沈天倫

（上海市崇明區(qū)人民法院，上海202150）

一、被執(zhí)行人失信名單制度概述

（一）被執(zhí)行人失信名單制度的發(fā)展過程

執(zhí)行程序是社會正義最后一道防線中的最后一個環(huán)節(jié)，它關(guān)系到生效法律文書能否實現(xiàn)，對維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，樹立司法公信力和司法權(quán)威具有重要意義。①但因被執(zhí)行人主動逃避執(zhí)行、消極對抗執(zhí)行、外部干預(yù)執(zhí)行等原因，導(dǎo)致執(zhí)行難從一個法律問題成為一個社會問題。事實上，面對破解執(zhí)行難這一歷史使命，最高人民法院一直把信用懲戒作為強力工具。早在2004年，最高人民法院就設(shè)想通過建立執(zhí)行威懾機制來對付案件中的失信人員，設(shè)立被執(zhí)行人失信制度的想法從此刻開始萌生。2007年，全國人大對民事訴訟法進(jìn)行修改，新修訂后的《民事訴訟法》第二百三十一條第一次明確了對失信被執(zhí)行人實施的懲戒措施，為最高院指導(dǎo)各級地方人民法院公開失信被執(zhí)行人信息提供了重要法律依據(jù)，被執(zhí)行人失信制度的種子開始種下。2009年，最高人民法院建立了全國法院被執(zhí)行人信息查詢平臺，被執(zhí)行人失信制度的架構(gòu)開始搭建。2010年，中央紀(jì)律檢查委員會、中央組織部、中央宣傳部、最高人民法院多個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立和完善執(zhí)行聯(lián)動機制若干問題的意見》，最高院設(shè)立的被執(zhí)行人失信名單制度內(nèi)容開始變得充實。2013年7月上旬，最高法又發(fā)布了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（以下簡稱《失信若干規(guī)定》），同年10月設(shè)立了失信被執(zhí)行人名單庫，標(biāo)志著被執(zhí)行人失信名單制度的正式確立。2014年年初，最高人民法院、中國銀監(jiān)會、中國民用航空局、中國鐵路總公司等八個部門聯(lián)合簽署了《“構(gòu)建誠信懲戒失信”合作備忘錄》，備忘錄主要內(nèi)容為限制最高院公布的失信被執(zhí)行人辦理貸款和信用卡，禁止乘坐火車軟臥和飛機，這標(biāo)志著被納入失信名單的被執(zhí)行人正式開始受到限制，被執(zhí)行人失信名單制度的威力開始體現(xiàn)。2016年年初，經(jīng)最高人民法院和國家發(fā)展改革委牽頭，央行、中央編辦、最高檢等42家單位一起參與聯(lián)合簽署了《關(guān)于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，簽署備忘錄的各單位對被納入失信名單的被執(zhí)行人在從事民商事活動時進(jìn)行限制，該備忘錄的簽署標(biāo)志著失信名單制度上升為具有全國性限制作用的規(guī)范制度，讓被執(zhí)行人失信名單制度真正成為法院在執(zhí)行過程中對付老賴的神兵利器。

（二）被執(zhí)行人失信名單制度的現(xiàn)狀

最高法院于2013年10月18日開通了失信被執(zhí)行人名單庫，并在官網(wǎng)單獨開設(shè)“全國法院失信被執(zhí)行人名單信息公布與查詢平臺”，向社會公眾權(quán)威發(fā)布失信人員信息。2013年至今，最高人民法院通過失信信息公布和共享機制與國家發(fā)改委、央行等60家單位共同推進(jìn)失信懲戒機制。截至2018年9月，全國各法院累計發(fā)布失信被執(zhí)行人名單1211萬例，限制失信被執(zhí)行人乘坐列車522萬人次；乘坐飛機1463萬人次；322萬名失信被執(zhí)行人迫于信用懲戒壓力自動履行了義務(wù)。②

