiàn)我國人民共同富裕具有重要的推動作用。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中大量的人口壓力也對生態(tài)環(huán)境的承載極限形成了挑戰(zhàn)，開發(fā)活動的無序性及盲目性導(dǎo)致了大量的生態(tài)質(zhì)量下降問題。西安市作為陜西省乃至西部城市中首屈一指的城市，在面對以上問題中不斷探索將生態(tài)補(bǔ)償制度作為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所產(chǎn)生的環(huán)境保護(hù)任務(wù)的手段，并持續(xù)推進(jìn)其法制化進(jìn)程以形成完善的解決途徑。

一、西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償政策法律梳理

西安市對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索始于2010年前后，2009年4月10日西安市環(huán)保局發(fā)布了《什么是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制？》文章，旨在落實(shí)新階段下生態(tài)環(huán)境的新內(nèi)容和新任務(wù)，指導(dǎo)西安市的生態(tài)補(bǔ)償工作。文章提出了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念 用于向地方區(qū)域解釋生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)設(shè)的基本內(nèi)容并以此開啟了生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的進(jìn)程，此外，文章還明確了生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的重要意義以及與其相關(guān)的領(lǐng)域及范疇。文章的出臺預(yù)示著西安市開始探索以生態(tài)補(bǔ)償制度解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，并以此為契機(jī)將生態(tài)補(bǔ)償制度代入到西安市的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)的資源調(diào)配。此后，西安市在加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，注重將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的政策立法，以政策特別是立法的形式推動生態(tài)補(bǔ)償制度的創(chuàng)設(shè)與構(gòu)建，在緩解了西安市高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境壓力的同時(shí)，也成為了其他省份在加快城鎮(zhèn)化的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

(一)生態(tài)補(bǔ)償政策法律概述

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是平衡生態(tài)價(jià)值產(chǎn)出方與生態(tài)價(jià)值獲得者之間利益的制度安排，其是因?yàn)槭袌鍪ъ`所導(dǎo)致的資源分配不能而對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。西安市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中利用這種制度安排，將人類活動對環(huán)境造成的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益平衡，這其中的立法主要包括兩部法律 。

2018年1月17日發(fā)布的《西安市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)用于對城市生活垃圾系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償，其性質(zhì)屬于行政規(guī)章。其出臺一方面是為了解決處理設(shè)施區(qū)域因其特殊社會任務(wù)帶來的環(huán)境損害和基礎(chǔ)設(shè)施落后的社會問題，另一方面是為了保障西安市生活垃圾的正常運(yùn)行，以支持其城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。據(jù)了解，西安市在大力加快城鎮(zhèn)化的同時(shí)，其大量人口的涌入也也造成了超高數(shù)量的生活垃圾，現(xiàn)階段西安市的垃圾處理方面出現(xiàn)的問題有兩個(gè)方面：第一，居民垃圾的處理能力元遠(yuǎn)落后于垃圾總量，一些未及時(shí)處理的垃圾造成了嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，西安市居民所產(chǎn)生的垃圾日處理規(guī)模每年約增加5%左右，2018年更是達(dá)到了9112噸/天，從西安市僅存在江村溝生活垃圾填埋場來看，盡管其已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)以及政府主導(dǎo)實(shí)施了擴(kuò)容工程，但是其處理能力還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的生活垃圾增量。由此，江村溝長期的垃圾處理活動造成了整個(gè)地區(qū)的污水、臭氣等環(huán)境污染。但是，生態(tài)環(huán)境的改善需要政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在該辦法出臺之前，當(dāng)?shù)卣]有多余的財(cái)政收入以整治生態(tài)環(huán)境。第二，當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)與生態(tài)環(huán)境的矛盾。居民收入的增加與企業(yè)的發(fā)展都與周邊的生態(tài)環(huán)境相關(guān)，依托于自然界才能形成人類社會。但是據(jù)了解，江村溝周邊獨(dú)特的功能限制了當(dāng)?shù)鼐用衽c企業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)鼐用翊蟛糠謴氖吕盥竦认嚓P(guān)工作，但其收入低微，收入水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西安市的其它區(qū)域。由此所帶來的地域之間不平橫現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，惡化的生態(tài)也限制了江村溝區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾尖銳?！掇k法》的出臺正是基于解決以上的矛盾，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制引入到生活垃圾領(lǐng)域，從而形成強(qiáng)有力的城市垃圾處理體系。

