李 浩,盧 波

(華東師范大學(xué),上海 200241)

習(xí)近平總書記在擔任浙江省委書記時曾指出:“督查工作很重要,他是全局工作中不可缺少的一個重要環(huán)節(jié)。在一定意義上說,沒有督查就沒有落實,沒有督查就沒有深化?！盵1]黨中央和教育部近幾年也陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《中共教育部黨組關(guān)于加強落實工作的意見》等一系列文件,從指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作原則、工作制度、效能建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)等多方面對督查工作提出了具體要求。

面對新形勢新要求,各高校特別是教育部直屬各高校,對督查督辦工作也越來越重視。在體制方面,北京大學(xué)成立了獨立的處級單位督查室信訪辦公室、北京師范大學(xué)成立了督察督辦辦公室、華東師范大學(xué)成立了督查辦公室,其他高校也都在黨辦校辦部門(或發(fā)展規(guī)劃部門)設(shè)立了相應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)。在制度建設(shè)方面,北京航空航天大學(xué)、大連理工大學(xué)、吉林大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、同濟大學(xué)、廈門大學(xué)、武漢大學(xué)、重慶大學(xué)、蘭州大學(xué)等也都建立健全了督查督辦工作辦法。

與高校督查工作實踐相比,高校督查的相關(guān)研究數(shù)量不多,近幾年雖呈上升趨勢,但總體質(zhì)量不高。其研究范式,基本都是通過對高校督查工作現(xiàn)有問題的梳理,提出改進督查工作的對策建議。其研究結(jié)論,雖有一定的借鑒意義,但由于缺乏理論觀照,對高校督查工作的發(fā)生機理,多停留于現(xiàn)象的描述,提出的對策建議多基于個人的經(jīng)驗判斷。

因此,本研究擬借助制度經(jīng)濟學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，即委托代理理論,對高校督查工作的理論建構(gòu)作初步嘗試,繼而搭建高校督查研究和治理理論與實踐的連接,為高校督查工作的有效開展,提供新的視角。

一、“委托代理理論”的分析框架

督查,顧名思義“督促檢查”“監(jiān)督檢查”“督促查看”等。當前學(xué)界尚未對“督查”給出統(tǒng)一的概念界定,但從其行為的出發(fā)點和落腳點來看,都是為了讓工作得以更好地落實,推進工作更為深入地開展。因此,可以把督查定義為:通過各種方式(實地查看、翻閱資料、詢問答復(fù)等),推動某項工作或任務(wù)完成的一種手段[2]。

作為組織理論體系的重要組成,委托代理理論較好地解釋了具有縱向?qū)蛹墝傩缘慕M織關(guān)系,也是當前理解官僚控制的基礎(chǔ)性理論模型[3]。在高校內(nèi)部,履行督查職能的機構(gòu)不一定處于高位,但是其直接代表學(xué)校開展相關(guān)工作的身份認同,則表現(xiàn)了上下級的正式組織行為,運用委托代理理論分析路徑,能有力地解釋督查在高校內(nèi)部,縱向關(guān)系中的功能及運作機制。

現(xiàn)代意義上的委托代理概念,最早是由羅斯提出的。他認為:“如果當事人雙方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán),其代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生了?！盵4]這種關(guān)系,可以理解為一種契約關(guān)系。契約的基本內(nèi)容,是規(guī)定代理人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動,委托人相應(yīng)地向代理人支付何種報酬。但由于委托人與代理人之間的信息不對稱和目標不一致,代理人既有可能偏離委托人所希望的方向而隱藏信息,又有可能脫離委托人的觀察而隱藏行動。因此,在委托代理關(guān)系中,委托人必須要解決“采取何種有效的措施,來確保代理人能夠為實現(xiàn)委托人偏好而積極有為”[5]的問題。

在委托代理視角下,如果我們將高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校領(lǐng)導(dǎo)集體視為代表校方利益的委托人(以下簡稱“管理高層”),將高校管理中層視為一群具有各自獨特利益的代理人(以下簡稱“管理中層”)(1)高校委托代理關(guān)系,不限于管理高層與中層,在管理中層與基層、職能部門與院系、職能部門與教師、院系與教師之間也普遍存在。因高校督查主要致力于對學(xué)校重大決策、重要部署和重點工作的落實,故本文探討的委托代理關(guān)系,亦聚焦于管理高層與中層之間。。作為委托人的管理高層在構(gòu)建委托代理關(guān)系的過程中,必須要深入思考如何實現(xiàn)對管理中層有效控制的問題,最大限度地降低代理人執(zhí)行委托人目標任務(wù)偏差的風(fēng)險。而督查,正是管理高層為改進委托代理關(guān)系而做出的針對性治理安排。

