●李善維 蘇詩宇

（中國(guó)人民公安大學(xué)公安政治工作與管理學(xué)院，北京100038）

近年來，藥品領(lǐng)域的“假疫苗案”“毒膠囊案”“風(fēng)濕透骨丹案”，食品領(lǐng)域的“走私野生動(dòng)物”“瘦肉精事件”“毒生姜事件”等重大衛(wèi)生事件頻發(fā)；食藥監(jiān)管部門監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)、監(jiān)管力度不到位、以罰代刑[1]等問題普遍存在；食藥監(jiān)局與公安機(jī)關(guān)之間行刑銜接不當(dāng)[2]也會(huì)導(dǎo)致部門聯(lián)動(dòng)難以有效開展?！懊褚允碁樘?，食以安為先”，食藥安全關(guān)乎一個(gè)國(guó)家、民族未來的發(fā)展命運(yùn)，如今單靠食藥監(jiān)局的日常監(jiān)管、公安機(jī)關(guān)對(duì)食藥犯罪事后打擊的傳統(tǒng)模式，很難保障食品藥品的長(zhǎng)久安全。[3]一旦食藥安全得不到有效保障，潛在的食藥安全隱患極有可能演變成為重大公共衛(wèi)生事件，會(huì)嚴(yán)重影響到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)、文化教育的發(fā)展。[4]但目前對(duì)于公安機(jī)關(guān)提前介入、共同監(jiān)管的文獻(xiàn)較少，筆者以當(dāng)前食藥領(lǐng)域存在的問題，創(chuàng)新性地提出公安機(jī)關(guān)聯(lián)合食藥監(jiān)局在相互監(jiān)督的基礎(chǔ)上共同開展食藥安全防治的對(duì)策建議。為了更好地增強(qiáng)監(jiān)管的有效性，不僅要借助食藥信息風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)；[5]還要號(hào)召更多的黨員干部參與其中，充分發(fā)揮廣大人民的監(jiān)督作用，將食藥犯罪防患于未然，守護(hù)好人民群眾“舌尖上的安全”。

一、研究問題的分析

食藥安全系關(guān)每一個(gè)公民的身體健康和生命安全，是最大的民生問題、最基本的公共安全。[6]制售假劣、毒害食品藥品違法犯罪行為使公眾食藥安全受到嚴(yán)重威脅。在實(shí)踐層面，法律依據(jù)、線索獲取、偵辦程序、部門職責(zé)與銜接、法治意識(shí)等方面的問題尚未有效解決，導(dǎo)致食藥犯罪的防治工作難以開展，成效不佳。

（一）法律法規(guī)不夠完善，配套措施亟待健全

食品藥品安全犯罪，一般都是既侵害了國(guó)家食藥安全管理制度，又侵害了公民的生命權(quán)、健康權(quán)。而現(xiàn)行刑法僅將食藥安全犯罪歸類于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪，[7]對(duì)于食藥類犯罪較輕的處罰難以產(chǎn)生足夠的威懾力度，很難達(dá)到有效預(yù)防食藥犯罪的治理效果。此外，《刑法》及司法解釋明確規(guī)定，犯罪的認(rèn)定要建立在違反相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，但我國(guó)食藥分類系統(tǒng)繁多，有很多檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)處于缺失狀態(tài)，[8]甚至同品種標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)內(nèi)容都不盡統(tǒng)一。[9]雖然國(guó)家于2018年修正了《食品安全法》，但相關(guān)法律法規(guī)銜接不暢問題普遍存在，地方性配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)迫切需要適應(yīng)性的跟進(jìn)修訂。[10]“行刑銜接不當(dāng)”“檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失”等問題，讓犯罪分子抱有僥幸心理，敢于鋌而走險(xiǎn)，無法發(fā)揮公安機(jī)關(guān)對(duì)于食藥犯罪的預(yù)防治理作用。

