●唐旻婧

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)文法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025）

社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付制度是我國(guó)維護(hù)公民的社會(huì)保險(xiǎn)合法權(quán)益的一個(gè)重要制度。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》第30條、第41條、第42條中均有規(guī)定。2011年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》）又作了進(jìn)一步規(guī)范。即第三人或用人單位無(wú)法承擔(dān)工傷職工的醫(yī)療費(fèi)用時(shí)，由工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)先行支付，機(jī)構(gòu)支付后對(duì)相關(guān)責(zé)任人擁有追償權(quán)。立法本意雖好，但不管是勞動(dòng)者還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在實(shí)際中都遇到了許多問(wèn)題，難以達(dá)到最終目的。

一、社會(huì)保險(xiǎn)先行支付制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律實(shí)施細(xì)則不明確，執(zhí)行尺度不統(tǒng)一

雖《社會(huì)保險(xiǎn)法》《暫行辦法》均有規(guī)定先行支付的政策，但未頒布更為具體的實(shí)施細(xì)則，因此全國(guó)各地的政策、尺度均存在不統(tǒng)一的情形。

在申請(qǐng)主體上，有些社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)認(rèn)為工傷保險(xiǎn)先行支付制度只適用于發(fā)生事故以及第三人侵害的情形，因職業(yè)病而造成的工傷不適用于此。在適用條件上，部分地方認(rèn)為該制度只適用于足額繳納保險(xiǎn)的職工，若工傷員工未參加工傷保險(xiǎn)或未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)不屬于基金先行支付的范圍；①而有些地方卻認(rèn)定工傷保險(xiǎn)先行支付制度既包括參保員工，也包括未參保、未足額繳納的員工。在醫(yī)療費(fèi)用支付范圍上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》均規(guī)定需要支付醫(yī)療費(fèi)用，但立法尚未進(jìn)一步明確規(guī)定具體項(xiàng)目。有些地方認(rèn)為醫(yī)療費(fèi)用僅包括《工傷保險(xiǎn)條例》中第30條第3款中規(guī)定的內(nèi)容，然而有些地方卻認(rèn)為還包括第18條和第30條第4款。同時(shí)對(duì)于從第三人、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處獲得民事賠償后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否還需履行職責(zé)也存在不同認(rèn)知。根據(jù)《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》第74條的規(guī)定，工傷職工獲得民事賠償后不能享受工傷醫(yī)療待遇。②有些地方認(rèn)為先行支付制度只是一種補(bǔ)足措施，在獲得補(bǔ)償后不能再申請(qǐng)先行支付，以免獲得利益。

（二）申請(qǐng)流程漫長(zhǎng)、時(shí)效長(zhǎng)、舉證難

啟動(dòng)工傷保險(xiǎn)基金先行支付程序，需提交一系列文件，其中工傷認(rèn)定決定書(shū)便是其一。但“一般情況下，工傷認(rèn)定需經(jīng)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)（一裁兩審程序）、工傷認(rèn)定（行政復(fù)議或行政訴訟），且行政訴訟期限為半年?！边@減少了基金支付的風(fēng)險(xiǎn)，但等到工傷認(rèn)定決定書(shū)出具后才能申請(qǐng)先行支付，可能會(huì)影響及時(shí)給予工傷職工救濟(jì)。

實(shí)踐中還存在“隱形”的先行支付前置條件，意味著申請(qǐng)人需經(jīng)漫長(zhǎng)程序才可能申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)先行支付。法律規(guī)定工傷保險(xiǎn)先行支付制度啟動(dòng)的前提是存在第三人或者用人單位不能支付或不支付，故需申請(qǐng)人提交證明材料證明?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中第41條列舉了“用人單位不支付”的情形，但證明該情形仍十分困難，需要申請(qǐng)者提供法院出具的中止（終結(jié)）執(zhí)行文書(shū)來(lái)證明單位不支付。且有些地方要求法院窮盡執(zhí)行措施認(rèn)定用人單位無(wú)法支付，甚至某些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于法院出具的中止執(zhí)行文書(shū)也不予認(rèn)同。③涉及第三人時(shí)，也同樣如此。

（三）機(jī)構(gòu)消極行使職責(zé)導(dǎo)致實(shí)施難

為保證基金資金的安全，減少基金呆賬、壞賬的形成，各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)先行支付申請(qǐng)多數(shù)持保守態(tài)度，以消極方式履行職能，或增加隱形前置程序、增加申請(qǐng)要求，或直接拒接履行。有些地方甚至需要申請(qǐng)人采取“強(qiáng)硬手段”提起行政訴訟，經(jīng)判決支付后，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才支付。而在一審判決不予支付的行政決定違法，要求其履行職能或撤銷(xiāo)決定，要求重新作出行政行為后，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍堅(jiān)持原有理由上訴。