《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》是由西安市河湖長辦制定并頒布的。其出臺借鑒了南方省市的經(jīng)驗(yàn)做法，將以前以“罰”為主的河流治理手段改為生態(tài)補(bǔ)償中以“獎(jiǎng)勵(lì)”為主的手段，以此全面實(shí)現(xiàn)對潏河水生態(tài)環(huán)境的整治和管理。發(fā)源于長安區(qū)秦嶺北坡大峪的潏河是西安自古以來的母親河，并且經(jīng)過人口在兩岸的聚集和分布，其沿線的經(jīng)濟(jì)面貌也成為了西安市的金色腰帶。但是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的人口產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生垃圾對河流造成了嚴(yán)重的威脅，成為了一個(gè)大的垃圾污水“收納場”。在此背景下，為解決河流的污染嚴(yán)重問題，當(dāng)?shù)卣扇×讼鄳?yīng)的生態(tài)修復(fù)措施。2018年為進(jìn)一步改善潏河水生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)潏河上下游之間的利益平衡，西安市制定了此方案。方案的出臺加強(qiáng)和對河流的總體治理，在實(shí)現(xiàn)上下游之間利益平衡的基礎(chǔ)上，突出“獎(jiǎng)勵(lì)”的方式調(diào)動上下游政府的積極性，在一定意義上對其它省市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的河流治理具有借鑒作用。

(二)生態(tài)補(bǔ)償政策立法特點(diǎn)總結(jié)

西安市近年來的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了快速發(fā)展的階段，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題倒逼西安市利用生態(tài)補(bǔ)償制度予以解決其中的問題，并將其法治化以進(jìn)一步形成長效的環(huán)境治理機(jī)制。在其立法過程中，具有下面的幾個(gè)特點(diǎn)：

1、立法符合西安市的實(shí)際情況

人口空間上的聚集以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化預(yù)示著城鎮(zhèn)化的進(jìn)步和提高。西安市近些年來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，直接的結(jié)果就是脫離土地限制的大量勞動人口大量涌入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。對于城市地區(qū)的生態(tài)環(huán)境而言，其影響因素很大來自于人類的生活生產(chǎn)活動。生活垃圾等城市典型的污染源首當(dāng)其沖。因此，針對生活垃圾領(lǐng)域采取生態(tài)補(bǔ)償就有著實(shí)踐的迫切需要。江村溝地域的生態(tài)環(huán)境問題不僅對于本區(qū)域以及周邊地域有著重要影響，更是涉及到西安市整體人民的共同利益，具有緊迫性。同時(shí)，相較于大氣、濕地等生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?，針對城?zhèn)化進(jìn)程中所產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法更具有操作性，例如：生活垃圾終端處理設(shè)施位于特定的區(qū)域，其利益的享有者以及受損者均能確認(rèn)，但是大氣、濕地等則較模糊。

2、立法吸收了其他省市的法治經(jīng)驗(yàn)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?，西安市并非是關(guān)起門來“造車”，早在2010年西安市環(huán)保局就在借鑒浙江、江蘇等省份的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)實(shí)踐的基礎(chǔ)上開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鳌摹掇k法》和《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》中也不難看出，西安市具體的生態(tài)補(bǔ)償條款中都有著借鑒其他省市生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的影子。但是，西安市并不是照搬，而是在借鑒的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際制定相應(yīng)政策法律，具有自己鮮明的的特征，最明顯體現(xiàn)在《辦法》以及《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》的原則之中，根據(jù)不同的生態(tài)補(bǔ)償對象以及實(shí)踐情況確定其獨(dú)特的原則，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施更加具有了可操作性。