（二）獲取線索渠道受限，偵查機(jī)關(guān)難以立案

群眾舉報(bào)是食藥犯罪預(yù)防的重要信息來源，然而食藥犯罪具有隱蔽性、危害潛伏期長(zhǎng)且因果不易認(rèn)定等特點(diǎn)，群眾對(duì)于食藥安全犯罪的舉報(bào)，常常因線索不具體而得不到有關(guān)部門的重視，[11]獲取案件線索的渠道受到限制。在食藥領(lǐng)域的生產(chǎn)、銷售、使用等上下游環(huán)節(jié)中，不法企業(yè)和無良商家之間易形成黑色利益鏈條，[12]共同利益的存在給預(yù)防犯罪、立案查處形成極大阻力。且犯罪行為暴露后，犯罪分子會(huì)設(shè)法迅速毀滅證據(jù)，并在被抓捕后實(shí)行“零口供”策略，致使公安機(jī)關(guān)難以立案。[13]此外，行政與刑事機(jī)關(guān)在取證、鑒定方面存在差異。一方面，行政執(zhí)法人員在查處食藥案件時(shí)，保存證據(jù)意識(shí)弱，[14]若案件需要重新或者繼續(xù)取證時(shí)，部分證據(jù)已經(jīng)滅失或不具備收集條件；另一方面，當(dāng)前的偵查隊(duì)伍大多不是食藥專業(yè)出身，對(duì)取證的方向、證據(jù)的收集等難免不明晰，容易錯(cuò)失取證的最佳時(shí)機(jī)。[15]如果不能準(zhǔn)確把握取證的標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)機(jī)，犯罪預(yù)防的有效性就會(huì)大大降低。

（三）偵辦操作程序繁瑣，時(shí)效不強(qiáng)查處不力

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，食藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展逐步網(wǎng)絡(luò)化、信息化，食藥商家借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行銷售的方式越來越普遍。在給人們的生活帶來便利的同時(shí)，線上網(wǎng)絡(luò)食藥安全監(jiān)管還處于“真空”狀態(tài)，存在許可管理和經(jīng)營(yíng)資質(zhì)難把關(guān)、監(jiān)管成本高、電子取證難等問題，[16]給公安機(jī)關(guān)提前介入預(yù)防，有效遏制食藥犯罪帶來很大阻力；同時(shí)，食藥犯罪者往往通過網(wǎng)絡(luò)跨區(qū)域作案，將產(chǎn)、供、銷等環(huán)節(jié)分散在全國(guó)甚至全球各地，并利用網(wǎng)絡(luò)快速擴(kuò)大市場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)食藥犯罪的預(yù)防與打擊工作往往滯后于犯罪分子擴(kuò)大市場(chǎng)的速度，從而加大了案件偵辦查處的難度。[17]另外，食藥犯罪的認(rèn)定需要專業(yè)部門的鑒定意見作為證據(jù)，食藥采樣檢測(cè)工作同樣需要鑒定作為支撐，但目前申請(qǐng)鑒定程序過于繁瑣、檢驗(yàn)鑒定時(shí)間長(zhǎng)，鑒定報(bào)告的形成周期往往會(huì)超過法定的訴訟時(shí)限，[18]給公安機(jī)關(guān)化解隱患、偵破案件帶來極其不利的影響。

（四）職責(zé)不明銜接不暢，部門聯(lián)動(dòng)尚待磋商

我國(guó)食藥安全監(jiān)管實(shí)行的是分段管理制度，[19]但實(shí)際中眾多監(jiān)管部門存在職能交叉重疊、多頭管理的現(xiàn)象，[20]最終形成“職責(zé)不明，監(jiān)管缺位”的局面。這不僅阻礙了監(jiān)管部門有效監(jiān)管、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的職能發(fā)揮，還會(huì)因預(yù)防工作不力導(dǎo)致重大食藥類犯罪行為的發(fā)生，增加公安機(jī)關(guān)偵破案件的壓力。目前，行政執(zhí)法部門與刑事犯罪偵查部門之間雖然建立了一定的案件移交辦理機(jī)制，[21]但是現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)移送案件主動(dòng)性不高，“有案不移”“以罰代刑”“選擇性移送”“移送材料不規(guī)范、不及時(shí)”等問題普遍存在，尤其是地方保護(hù)主義等因素容易導(dǎo)致食藥問題被長(zhǎng)期掩蓋，如果地方食藥安全隱患沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，將會(huì)給重大食藥犯罪案件的出現(xiàn)增加較大概率。行政與刑事部門之間缺乏有效銜接，對(duì)公安機(jī)關(guān)提前介入食藥案件，進(jìn)行預(yù)防和偵辦帶來直接干擾。[22]

