張 賽

（中國(guó)人民公安大學(xué)研究生院，北京100038）

一、公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法背景分析

（一）我國(guó)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的必要性

1.野生動(dòng)物保護(hù)是我國(guó)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

野生動(dòng)物是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分，野生動(dòng)物同人類(lèi)一樣，歷經(jīng)了自然選擇、環(huán)境適應(yīng)等演進(jìn)階段，人類(lèi)同野生動(dòng)物產(chǎn)生了千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。[1]野生動(dòng)物在維護(hù)生物多樣性和自然生態(tài)鏈穩(wěn)定方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)是內(nèi)容豐富、創(chuàng)新發(fā)展的有機(jī)整體。[2]對(duì)我國(guó)野生動(dòng)物實(shí)施行政管理保護(hù)，是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)具體方面，事關(guān)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境治理的大局，對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面具有不可替代的地位。

2.行政監(jiān)督檢查是打擊涉野生動(dòng)物違法行為的有效行政手段

野生動(dòng)物行政監(jiān)督檢查，是指享有野生動(dòng)物監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)（含有公安機(jī)關(guān)）以及法定授權(quán)的組織為了實(shí)現(xiàn)行政管理職能，依據(jù)法定的檢查管理職權(quán)，對(duì)具有涉及野生動(dòng)物的行為進(jìn)行直接強(qiáng)制性督促檢查、了解事項(xiàng)的活動(dòng)，用來(lái)監(jiān)管相對(duì)人是否遵守野生動(dòng)物行政法規(guī)范以及保護(hù)野生動(dòng)物方面的行政決定。[3]亂捕濫獵類(lèi)、非法經(jīng)營(yíng)利用類(lèi)、非法運(yùn)輸類(lèi)、非法馴養(yǎng)繁殖類(lèi)涉野生動(dòng)物違法行為都可作為行政監(jiān)督檢查的對(duì)象。監(jiān)督檢查部門(mén)（包括公安機(jī)關(guān)）既可進(jìn)行綜合檢查或?qū)ｎ}檢查，也可進(jìn)行定期檢查或臨時(shí)檢查。特定性、法定程序性、職權(quán)性是行政監(jiān)督檢查的基本特點(diǎn)。方式的多樣性以及特點(diǎn)的固有性使行政監(jiān)督檢查已經(jīng)成為打擊涉野生動(dòng)物違法行為的有效手段，野生動(dòng)物監(jiān)督檢查能夠有效糾正涉野生動(dòng)物違法行為，是實(shí)現(xiàn)行政部門(mén)執(zhí)法目標(biāo)不可或缺的有效環(huán)節(jié)。

（二）公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法的可行性

1.各地公安機(jī)關(guān)加入野生動(dòng)物聯(lián)合監(jiān)督檢查隊(duì)伍

目前野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍呈現(xiàn)出聯(lián)合化的執(zhí)法特征。野生動(dòng)物聯(lián)合監(jiān)督檢查，指行政機(jī)關(guān)之間或者其他監(jiān)督主體之間對(duì)涉野生動(dòng)物行政事務(wù)進(jìn)行綜合治理的執(zhí)法行為。為了打擊涉野生動(dòng)物違法行為，各地公安機(jī)關(guān)積極開(kāi)展同其他職能部門(mén)或者其他行政部門(mén)的聯(lián)合野生動(dòng)物監(jiān)督檢查行動(dòng)。以森林公安轉(zhuǎn)隸前為例，一類(lèi)是森林公安機(jī)關(guān)同公安機(jī)關(guān)其他警察隊(duì)伍的聯(lián)合監(jiān)督檢查。比如呼倫貝爾市森林公安局對(duì)餐飲場(chǎng)所進(jìn)行涉及野生動(dòng)物菜品檢查前，同本市公安局食藥環(huán)偵支隊(duì)聯(lián)合成立監(jiān)督檢查隊(duì)伍。另一類(lèi)是森林公安機(jī)關(guān)同公安機(jī)關(guān)以外的野生動(dòng)物管理部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)。[4]比如阿勒泰市公安局森林派出所為有效引導(dǎo)廣大群眾保護(hù)野生動(dòng)物資源，和當(dāng)?shù)貒?guó)有林管理局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局開(kāi)展野生動(dòng)物聯(lián)合監(jiān)督檢查活動(dòng)。