二、高校督查工作的現(xiàn)實價值

(一) 督查工作減輕了委托人與代理人之間的信息不對稱

信息不對稱是指代理人往往具有委托人所不知道的信息。正如諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主哈耶克所指出的:“在實踐中,每一個個人都對其他人有著信息上的優(yōu)勢,掌握著某種獨有的信息。”[6]

高校通過督查的方式,強化了委托人對代理人的控制與問責(zé)力度,在某種程度上減輕了信息的不對稱。首先,督查機構(gòu)通過擬定督查任務(wù),組建督查小組,圍繞相關(guān)事項,采取資料查閱、實地調(diào)研、師生走訪、隨機暗訪、要求代理人自我總結(jié)等多種方式,全方位、精準化地獲取管理中層對相關(guān)事項的落實推進情況,有效減輕了管理高層與管理中層的信息不對稱。其次,督查以問題為導(dǎo)向,其主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)問題和提出解決問題的辦法,而問題查找得是否及時、準確、全面,辦法是否科學(xué)、合理、可操作,成為判斷督查工作是否有效的主要指標,這對督查人員本身也形成一種有效的督促作用,使其將管理中層的問題核查置于績效評估之前。最后,不管是否成立專門的督查機構(gòu),督查工作通常由分管校領(lǐng)導(dǎo)直接負責(zé),督查結(jié)果直接報送主要校領(lǐng)導(dǎo),這也縮小了非正式關(guān)系的運作空間。

(二)督查工作降低了委托人與代理人之間的目標不一致

目標不一致是指委托人和代理人各自有著自己的利益訴求,代理人并不能夠完全按照委托人的指示行動,即代理人的目標函數(shù)并不總是和委托人相一致[7]。

高校通過督查的方式,對代理人進行不定期的觀察和監(jiān)督,促使其在短期內(nèi)與委托人的目標趨于一致。一是督查機構(gòu)通過對年度重點工作、重要專項工作、校黨委全委會(常委會)、校長辦公會的重要決議、決定以及校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)批示的督查督辦,形成定期督查、專項督查和聯(lián)合督查相結(jié)合的督查工作機制,并代表管理高層意志開展工作,凸顯了管理高層的委托人角色。二是督查工作雖對事不對人,但對高校事務(wù)較為全面的督查,所指向的是作為整體的管理中層,部門負責(zé)人無形中也成為重點被督查對象。這也促使代理人在督查期間或被督查后,能迅速通過橫向、縱向的行政資源整合,以“科層組織運動化”的方式,努力達成委托人特定的治理目標[8]。

三、高校督查工作存在的問題

(一)信息不完全對稱導(dǎo)致代理人存在一定程度的逆向選擇

由于信息的不可能完全對稱,導(dǎo)致代理人行為選擇有可能會與委托人所希望的方向不一致,即所謂逆向選擇問題。

在高校內(nèi)部,管理高層作為委托人,以“雙一流”建設(shè)為目標,需要將自己的權(quán)力和事務(wù)委托給管理中層來落實;管理中層再將“雙一流”建設(shè)的目標不斷細化、分解,將科研和教學(xué)雙重任務(wù)委托給教師及為其提供相關(guān)服務(wù)的行政教輔類人員。從學(xué)校到職能部門、院系,最后延伸到教職工,各層級組織既是上一層級委托人的代理人,又是下一層級代理人的委托人。在多重委托代理關(guān)系結(jié)構(gòu)中,管理中層既需要對上承擔代理人的角色,又需要對下扮演委托人的角色,因此,其既存在績效訴求,又需對管理高層的督查負責(zé)。管理中層扮演的“雙重角色”,促使其難免會采取游離于理性管理之外的非正式組織行為,如管理中層與下級代理人為應(yīng)對上級檢查而“共謀”[9]、對部分教師或行政輔助人員的問題和錯誤視而不見、與委托人建立密切關(guān)系、“美化”工作績效等,其通過采取各種能動性手段,為代理人一方制造信息優(yōu)勢,加大代理人與管理高層之間的信息不對稱性,使得監(jiān)督、考核、問責(zé)等控制手段的效能被削弱,導(dǎo)致委托代理控制失去效用。