（五）執(zhí)法能力尚待提高，法治意識(shí)亟待加強(qiáng)

日常食藥案件查處過程中，在沒有出現(xiàn)公民生命健康權(quán)受到嚴(yán)重侵害的情況下，違法行為的相關(guān)責(zé)任主體只要繳納罰金，就可繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，這無疑為食藥安全監(jiān)管帶來了潛在的犯罪風(fēng)險(xiǎn)。[23]一方面，此類不規(guī)范的工作流程從一定程度上體現(xiàn)了食藥監(jiān)管人員對(duì)食藥犯罪案件的危害程度不夠重視、監(jiān)管環(huán)節(jié)不夠嚴(yán)格、依法行政觀念薄弱等問題，[24]執(zhí)法者不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏制住食藥犯罪的苗頭；另一方面，由于食藥經(jīng)營(yíng)者自身文化水平普遍較低、安全法律意識(shí)淡薄，對(duì)于食藥領(lǐng)域制假售假的社會(huì)危害性認(rèn)識(shí)不充分，缺乏社會(huì)責(zé)任感和基本的商業(yè)道德，為了追求更高利益，常常以身試法，對(duì)于執(zhí)法部門的監(jiān)管工作往往表現(xiàn)出不理解、不配合的態(tài)度。[25]執(zhí)法者與經(jīng)營(yíng)者、執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象對(duì)于食藥安全的法治意識(shí)不強(qiáng)，違法人員沒有得到嚴(yán)厲懲處，長(zhǎng)此以往，將會(huì)在食藥領(lǐng)域埋下極大的隱患。

二、研究問題的對(duì)策

“凡是群眾反映強(qiáng)烈的問題都要嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待，凡是損害群眾利益的行為都要堅(jiān)決糾正?！盵26]食藥安全工作要未雨綢繆、防患于未然，公安機(jī)關(guān)要提前介入并加以預(yù)防，最大限度地減少群眾在食藥害事件中受到的損失，要將食藥安全防治重心由“事后打擊”向“事前預(yù)防”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。針對(duì)如何提升公安機(jī)關(guān)食藥安全防治效能的途徑，筆者分別從法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善、食藥警察隊(duì)伍建設(shè)、部門之間監(jiān)督問責(zé)、信息技術(shù)分析研判、黨員參與食藥監(jiān)督等多個(gè)角度提出初步對(duì)策，更好地解決食藥安全治理中出現(xiàn)的諸多問題。

（一）完善法律法規(guī)及食藥標(biāo)準(zhǔn)，加大刑事震懾力度

國(guó)家立法機(jī)關(guān)要盡快將食藥犯罪歸為危害他人生命健康的打擊范疇，加大食藥領(lǐng)域的刑罰力度，提高犯罪成本，[27]利用法律的震懾力量來達(dá)到預(yù)防犯罪的顯著效果。一方面，要積極推動(dòng)食品制假售假行為直接入刑，增設(shè)剝奪違法行為人從事食藥行業(yè)資格的資格刑、以及過失構(gòu)成犯罪的規(guī)定；另一方面，要完善打擊食藥犯罪的司法解釋，盡快出臺(tái)位階較高的行政執(zhí)法和刑事司法證據(jù)銜接的規(guī)范性法律文件，[28]明確直接和間接使用的證據(jù)范圍，規(guī)范證據(jù)的收集、固定和采信標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)證據(jù)保存意識(shí)；還須督促相關(guān)管理部門加快更新、完善國(guó)家食藥統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化食藥具體分類，針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)品種、重點(diǎn)時(shí)段加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)篩查頻次，為預(yù)防食藥犯罪提供有力的法律保障。

