陳超敏

（廣西師范大學，廣西 桂林541006）

為充分發(fā)揮環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)對供給側(cè)改革的推進作用，環(huán)境績效按效付費的模式成為促進傳統(tǒng)簡單、效果片面的環(huán)境服務(wù)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的重要推動力。在依效付費機制和效益共享機制的要求下，要對環(huán)境績效合同服務(wù)進一步探討。

一、環(huán)境績效合同服務(wù)

（一）環(huán)境績效合同服務(wù)概述

環(huán)境績效合同服務(wù)是環(huán)境綜合服務(wù)領(lǐng)域的一種商業(yè)服務(wù)，指合同雙方以環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善為目標，以合同形式約定雙方的環(huán)境服務(wù)效果關(guān)系，并按經(jīng)考核的環(huán)保成效支付服務(wù)費用的合作方式。[1]2012年《環(huán)境服務(wù)業(yè)十二五規(guī)劃（征求意見稿）》中指出“合同環(huán)境服務(wù)是在取得可量化的環(huán)境效果后再收取服務(wù)費的環(huán)境綜合服務(wù)模式”。后2015年環(huán)保部《關(guān)于推薦第五批環(huán)境服務(wù)業(yè)試點項目的通知》中再次明確，環(huán)境績效合同服務(wù)模式在污水處理、污泥處理處置、垃圾處理、生態(tài)修復、區(qū)域環(huán)境綜合整治、廢物資源綜合利用領(lǐng)域，采取基于環(huán)境質(zhì)量改善和污染物減排效果的付費方式。

在以往的環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供環(huán)境服務(wù)以環(huán)境合同服務(wù)作為其具體化的載體表現(xiàn)。雖然仍可對環(huán)境服務(wù)行業(yè)這一具有較強社會性和公共性的供求雙方之間產(chǎn)生的法律關(guān)系進行表述，但其中如環(huán)境服務(wù)質(zhì)量所表現(xiàn)在生態(tài)效益、服務(wù)產(chǎn)生的生態(tài)經(jīng)濟效益等往往在合同服務(wù)中與環(huán)境評價等內(nèi)容一同表述，而這些生態(tài)環(huán)境所蘊含的潛在價值和待恢復的價值才是我國“綠水金山才是金山銀山”理念所在。

由此可知，環(huán)境績效合同服務(wù)并不是憑空出現(xiàn)的，其不僅涵蓋行業(yè)中默認立項、融資、建設(shè)和運營的綜合總包性的服務(wù)模式，亮點之處在于——其將環(huán)境服務(wù)綜合產(chǎn)出進行量化的核計，并依照核計結(jié)果支付費用的收費制度。在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中，各種環(huán)境治理行業(yè)標準以及水、氣標準質(zhì)量等數(shù)值作為服務(wù)評價標準已經(jīng)在環(huán)境合同服務(wù)中廣泛出現(xiàn)和使用，但將其抽象的存在具體地以環(huán)境績效合同服務(wù)表現(xiàn)才是行業(yè)發(fā)展規(guī)范化、標準化的真正落實。

（二）環(huán)境績效合同服務(wù)的性質(zhì)

環(huán)境績效服務(wù)合同作為環(huán)境績效合同服務(wù)具現(xiàn)化載體，是環(huán)境第三方治理中法律關(guān)系的具體表現(xiàn)。在環(huán)境服務(wù)市場中，企業(yè)、政府都可以通過購買合同環(huán)境服務(wù)成為環(huán)境績效合同服務(wù)的需求主體，環(huán)境服務(wù)商以合同方式向排污企業(yè)提供服務(wù)，[2]調(diào)整雙方法律關(guān)系和糾紛的法律適用主要為《合同法》等法律規(guī)范以及具體項目建設(shè)、運營等管理條例，環(huán)境績效合同服務(wù)的民商事特性非常明確，但環(huán)境績效合同服務(wù)的業(yè)務(wù)對象如污水處理、污泥處理處置、垃圾處理、生態(tài)修復、區(qū)域環(huán)境綜合整治、廢物資源綜合利用領(lǐng)域均需要政府特許經(jīng)營作為基礎(chǔ)，并且依效付費機制下可持續(xù)環(huán)境效果的評估與運營均需要受到政府部門、環(huán)保單位的監(jiān)督和驗收。在環(huán)境績效合同服務(wù)中兼具意思自治及平等協(xié)商的合意關(guān)系，也由于環(huán)境資源本身具有的公共性，使得環(huán)境績效合同服務(wù)具有公、私法的雙重屬性。