(二)目標的不完全一致導(dǎo)致代理人存在一定程度的道德風(fēng)險

由于目標的不可能完全一致,導(dǎo)致代理人可能會選擇更趨向自身利益訴求的行動,即所謂道德風(fēng)險問題。

高校是集人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)功能為一體的綜合性高等教育機構(gòu),教學(xué)科研是其基本業(yè)務(wù),高校管理與其他社會管理相比,具有極強的專業(yè)性,其管理中層很大一部分也是在管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位上同時任職的“雙肩挑”人員。因此,其可能會存在兩方面的道德風(fēng)險:一是指管理中層將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為謀取自身學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)聲譽的手段,造成學(xué)術(shù)資源的無效配置和對普通教學(xué)科研人員的嚴重不公平。當然,這個問題屬于個人道德和相關(guān)規(guī)范的不完善,不是本文所要探討的重點。二是指管理中層通過降低管理工作中的投入(包括時間、努力程度等),而將更多精力用于自身學(xué)術(shù)能力提升、學(xué)術(shù)受益獲取上,導(dǎo)致管理效率低下。在道德風(fēng)險中,委托人不是不掌握代理人的素質(zhì)、能力、水平甚至工作努力程度等信息,只是不知道其有多少是用于管理崗位。

四、高校督查工作的創(chuàng)新路徑

(一)構(gòu)建完整的督查工作格局,改變信息不對稱下的逆向選擇

1.建構(gòu)完善的督查組織體系。督查絕不僅僅是督查部門的工作,需要縱橫聯(lián)動、多方協(xié)同。要實現(xiàn)信息對稱,確保各項事業(yè)有效落實,必須建構(gòu)完整的組織體系。

第一,成立督查工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由管理高層擔任組長、副組長,全局謀劃督查工作。督查機構(gòu)作為學(xué)校重大決策、重要部署和重點工作推進落實的辦事機構(gòu),直接向?qū)W校黨委常委會和校長辦公會負責(zé)的身份界定,為督查工作的有力開展提供地位和站位支撐。

第二,成立督查工作咨詢委員會?？紤]到代理人可能存在的信息隱藏行為,從第三方角度邀請職能部門負責(zé)人、相關(guān)業(yè)界專家擔任咨詢委員,協(xié)助對不同的督查任務(wù)進行專業(yè)的知識解答,為督查工作的有效開展,調(diào)研結(jié)論的求真務(wù)實提供智力支撐。

第三,組建專兼職督查工作隊伍。在督查機構(gòu)內(nèi)部,除設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)崗位外,設(shè)置專職督查員崗位,以確保督查工作的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化;同時,設(shè)立掛職督查員崗位,選拔基層優(yōu)秀同志到督查機構(gòu)學(xué)習(xí)鍛煉,在提升其能力的同時,彌補督查人員的不足,為督查工作的可持續(xù)開展提供人才支撐。

第四,創(chuàng)建督查工作聯(lián)絡(luò)員制度。各職能部門、教學(xué)科研單位明確專人擔任督查工作聯(lián)絡(luò)員,確保督查任務(wù)落實和情況反饋及時暢通,為督查工作的順利開展提供渠道支撐。

2.建立高效的督查工作機制。督查既要善于整合各類資源,提前謀劃,又要善于充分利用現(xiàn)代化的手段,提高工作效率。要實現(xiàn)信息對稱,確保學(xué)校各項重大決策、重點工作、重要指示落實到位,就必須建立高效的工作機制。

第一,形成重大決策全程跟蹤反饋機制。管理高層的重大決策,是對涉及全局性工作的部署。決策是否科學(xué),能否落實到位,直接關(guān)系高校工作的效能。督查機構(gòu)要爭取進入決策過程中,熟悉決策的背景、掌握決策的要點,領(lǐng)會決策的意圖,為推動決策的落實打好基礎(chǔ)。在決策執(zhí)行過程中,要迅速跟進,制定科學(xué)的督查方案,在督查中發(fā)現(xiàn)有決策的不足,要及時反饋給管理高層,使其在分析論證繼而優(yōu)化的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)再決策。

