戴楚豐

（溫州大學，浙江 溫州325035）

一、問題的引出

（一）事實概要和爭議焦點

案件中原告是某省的市委和市政府招商引資號召來的房地產企業(yè)，企業(yè)想在該地區(qū)進行房產開發(fā)項目，來建設具有高性能的高端住宅小區(qū)，滿足現今人們日益提高的生活水平要求。該市以促進地區(qū)經濟發(fā)展為目標，為房地產公司提供一系列優(yōu)惠政策，促進外來商人到該市投資建設，發(fā)展地區(qū)經濟，提高經濟的建設水平，保障該市經濟的可持續(xù)發(fā)展與進步。因此，該市政府以“會議紀要”的形式，通過包括各種稅費在內的以低于市場價格方式承包給該房產公司。被告對其作出繳納建設費用的相關行政處理決定，這筆建設費用遠遠高于政府給予優(yōu)惠政策中的承包總費用。而原告認為被告所作出的決定是不公正的，請求法院判決變更。被告該市的人民防空單位則認為政府的“會議紀要”違反國家的相關法律法規(guī)及規(guī)章，因此認為該“會議紀要”無效。依照法律法規(guī)的有關規(guī)定，被告請求該市基層法院判決維持其作出的處理決定。

原告與被告所形成的爭議為房地產公司認為先前已經和該市政府形成有關“會議紀要”，該紀要是否具有法律效力成為爭議的焦點，原告認為該會議紀要是與該市委市政府所形成的“會議紀要”應當具有法律效力，被告則認為該市政府關于房產開發(fā)項目所形成的會議記錄并不具有法律效力，其認定事實清楚、明白，并沒有法律規(guī)定的相關條例為依據，是無效的。

（二）法院判決的主要內容

該市具有管轄權的基層人民法院審理后，被告根據我國《人民防空法》的有關規(guī)定對違反本市地區(qū)的建設依法處理，被告有該市發(fā)展和改革委員會所頒發(fā)的收費許可證，對違反法律的行為具有相應的處理權，在該案件當中房地產公司存在違反法律規(guī)定建設的舉動，對其作出的處理決定書是正確的，應當依法維持決定判決。原告認為被告所作出的處理決定并不具有相應的依據，法院不予支持。按照我國《行政訴訟法》的有關規(guī)定，法院作出判決：維持被告所作出的處理決定書的具體行政行為。

（三）判決中的判決方式

1.一審

在基層審理判決中，對于原告和被告陳述的理由，法院認為“會議紀要”具有政府的內部性，其效力一般情況下是對政府內部發(fā)生效力。對于各地黨委和政府為發(fā)展本市經濟水平，以招商引資提供政策優(yōu)惠的方式，給予商人來本地建設投資開發(fā)的便利，這些都能夠理解。該案例中“會議紀要”是該市政府的會議記錄，并不具有法律法規(guī)的性質，況且我國的法律法規(guī)也并未對“會議紀要”進行規(guī)制，所以“會議紀要”就不能與法律、法規(guī)、規(guī)章抗衡，雖然該市政府的“會議紀要”是屬于市政府級別開會形成的紀要，但是不能因為是市政府會議形成的“會議紀要”就能夠同我國的法律相沖突。在該例子中的政府“會議紀要”與我國的有關法律法規(guī)沖突，所以是無效的文件。因此房開公司屬違法修建，應當承擔應有的責任，繳納新建建筑的有關費用。相對于該市政府不以第三人參加訴訟，但是可以以被告提起訴訟。