3、立法服務(wù)于最終的社會發(fā)展

法律是調(diào)整人類社會關(guān)系的一種手段，經(jīng)過合法程序制定出的法律并不簡單的市一紙空文，其產(chǎn)生于實(shí)踐的需要，最終要對實(shí)踐產(chǎn)生有益的推動作用。生態(tài)環(huán)境的良好改善是社會發(fā)展的一部分。過去我國的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)為中心，忽略了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，“生態(tài)欠賬”的后果便是在享受經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量的嚴(yán)重下滑。但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展畢竟是第一位的，否則盡管有著美麗的環(huán)境，基本的生存卻難以保證，那么擁有優(yōu)美的環(huán)境也是無意義的，這也就形成了先發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是先保護(hù)生態(tài)的不可調(diào)和的矛盾。而生態(tài)補(bǔ)償立法恰恰具有解決這樣問題的功能，其最終的目的是將兩者的矛盾轉(zhuǎn)化成優(yōu)勢，繼而服務(wù)于社會的進(jìn)一步發(fā)展。例如：《辦法》將區(qū)域政府之間因生態(tài)環(huán)境保護(hù)的差異性通過橫向生態(tài)補(bǔ)償予以經(jīng)濟(jì)上的彌補(bǔ)，最終使得終端處理設(shè)施區(qū)域不再因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境而受到經(jīng)濟(jì)上的限制，也同時(shí)避免了西安市其它地區(qū)搭乘生態(tài)“便車”的現(xiàn)象。

二、西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償立法的現(xiàn)狀不僅對于西安市生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐產(chǎn)生了有力的推動作用，而且對于其他省市的生態(tài)補(bǔ)償立法提供了有益經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，筆者也闡述了西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償立法的教訓(xùn)，以對今后立法過程產(chǎn)生一定的作用。

(一)西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)

1、西安市生態(tài)補(bǔ)償法律原則的科學(xué)確定

我國學(xué)術(shù)界對于生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的原則一直有著分歧和誤解。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)國內(nèi)學(xué)者對國外生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度的原則理解產(chǎn)生了錯(cuò)誤，從而誤導(dǎo)了其法律原則的制定，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t等同于生態(tài)補(bǔ)償法律制度的原則。(2)直接將環(huán)境法中的原則“嫁接”到了生態(tài)補(bǔ)償法律制度當(dāng)中，例如：國內(nèi)學(xué)者提出的“依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步保護(hù)環(huán)境的原則”等原則，這種簡答粗暴的方式一方面使得法律原則出現(xiàn)了“水土不服”的弊端，難以直接用于指導(dǎo)實(shí)踐，另一方面則使得生態(tài)補(bǔ)償法律制度難題發(fā)揮其優(yōu)勢。(3)將實(shí)踐中對于生態(tài)補(bǔ)償管理的方式方法直接當(dāng)作法律制度的原則，基于實(shí)踐的角度的確存在一定的指導(dǎo)性意義，但是缺乏基本的概括和高度的抽象使得其難以從制度層面形成原則性規(guī)定。以上學(xué)術(shù)界對于生態(tài)補(bǔ)償法律制度原則的誤解限制了實(shí)踐的立法推進(jìn)：一方面，各個(gè)省市在探索生態(tài)補(bǔ)償法治化過程中，基本原則的難以抉擇阻礙了法治化的進(jìn)程；另一方面，基本原則的難以確認(rèn)，也使得生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的出臺與實(shí)施面臨著實(shí)踐的檢驗(yàn)，難以體現(xiàn)出科學(xué)性、合理性。