第二,確立全年督查工作重點任務(wù)。根據(jù)高校黨代會、中長期發(fā)展規(guī)劃綱要的相關(guān)精神,以及全年重點工作計劃,將管理高層關(guān)心的事關(guān)全局的重點工作確立為重點督查任務(wù)。通過這種建立工作臺賬,展開定期督查,及時向管理高層匯報任務(wù)推進落實情況的方式,既能確保管理高層更為直觀、清晰地了解管理中層行為與結(jié)果的信息,也能使管理中層更為明確管理高層的目標偏好與任務(wù)要求。

第三,打造指示批示的迅速響應(yīng)鏈條。在日常工作中,管理高層會對其關(guān)心關(guān)注的事項或偶發(fā)、突發(fā)事件做出督查指示批示。而迅速了解情況、摸排來龍去脈,在客觀分析的基礎(chǔ)上提出針對性建議,就極為考驗督查人員的綜合能力。因此,建構(gòu)從信息獲取力、問題分析力到專業(yè)解釋力等為一體的響應(yīng)支持鏈,尤為重要。聯(lián)絡(luò)員制度的建立,能建構(gòu)全校的督查人脈網(wǎng)絡(luò),為迅速響應(yīng)提供渠道上的可能;專職督查員的設(shè)立,能確保信息的有效整合和及時分析,為督查領(lǐng)導(dǎo)的迅速研判提供時間上的保障;咨詢委員會的成立,能彌補督查涉及面廣,對應(yīng)專業(yè)知識不足的缺憾,為迅速反饋提供效度上的保證。

第四,建立督查督辦信息化系統(tǒng)。借助信息化手段,將督查督辦事項的立項、交辦、辦理、辦結(jié)、反饋、歸檔等環(huán)節(jié)全部納入數(shù)字化管理系統(tǒng),精準定位督辦工作辦理過程,隨時監(jiān)控和掌握督辦工作總體完成情況和單項辦理情況,使督查工作更加簡便快捷,提升督查機構(gòu)的工作效率,減輕職能部門、教學(xué)科研單位配合督辦的工作量。同時,通過添加抄送管理高層的功能,在有效實現(xiàn)委托人與代理人信息對稱的同時,又能對代理人產(chǎn)生無形的壓力和動力,使其更能積極地完成委托人交辦的目標任務(wù)。

3.培育素質(zhì)過硬的督查人員隊伍。督查工作能否實現(xiàn)委托人與代理人的信息對稱,其核心在于督查人員的能力素養(yǎng)。只有具備良好的能力和品性,才能確保督查任務(wù)取得預(yù)期的效果。因此,必須培育素質(zhì)過硬的督查人員隊伍。

第一,注重督查人員的能力鍛煉。工作能力強是督查人員要具備的基本素質(zhì)。工作中要特別注意督查人員三種能力的鍛煉:分析能力的鍛煉,確保判斷問題客觀、公正、全面;組織協(xié)調(diào)能力的鍛煉,確保解決問題實事求是、公平合理、不再反復(fù);文字表達能力的鍛煉,確保寫出的督查報告觀點正確、思路清晰、層次分明、言簡意賅。

第二,注重督查人員的品性培養(yǎng)。督查人員具備良好的個人品性,是做好督查工作的保障。在實踐中,要努力加強督查人員四種品性的培養(yǎng):實事求是的品性,工作要深入實際,反映情況要符合實際,做老實人,干老實事,講實在話;廉潔高效的品性,廉潔奉公、清白做人、忠于職守、勤奮刻苦、樂于奉獻,勇于面對矛盾和問題;以人為本的品性,始終關(guān)注師生關(guān)切,傾聽師生呼聲,了解師生需求,真心為學(xué)校發(fā)展辦實事、辦好事,把學(xué)校利益置于個人利益之上;兼收并蓄的品性,能以全局的高度和發(fā)展的思維,開展有效溝通,傳遞學(xué)校方針政策精神。