筆者以“先行支付”“行政”為關(guān)鍵詞檢索2018年-2020年的案件，全國(guó)共發(fā)生1521起案件，其中案由為不履行法定職責(zé)達(dá)到124起，而四川、湖南、江蘇三省法院審理該案件數(shù)量位居全國(guó)前三。

同時(shí)，許多地的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)據(jù)以“實(shí)施細(xì)則和具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程尚未出臺(tái)或全省統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)待遇支付系統(tǒng)也無(wú)先行支付功能”等理由拒絕申請(qǐng)。④雖然全國(guó)多地已陸續(xù)頒布具體細(xì)則，但申請(qǐng)執(zhí)行仍十分艱難。

二、先行支付制度執(zhí)行難的原因分析

（一）制度缺乏配套措施和相應(yīng)支持

從法律法規(guī)來(lái)看，工傷先行支付的法律依據(jù)主要是《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41條和《暫行辦法》。但對(duì)于先行支付制度并未進(jìn)行各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，許多省級(jí)單位也未牽頭制定辦法，使得各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏指導(dǎo)，對(duì)于先行支付的程序、核定標(biāo)準(zhǔn)、支付項(xiàng)目范圍、監(jiān)督措施、追償程序等方面的具體內(nèi)容，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能在摸索和嘗試中進(jìn)行。[1]而為避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能采取回避態(tài)度，減少資金的先行支付。然對(duì)于這消極態(tài)度卻未形成足夠的制約，無(wú)法進(jìn)行行政上的約束，迫使工傷職工只能進(jìn)行行政訴訟，要求法院迫使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)履行。

（二）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)能有限

因我國(guó)工傷保險(xiǎn)費(fèi)的繳納缺乏強(qiáng)制性，對(duì)未繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)缺少制約手段。雖《工傷保險(xiǎn)條例》第62條規(guī)定對(duì)不繳納社會(huì)工傷保險(xiǎn)的用人單位進(jìn)行通過(guò)征收滯納金、罰款等方式進(jìn)行處罰。但在實(shí)踐中，人社部門(mén)催繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)，主要依靠用人單位的自覺(jué)性，以宣傳和走訪的方式來(lái)提高參保率，真正進(jìn)行行政處罰的數(shù)量很少。因懲治力度不足，形成“逆向激勵(lì)”，用人單位為追求經(jīng)濟(jì)利益不登記或不足額繳納工傷保險(xiǎn)，導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金流失。[2]當(dāng)發(fā)生工傷事故時(shí)，用人單位無(wú)法履行相應(yīng)賠償責(zé)任，職工也因未參加工傷保險(xiǎn)而無(wú)法獲得工傷補(bǔ)助待遇。

（三）先行支付基金追償難度大

在追償先行支付款項(xiàng)的案件中，發(fā)生事故后，責(zé)任方一般通過(guò)逃逸、注銷(xiāo)關(guān)閉企業(yè)等手段逃避賠償責(zé)任。面對(duì)這種情況下支付的款項(xiàng)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自己缺乏執(zhí)法權(quán)，也難以依靠外力，追償是難上加難。從我國(guó)一些省市的執(zhí)行情況看，先行支付后成功追回資金的比例低于10%，且多發(fā)生于傷殘等級(jí)較低涉及金額較小的工傷事故。[3]

三、完善工傷先行支付制度的建議

（一）完善立法，明確規(guī)范，統(tǒng)一尺度

《暫行辦法》雖然細(xì)化先行支付的相關(guān)內(nèi)容，可實(shí)操性不強(qiáng)。全國(guó)各地有不少城市出臺(tái)了相應(yīng)文件，但具體內(nèi)容仍是語(yǔ)焉不詳。故我國(guó)需盡快制定出切實(shí)可行的操作細(xì)則，省市一級(jí)負(fù)責(zé)單位牽頭制定統(tǒng)一的制度，將受理?xiàng)l件、經(jīng)辦流程、執(zhí)行尺度、判斷問(wèn)題等方面內(nèi)容固定細(xì)化，把相關(guān)法律關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)厘清，使得先行支付工作有章可循。同時(shí)，完善相關(guān)法律。如強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的職責(zé)，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力，使其能依法進(jìn)行事后追償。還可對(duì)新創(chuàng)辦的企業(yè)設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金這道設(shè)立程序，加強(qiáng)對(duì)未繳納保險(xiǎn)的用人單位的懲戒，多種方式并行并舉，以減少企業(yè)不參加工傷保險(xiǎn)的數(shù)量。