二、失信被執(zhí)行人名單制度存在的問題

（一）失信被執(zhí)行人名單制度的有關(guān)法律位階較低、規(guī)定不全面

設(shè)立失信被執(zhí)行人名單制度，目前的依據(jù)主要是《民事訴訟法》第二百五十五條，內(nèi)容為被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施。以法律形式明確了最高院設(shè)立失信被執(zhí)行人名單制度的合法性。其他對于失信懲戒制度的規(guī)定，散見于《限制被執(zhí)行人高消費規(guī)定》《關(guān)于依法制裁規(guī)避執(zhí)行行為的若干意見》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉執(zhí)行程序若干問題的解釋》，上述三個司法解釋零星地對失信被執(zhí)行人名單制度作出概述，無被執(zhí)行人失信名單制度具體規(guī)定。最新修訂的《失信若干規(guī)定》是最高人民法院推出的針對失信被執(zhí)行人名單制度的專門性司法解釋，是各級地方人民法院在處理案件時使用失信被執(zhí)行人名單制度的具體操作規(guī)范，該規(guī)定專門對失信被執(zhí)行人名單制度的適用條件、啟動方式、審批流程、公布內(nèi)容、消除條件、救濟程序作出了相應(yīng)規(guī)定，但條文的規(guī)定仍然過于簡單，不夠具體全面，易在具體操作時產(chǎn)生問題，且其位階較低，只是最高人民法院的司法解釋，與被納入失信名單對被執(zhí)行人權(quán)利的限制產(chǎn)生的效果不匹配。另外該規(guī)定僅局限于最高人民法院主導(dǎo)的各級人民法院內(nèi)部的程序性操作，缺乏與其他機關(guān)工作配合程序的具體考量。實踐中也導(dǎo)致被執(zhí)行人失信名單制度在各部門之間難以相互協(xié)調(diào)，聯(lián)動部門配合消極。甚至有的聯(lián)動部門對人民法院通報的失信信息置之不理，致使對失信被執(zhí)行人不能真正采取有效的懲戒措施，使威懾效果大打折扣。好消息是目前《民事強制執(zhí)行法》最新草案已對信用懲戒措施作專門的規(guī)定，第四十六條規(guī)定：“有證據(jù)證明被執(zhí)行人有履行能力而拒不履行執(zhí)行依據(jù)確定義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)將被執(zhí)行人不履行義務(wù)的有關(guān)情況向社會公開，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院公開的信息對被執(zhí)行人采取相應(yīng)的懲戒措施?！痹摋l文從法律層面明確了建立失信被執(zhí)行人名單的依據(jù)，同時也確立有關(guān)單位和個人對被執(zhí)行人名單制度的配合的法律責(zé)任。

（二）納入失信被執(zhí)行人名單的適用條件和啟動條件有待商榷

現(xiàn)行對于被執(zhí)行人失信名單最具體的規(guī)定是《失信若干規(guī)定》，該規(guī)定是最高人民法院審判委員會于2017年1月16日第1707次會議修正的，該規(guī)定第一條列舉了可被納入失信被執(zhí)行人名單的條件，即執(zhí)行案件中的被執(zhí)行人首先應(yīng)未履行已生效法律文書確定的義務(wù)，且需同時滿足六種特定情形的，適用失信被執(zhí)行人名單制度。根據(jù)上述《失信若干規(guī)定》的條文，判斷被執(zhí)行人是否應(yīng)納入失信被執(zhí)行人名單共需考慮兩個條件，第一個條件即是被執(zhí)行人是否未履行生效法律文書確定的義務(wù)；第二個條件是被執(zhí)行人在執(zhí)行案件中是否具有上述六種情形之一。其中第一個條件是剛性條件，也是前置條件，被執(zhí)行人只有符合該條件，才會啟動判斷第二個條件。但是，實踐中對于第二個條件中的第一條規(guī)定，即“有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的”爭議較大。因為判斷被執(zhí)行人是否具有履行生效法律文書的能力，關(guān)鍵是要查實被執(zhí)行人財產(chǎn)的真實狀況，評估其實際履行義務(wù)的能力。但由于現(xiàn)代社會財產(chǎn)品類多種多樣、財產(chǎn)關(guān)系錯綜復(fù)雜，要準(zhǔn)確判斷被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況與履行能力極具挑戰(zhàn)。在實踐中，執(zhí)行員一旦查獲了被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)，一般會依法強制執(zhí)行，讓被執(zhí)行人強制履行義務(wù)。如果沒有查獲可供執(zhí)行的財產(chǎn)，該案件會以終結(jié)本次執(zhí)行程序結(jié)案，此時如果以被執(zhí)行人違反第一條規(guī)定將其納入失信名單，會產(chǎn)生較大爭議，被執(zhí)行人往往會以其沒有履行能力為由抗辯。此條規(guī)定從一定程度上讓執(zhí)行人員陷入了兩難。另外根據(jù)《失信若干規(guī)定》第五條中的規(guī)定：“申請執(zhí)行人認(rèn)為被執(zhí)行人具有本規(guī)定第一條規(guī)定情形之一的，可以向人民法院申請將其納入失信被執(zhí)行人名單……。人民法院認(rèn)為被執(zhí)行人具有本規(guī)定第一條規(guī)定情形之一的，也可以依職權(quán)決定將其納入失信被執(zhí)行人名單?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出啟動納入失信被執(zhí)行人名單的方式有兩種，第一種為依申請人申請，但對于申請人申請后，審查不予準(zhǔn)許的，并未規(guī)定申請人的救濟途徑。另一種為依職權(quán)納入，從條文的表述為“也可以依職權(quán)決定將其納入失信被執(zhí)行人名單”來看，表明承辦法官在執(zhí)行案件時，即使發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人符合納入條件，也并非一定需將被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單。該條文的規(guī)定，可能造成最終結(jié)果取決于承辦法官的主觀性。