（三）環(huán)境績效合同服務(wù)的特點

首先，環(huán)境績效合同服務(wù)是國家意志和個人意志的平衡。環(huán)境資源具有公共的屬性，出于公共利益的需要，國家和政府代為管理和行使環(huán)境資源。[3]公權(quán)力行使環(huán)境資源管理在公民的權(quán)利義務(wù)中體現(xiàn)出來。民事合同是在主體之間在平等協(xié)商、意思自治之中由雙方當事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)的合意。[4]在環(huán)境績效合同服務(wù)中，雙方主體的合意是以公權(quán)力行使環(huán)境資源管理的意志作為基礎(chǔ)而進行的，法律關(guān)系和內(nèi)容的意思自治受到環(huán)境法律和行政管理的約束。

其次，績效付費、效益共享是環(huán)境績效合同服務(wù)的重大特色。按照環(huán)境服務(wù)投入產(chǎn)出考核作為付費標準，環(huán)境服務(wù)商治理結(jié)果達到約定環(huán)境效果時，按照雙方效益共享的約定分享運營創(chuàng)造的經(jīng)濟利益。環(huán)境績效合同服務(wù)作為綜合型、總包式的服務(wù)，針對環(huán)境治理后果作為合同履行標準的形式?jīng)Q定了其需要相對較長的持續(xù)時間來等待服務(wù)效果，決定了服務(wù)內(nèi)容和條款具有長遠性和持續(xù)性的設(shè)計。

最后，各地各樣的生態(tài)環(huán)境狀況均有其獨特性，環(huán)境績效服務(wù)合同內(nèi)容的個性和針對性具有較強的定制特征。環(huán)境績效考核標準以國家制定標準為基礎(chǔ)，符合規(guī)范的行業(yè)標準和地方標準都是績效考核標準的選擇。除此之外，針對不同的環(huán)境情況，主體雙方可以就服務(wù)技術(shù)方案、績效考評標準進行協(xié)商和定制，績效考核的標準和具體差異性使環(huán)境績效合同服務(wù)具有針對性強、個性化定制高的特性。

二、環(huán)境績效合同服務(wù)的法律問題

（一）環(huán)境績效合同服務(wù)的法律問題

1.因為環(huán)境資源的公共性質(zhì)，在環(huán)境合同服務(wù)中，政府不論是否作為環(huán)境服務(wù)采購主體均要對環(huán)境服務(wù)項目履行監(jiān)督職責，環(huán)境績效合同服務(wù)主體在治理過程中需要通過臺賬制作、數(shù)據(jù)匯報等方式接受有關(guān)環(huán)境部門的監(jiān)督。在實踐中，環(huán)境合同服務(wù)提倡“專業(yè)事交給專業(yè)人”的合作方式，政府或企業(yè)聘請專業(yè)考核機構(gòu)對環(huán)境服務(wù)項目績效進行考核監(jiān)督也逐漸成為常用的監(jiān)督方式。但擁有專業(yè)知識或技術(shù)的測評、考核機構(gòu)與大多數(shù)環(huán)境服務(wù)提供商同為環(huán)境市場主體，甚至已經(jīng)達成牢固的合作關(guān)系，不僅如此，服務(wù)中包含建設(shè)項目、設(shè)備項目等環(huán)節(jié)也存在驗收、資金鏈等有待法律完善市場缺陷。

2.環(huán)境績效合同服務(wù)是整合、升級的環(huán)境產(chǎn)業(yè)服務(wù)，其模式和載體的法律關(guān)系和內(nèi)容探索，是環(huán)境服務(wù)業(yè)效率提高，推進供給側(cè)改革激勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提高的主要有效路徑之一。環(huán)境績效合同服務(wù)不局限于BOT等經(jīng)典模式，它還可以與其他的環(huán)境治理模式一起定制特別的環(huán)境服務(wù)方式。在實踐中，與PPP模式結(jié)合提供環(huán)境服務(wù)是環(huán)境績效合同服務(wù)的經(jīng)典模式，在“廣西竹排江上游植物園段流域治理PPP項目”作為PPP模式引導社會資本與政府合作將市場機制帶入環(huán)境公益建設(shè)項目的典型，展現(xiàn)環(huán)境績效合同服務(wù)中效益共享機制對河段治理效果以及運營和質(zhì)量持續(xù)性的優(yōu)勢。但在交給專業(yè)行業(yè)治理的模式之中都要面臨治理運營、設(shè)備、建筑等權(quán)屬的轉(zhuǎn)移和收益風險等問題，不論是項目公司還是政府機構(gòu)，在驗收和接收的環(huán)節(jié)中還面臨中期結(jié)算、項目融資等一系列與績效檢驗有關(guān)的責任難題。