國務(wù)院辦公廳于2016年5月正式頒布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(下稱“意見”)中就涉及到了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則是“誰收益、誰補(bǔ)償”。但是，從生態(tài)補(bǔ)償法律概念及理論中分析可得，這個(gè)基本原則是不完整的，殘缺的。從生態(tài)補(bǔ)償基本原則概念來說，生態(tài)補(bǔ)償法律制度的原則是具有高度的抽象性和概括性，顯示出生態(tài)補(bǔ)償對于利益調(diào)節(jié)的基本價(jià)值觀，并能夠指導(dǎo)法律條文對于生態(tài)補(bǔ)償中各種權(quán)力義務(wù)的劃定。但是，“誰收益、誰補(bǔ)償”只是包含了生態(tài)利益的獲得者要給予補(bǔ)償這一方面，缺乏了生態(tài)利益的付出者獲得補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，其對于相關(guān)利益主體的規(guī)定缺少了重要的受償者，顯然不利于利益的協(xié)調(diào)。盡管《意見》的生態(tài)補(bǔ)償法律制度的基本原則不完整，但是其還是有進(jìn)步意義的，以致其作為了以后生態(tài)補(bǔ)償立法中應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容。

《辦法》中，西安市政府在本地現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上提出了“誰受益、誰補(bǔ)償，誰受損、誰受償”的基本原則。如上所述，對于《意見》提出的生態(tài)補(bǔ)償基本原則，西安市經(jīng)過對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的探索，在其基礎(chǔ)上增加了生態(tài)利益的付出者獲得補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵。這就使得實(shí)踐中，明確了西安市生態(tài)垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域的法律地位，體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的權(quán)利與義務(wù)?；驹瓌t的提出也使得法律條文中受償主體的明確，體現(xiàn)在在《辦法》中便是將補(bǔ)償區(qū)域和受償區(qū)域進(jìn)行了具體劃分，從而使得之后權(quán)力和義務(wù)具有了明確的主體進(jìn)行實(shí)施。

2、生態(tài)補(bǔ)償立法的主體選擇分析

生態(tài)補(bǔ)償法律制度中形成的法律關(guān)系主體是在對社會關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整過程中的參與者，即那些享受權(quán)利或者承擔(dān)一定的義務(wù)的人。對于生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系利益相關(guān)主體的范疇研究，是解決生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中的“由誰來補(bǔ)，補(bǔ)償給誰”的重要問題，具體很強(qiáng)的實(shí)踐意義。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顏砜?，接受補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是在資源進(jìn)行分配過程中實(shí)質(zhì)產(chǎn)生生態(tài)利益的一方，無論其是保護(hù)環(huán)境的主動行為還是為維持生態(tài)平衡而限制自身發(fā)展的被動行為，都應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行一定意義的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以對其產(chǎn)生的環(huán)境價(jià)值支付相應(yīng)的對價(jià)。而付出補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是享受生態(tài)利益的一方，因得到了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品而應(yīng)當(dāng)支付一定的費(fèi)用，從現(xiàn)階段的國情來看，我國普遍是以國家政府代替全體國民完成支付環(huán)境對價(jià)。盡管簡單的根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆筛拍羁梢猿橄蟮乩迩宄黧w的應(yīng)然范疇。但是，在實(shí)踐中，政府、企業(yè)、區(qū)域內(nèi)的公民等是否能夠確定為該種生態(tài)補(bǔ)償法律制度中的主體還需要具體進(jìn)行討論。