2.公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制力切實(shí)保障檢查執(zhí)法力度

在進(jìn)行野生動(dòng)物行政監(jiān)督檢查過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)更多的是在行使調(diào)控行政，根據(jù)德國(guó)學(xué)者施密特·阿斯曼的觀點(diǎn)，調(diào)控行政由中間決策者將法律規(guī)定具體化。在個(gè)別執(zhí)法案例中，公安機(jī)關(guān)在聯(lián)合監(jiān)督檢查活動(dòng)中扮演“中間決策者”的角色，這與公安機(jī)關(guān)職權(quán)所具有的強(qiáng)制力具有很大關(guān)聯(lián)性。強(qiáng)制力使公安機(jī)關(guān)參與監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法有明顯的優(yōu)勢(shì)，能夠?yàn)榫C合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)提供強(qiáng)有力的執(zhí)法保障，與其他行政機(jī)關(guān)相互配合，從而加強(qiáng)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的執(zhí)法力度，提升野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的執(zhí)法效率。不管是執(zhí)法理論層次還是實(shí)踐執(zhí)法現(xiàn)狀，公安機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物監(jiān)督檢查方面能夠起到保障執(zhí)法力度的作用。[5]借助法律賦予公安機(jī)關(guān)的治安乃至刑事職權(quán)，野生動(dòng)物監(jiān)督檢查能夠在打擊涉野生動(dòng)物違法行為方面發(fā)揮積極作用，從而形成野生動(dòng)物行政檢查執(zhí)法合力，顯示出公安機(jī)關(guān)參與聯(lián)合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)。

3.環(huán)保警察制度在野生動(dòng)物監(jiān)督檢查上的可構(gòu)建性

環(huán)保警察制度是指公安機(jī)關(guān)和環(huán)保警察運(yùn)用法律賦予的執(zhí)法權(quán)對(duì)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域違法行為進(jìn)行管理的一系列法律制度的總稱。實(shí)踐中環(huán)保警察隊(duì)伍強(qiáng)化了公安機(jī)關(guān)生態(tài)安全保護(hù)的職能。[6]環(huán)保警察參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查，證明了公安機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物行政監(jiān)督檢查方面所具有的重要地位。環(huán)保警察的生態(tài)化特點(diǎn)能夠把生態(tài)化理念向野生動(dòng)物監(jiān)督執(zhí)法有效延伸，進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)在一系列監(jiān)督檢查活動(dòng)中建設(shè)野生動(dòng)物安全體系的信心。環(huán)保警察的專業(yè)化同樣會(huì)使野生動(dòng)物監(jiān)督檢查工作具有警務(wù)化特點(diǎn)。環(huán)保警察是公安機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)警察，更側(cè)重于關(guān)注破壞環(huán)境方面的違法行為。[7]野生動(dòng)物監(jiān)督檢查需要一支專業(yè)的隊(duì)伍，野生動(dòng)物的鑒別、經(jīng)營(yíng)利用野生動(dòng)物的許可文件、行政刑事案件的區(qū)分都對(duì)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法人員提出了專業(yè)化知識(shí)要求，環(huán)保警察隊(duì)伍因其環(huán)境保護(hù)的專有職能，對(duì)涉野生動(dòng)物的法律和有關(guān)知識(shí)應(yīng)當(dāng)具有較為充分的掌握。

二、我國(guó)公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法存在的問(wèn)題

（一）野生動(dòng)物行政監(jiān)督檢查相關(guān)法律法規(guī)不夠細(xì)化

目前我國(guó)對(duì)于野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的法律規(guī)定仍不夠精準(zhǔn)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法主體的具體范圍、實(shí)施方式?jīng)]有進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，這就給執(zhí)法主體帶來(lái)很大的行政裁量權(quán)，由此出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況，同樣不利于公安機(jī)關(guān)在打擊涉野生動(dòng)物違法行為過(guò)程中有效行使監(jiān)督檢查權(quán)。[8]在有關(guān)野生動(dòng)物資源管理的法律法規(guī)中，關(guān)于野生動(dòng)物監(jiān)督檢查程序的啟動(dòng)和程序規(guī)定很少，即使出現(xiàn)啟動(dòng)程序相關(guān)內(nèi)容，也并不詳細(xì)。社會(huì)的不斷發(fā)展使政府行政機(jī)關(guān)的管理事務(wù)不斷增多，意味著權(quán)力的不斷增大，行政程序是制約權(quán)力的關(guān)鍵。對(duì)于野生動(dòng)物監(jiān)督檢查程序的啟動(dòng)和具體實(shí)施，往往是由監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)決定，如果沒(méi)有細(xì)化的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)督檢查實(shí)施程序決定權(quán)進(jìn)行限定，就有可能造成野生動(dòng)物監(jiān)督檢查權(quán)力的濫用，部分相對(duì)人的相關(guān)活動(dòng)也會(huì)遭受不合理的影響。

