崔紅宇

（西南科技大學(xué)法學(xué)院，四川 綿陽621010）

為應(yīng)對(duì)大規(guī)模消耗傳統(tǒng)能源帶來的日益緊迫的能源安全問題和氣候環(huán)境威脅，積極開發(fā)新能源，構(gòu)建安全、高效、清潔、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代能源體系顯得十分必要。目前全球范圍內(nèi)已經(jīng)形成了節(jié)能減排的共識(shí)，德國、美國、日本等發(fā)達(dá)國家都積極開發(fā)新能源，將清潔能源技術(shù)作為未來能源轉(zhuǎn)型的方向。可再生能源電力行業(yè)在發(fā)展的前期階段，我國政府給予了補(bǔ)貼資金支持，促進(jìn)可再生能源發(fā)電技術(shù)的研發(fā)，隨著可再生能源發(fā)電項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，降低補(bǔ)貼也將成為新階段的發(fā)展趨勢。

我國政府在“十三五”期間，提出各地電網(wǎng)負(fù)責(zé)接收可再生能源發(fā)電、電力市場化交易維護(hù)可再生能源電企利益、創(chuàng)新可再生能源電企融資渠道等政策來減輕可再生能源電力進(jìn)一步市場化交易的負(fù)擔(dān)。國家能源局在2017年提出2020年中國將實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電用戶側(cè)平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)，2025年將實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)評(píng)價(jià)上網(wǎng)的目標(biāo)。2019年，光伏電力行業(yè)啟動(dòng)除戶用分布式光伏、國家光伏扶貧項(xiàng)目外的全行業(yè)競價(jià)機(jī)制，按照國家光伏建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金總量控制、全國光伏裝機(jī)統(tǒng)一排序、地方組織競爭配置等手段確定光伏建設(shè)項(xiàng)目。2019年，從全行業(yè)角度來看，光伏發(fā)電競價(jià)項(xiàng)目的平均補(bǔ)貼水平將落到0.065元/千瓦時(shí)。基于對(duì)過往光伏發(fā)電技術(shù)水平的評(píng)估和光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模的預(yù)測，光伏發(fā)電項(xiàng)目有望在“十四五”初期進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)階段。也就是說，“十四五”初期，技術(shù)水平成熟、市場占有率高和應(yīng)用覆蓋面廣大的光伏發(fā)電項(xiàng)目將進(jìn)入光伏行業(yè)的后補(bǔ)貼時(shí)代。

一、光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)狀

（一）技術(shù)水平不斷提高

“十三五”以來，我國光伏發(fā)電技術(shù)水平不斷提高，裝機(jī)發(fā)電成本持續(xù)降低。全行業(yè)技術(shù)水平不斷提高、成本持續(xù)降低、經(jīng)濟(jì)性和市場化顯著提高，為光伏行業(yè)補(bǔ)貼退坡提供了良好的條件。

與此同時(shí)，非技術(shù)成本較高將是制約可再生能源電力行業(yè)發(fā)展的瓶頸。去除地方性非技術(shù)成本、解決可再生能源電站建設(shè)的土地利用和稅收問題是后補(bǔ)貼時(shí)代促進(jìn)可再生能源電力行業(yè)必須重視的問題。

（二）補(bǔ)貼政策差異化特征明顯

1.要求分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用、就近消納，以6兆瓦為分界線分為小型光伏發(fā)電設(shè)施和小型分布式電站兩類。小型光伏電站即為容量超過6兆瓦，但小于2萬千瓦，這部分光伏發(fā)電量要求全部“自發(fā)自用”；6兆瓦以內(nèi)的項(xiàng)目包含戶用光伏系統(tǒng)和工商業(yè)屋頂光伏，這一部分小型分布式光伏電站要求除戶用之外的項(xiàng)目“自用為主，余電上網(wǎng)”，而且要求余電上網(wǎng)的電量不超過50%。不符合上網(wǎng)電量要求的項(xiàng)目將被剔除出分布式光伏陣營，執(zhí)行普通光伏電站政策。鑒于分布式光伏項(xiàng)目在電價(jià)補(bǔ)貼、市場交易等各方面都優(yōu)于普通光伏電站，被剔除出分布式光伏陣營的小型光伏電站其收益將會(huì)大幅下降。

戶用光伏項(xiàng)目，即建在居民固定建筑物、構(gòu)建物及附屬場所自建的不超過50千瓦的為戶用光伏發(fā)電系統(tǒng)，仍然可以選擇“全部自用”“余電上網(wǎng)”“全額上網(wǎng)”三種運(yùn)營模式。除戶用項(xiàng)目之外，其他的分布式項(xiàng)目從光伏新政后都有了電量自用比例的要求。這樣的政策變動(dòng)就是要在保證光伏裝機(jī)容量的同時(shí)減少分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)帶給電網(wǎng)的壓力。納入規(guī)?；芾碇?，分布式光伏只能在規(guī)劃內(nèi)發(fā)展，分布式光伏將告別“野蠻生長”階段。

