黎鷺丹 姜春華 韓雪飛

（北京中交金卡科技有限公司，北京100102）

《交通一卡通運營服務質(zhì)量管理辦法（試行）》（交辦運〔2018〕17號）第二條規(guī)定：“交通一卡通是指主要在交通運輸領域用于支付或清算的實體或虛擬交通卡、二維碼以及其他特定信息載體或介質(zhì)；交通一卡通產(chǎn)品包括實體卡片、移動載體或介質(zhì)、虛擬介質(zhì)，以及用于支付受理的機具終端、商用密碼設備和各類信息處理系統(tǒng)?！睆亩x可以看出，交通一卡通是作為交通領域的支付介質(zhì)，是交通出行必不可少的支付工具。

2012年12月29日，國務院頒發(fā)《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕64號）[2]，明確提出全面推廣普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的應用，逐步實現(xiàn)跨市域公共交通一卡通的互聯(lián)互通。交通運輸部按照國務院的決策部署，連續(xù)5年將交通一卡通［1］互聯(lián)互通列為更貼近民生的實事進行落實，截至2019年底，全國范圍內(nèi)已實有275個地級以上城市累計發(fā)卡超過6000萬張，但是交通一卡通在跨市域、跨交通方式推進的質(zhì)量還不高，原因在于交通一卡通領域的法律存在著較大的不足，缺乏強有力的制約手段，導致推進進程緩慢，同時還存在覆蓋的交通方式單一、發(fā)卡量不高、覆蓋人群不廣等問題，離人民群眾所期待的高質(zhì)量互聯(lián)互通還有較大差距。

鑒于此，本文從交通一卡通當前的法律現(xiàn)狀出發(fā)，淺析交通一卡通法律存在的不足，提出完善交通一卡通法律制度的策略與建議，以更好更快地推進交通一卡通互聯(lián)互通，實現(xiàn)建設人民滿意交通、發(fā)展交通強國和不斷提升人民群眾交通出行滿意度的交通發(fā)展戰(zhàn)略目標。

一、適用交通一卡通的現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范性文件分析

根據(jù)現(xiàn)行法律制度，當前沒有適用于交通一卡通領域的特別法，即無專門的法律和行政法規(guī)，僅有如下部門規(guī)章和政策性規(guī)范文件：

（一）適用交通一卡通領域的現(xiàn)行部門規(guī)章

第一，2018年1月31日，交通運輸部發(fā)布的《交通一卡通運營服務質(zhì)量管理辦法（試行）》（交辦運〔2018〕17號）針對交通一卡通發(fā)卡、充值、使用、運營管理等全業(yè)務流程進行規(guī)范。

第二，2018年6月8日，中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布的《交通一卡通產(chǎn)品認證管理辦法（試行）》（國認證聯(lián)〔2018〕34號）針對交通一卡通認證機構的設立、運營監(jiān)督管理以及交通一卡通產(chǎn)品的檢測認證等業(yè)務進行規(guī)范。

（二）適用交通一卡通的現(xiàn)行政策規(guī)范性文件

第一，2012年12月29日，國務院頒布的《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕64號），明確提出要完善城市公共交通移動支付體系建設，全面推廣普及城市公共交通一卡通，加快其在城市不同交通方式中的應用，逐步實現(xiàn)跨市域公共交通一卡通的互聯(lián)互通。

第二，2013年6月14日，交通運輸部發(fā)布《關于貫徹落實<國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見>的實施意見》（交運發(fā)〔2013〕368號），提出“優(yōu)先發(fā)展公共交通，充分發(fā)揮公共交通改善城市交通狀況”的實施意見。

第三，2015年4月30日，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部關于促進交通一卡通健康發(fā)展加快實現(xiàn)互聯(lián)互通的指導意見》（交運發(fā)〔2015〕65號）。這是首次以“交通一卡通”為主題和關鍵詞的規(guī)范性文件，明確“全面推廣普及交通一卡通，逐步實現(xiàn)跨區(qū)（市）域、跨交通方式互聯(lián)互通”的總體要求、重點任務、保障措施。

第四，2015年9月28日，交通運輸部發(fā)布《交通運輸部辦公廳關于發(fā)布〈全國交通一卡通清分結算業(yè)務規(guī)則（試行）〉等文件的通知》（交辦運〔2015〕146號），此次發(fā)布的文件包括《全國交通一卡通清分結算業(yè)務規(guī)則（試行）》《全國交通一卡通清分結算差錯處理辦法（試行）》《全國交通一卡通清分結算爭議處理辦法（試行）》《全國交通一卡通清分結算業(yè)務收費標準（試行）》和《全國交通一卡通互聯(lián)互通業(yè)務實施指南（試行）》等5個規(guī)范性文件，對跨市域的一卡通交易數(shù)據(jù)交換和資金結算作出規(guī)范。