（二）公安機(jī)關(guān)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法職能不清晰

我國(guó)野生動(dòng)物的監(jiān)督檢查由林業(yè)、公安、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)，上述部門(mén)在監(jiān)督檢查職責(zé)劃分上會(huì)有重疊之處，原因是各部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中不可避免會(huì)以本部門(mén)的視角出發(fā)，監(jiān)督檢查執(zhí)法難以進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。執(zhí)法工作的分離可能很大程度上制約監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展，公安機(jī)關(guān)很大程度上通過(guò)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法的方式來(lái)對(duì)涉野生動(dòng)物違法行為進(jìn)行打擊，野生動(dòng)物聯(lián)合監(jiān)督檢查執(zhí)法活動(dòng)屬于行政聯(lián)合執(zhí)法范疇，是多個(gè)具有野生動(dòng)物保護(hù)管理職能的行政機(jī)關(guān)集中起來(lái)，聯(lián)合監(jiān)督檢查與野生動(dòng)物相關(guān)的場(chǎng)所、人員。但是，野生動(dòng)物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法存在一些亟待解決的問(wèn)題，如野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法主體數(shù)量眾多導(dǎo)致的執(zhí)法體系不統(tǒng)一等。如果不及時(shí)解決，很可能造成重復(fù)監(jiān)督檢查、監(jiān)督檢查擾民的問(wèn)題，會(huì)加大野生動(dòng)物行政監(jiān)管的難度。

（三）環(huán)保警察制度在野生動(dòng)物檢查中未受到應(yīng)有關(guān)注

有些省市的公安部門(mén)仍然沒(méi)有深入思考環(huán)保警察執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制在保護(hù)野生動(dòng)物資源方面的建設(shè)問(wèn)題，不區(qū)分環(huán)保警察隊(duì)伍和森林公安在野生動(dòng)物監(jiān)督檢查上起到的不同作用。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的主要執(zhí)法主體仍然為各地的森林公安部門(mén)，需要強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)保警察在野生動(dòng)物監(jiān)督檢查中的地位，有一部分是森林公安部門(mén)所不能替代的。國(guó)家明確賦予了森林公安部門(mén)“保護(hù)森林及野生動(dòng)植物資源”的相關(guān)職能，森林公安的主要監(jiān)督檢查場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)放在山區(qū)和林區(qū)，至于我們?nèi)粘Ｉ顖?chǎng)所，比如說(shuō)經(jīng)營(yíng)利用野生動(dòng)物的市場(chǎng)、飯店，以及運(yùn)輸野生動(dòng)物的車(chē)輛，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)的其他執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展相應(yīng)的野生動(dòng)物監(jiān)督檢查活動(dòng)，而鑒于環(huán)保警察隊(duì)伍所體現(xiàn)出來(lái)的專業(yè)性，是承擔(dān)此項(xiàng)監(jiān)督檢查的適格主體。

三、提高公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法水平的建議

（一）完善法律制度基礎(chǔ)上的規(guī)范檢查程序

立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定明確的野生動(dòng)物監(jiān)督檢查規(guī)范，使執(zhí)法民警清楚知悉監(jiān)督檢查的要求和限制，也使其意識(shí)到一旦不遵守行政監(jiān)督檢查法律規(guī)范，將承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任。公安機(jī)關(guān)參考與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查具體法律制度的細(xì)化應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)督檢查活動(dòng)對(duì)行政相對(duì)人的約束力，在提高行政行為效率的同時(shí)增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。我們需要借鑒他國(guó)和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查程序有關(guān)法律規(guī)定的完善。完善的行政監(jiān)督檢查法律程序，是我國(guó)野生動(dòng)物行政監(jiān)管法治建設(shè)的重要組成部分，需要對(duì)程序法律繼續(xù)完善，從而限制行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)過(guò)大的情況出現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法程序，一般指公安機(jī)關(guān)在行使野生動(dòng)物監(jiān)督檢查職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟和順序。公安機(jī)關(guān)同樣擁有對(duì)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查的職能，所以有必要通過(guò)程序規(guī)定對(duì)其執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)制。目前公安機(jī)關(guān)整體上提高了對(duì)執(zhí)法規(guī)范化的重視程度，監(jiān)督檢查程序進(jìn)一步規(guī)范化的同時(shí)，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)注重野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化。

