秦宗文

一、 刑事訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任：近期刑事檢察工作的主線

在2019年《最高人民檢察院工作報告》中，最高人民檢察院張軍檢察長論述認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時首次提出，人民檢察院在刑事訴訟中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。(1)參見張軍：《最高人民檢察院工作報告——二〇一九年三月十二日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《人民日報》2019年3月20日。在隨后的2019 年最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)講座上，張軍全面論述了“檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在刑事訴訟中發(fā)揮好主導(dǎo)責(zé)任”的命題。其認(rèn)為：“從我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位和刑事訴訟法的制度設(shè)計看，檢察官在整個刑事訴訟中是承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的。這種主導(dǎo)責(zé)任不僅體現(xiàn)在庭前，而且體現(xiàn)在審判期間，包括審判后檢察官認(rèn)為判決不當(dāng)?shù)倪€要抗訴。執(zhí)行階段也是這樣?！?2)張軍：《關(guān)于檢察工作的若干問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。

最高人民檢察院雖以法律監(jiān)督權(quán)為依據(jù)，提出刑事訴訟檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論，但其實質(zhì)上迥異于法律監(jiān)督權(quán)的一般含義。傳統(tǒng)意義上，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，其基本定位是監(jiān)督，即其他機關(guān)具體做事，檢察機關(guān)則作為督察者、糾錯者的角色出現(xiàn)。做事者與監(jiān)督者的角色是分離的，并且執(zhí)行與監(jiān)督在時間上是錯位的。監(jiān)督具有事后性，監(jiān)督機關(guān)一般不在其他機關(guān)履職過程中對其加以干預(yù)。這一點在檢察機關(guān)法庭審判監(jiān)督的歷史變遷，即由當(dāng)庭監(jiān)督演進(jìn)至庭后監(jiān)督中，得到了充分的體現(xiàn)。而主導(dǎo)則完全不同。所謂主導(dǎo)包含兩層意義，即“主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展的”和“起主導(dǎo)作用的事物”。(3)羅竹風(fēng)主編：《漢語大詞典》(上卷)，漢語大詞典出版社1997年版，第299頁。檢察機關(guān)在刑事訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用，將要求檢察機關(guān)改變過去相對消極的、事后的監(jiān)督工作方式，改為以更為主動的、共時性的方式參與到刑事訴訟進(jìn)程中來，如此，方可實現(xiàn)主導(dǎo)訴訟進(jìn)程的作用。張軍檢察長援引認(rèn)罪認(rèn)罰案件量刑建議的例子，以支持檢察機關(guān)主導(dǎo)刑事訴訟進(jìn)程，正體現(xiàn)了共時性的主導(dǎo)要求。

主導(dǎo)責(zé)任論雖然在2019年初被正式提出，但其形成有個過程，這正是檢察機關(guān)新形勢下拓展檢察權(quán)新內(nèi)涵的體現(xiàn)。“因為近期的改革，壓縮了檢察機關(guān)偵查職能，這對檢察機關(guān)法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的展開及其剛性產(chǎn)生重大影響，對檢察隊伍建設(shè)也有很大影響。而且員額制的實施、檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革等改革舉措，可以說使檢察機關(guān)持續(xù)震蕩。在這種情況下，如何開辟檢察新路，發(fā)揮新的社會與制度條件下的檢察職能，是大陸檢察機關(guān)需要認(rèn)真思考與應(yīng)對的問題。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，大陸檢察機關(guān)提出了一系列新的職能定位和發(fā)展的思路。其中包括：繼續(xù)堅持法律監(jiān)督定位和職能；強化檢察機關(guān)原有的訴訟業(yè)務(wù)，如加強公訴對偵查的引導(dǎo)以及對審判的作用；作為公益代表，發(fā)展公益訴訟等等。”(4)龍宗智：《借鏡與發(fā)展：檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能之比較——2018年海峽兩岸檢察制度研討會綜述》，載《海峽法學(xué)》2018年第4期。