綜上，在交通一卡通行業(yè)，沒有專門的法律行政法規(guī)，僅有部分相對較為明確具體的部門規(guī)章和政策規(guī)范性文件。

二、交通一卡通法律制度存在的不足

通過上述對交通一卡通適用法律的分析，雖然有部分部門規(guī)章和政策規(guī)范性文件對交通一卡通進行了規(guī)范，給交通一卡通行業(yè)的發(fā)展指明方向，明確今后的發(fā)展目標，但是在實際運用時，還存在不少法律規(guī)定上的不足，體現(xiàn)如下：

（一）規(guī)范交通一卡通的規(guī)章關于有效期的設定較短

規(guī)范交通一卡通的部門規(guī)章和政策性文件比法律和行政法規(guī)的有效期短，短則3年，一般為5年，不利于建立規(guī)范交通一卡通長效機制。如《交通一卡通運營服務質(zhì)量管理辦法（試行）》第70條“本辦法自2018年4月1日起實施，有效期5年”，制度的不穩(wěn)定將影響行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）法律層級較低

第二，從法律效力層面，部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律效力層級較低，難以給予糾紛當事人確定的指引。根據(jù)《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號）的規(guī)定，對于法律和行政法規(guī)，裁判文書直接引用；對于其他的規(guī)范性文件，根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認定為合法有效的，可以作為裁判說理的依據(jù)。[3]也就是說對于部門規(guī)章等規(guī)范性文件，法院審判上僅作參考，而不像法律、行政法規(guī)那樣直接適用。交通一卡通領域一旦發(fā)生法律糾紛，對于一卡通現(xiàn)有的政策規(guī)范性文件，法院在審判時僅根據(jù)案件的需要，參考適用，而非直接引用。這對糾紛當事人而言，一旦發(fā)生糾紛，難以有效地給交通一卡通當事人確定的指引，給當事人權益的保護帶來不確定，客觀上也不利于交通一卡通行業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）交通一卡通定價和發(fā)行方式?jīng)]有明確約定

《交通一卡通運營服務質(zhì)量管理辦法（試行）》雖然明確要求“交通一卡通發(fā)卡機構應當將交通一卡通發(fā)行價格和發(fā)行方式預先告知持卡人”，但是管理辦法卻未明確規(guī)定交通一卡通的發(fā)行價格和發(fā)行方式。在管理辦法征求意見當中，社會各界特別是交通一卡通運營機構和人民群眾，尤其希望該管理辦法能明確交通一卡通的發(fā)行價格和發(fā)行方式，但遺憾的是，該管理辦法僅僅規(guī)定“發(fā)行方式由當?shù)厝嗣裾芯看_定”，沒有達到一卡通運營機構和人民群眾的預期要求。目前對于交通一卡通的定價和發(fā)行方式各界仍然爭論不休。不同的地區(qū)有不同的做法，給運營機構和人民群眾也造成較大困惑。

（四）數(shù)據(jù)交換和結算手續(xù)費、發(fā)票開具要求與實際業(yè)務流程脫節(jié)

交通一卡通運營機構在與一卡通數(shù)據(jù)中心進行數(shù)據(jù)交換和賬務結算時，根據(jù)《全國交通一卡通清分結算業(yè)務規(guī)則（試行）》，發(fā)卡機構、收單機構與一卡通數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)交換和結算手續(xù)費進行分潤，分潤比例為發(fā)卡機構：收單機構：一卡通數(shù)據(jù)中心=3：5：2。按照業(yè)務流程，一卡通數(shù)據(jù)中心先從收單機構處收取50%的數(shù)據(jù)交換和結算手續(xù)費，然后再將20%的手續(xù)費劃撥給發(fā)卡機構。根據(jù)該業(yè)務流程對應的開票流程，應該是一卡通數(shù)據(jù)中心將50%手續(xù)費的發(fā)票開給收單機構，發(fā)卡機構將30%的手續(xù)費開給一卡通數(shù)據(jù)中心。但是根據(jù)當前的稅法規(guī)定，一卡通數(shù)據(jù)中心只能開具20%的發(fā)票給收單機構，另外30%的發(fā)票由發(fā)卡機構給收單機構開具，如果按照這個開發(fā)票流程，將存在很大的問題。首先，發(fā)卡機構和收單機構之間沒有直接的合同關系，他們之間的手續(xù)費計算、核對和劃轉(zhuǎn)都是通過一卡通數(shù)據(jù)中心來實現(xiàn)的；其次，實現(xiàn)互聯(lián)互通之后，每一家發(fā)卡機構發(fā)行的交通一卡通都有可能在全國范圍內(nèi)的收單機構進行消費，即每家發(fā)卡機構對接上百乃至上千家收單機構，如果由發(fā)卡機構向收單機構開具發(fā)票，則發(fā)卡機構的成本和壓力是巨大的，實際當中無法進行操作。