（二）推進(jìn)“食藥警察”規(guī)范化建設(shè)，打造公安專業(yè)隊(duì)伍

首先，要在公安院校設(shè)置相關(guān)專業(yè)，招收人才學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，為打造“食藥警察”隊(duì)伍儲(chǔ)備人才；[29]其次，建立定期培訓(xùn)制度，積極開展各項(xiàng)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及典型案件技戰(zhàn)法專題研討會(huì)，強(qiáng)力推進(jìn)崗位練兵，打造食藥偵戰(zhàn)線精兵強(qiáng)將，全面提升食藥偵部門預(yù)防違法犯罪的業(yè)務(wù)水平和辦案能力；最后，加強(qiáng)與專業(yè)鑒定部門的合作，著力提升食藥警察監(jiān)管預(yù)防的能力。食藥支隊(duì)的專業(yè)人員提前介入，[30]有助于規(guī)避對(duì)行政執(zhí)法部門的依賴，依靠專業(yè)知識(shí)主動(dòng)出擊檢查。同時(shí)，加強(qiáng)食藥治理人員的業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，[31]有利于提高公安機(jī)關(guān)預(yù)防食藥犯罪的偵查能力，從而使食藥犯罪隱患得到有效遏制，提升公安機(jī)關(guān)對(duì)于食藥犯罪的防治效能。

（三）明確部門間協(xié)作職能，打造問責(zé)監(jiān)督系統(tǒng)

首先，要明確部門職能分工，公安機(jī)關(guān)協(xié)同食藥監(jiān)局可以有針對(duì)性地開展專項(xiàng)行動(dòng)，保證過程中暴露的問題可以同一時(shí)間獲悉，證據(jù)收集與案件定性等疑難問題得以及時(shí)有效解決，同時(shí)也有助于大大減少各部門間相互推諉的現(xiàn)象。其次，重大食藥安全事件背后往往都存在一定的失職、瀆職行為，部門地區(qū)存在監(jiān)管人員徇私枉法、玩忽職守，充當(dāng)保護(hù)傘等權(quán)力濫用問題。[32]由于受到利益因素制約，監(jiān)管部門對(duì)此往往行政處罰了事，移交刑事案件查處少，無形中為食藥犯罪隱患推波助瀾。[33]針對(duì)此類不法現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)的提前介入可以有效減少“以罰代刑”“權(quán)錢交易”等問題的出現(xiàn)，督促食藥監(jiān)局加強(qiáng)監(jiān)管力度、提高監(jiān)管頻次。公安機(jī)關(guān)的提前預(yù)防不僅有利于明確部門間的職責(zé)分工，還為營(yíng)造相互監(jiān)督、共同防治的良好治理環(huán)境提供保障。[34]

（四）加快信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，打造風(fēng)險(xiǎn)研判系統(tǒng)