2.國家能源局發(fā)放《關(guān)于無需國家補(bǔ)貼光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的函》明確表示：不享受國家補(bǔ)貼的光伏建設(shè)項(xiàng)目，各地可按照有關(guān)可再生能源發(fā)電政策，結(jié)合電力市場化改革情況，在滿足土地利用條件和電網(wǎng)接納能力的前提下自行組織建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目。這也就意味著，新增分布式光伏電站的收益水平和建設(shè)規(guī)模，將極大程度地受到不同地方政策的影響。①

但完全放手，讓地方對(duì)光伏建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，也會(huì)存在一定的問題，例如，多樣化的地方保護(hù)主義和地方性保護(hù)條款，要求分布式光伏在建設(shè)中選用本地生產(chǎn)的組件產(chǎn)品，如安徽省馬鞍山市，明確要求在該市注冊(cè)、裝機(jī)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，需全部使用該市企業(yè)生產(chǎn)的光伏組件，方可享受補(bǔ)貼政策。雖可帶動(dòng)本地工商業(yè)發(fā)展但長期實(shí)施不利于市場良性競爭。②

二、后補(bǔ)貼時(shí)代光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展建議

（一）后補(bǔ)貼時(shí)代光伏建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)一步市場化的建議

1.降低光伏建設(shè)項(xiàng)目的非技術(shù)成本。光伏發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)過十年的發(fā)展，技術(shù)水平已經(jīng)達(dá)到了一定程度，現(xiàn)階段技術(shù)投入資金已經(jīng)不是制約光伏建設(shè)項(xiàng)目的難題。但是，光伏電站建設(shè)所需要的土地、稅收等非技術(shù)成本仍然是制約光伏電站建設(shè)的難題。我國耕地、林地、草地等土地類型有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，而光伏電站的建設(shè)必然要占用部分土地，基于此，各地區(qū)能源管理部門要認(rèn)真落實(shí)《國家能源局關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，減少光伏電站建設(shè)所需要的土地成本，合理規(guī)劃土地利用方式，優(yōu)先利用閑置土地、鼓勵(lì)多種方式復(fù)合用地，避免在適用城市土地使用稅和農(nóng)村耕地使用稅的地區(qū)大規(guī)模建設(shè)光伏電站。

2.增加融資渠道，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。在國家金融創(chuàng)新要求和“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，“眾籌”模式也可以成為分布式光伏項(xiàng)目的融資途徑之一，從國外經(jīng)驗(yàn)來看，戶用分布式光伏總投資額不大、不存在第三方融資風(fēng)險(xiǎn)，是應(yīng)該鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域。所以，應(yīng)鼓勵(lì)基于個(gè)人投資的“屋頂光伏”的發(fā)展。

另外，也可以鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將可再生能源開發(fā)利用納入綠色金融體系，拓寬可再生能源開發(fā)的信貸渠道，建立完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并吸引保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，從而為電站產(chǎn)權(quán)交易等新型光伏項(xiàng)目融資機(jī)制的建立創(chuàng)造條件。③成熟的融資途徑和完善的商業(yè)模式是補(bǔ)貼退坡形勢下發(fā)展光伏電力產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電進(jìn)一步市場化的重要引擎。

（二）后補(bǔ)貼時(shí)代光伏建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)一步市場化的制度保障

1.根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)貼政策。我國地域遼闊，各地區(qū)太陽能分布情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、光伏發(fā)電技術(shù)等存在很大差異，因此，對(duì)光伏建設(shè)項(xiàng)目不能采取“一刀切”的政策模式。

例如：各個(gè)地方可每年制定并發(fā)布當(dāng)?shù)毓夥l(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼裝機(jī)容量指標(biāo)，采取“先到先得”的政策；如果當(dāng)年享受電價(jià)補(bǔ)貼的裝機(jī)容量指標(biāo)用完，投資者只能緊盯下一年度的電價(jià)補(bǔ)貼裝機(jī)容量指標(biāo)。以控制補(bǔ)貼裝機(jī)容量的辦法合理控制補(bǔ)貼資金規(guī)模。對(duì)已成規(guī)模的光伏發(fā)電項(xiàng)目，根據(jù)技術(shù)水平、光伏發(fā)電成本和市場消納情況，及時(shí)調(diào)整電價(jià)水平和財(cái)稅支持政策，改變“一刀切”的光伏政策帶來的市場恐慌。逐步完成度電光伏發(fā)電補(bǔ)貼金額不斷下降的目標(biāo)，反映光伏行業(yè)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)發(fā)電成本下降的市場化趨勢。另一方面，要做好各地區(qū)分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼資金管理辦法。目前全國各省市分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼政策存在差異，為了規(guī)范分布式光伏建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展，各省市要根據(jù)《中華人民共和國可再生能源法》、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》以及各地方節(jié)能減排相關(guān)規(guī)定，做好分布式光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼資金申報(bào)、審核、撥付和監(jiān)督管理等過程。