（五）缺乏交通一卡通結算預存資金和充值沉淀資金管理與使用規(guī)范

“一卡通預存結算資金”是一卡通運營機構預存在數(shù)據(jù)交換機構用于與其他運營機構之間的賬務結算。該預存結算資金不是數(shù)據(jù)交換機構的自有資金，且用途限定于運營機構之間的賬務結算?！俺渲党恋碣Y金”是持卡人預存在一卡通公司用于其與運輸企業(yè)之間的結算。該充值沉淀資金不是一卡通公司的自有資金，且用途僅限定于一卡通公司與運輸企業(yè)之間的賬務結算。我國當前的各項規(guī)章制度對一卡通預存結算資金和充值沉淀資金的監(jiān)督管理沒有進行相關規(guī)定，存在法律制度空白，引發(fā)重大的資金隱患。因為在實際當中，這兩項資金經(jīng)常被一卡通公司或數(shù)據(jù)交換機構挪作他用，在發(fā)現(xiàn)被挪用后，由于法律制度上的空白找不到處罰依據(jù)對挪用單位進行懲罰。

一卡通預存結算資金和充值沉淀資金與第三方支付機構的客戶備付金在本質(zhì)上是相同的，都是客戶或用戶預存代付的資金，但中國人民銀行頒布的《支付機構客戶備付金存管辦法》（中國人民銀行公告〔2013〕第6號）對第三方支付機構客戶備付金的使用管理有詳細規(guī)定，如開立備付金專用存款賬戶、專款專用、支付機構和備付金存管銀行按要求定期向當?shù)厝嗣胥y行分行報告賬戶情況、人民銀行和當?shù)胤种C構定期對備付金賬戶進行現(xiàn)場或非現(xiàn)場的檢查等。另外，辦法明確規(guī)定支付機構可以根據(jù)規(guī)定進行相應的理財。預存結算資金和充值沉淀資金是否可以理財，以及可以使用什么方式進行資金的保值增值，存在法律制度的不足，僅在相關指導意見里有粗略的規(guī)定，即“備付金由交通一卡通運營單位負責管理，并在確保本金安全的前提下，開展保值增值業(yè)務，不得挪作他用”，這些規(guī)定內(nèi)容模糊、可操作性不強，且指導意見的法律效力也不如法律行政法規(guī)的效力高，因此可執(zhí)行性不強，對行業(yè)的發(fā)展也沒起到實質(zhì)性的規(guī)范作用，挪用亂象依然存在。

（六）缺乏交通一卡通密碼使用規(guī)范

《商用密碼管理條例》對密碼產(chǎn)品的科研、生產(chǎn)和銷售進行了相應的規(guī)定，但是該規(guī)定相對籠統(tǒng)，且該條例是1999年頒布的，隨著密碼技術的不斷更新?lián)Q代，相關的規(guī)定已經(jīng)無法滿足當前商用密碼的發(fā)展需要，滿足不了交通一卡通行業(yè)密碼管理的需要。

（七）缺乏交通一卡通用戶信息保護的管理規(guī)范

隨著各種新型技術不斷引入一卡通行業(yè)，一卡通的使用介質(zhì)已經(jīng)從之前的投幣、月票、不記名不掛失的實體卡等傳統(tǒng)方式逐漸過渡到二維碼支付、NFC支付、銀行卡支付等，這些新型的支付方式，需要綁定乘客的手機號、真實姓名、銀行卡信息等實名認證信息，乘客的個人信息需要不斷地披露給一卡通公司，乘車記錄信息與個人實名信息進行綁定，從個人的乘車記錄可以窺視個人的生活習慣、交通軌跡等。對于這些一卡通用戶的信息如何進行保護，我國目前沒有相應的《個人信息保護法》，相關的個人信息保護僅散見于《網(wǎng)絡安全法》《電子商務法》《民法總則》和《消費者權益保護法》。前述法律規(guī)定也相對籠統(tǒng)，可操作性不強，難以有效地規(guī)范行業(yè)的運行發(fā)展。