（二）增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)在參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法中的保障作用

《廣東省野生動(dòng)物管理?xiàng)l例》規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)可負(fù)責(zé)野生動(dòng)物保護(hù)管理相關(guān)行政執(zhí)法?！迸f法表述為“支持執(zhí)法”，由“支持執(zhí)法”到“負(fù)責(zé)執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出廣東公安機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)管理執(zhí)法中的角色變遷。其中的“行政執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)包含公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法行為，這讓公安機(jī)關(guān)的保障作用有所體現(xiàn)，一定程度上打開(kāi)了公安機(jī)關(guān)在參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法工作中起關(guān)鍵作用的新局面。公安機(jī)關(guān)需要提高自身執(zhí)法水平，強(qiáng)化執(zhí)法民警野生動(dòng)物保護(hù)的決心，在要求監(jiān)督成果的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)野生動(dòng)物執(zhí)法質(zhì)量水平的重視程度。要認(rèn)識(shí)到公安機(jī)關(guān)參與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查是野生動(dòng)物管理的一部分，建立健全野生動(dòng)物綜合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查信息收集、政策制定和執(zhí)法能力，完善相關(guān)的野生動(dòng)物監(jiān)督檢查信息共享平臺(tái)與野生動(dòng)物監(jiān)督檢查聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化相應(yīng)的技術(shù)支撐，有效發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)和管理方面的作用。

（三）推進(jìn)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化

公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視環(huán)保警察制度的建立和完善。首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的有效經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的有效嘗試，研究當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)督檢查形勢(shì)，在全國(guó)公安系統(tǒng)自上而下成立“環(huán)保警察”，認(rèn)真履行公安機(jī)關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)的職責(zé)，協(xié)助配合其他野生動(dòng)物主管部門(mén)的相關(guān)執(zhí)法，探索警察在野生動(dòng)物監(jiān)督檢查上新的思路和做法。其次，針對(duì)目前的野生動(dòng)物管理問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行環(huán)保警察構(gòu)建的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保警察在監(jiān)督檢查活動(dòng)中的優(yōu)勢(shì)所在，發(fā)揮其在涉野生動(dòng)物專項(xiàng)活動(dòng)中的有效作用，在職責(zé)范圍內(nèi)，與野生動(dòng)物保護(hù)部門(mén)加強(qiáng)配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)野生動(dòng)物的有效管理?，F(xiàn)有公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員要加強(qiáng)提高監(jiān)督檢查水平，一是要明確野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)具有的能力要求，除了具備一般行政檢查的基本素質(zhì)，還要適當(dāng)學(xué)習(xí)野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)知識(shí)。二是要加強(qiáng)與林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管等野生動(dòng)物管理部門(mén)的溝通合作，避免讓野生動(dòng)物監(jiān)督檢查管理往往停留在終端環(huán)節(jié)，爭(zhēng)取在源頭和運(yùn)輸管理環(huán)節(jié)加大行政檢查啟動(dòng)力度，提高監(jiān)督檢查專項(xiàng)活動(dòng)的執(zhí)法效果。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)野生動(dòng)物監(jiān)督檢查警察隊(duì)伍被賦予了新的專業(yè)化內(nèi)涵，不管是環(huán)保警察野生動(dòng)物監(jiān)督檢查運(yùn)行機(jī)制的可行性，還是提高當(dāng)前野生動(dòng)物監(jiān)督檢查執(zhí)法警察隊(duì)伍執(zhí)法水平的緊迫性，都對(duì)檢查執(zhí)法人員所具有的專門(mén)性知識(shí)提出一定的要求，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)厘清自身的角色定位，為維護(hù)野生動(dòng)物管理秩序保駕護(hù)航。