(二)劃分明晰的督查工作責(zé)權(quán),解決目標不一致下的道德風(fēng)險

1.閉環(huán)構(gòu)筑督查工作責(zé)任鏈條。要實現(xiàn)委托人與代理人的目標一致,必須切實強化督查工作中的責(zé)任鏈條建設(shè),這也是健全和完善督查工作機制的重要組成部分。通過責(zé)任鏈條建設(shè),教育和引導(dǎo)代理人把責(zé)任當作一種信仰,把責(zé)任作為一種品格,把責(zé)任看成一種榮譽,用落實責(zé)任去贏得尊重。

第一,堅持責(zé)權(quán)一致原則。權(quán)力就是責(zé)任,有權(quán)必須盡責(zé),用權(quán)必須受監(jiān)督,權(quán)力與責(zé)任必須對等,這是代理人應(yīng)當遵守的基本行為準則。督查督辦的各項事務(wù)必須要分工明確、責(zé)任清晰,將各項任務(wù)落實到具體部門和具體責(zé)任人。所有被納入督查督辦的工作,都必須有相應(yīng)的部門進行牽頭,并結(jié)合工作實際需求做好相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作,形成責(zé)任閉合環(huán)路。督查機構(gòu)重在做好督促推進、協(xié)調(diào)服務(wù),不直接處理或代替責(zé)任單位承辦。

第二,嚴格責(zé)任追究制度。被列入督查督辦的事項,該項工作的代理人應(yīng)為第一責(zé)任人。督查機構(gòu)要與具備考核、監(jiān)督職能的部門建立聯(lián)動機制,將督查督辦結(jié)果納入績效考核部門的年度考核內(nèi)容,同時納入年終干部考核體系。堅持嚴格按照獎優(yōu)、治庸、罰劣的原則,對督查督辦中發(fā)現(xiàn)的重大問題或落實力度較為欠缺的部門及部門責(zé)任人,委托人要及時與其進行約談,并嚴格按照督查制度對相關(guān)人員和部門進行追責(zé)。

第三,建立通報制度。督查機構(gòu)以《督查專報》的形式,定期或不定期對代理人落實委托人的重大決策、重要工作以及重要批示的辦理情況,在一定范圍內(nèi)進行通報。對落實好的予以表揚,加以推廣;對不足之處,及時指出;對落實差的,進行通報批評。

2.建立健全有效的激勵約束機制。代理人的目標函數(shù)是個人效用最大化[10]。激勵機制可以使代理人目標與委托人目標趨于一致,即在實現(xiàn)委托人目標的同時,又能合法地實現(xiàn)代理人目標,從而使代理人自覺降低道德風(fēng)險;而約束機制,可迫使代理人降低機會主義和偷懶的欲望。

第一,報酬激勵機制。建立由崗位津貼、績效獎勵、卓越激勵等多維度構(gòu)成的薪酬發(fā)放體系,將代理人收入與學(xué)校競爭力提升緊密掛鉤,發(fā)揮薪酬在績效評價中的核心杠桿作用。同時,改革績效評價體系,績效獎勵重點落實對代理人的“多勞多得”,卓越激勵重點落實對代理人貢獻的“優(yōu)勞優(yōu)得”,實現(xiàn)人盡其能、各盡其責(zé)、提高收入、改善民生的委托代理目標。

第二,精神激勵機制。馬斯洛的人生需求層次理論認為,當個體在獲得理想物質(zhì)享受后,便會尋求精神層面的滿足。對代理人而言,物質(zhì)生活得到基本滿足后,對精神方面的需求會成為其繼續(xù)努力工作的動力。賦予代理人的精神激勵包括:尊重、成就、自我實現(xiàn)等。

第三,競爭約束機制。在“堅持組織把關(guān),突出政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)、工作實績和一貫表現(xiàn)”和“民主推薦”[11]的基礎(chǔ)上,推行并完善公開選拔、競爭上崗制度,形成管理中層能上能下,人員能進能出,收入能多能少的競爭機制,使委托人對代理人的職務(wù)評聘、任免、權(quán)力的授予或剝奪,乃至崗位調(diào)遷,都能形成有效的約束。

總而言之,在當前高校治理體系中,通過啟動督查機制,能夠在短期內(nèi)強化問責(zé)壓力,增強管理中層在特定領(lǐng)域的執(zhí)行力,對確保治理績效的持續(xù)、穩(wěn)定增長,具有不可忽視的功能和價值意義。