（八）缺乏交通一卡通的執(zhí)法權限

如前所述，交通一卡通僅有政策規(guī)范性文件，沒有專門的法律行政法規(guī)。國務院的指導意見和交通運輸部的指導意見都相對籠統(tǒng)，不夠明確，相應的處罰措施也沒有詳細規(guī)定，由于沒有相應的法律行政法規(guī)，缺乏明確的上位法依據(jù)，導致交通一卡通運營服務質(zhì)量管理辦法對處罰措施的設置比較簡單，力度也比較弱，僅規(guī)定為“交通一卡通運營機構和運輸企業(yè)違反本辦法有關規(guī)定，由其服務所在地交通運輸主管部門核查處理，并責令限期整改”。實踐中，當有企業(yè)違反運營服務質(zhì)量管理辦法的規(guī)定時，前述處罰措施讓當?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T覺得可操作性不強，缺乏具體明確的處罰措施。由于懲處力度不夠，企業(yè)的違法違規(guī)成本較低，未能有效地懲罰違規(guī)企業(yè)，尤其當違規(guī)企業(yè)由于違規(guī)行為獲得較大經(jīng)濟利益時，僅僅限期整改、上繳不當?shù)美麩o法對其進行相應的罰款，不符合行政處罰法中的“過罰相當原則”。

綜上所述，交通一卡通領域在一卡通介質(zhì)的發(fā)行方式、發(fā)行價格、發(fā)票、預存結算資金和充值沉淀資金管理、一卡通密碼管理、一卡通實名信息保護、執(zhí)法權限等方面存在法律行政法規(guī)方面的適用空白，無法有效地指導實際業(yè)務的推進，客觀上對交通一卡通互聯(lián)互通工作的發(fā)展造成阻礙。

三、完善交通一卡通法律體系的建議

根據(jù)《關于貫徹落實<國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見>的實施意見》（交運發(fā)〔2013〕368號）的規(guī)定，2020年，全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)跨市域、跨省域的公共交通一卡通互聯(lián)互通。隨著公共交通在交通出行中占據(jù)越來越重要的地位，交通一卡通在公共交通出行中發(fā)揮的作用越來越大，引發(fā)的矛盾糾紛也日益增加，迫切需要出臺相應的法律法規(guī)以解決交通一卡通運行中的法律制度適用空白。

（一）法律行政法規(guī)層面的完善建議

從上述分析可以看出，當前在交通一卡通領域僅有政策規(guī)范性文件，效力層級不高，規(guī)定不夠明確，強制執(zhí)行力不強，難以滿足當前交通一卡通行業(yè)快速發(fā)展需要。參照我國在其他行業(yè)的立法情況，筆者提出以下建議：

第一，建議出臺交通一卡通法或交通一卡通管理條例等相關法律法規(guī)。當前我國已出臺一些法律或者行政法規(guī)對一些細分的行業(yè)進行規(guī)范，比如近年來快速發(fā)展的快遞行業(yè)。為了滿足快遞行業(yè)發(fā)展的需要，更好地規(guī)范快遞行業(yè)，2018年3月2日國務院出臺了《快遞暫行條例》。參照該做法，對于目前快速發(fā)展的交通一卡通行業(yè)，我國可以參照快遞行業(yè)，出臺比如交通一卡通法或交通一卡通條例，從法律或行政法規(guī)的層面對交通一卡通的適用范圍、發(fā)行方式、發(fā)行價格、發(fā)票、密碼管理、異地優(yōu)惠、預存結算資金和充值沉淀資金管理、一卡通用戶信息保護、違法違規(guī)行為的懲罰等問題進行統(tǒng)一的規(guī)定。

第二，在即將出臺的城市公共交通管理條例中添加交通一卡通內(nèi)容。如果交通一卡通領域的范圍在整個國家立法體系里，尚未達到立法的標準，那么，建議在即將出臺的城市公共交通管理條例里添加交通一卡通的相關內(nèi)容，提高交通一卡通的法律層級，提升全社會對交通一卡通的重視高度。筆者仔細研讀了《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》（下文簡稱《條例意見稿》），發(fā)現(xiàn)條例里并未提及交通一卡通的內(nèi)容，筆者強烈呼吁把一卡通的內(nèi)容寫入條例。