三、失信被執(zhí)行人名單制度的完善建議

（一）繼續(xù)增加被執(zhí)行人失信名單的懲戒力度

被納入失信被執(zhí)行人名單的被執(zhí)行人應(yīng)限制其職業(yè)發(fā)展，在舉行國家機關(guān)、事業(yè)單位、國企工作人員錄用考試時，限制其報考，在已任職的國家機關(guān)、事業(yè)單位、國企工作人員被確定為失信被執(zhí)行人時，失信情況應(yīng)作為年度考評的重要依據(jù)，對于其參加的評先、評優(yōu)、晉職晉級，應(yīng)起到一票否決的作用。被納入失信被執(zhí)行人的在申請入黨、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)為正式黨員以及黨員評先、評優(yōu)、晉職晉級時也應(yīng)作為重要參考意見。失信被執(zhí)行人為個人的，不作為組織推薦的各級黨代會代表、各級人大代表、政協(xié)委員候選人，對于當(dāng)選后被納入失信被執(zhí)行人名單的各級黨代會代表、各級人大代表和政協(xié)委員，應(yīng)及時主動向組織匯報，在一定期限內(nèi)予以消除，逾期無法消除的，應(yīng)責(zé)令其辭去相關(guān)職務(wù)。

（二）建立失信被執(zhí)行人名單制度的賠償機制

目前現(xiàn)存的失信被執(zhí)行人名單人員有300多萬，法院發(fā)布信息時，基于人員信息錯誤、適用法律錯誤，難免存有差錯。另外目前現(xiàn)行的失信管理系統(tǒng)由最高人民法院統(tǒng)一管理，全國失信被執(zhí)行人名單信息的發(fā)布、撤銷、屏蔽均由最高人民法院設(shè)立的服務(wù)器統(tǒng)一處理，數(shù)據(jù)量龐大，在刪除或撤銷時，數(shù)據(jù)交互產(chǎn)生問題較多，相應(yīng)的效果不能在法律規(guī)定的時間內(nèi)達(dá)成，致使被執(zhí)行人產(chǎn)生實際損失的情況也有發(fā)生。對上述情形，雖然有相關(guān)的補救措施，但《失信若干規(guī)定》并未規(guī)定對于當(dāng)事人的賠償途徑以及賠償主體等具體內(nèi)容，這勢必?fù)p害了被執(zhí)行人救濟權(quán)益。

（三）提升失信被執(zhí)行人名單制度的使用價值

從現(xiàn)行的失信被執(zhí)行人名單機制看，被執(zhí)行人一旦履行完畢生效法律文書確定的義務(wù)或納入情形消失后，法院會將其從失信名單中刪除，此后將難以查詢到被執(zhí)行人相關(guān)失信記錄。這一設(shè)定雖然保護(hù)了失信被執(zhí)行人，但同時也造成了相關(guān)記錄的極大浪費。筆者認(rèn)為失信被執(zhí)行人名單制度是在最高院和各級地方人民法院多年實踐探索的基礎(chǔ)上出臺的，現(xiàn)有成果得來艱難，各地匯總的失信記錄是人民法院主動積極參與社會征信體系建設(shè)的重要體現(xiàn)，法院掌握的失信被執(zhí)行人信息，是社會信用信息的重要組成部分。所以人民法院不應(yīng)予以簡單刪除，在解除對失信被執(zhí)行人限制的同時，保留失信被執(zhí)行人行為的詳細(xì)記錄，并進(jìn)行分類，提供給社會信用管理機構(gòu)作為資料，發(fā)揮在人民法院執(zhí)行以外的作用。

四、結(jié)語

失信被執(zhí)行人名單制度在基本解決執(zhí)行難戰(zhàn)役中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，目前，“基本解決執(zhí)行難”的階段性目標(biāo)已如期實現(xiàn)，人民法院執(zhí)行工作正推向縱深，向著“切實解決執(zhí)行難”的目標(biāo)前進(jìn)，而優(yōu)化被執(zhí)行人失信名單制度，也是人民法院工作的重中之重，相信被執(zhí)行人失信名單制度的問題一定會一一解決，被執(zhí)行人失信名單制度在切實解決執(zhí)行難戰(zhàn)役中繼續(xù)綻放光芒。

注釋

①黃曉云.基本解決執(zhí)行難：破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬[J].中國審判，2017（1）。

②最高人民法院關(guān)于人民法院解決“執(zhí)行難”工作情況的報告。