對于西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐而言，《辦法》在相關(guān)條文中進(jìn)行了主體區(qū)分。從規(guī)定中可以看出，《辦法》的生態(tài)補(bǔ)償主體之規(guī)定是輸出和輸入生活垃圾的區(qū)縣、開發(fā)區(qū)的政府。筆者認(rèn)為西安市的《暫行辦法》的規(guī)定對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐是合理的，有益的，其原因分析為：(1)生活垃圾屬性決定其只能通過政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。城市生活垃圾其存在的分散性、成分的復(fù)雜性、經(jīng)濟(jì)效益差、產(chǎn)權(quán)的社會化等屬性決定了政府在處理生活垃圾過程中的主導(dǎo)地位，城市中的生活垃圾在被拋棄后，通過政府的相關(guān)設(shè)施進(jìn)行集中處理。這相較于河流、濕地的生態(tài)補(bǔ)償制度而言，并沒有影響到具體區(qū)域居民的相關(guān)權(quán)益(占用耕地的除外)。(2)生活垃圾污染區(qū)域需要整體的環(huán)境整治。生活垃圾終端處理設(shè)施中區(qū)域中，生活垃圾的生態(tài)環(huán)境污染不僅是固體污染，而且還有大氣污染、水污染、土壤污染等整合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的下降。從國內(nèi)外垃圾終端處理區(qū)域的環(huán)境整治來看，對于區(qū)域內(nèi)的環(huán)境整治需要對所有的生態(tài)要素進(jìn)行全方位的保護(hù)，因此，只能是通過當(dāng)?shù)卣闹鲗?dǎo)作用。(3)對于民眾的生態(tài)受償標(biāo)準(zhǔn)難以確定?！掇k法》中只有對生活垃圾輸出地的垃圾輸出具有一定的規(guī)定即50元/噸，但是，若要對受償區(qū)域的公民進(jìn)行補(bǔ)償是不現(xiàn)實(shí)的，也是沒有操作性的，受償標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)應(yīng)該按照何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償目前缺少對應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。總的來說，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市垃圾生態(tài)補(bǔ)償以政府為生態(tài)補(bǔ)償主體的選擇是科學(xué)的、合理的。

《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》中規(guī)定：為了實(shí)現(xiàn)潏河流域區(qū)域的生態(tài)環(huán)境修復(fù)與平衡，使得河流流經(jīng)的當(dāng)?shù)卣蛘吖芪瘯軌蚋魉酒渎?，明確其相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)職責(zé)，在目前潏河水生態(tài)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，成立了專門的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)即潏河生態(tài)保護(hù)管理委員會。此后還規(guī)定了流域的生態(tài)資金籌集周期為每年一次，資金來源于流經(jīng)區(qū)級政府，從而形成了較為穩(wěn)定的資金庫用于生態(tài)補(bǔ)償，特別的是資金的來源直接與實(shí)際的財(cái)政收入掛鉤，資金一旦進(jìn)入資金池便成為了公共資金。并且從規(guī)定中可以看出潏河在流經(jīng)長安區(qū)和高新區(qū)時(shí)發(fā)生的橫向生態(tài)補(bǔ)償中主體的選擇也是上下游之間的政府，其主要目的是確保橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的可操作性，使得上下游之間的政府明確其主體地位，在生態(tài)補(bǔ)償過程中各司其職。從實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中市區(qū)河流的污染源主要是生活垃圾污染以及工業(yè)污染，要形成長效、穩(wěn)定的生態(tài)治理體系，政府就要承擔(dān)其中的主要治理責(zé)任。

總的來說，不論是城市中的生活垃圾終端處理設(shè)施還是城市河流的治理，其生態(tài)利益作為一種公共利益，具有公共物品的屬性，但是對于一般社會主體而言，其相應(yīng)的生態(tài)權(quán)利義務(wù)界線模糊，難以確認(rèn)。因此，西安市在生態(tài)補(bǔ)償政策法律主體的選擇上具有其合理性、科學(xué)性。

3、橫向生態(tài)補(bǔ)償模式的構(gòu)建

模式是解決某一類問題的方法論。模式具有通過分析事物內(nèi)部各要素的作用和相互關(guān)系來揭示事物基本特征和區(qū)別事物與其他事物不同的功能。從法律的角度理解模式便是指通過對法律的要素及其之間的關(guān)系來分析和研究以展現(xiàn)法律的基本特征。橫向生態(tài)補(bǔ)償模式便是基于“基礎(chǔ)型”生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建基礎(chǔ)上的一種法律模式，其內(nèi)涵是同級政府之間形成的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