2.從進(jìn)一步市場化的角度促進(jìn)可再生能源配額制與綠證制度的有效銜接。一方面嚴(yán)格科學(xué)的配額考核機(jī)制，是促進(jìn)電廠遵循配額制的有效手段，違反配額制的代價(jià)應(yīng)大于購買綠色證書的成本，使配額制和綠證制度能夠落到實(shí)處。另一方面加強(qiáng)政策與機(jī)制的協(xié)同建設(shè)。配額制能夠?yàn)榭稍偕茉措娏π袠I(yè)發(fā)展“兜底”，而綠證交易在一定程度上可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要協(xié)同推進(jìn)建設(shè)，④以此提高可再生能源發(fā)電在電力市場的市場份額。

3.可再生能源電力消納保障機(jī)制要發(fā)揮長效作用?？稍偕茉措娏ο{保障機(jī)制的發(fā)布旨在通過建立具有一定強(qiáng)制性和約束力的消納責(zé)任機(jī)制和規(guī)定權(quán)重責(zé)任指標(biāo)，加快形成可再生能源電力消費(fèi)引領(lǐng)的氛圍，構(gòu)建供應(yīng)側(cè)促進(jìn)和消費(fèi)側(cè)責(zé)任雙軌并行、共同發(fā)力的可再生能源電力發(fā)展機(jī)制。⑤通過合理調(diào)整消納指標(biāo)，一方面促進(jìn)可再生能源進(jìn)一步融入電力市場，另一方面促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

根據(jù)可再生能源電力消納保障機(jī)制的精神，以每年度可再生能源消納能力作為衡量可再生能源市場化的唯一目標(biāo)是不合理的，可再生能源的消納既要反映可再生能源的市場化水平，又要與傳統(tǒng)能源相協(xié)調(diào)，為保證衡量可再生能源進(jìn)一步市場化的合理性，可以制定中長期衡量目標(biāo)，以3年、5年或10年為界限，建立可再生能源市場化的長效考評(píng)機(jī)制。

三、結(jié)語

過去十年間，可再生能源電力行業(yè)實(shí)施固定上網(wǎng)電價(jià)和費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制使可再生能源發(fā)電行業(yè)直接獲得經(jīng)濟(jì)性支持，推動(dòng)了光伏發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)電成本的降低，推動(dòng)可再生能源電力行業(yè)進(jìn)一步市場化，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)變是現(xiàn)階段新的歷史使命。光伏產(chǎn)業(yè)由快速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，即使補(bǔ)貼退坡，出現(xiàn)暫時(shí)的行業(yè)動(dòng)蕩，行業(yè)發(fā)展前景依然是良好的，可再生能源產(chǎn)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)中具有強(qiáng)大發(fā)展?jié)摿Φ牟糠帧?/p>

后補(bǔ)貼時(shí)代的政策機(jī)制與以往的政策機(jī)制相比應(yīng)有較大的調(diào)整，要有創(chuàng)新，但也要與以往的政策機(jī)制相銜接并和當(dāng)下及未來的發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)。與此同時(shí)，電力體制改革也在同期進(jìn)行，隨著電力市場化相關(guān)機(jī)制的實(shí)施，以及可再生能源發(fā)電量在電力系統(tǒng)中的占比不斷擴(kuò)大，后補(bǔ)貼時(shí)代將是可再生能源逐步推進(jìn)并全面參與電力市場競爭的時(shí)代。多方面、多維度等不確定因素將是可再生能源政策機(jī)制在實(shí)施過程中的更大挑戰(zhàn)。

注釋

①凱奇.“5·31”新政滿月光伏行業(yè)何以應(yīng)對(duì)“后補(bǔ)貼時(shí)代”[J].新能源經(jīng)貿(mào)觀察，2018（07）：28-31。

②劉蕾，楚春禮，鞠美庭.中國分布式光伏發(fā)電政策演變和發(fā)展探討[J].未來與發(fā)展，2018，42（06）：6-14。

③謝旭軒，高虎.當(dāng)前制約我國分布式光伏發(fā)展的問題調(diào)研及建議[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2015（12）：46-49。

④井然.如何實(shí)現(xiàn)后補(bǔ)貼時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展[J].中國電力企業(yè)管理，2019（01）：20-23。

⑤時(shí)璟麗.關(guān)于后補(bǔ)貼時(shí)代可再生能源發(fā)展機(jī)制的思考[J].風(fēng)能，2019，(08)，12-14。