2.二審

原告房地產公司不服基層法院判決，上訴到該市中院，經中院審理認定該市“會議紀要”并不具備法律效力，維持原判的終審判決。

二、會議紀要法律效力的理據

會議紀要是一種經政府會議，對該會議的相關內容綜合概述，提取重點整合的文件，對政府內部產生一定的約束力，具有內部性。其中記載的事項內容并不是對具體問題解決的結論，并不能起到處理問題的作用，只能成為解決問題的一種辦法。所以，政府會議紀要具有一定的抽象性。抽象性行政行為包括：行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、決定和命令。其中會議記錄中的相關問題可能會對行政相對人作出的某種限制，但并不屬于抽象性行政行為。更非具體行政行為，具體行政行為是采取具體行政措施的行為，對人或集體產生影響的重要舉措。然而，會議紀要只是對某種行為進行充分的討論過程，所產生解決問題的辦法。會議紀要是書面材料，可以認定其體現合同所記載內容的材料，但是構成一份具有法律效力的合同，政府“會議紀要”需要在一定條件下對外進行轉換才能達到合同的具體標準。根據《中華人民共和國合同法》的第八條、第六十條、第七十七條，《中華人民共和國民法通則》第四十三條，《中華人民共和國擔保法》第十八條規(guī)定可以看出，政府會議紀要是否能夠產生約束力取決于是否具有設定當事人的權力義務關系的內容，是否明確表達雙方的意識，這種意識是能夠認定行為事實，對行為內容能夠達成一致，并經雙方當事人簽字認可。若可以，應當認定會議紀要具有法律約束力，雙方當事人按照約定履行義務。在《國務院批轉全國牧區(qū)工作會議紀要的通知》《2011年遼寧省建設工程結算工作會議紀要》等，都是在會議紀要通過批轉、印發(fā)或轉發(fā)通知的形式予以公布，使其對外產生具有法律效力的約束力。

三、會議紀要法律效力范圍及認定

（一）會議紀要的效力范圍

我國對“會議紀要”的效力范圍有相關規(guī)定：“適用于記載會議主要情況和議定事項”。根據該條例，無法對政府會議紀要的效力范圍進行明確，只是以大范圍上予以規(guī)定。在這種情況下，政府開會所形成的紀要中的范圍規(guī)定，給政府機關在具體使用時帶來困惑，造成了很多適用不當等問題。對會議紀要的效力范圍，法律法規(guī)應當作出相應的規(guī)定，致使政府行政管理部門能夠在具體適用中按其標準，準確定位，提高行政效率，減少社會實踐運用中沖突行為的發(fā)生。會議紀要是對政府會議記錄的歸納和整理的過程，具有綜合概括性。在《黨政機關公文處理工作條例》中沒有明確規(guī)定會議紀要不具有對外行政的效力，但是就其與正式的對外具有法律效力的行政公文相比，只適用于行政內部，并不具有法律效力。政府的會議紀要的作用范圍是對地區(qū)政府的各種會議，對會議當中的內容，事項進行記載，從而使會議內容有記錄，在以后能夠有據可依。從會議紀要的作用也可以看出，其適用對象是會議紀要涉及的行政機關相關部門，僅僅限于政府行政機關內部適用。

（二）會議紀要法律效力的認定

政府的會議紀要一般來說就只是政府工作的內部性決議，是一種重要載體和工具。在政府討論和決定的過程當中對問題進行討論和決定所產生的決議，為解決問題所提供的辦法具有指導性意義。目前，很多地區(qū)政府部門和機關直接將會議紀要的內容運用到社會實踐中，對法治環(huán)境造成不良的影響。政府是政策的制定者，市場經濟本質就是法治經濟，在通過法律來引導市場，配置市場資源，創(chuàng)建公平和諧的競爭環(huán)境。然而，這樣的競爭環(huán)境并不現實，政府為了能夠提高經濟水平，出臺各種招商引資政策，通過政府“會議紀要”來給予優(yōu)惠。而這種會議紀要只是地區(qū)政府共同協商的會議記錄，并不具有權威性的地位。

四、結語

在我國現行的法律法規(guī)當中對政府紀要是否具有法律效力并沒有作出規(guī)定，但是會議紀要在一定程度上可以以其內部性轉化為外部性并產生法律意義上的約束力。政府會議紀要在政府會議結束后對相應重要內容綜合性概述，不能直接對外部進行運用，更不能成為依據適用到行政行為當中去。在我國法律法規(guī)沒有明確規(guī)定會議紀要的效力時，如果政府的相關會議紀要明確表達雙方的意識，認定雙方當事人的權利義務關系，并且這種意識是能夠認定行為事實，對行為內容能夠達成一致，經雙方當事人簽字認可，則應當認定該會議紀要具有法律約束力，各雙方當事人按照約定履行當事人雙方的義務。反之，不具備民事協議的必須要件的情況之下，應當認定其沒有法律約束力和相應的法律效力。