根據(jù)食藥監(jiān)局的檢查重點(diǎn)，以及食藥犯罪的分布數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡(luò)安全部門可以聯(lián)合互聯(lián)網(wǎng)公司共同研發(fā)出適用于全國(guó)范圍內(nèi)的食藥安全風(fēng)險(xiǎn)研判系統(tǒng)。[35]首先，要找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的工作重心，尤其是針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層農(nóng)村，根據(jù)問題導(dǎo)向劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，[36]對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的食藥品種、加工產(chǎn)地、銷售渠道，要適當(dāng)提高監(jiān)管力度、增加檢查頻次；其次，要加強(qiáng)對(duì)食藥安全風(fēng)險(xiǎn)信息的收集與評(píng)估，要特別關(guān)注“內(nèi)部知情人士舉報(bào)”和“針對(duì)某一產(chǎn)品的集中舉報(bào)”等指向性明確、準(zhǔn)確性較高的食藥風(fēng)險(xiǎn)信息，認(rèn)真聽取人民群眾的舉報(bào)意見，及時(shí)接受上下游部門的實(shí)時(shí)反饋，加強(qiáng)各地區(qū)部門的聯(lián)防聯(lián)治，[37]將食藥安全隱患消滅在萌芽階段；最后，定期將檢查情況在系統(tǒng)平臺(tái)公示于民，根據(jù)食藥安全企業(yè)的信譽(yù)程度進(jìn)行排名，品質(zhì)有保障的產(chǎn)品會(huì)被越來越多的人所知曉購買，而安全沒有保障的產(chǎn)品則會(huì)陷入惡性循環(huán)、無人問津的困境，以此作為激勵(lì)企業(yè)提升自身食藥品質(zhì)的監(jiān)督機(jī)制，有助于提升公安機(jī)關(guān)有效預(yù)防犯罪、信息服務(wù)治理的實(shí)戰(zhàn)水平。

（五）積極動(dòng)員各轄區(qū)黨員參與，發(fā)揮人民監(jiān)督力量

公安機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮廣大黨員的先鋒模范作用，[38]積極動(dòng)員各轄區(qū)內(nèi)的黨員，參與到食藥安全防治行動(dòng)中來，汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的治理智慧，[39]依靠并發(fā)揮人民群眾的集體力量，使其有序參與到食藥安全監(jiān)督中來。廣大黨員可以協(xié)助監(jiān)管部門參與日常檢查工作，向食藥監(jiān)局的工作人員學(xué)習(xí)具體檢查的流程、方法，并接受相關(guān)培訓(xùn)；與此同時(shí)，監(jiān)管部門向廣大食藥企業(yè)、商販提前告知并向黨員發(fā)放部門授權(quán)的紅袖標(biāo)。這樣一來，廣大黨員可以利用自己的業(yè)余時(shí)間到相關(guān)市場(chǎng)、藥店，采取明查或暗訪等不同的檢查方式，發(fā)現(xiàn)潛在隱匿的問題，將每日的檢查信息定時(shí)反饋匯報(bào)，將發(fā)現(xiàn)、存在疑慮的隱患問題及時(shí)匯總舉報(bào)，大大彌補(bǔ)了監(jiān)管部門人員不足的問題。[40]培養(yǎng)廣大消費(fèi)者主人翁意識(shí)，激發(fā)其參與食藥安全防治的積極性，有助于監(jiān)管部門打造全方位、多時(shí)段、立體化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，幫助公安機(jī)關(guān)提升預(yù)防食藥犯罪的實(shí)效性。

三、結(jié)語

本文基于“四個(gè)最嚴(yán)”的監(jiān)管視域下，通過列舉并分析當(dāng)前食藥安全治理中存在的問題，研究公安機(jī)關(guān)被動(dòng)接手食藥監(jiān)局移交案件傳統(tǒng)模式下的轉(zhuǎn)變途徑，創(chuàng)新性地提出公安機(jī)關(guān)協(xié)同食藥監(jiān)局在食藥安全治理中“提前介入，預(yù)防犯罪”的新模式，更好地保障人民群眾的生命安全。再好的“事后打擊”也比不上有效的“事前預(yù)防”，并且食藥安全直接關(guān)系人民群眾的生命健康，當(dāng)食藥領(lǐng)域存在潛在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要及時(shí)化解，靶向治療，不能等到隱患演化為食藥類犯罪時(shí)再進(jìn)行事后打擊，其帶來的損失與傷害往往是不可控的。本文以提升公安機(jī)關(guān)食藥安全防治效能為主線，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制優(yōu)勢(shì)與人民群眾監(jiān)督二者力量，聯(lián)合食藥監(jiān)局打造“相互監(jiān)督，共同防治”的新格局，守護(hù)好人民群眾“舌尖上的安全”。