（二）簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，明確相關(guān)認(rèn)定

工傷先行支付設(shè)立是為了保障工傷職工能夠得到及時(shí)、有效的救助。因此，若將工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定權(quán)利、工傷保險(xiǎn)待遇給付都由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，或?qū)⑿枰J(rèn)定的文件實(shí)現(xiàn)一窗受理、一章審批等行政簡(jiǎn)化程序，提高工傷認(rèn)定效率的同時(shí)還能節(jié)省行政成本、縮短先行支付時(shí)間，有利于實(shí)現(xiàn)及時(shí)性和保障性目標(biāo)。同時(shí)，針對(duì)“不支付”這一認(rèn)定，只要申請(qǐng)人出示一般相關(guān)證據(jù)證明“用人單位或第三人不支付”即應(yīng)當(dāng)認(rèn)定不支付，而無(wú)需窮盡所有措施來(lái)證明責(zé)任人不予支付。甚至可采取責(zé)任倒置的原則，將“不支付”這一證明責(zé)任交由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，工傷職工只要負(fù)一般舉證責(zé)任即可。[4]

（三）加大保險(xiǎn)參保率，跨部門(mén)協(xié)調(diào)配合

以事前防范、事后凍結(jié)等多種措施對(duì)責(zé)任人資產(chǎn)進(jìn)行追償，以保障基金的運(yùn)營(yíng)安全。事前切實(shí)規(guī)范用人單位的參保行為，加大社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性及懲戒性。針對(duì)涉及工傷案件多發(fā)區(qū)的小微企業(yè)，應(yīng)當(dāng)將其劃入黃燈區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注，要求企業(yè)加強(qiáng)防護(hù)措施。對(duì)于未依法參保的雇主進(jìn)行行政處罰，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)督促未參保單位積極參保，并對(duì)企業(yè)進(jìn)行罰款，將罰款存入未參保員工先行支付的專(zhuān)項(xiàng)款項(xiàng)基金。

事后成立專(zhuān)門(mén)的追繳部門(mén)，并聯(lián)合其他執(zhí)法部門(mén)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)老賴(lài)企業(yè)制定一系列追繳措施，加強(qiáng)追償力度，化解款項(xiàng)流失風(fēng)險(xiǎn)，降低基金運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。每年做好相應(yīng)比例預(yù)算關(guān)于無(wú)法追回的呆賬壞賬，減少基金損失，以保障基金的運(yùn)營(yíng)安全。

（四）平衡區(qū)域差異，建立專(zhuān)項(xiàng)基金

基金資金的來(lái)源不僅應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金提供支持，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府責(zé)任，在每年財(cái)政預(yù)算中為工傷補(bǔ)償先行支付提供部分資金支持以保障運(yùn)行?？s小各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集中程度等不同造成的地域性差異，實(shí)現(xiàn)基金的統(tǒng)籌發(fā)展，確?；鸬陌踩?、有序運(yùn)行。

區(qū)分參保和未參保人員的基金支出款項(xiàng)。對(duì)于已參保用人單位的工傷職工，符合條件的，由工傷保險(xiǎn)基金支付。將雇主違反勞動(dòng)法的罰款專(zhuān)款納入專(zhuān)項(xiàng)基金，專(zhuān)款專(zhuān)用于符合先行支付條件的未參保人員。

四、結(jié)語(yǔ)

要確保工傷先行支付制度的有力執(zhí)行，確保順利推進(jìn)實(shí)施，還有很長(zhǎng)一段路要走，需要立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、企業(yè)等多方面配合，將制度具體化以具備可操作性，才能切實(shí)使制度落到實(shí)處，使人民受益。

注釋

①（2019）湘1021行初184號(hào)、（2018）湘07行終44號(hào)、2018川1102行初279號(hào)、（2018）川1102行初247號(hào)、（2019）渝05行終200號(hào)。

②（2018）冀0104行初11號(hào)、（2017）閩0111行初144號(hào)、（2018）閩09行終86號(hào)。

③（2017）閩0111行初144號(hào)、（2016）桂06行終1號(hào)。

④（2019）閩0421 行初32 號(hào)、（2018）閩07 行終28 號(hào)、（2018）閩01 行終518號(hào)、（2019）魯07行終61號(hào)。