西安市《暫行辦法》中對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w操作流程 中可以看出，受償區(qū)每年通過西安市城管局進(jìn)行財(cái)政間的轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)對生活垃圾終端處理設(shè)施所在的地區(qū)的資金補(bǔ)償，不僅通過立法實(shí)現(xiàn)了長期的穩(wěn)定有效性，而且實(shí)現(xiàn)了社會的公平，公正，確保了受償區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與人民生活水平的穩(wěn)定提升。

《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》則是通過成立了專門的生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)即潏河生態(tài)保護(hù)管理委員會，并且流域的生態(tài)資金籌集周期為每年一次，資金來源于流經(jīng)區(qū)級政府，形成了較為穩(wěn)定的資金庫用于生態(tài)補(bǔ)償。方案中提出的補(bǔ)償資金彈性繳納，不僅適應(yīng)了兩區(qū)政府之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而且確保了生態(tài)補(bǔ)償資金的良性，穩(wěn)定繳納。與此同時(shí)，西安市通過建立補(bǔ)償資金庫，將補(bǔ)償資金與地方財(cái)政相分離，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金來源，有利于生態(tài)補(bǔ)償資金的專款專用與審計(jì)。

(二)西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償立法的教訓(xùn)

1、立法層級問題導(dǎo)致實(shí)踐中效力低下、權(quán)力尋租等現(xiàn)象

從西安市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中兩部生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)中可以看出，《暫行辦法》為行政規(guī)章而《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》為政策法規(guī)。從廣義上來講，行政規(guī)章等屬于法律制度的一部分。但是，從法律層級的效力來看，其屬于最低的層次，顯然對于形成長效的生態(tài)補(bǔ)償法律制度而言，這樣的立法層級因缺乏強(qiáng)力的效力支撐而導(dǎo)致實(shí)踐中的各種問題的出現(xiàn)。據(jù)了解，西安市政府自2018年第一季度開始實(shí)施《暫行辦法》以來，盡管垃圾終端處理設(shè)施地區(qū)獲得了大量的補(bǔ)償，但是其用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改變的資金卻只是很少的一部分，當(dāng)?shù)貐^(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并沒有任何的改善。《暫行辦法》中規(guī)定了對于生態(tài)補(bǔ)償資金的應(yīng)用途徑，但是卻缺乏對資金應(yīng)用的監(jiān)督管理機(jī)制，難免在實(shí)踐中產(chǎn)生權(quán)利尋租等現(xiàn)象。

2、沒有群眾參與機(jī)制，群眾認(rèn)可度不高

生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)，就是要將生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡，將補(bǔ)償主體與受償主體之間的利益進(jìn)行平衡。生態(tài)補(bǔ)償政策法律的出臺必定關(guān)系到到社會發(fā)展中的各個(gè)方面，對多方主體產(chǎn)生各種影響。因此，這就要求在立法程序中，群眾的參與機(jī)制一定是不可或缺的，否則法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會利益就難以達(dá)到衡平點(diǎn)。西安市在出臺生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)時(shí)，并沒有聽取人民群眾意見，也沒有向社會公開征求意見。這種“行政化”的政策法律制定過程必然會對《暫行辦法》和《補(bǔ)償方案》的群眾認(rèn)可產(chǎn)生一定的影響。

三、生態(tài)補(bǔ)償行政立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

西安市在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對生態(tài)補(bǔ)償法治化的探索，其較為成功的將城市垃圾處理系統(tǒng)領(lǐng)域以及城市內(nèi)河流的生態(tài)保護(hù)推向了生態(tài)補(bǔ)償立法的高度，其生態(tài)補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對于其他省市的生態(tài)補(bǔ)償法治化具有著很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