3.環(huán)境績效服務(wù)合同在實踐過程中仍然存在許多尚未明確的法律問題。由于環(huán)境績效合同服務(wù)的服務(wù)鏈長，環(huán)境服務(wù)商、項目公司以及環(huán)境服務(wù)需求方三者之間的法律責任關(guān)系與一般建設(shè)項目、服務(wù)項目有較大出入，仍需有法律法規(guī)加以規(guī)范；環(huán)境績效服務(wù)合同承包項目多樣，服務(wù)期限長，環(huán)境績效合同服務(wù)項目還需取得如特許經(jīng)營權(quán)等環(huán)境資源使用許可，行政審批手續(xù)和內(nèi)容對于合同服務(wù)權(quán)利責任劃分影響較大；環(huán)境績效服務(wù)合同中實際涉及的利益關(guān)系主體還包含了各項環(huán)節(jié)的項目組織法律責任、服務(wù)進度款項支付約定和支付方法連同服務(wù)變更、解除等具有較強個別性的法律關(guān)系。

（二）環(huán)境績效合同服務(wù)法律責任機制

環(huán)境績效合同服務(wù)需求方向服務(wù)商購買環(huán)境服務(wù)是基于需求方履行本身“誰污染，誰治理”義務(wù)的方式之一，在環(huán)境績效合同服務(wù)下，需求方通過付費從服務(wù)方處獲得治理效果履行環(huán)境義務(wù)，形成環(huán)境責任和環(huán)境污染風險轉(zhuǎn)移。在發(fā)生環(huán)境問責時，第三方治理在“誰污染，誰付費”原則下堅持排污者擔負污染治理主體責任會產(chǎn)生歸責模糊的問題。環(huán)境資源具有公共性質(zhì)，在歸責時堅持污染者承擔污染治理主體責任，服務(wù)方違約造成的環(huán)境治理不利的后果歸為需求方不履行環(huán)境法律義務(wù)的責任，需求方在承擔環(huán)境違法責任的同時又對服務(wù)方有追索民事合同違約責任的權(quán)利，這種法律責任關(guān)系雖然對環(huán)境法律責任和合同民事責任有了進一步的描述，但在環(huán)境責任承擔上卻仍有產(chǎn)生糾紛的隱患，供需雙方的環(huán)境法律責任分離，服務(wù)過程中產(chǎn)生的環(huán)境法律責任被帶上商品經(jīng)濟的色彩，環(huán)境公共屬性和作用減弱，分離的責任關(guān)系也未能盡到督促產(chǎn)出確實的生態(tài)作用績效的作用。環(huán)境績效合同服務(wù)中，取得環(huán)境治理產(chǎn)生的經(jīng)濟效益由供需雙方按照合同約定共享，在環(huán)境法律責任歸責時也應(yīng)當共擔責任和風險。

在環(huán)境績效服務(wù)合同中，明確環(huán)境法律責任歸屬是環(huán)境資源公共性對個體的環(huán)境權(quán)利義務(wù)的要求體現(xiàn)。環(huán)境法律責任產(chǎn)生時，按照“誰污染誰付費、誰污染誰治理”意味著在需求方的法律責任在某種程度上能夠依照環(huán)境服務(wù)購買合同大部分轉(zhuǎn)移至環(huán)境服務(wù)商，若因環(huán)境服務(wù)商未履行合同義務(wù)產(chǎn)生環(huán)境治理責任，此時需求方和環(huán)境服務(wù)商仍需共同負擔需求方應(yīng)為的環(huán)境法律責任未為的責任和失利的風險，而需求方依據(jù)雙方環(huán)境績效服務(wù)合同約定依照合同民事法律關(guān)系劃分付費、違約以及設(shè)施、物資所有等歸屬。供需雙方共同承擔社會責任的前提下協(xié)商合同權(quán)利義務(wù)，建立相互督促、共同負責的環(huán)境服務(wù)模式。

三、結(jié)語

環(huán)境績效合同服務(wù)作為推進環(huán)境污染第三方治理環(huán)境公用設(shè)施運營市場化、培育污染治理的新模式，[5]其按效付費的機制與依托于民商事合同關(guān)系的性質(zhì)在責任分配中確有不足，但也并未機械地將主體之間的責任分離，考慮市場交易和社會關(guān)系，在個體之間的經(jīng)濟利益衡量與分配中建立共同公共責任作為個體與集體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的橋梁，是在我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的客觀實際中探索的可持續(xù)發(fā)展方式。環(huán)境績效合同服務(wù)不僅由一紙合同文書所涵蓋，它對環(huán)境服務(wù)方式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場以及環(huán)境服務(wù)業(yè)業(yè)務(wù)水平提高和行業(yè)規(guī)范起到重要作用，在未來的環(huán)境產(chǎn)業(yè)之中將會得到更廣泛的應(yīng)用。