第三，筆者發(fā)現(xiàn)《條例意見稿》的內(nèi)容主要是基于《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》進行編制，如《條例意見稿》強調(diào)的公共交通的規(guī)劃與基礎設施建設、公共交通線路的運營、政府在公共交通基礎設施、車輛購置等方面的投入、安全管理、績效評價等方面的內(nèi)容都跟《國務院關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》內(nèi)容一一吻合。但是該指導意見文里強調(diào)的“交通一卡通互聯(lián)互通”內(nèi)容卻沒有在條例中體現(xiàn)，這不科學。如前所述，交通一卡通的互聯(lián)互通當前在制度上存在較大的空白，行業(yè)中發(fā)生的各種糾紛爭議沒有定論，亟需一部法律或行政法規(guī)來進行規(guī)范。筆者認為，當前《條例意見稿》就是一個非常合適的切入口，在《條例意見稿》里將一卡通行業(yè)里反響較激烈的標準統(tǒng)一、行業(yè)商用密碼使用等問題進行規(guī)范。如在《條例意見稿》的第三章“運營服務”里額外增加“城市公共交通企業(yè)應采用有關技術標準，推進跨市域、跨交通方式的互聯(lián)互通，具體辦法由國務院交通運輸主管部門制定”以及在第二十六條增加“城市公共交通票價實行政府定價。……并依法進行定價成本監(jiān)審和價格聽證”的建議。

（二）從部門規(guī)章層面的完善建議

從上述分析可以看出，交通一卡通能被涵括在公共交通范圍內(nèi)，因此應該在城市公共交通管理條例里增加交通一卡通的內(nèi)容。由于近期即將出臺城市公共交通管理條例，那么短期內(nèi)再出臺專門的交通一卡通法律或行政法規(guī)的概率非常小。另外，由于交通一卡通僅為城市公共交通管理條例的一小部分內(nèi)容，該條例只能將一卡通內(nèi)容進行概括性的規(guī)定，還需要相應的部門規(guī)章對該條例里關于交通一卡通的內(nèi)容進行細化規(guī)定。本文建議對以下內(nèi)容出臺規(guī)范性文件進行細化的規(guī)定：

1.建議出臺交通一卡通商用密碼管理辦法，對交通一卡通商用密碼的職能分工、申請領用、基礎設施及軟件系統(tǒng)的建設標準及使用管理、責任承擔等作出規(guī)范。

2.建議出臺交通一卡通備付金管理辦法，對交通一卡通預存結算資金和用戶充值沉淀資金的賬戶管理、資金使用范圍、保值增值的方式、監(jiān)管機構、責任承擔等作出規(guī)范。

（三）規(guī)范性文件層面的完善建議

鑒于交通一卡通的一些內(nèi)容無法獨立形成部門規(guī)章，但是這些內(nèi)容的規(guī)范又對一卡通行業(yè)的發(fā)展起著非常重要的作用，筆者提出以下建議：

1.建議出臺交通一卡通發(fā)行方式、發(fā)行價格、異地優(yōu)惠、異地充值的規(guī)范性文件，明確規(guī)定交通一卡通的發(fā)行方式、發(fā)行價格的上限、異地卡享受本地的乘車優(yōu)惠價格。

2.建議出臺交通一卡通運營服務質(zhì)量考核和統(tǒng)計相關規(guī)范性文件，明確各級交通運輸主管機構在推進交通一卡通互聯(lián)互通方面的職責分工，各地市交通運輸主管部門在交通一卡通互聯(lián)互通質(zhì)量上的考核內(nèi)容和考核指標，考核結果的應用范圍如用于衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的依據(jù)等。

3.建議聯(lián)合其他部委出臺交通一卡通發(fā)票管理的規(guī)范性文件，規(guī)范預存結算手續(xù)費發(fā)票、充值發(fā)票等發(fā)票問題。

四、結語

綜上，筆者認為，鑒于交通一卡通在建設人民滿意交通、發(fā)展交通強國和為人民群眾做民生實事的交通發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，在法律制度的建設上應全盤考慮，完善相關的法律制度，從法律或行政法規(guī)的層面出臺相應的交通一卡通法或條例，或者在即將出臺的城市公共交通管理條例里加入交通一卡通內(nèi)容，根據(jù)實際需要將空白的內(nèi)容進一步細化規(guī)定，通過這種方式逐步完善交通一卡通法律體系。