(一)個(gè)案立法之優(yōu)勢分析

個(gè)案立法就是針對重要領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域和跨區(qū)域分別進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償立法。西安市面對城市快速擴(kuò)張中的生態(tài)環(huán)境問題，通過對城市垃圾處理系統(tǒng)和城市內(nèi)河流的生態(tài)補(bǔ)償立法予以解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，取得了良好的效果。其他省市的城鎮(zhèn)化與西安市相類似，在實(shí)踐中對于城市生活垃圾的處理、工業(yè)廢水的處理等均面臨著嚴(yán)峻的形勢，如何利用生態(tài)補(bǔ)償法治手段解決類似問題成為了現(xiàn)階段所面臨的問題。筆者認(rèn)為，西安市的個(gè)案立法應(yīng)當(dāng)是最佳的路徑選擇，其優(yōu)勢和原因?yàn)椋?1)現(xiàn)階段并不具備通案立法的條件。從國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償通案立法實(shí)踐來看，專門性的生態(tài)補(bǔ)償立法尚在醞釀，國家層面雖然已經(jīng)列入了立法計(jì)劃但卻遲遲未出臺。地方層面，蘇州市、青島市、南京市等城市出臺了生態(tài)補(bǔ)償通案型法律，但其存在的重要問題便是缺乏可操作性，其內(nèi)容抽象化嚴(yán)重，立法技術(shù)落后等，最后成為了一紙空文。因此，現(xiàn)階段而言，在上位法尚未出臺、類似實(shí)踐失敗的情況下，通案立法并不能適用。(2)以其它法為載體的增量創(chuàng)設(shè)難以實(shí)現(xiàn)根本目的。目前，以太原市為例，針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題出臺了多部法律。針對實(shí)踐產(chǎn)生的具體生態(tài)補(bǔ)償需求問題，如果通過修改上述法律以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑隽縿?chuàng)設(shè)，一方面生態(tài)補(bǔ)償涉及領(lǐng)域較多，例如：大氣污染進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償原則、相關(guān)利益主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等內(nèi)容，加入上述法律可操作性較低：另一方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵并不與生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)涵相貼切。(3)生態(tài)補(bǔ)償個(gè)案立法可以根據(jù)不同的生態(tài)要素范圍、不同的區(qū)域具體情況、跨區(qū)域聯(lián)動等的特點(diǎn)建立具有針對性的法律，因此具有了很強(qiáng)的適應(yīng)性和可操作性。例如可以仿效西安的生態(tài)補(bǔ)償立法，出臺專門的《城市生活垃圾生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》(4)個(gè)案立法可以將不同的要素領(lǐng)域、不同地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)客觀實(shí)踐與法律政策的統(tǒng)一。例如：太原市地域?qū)τ诔鞘泻恿鞯纳鷳B(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀發(fā)展較為成熟，但是對于其它領(lǐng)域的試點(diǎn)才剛剛開始。因此，個(gè)案立法適合于太原市的現(xiàn)狀。綜上所述，個(gè)案立法應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)階段各省市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償法治化最佳的路徑選擇。但是，生態(tài)補(bǔ)償通案立法應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償法治化最終所要達(dá)到的目標(biāo)，只有形成了一般指導(dǎo)意義上的法律體制，才能確保生態(tài)補(bǔ)償法律制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度中的基礎(chǔ)性地位。

(二)科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償法律基本原則

西安市的生態(tài)補(bǔ)償政策與法律在制定過程中根據(jù)實(shí)際情況提出了適應(yīng)于實(shí)踐的生態(tài)補(bǔ)償法律基本原則，對于實(shí)踐具有著普遍的指導(dǎo)意義。結(jié)合西安市以及其他省市城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，筆者認(rèn)為科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償基本原則的制定要考慮到實(shí)際情況，與現(xiàn)實(shí)中的生態(tài)要素、補(bǔ)償模式、立法層級相聯(lián)系。具體而言：(1)基本原則的制定要考慮到生態(tài)要素的不同。法律的制定出臺是為了調(diào)整社會關(guān)系以解決社會矛盾，在面對不同的生態(tài)要素，其需要面對的利益矛盾及社會關(guān)系的差距很大。例如：大氣與流域之間的生態(tài)補(bǔ)償相比，其主體范疇差距很大。(2)基本原則的制定要考慮到補(bǔ)償模式的不同?？v向生態(tài)補(bǔ)償與橫向生態(tài)補(bǔ)償模式的差別會導(dǎo)致其基本的利益主體、補(bǔ)償方式、權(quán)利義務(wù)之間的差別。(3)基本原則的制定要考慮到立法層級。對于實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償政策法律而言，政府規(guī)章側(cè)重于政府對生態(tài)環(huán)境的管理和治理，有著“行政化”的特色，但是地方立法卻不同，其制定要更多的考慮到利益的平衡與適用的廣泛性。綜上所述，基本原則的制定過程要考慮到很多的因素，而不能一味的照搬。

(三)以政府代替居民參與生態(tài)補(bǔ)償

城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張中產(chǎn)生的生態(tài)失衡和環(huán)境破壞問題，有著其自身的特點(diǎn)。首先，生態(tài)環(huán)境問題多與城市治理相聯(lián)系，這是由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)劃不合理造成的。其次，生態(tài)環(huán)境問題的解決涉及到社會的公共利益，生態(tài)效益的受益者是整個(gè)地區(qū)的人民群眾。因此，基于以上的特點(diǎn)，政府代替居民參與橫向生態(tài)補(bǔ)償就有著很強(qiáng)的可行性。其優(yōu)勢在于：(1)生態(tài)補(bǔ)償利益實(shí)施主體確定較為容易、制度實(shí)施程序簡易。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮著主要的作用，對于城市區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題，政府有著首要的責(zé)任。因此，城鎮(zhèn)快速發(fā)展中的生態(tài)補(bǔ)償主體確定為當(dāng)?shù)卣軌蜃畲笙薅鹊拇_保生態(tài)環(huán)境的治理和改善。(2)政府能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)平衡進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃考慮。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵要求，不能讓為生態(tài)環(huán)境作出正效應(yīng)的地域忍受的貧窮，當(dāng)?shù)卣缲?fù)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重任。因此，將政府代替民眾參與生態(tài)補(bǔ)償能夠集中力量發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。總的來說，各省市在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償主體的選擇上應(yīng)當(dāng)更多的考慮當(dāng)?shù)卣疄橹黧w，由此能夠?qū)崿F(xiàn)社會公平、公正，確保生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)揮其應(yīng)有的維持生態(tài)平衡的功效。

(四)橫向生態(tài)補(bǔ)償推廣分析

對于西安市《潏河水生態(tài)補(bǔ)償方案》中的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式，結(jié)合目前我國各省市的實(shí)際情況建議：(1)成立專門的城市專門的生態(tài)保護(hù)管理部門?，F(xiàn)階段，太原市已經(jīng)建立起了三級河長制制度，盡管形成了對河流的層級綜合領(lǐng)導(dǎo)，但是對于區(qū)與區(qū)之間的河流卻缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，這也就導(dǎo)致了河流保護(hù)工作的差異化與分散化。(2)組建生態(tài)補(bǔ)償資金庫。在區(qū)與區(qū)之間形成的橫向生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上，形成單獨(dú)的生態(tài)補(bǔ)償資金庫，既有利于資金的統(tǒng)一管理，也能夠?qū)Y金進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)。(3)形成生態(tài)補(bǔ)償資金彈性繳納。生態(tài)補(bǔ)償資金的繳納與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入相掛鉤，在保證形成長效穩(wěn)定的資金來源方式的基礎(chǔ)上盡可能的調(diào)動起當(dāng)?shù)卣迯?fù)環(huán)境系統(tǒng)與維持生態(tài)平衡的積極性。

結(jié)語：

本文通過對西安市生態(tài)補(bǔ)償政策法律的分析，在總結(jié)其生態(tài)補(bǔ)償有益經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的借鑒對策，不僅能夠?qū)Τ擎?zhèn)化進(jìn)程中生態(tài)補(bǔ)償法治化產(chǎn)生有益的經(jīng)驗(yàn)，而且也能夠?qū)鴥?nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位剿鳟a(chǎn)生助益。