檢察機關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任論已深刻影響到檢察權(quán)的運行。在此之前的2018年，檢察權(quán)全面趨于能動的態(tài)勢已相當(dāng)明顯?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定，人民檢察院行使下列職權(quán)：(1) 依照法律規(guī)定對有關(guān)刑事案件行使偵查權(quán)；(2) 對刑事案件進(jìn)行審查，批準(zhǔn)或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；(3) 對刑事案件進(jìn)行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；(4) 依照法律規(guī)定提起公益訴訟；(5) 對訴訟活動實行法律監(jiān)督；(6) 對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督；(7) 對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督；(8) 法律規(guī)定的其他職權(quán)。除最后一項職能是兜底性規(guī)定外，前七項職能在實踐中都明顯趨于能動化。如檢察機關(guān)在公益訴訟方面積極作為，2018年“探索中國特色公益訴訟檢察之路，開局效果良好。全年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件”。不起訴工作也取得較大進(jìn)展，2018年全國有關(guān)犯罪情節(jié)輕微、依法可不判處刑罰的決定不起訴人數(shù)，同比分別上升4.5%和25.5%。有關(guān)不構(gòu)成犯罪或證據(jù)不足不起訴人數(shù)，同比上升14.1%。(5)參見前引①，張軍文。能動運用不起訴權(quán)的勢頭在2019年被繼續(xù)保持。一些地方提高不起訴適用率的經(jīng)驗受到重視。(6)如江蘇張家港市2017、2018年度不起訴人數(shù)分別為106人、270人，不起訴率分別為4.0%、10.8%，2019年1～4月份不起訴153人，不起訴率為11.8%。該院領(lǐng)導(dǎo)在全省檢察學(xué)研究會上被邀請介紹經(jīng)驗。參見鄧根保：《依法規(guī)范運用不起訴權(quán)的實踐與思考》，載《江蘇省法學(xué)會檢察學(xué)研究會2019年年會論文集》，第109頁。江蘇省檢察機關(guān)2019年“對符合立案條件而偵查機關(guān)未立案的，監(jiān)督立案961人。對不符合立案條件而偵查機關(guān)立案的，監(jiān)督撤案2 584人。監(jiān)督立案和監(jiān)督撤案的案件數(shù)量均有大幅上升”?！耙婪訌妼ι袷虏门械姆杀O(jiān)督，提出民事抗訴和再審檢察建議731件，同比上升49.2%?！?7)劉華：《江蘇省人民檢察院工作報告——2019年1月16日在江蘇省第十三屆人民代表大會第二次會議上》，載“江蘇人大網(wǎng)”，http://www.jsrd.gov.cn/huizzl/rdh/1302/dhwj1302/201901/t20190131_511083.shtml，最后訪問日期：2019年1月26日。

檢察機關(guān)提出主導(dǎo)刑事訴訟進(jìn)程的新論斷，仍以法律監(jiān)督者的定位為基礎(chǔ)，但發(fā)揮這種主導(dǎo)作用所需要的能動性、共時性，將使檢察機關(guān)行使職權(quán)的方式與傳統(tǒng)方式產(chǎn)生決裂。《人民檢察院組織法》所列的職權(quán)中，提起公益訴訟不涉及刑事訴訟；監(jiān)督判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作，監(jiān)督監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動，這兩項工作一般不涉及訴訟活動，與刑事訴訟的關(guān)聯(lián)性較弱。(8)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》將人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)分為“刑事訴訟法律監(jiān)督”和“刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督”兩部分，對判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督不屬于刑事訴訟法律監(jiān)督的范疇。限于討論主題，這三類職權(quán)不列入本文的討論范圍。職務(wù)犯罪偵查權(quán)、決定逮捕和審查起訴工作，均為檢察機關(guān)獨享性職權(quán)，檢察機關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任明確清晰，也不作為本文的討論對象。批捕、支持公訴、審判監(jiān)督這三項工作，不但是檢察機關(guān)在刑事訴訟中的重要職能，也涉及與公安、法院之間的互動，確立刑事訴訟中檢察機關(guān)的主導(dǎo)責(zé)任，實質(zhì)上就是如何協(xié)調(diào)、處理檢察機關(guān)與公安、法院在刑事訴訟活動中的關(guān)系問題。檢察機關(guān)能否在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，不但取決于檢察機關(guān)自身的意愿，還取決于公安、法院對檢察機關(guān)意愿和行動所可能作出的反應(yīng)。

張軍檢察長將履行檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任，視為在檢察工作中落實“以人民為中心”政治要求的體現(xiàn)。(9)參見前引②，張軍文。“在2019年的全國兩會上，最高人民檢察院按照全國人大代表對檢察工作提出的意見，把檢察官在刑事訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任寫進(jìn)了工作報告。檢察官都要認(rèn)真思考，努力把新時代賦予的更重責(zé)任扛在肩上，切實發(fā)揮好在刑事訴訟中的職能作用。”(10)參見前引②，張軍文。最高人民檢察院落實該論斷的意志顯而易見。由于檢察機關(guān)在刑事訴訟中處于承上啟下的節(jié)點，及我國檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位，檢察機關(guān)的能動性使其具有足夠的力量沖擊傳統(tǒng)的刑事訴訟權(quán)力格局，并可能引發(fā)公安、法院制定相應(yīng)的對策方案。檢察機關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，這一論斷對我國刑事訴訟活動的影響是現(xiàn)實性的，對此進(jìn)行深入研究無疑是非常必要的。如前述分析，此論斷的實現(xiàn)重心在偵查和審判兩個階段，本文也將以這兩個階段為研究對象，對檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論的合理性及檢察官在刑事訴訟中的作用進(jìn)行討論?；跈z察一體原則和當(dāng)前最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)表述，檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任與檢察官主導(dǎo)責(zé)任含義相同。為便于中外比較，除特殊需要外，下文一般用檢察官主導(dǎo)責(zé)任的提法。

二、 檢察官主導(dǎo)偵查程序論辨析

(一) 英美法系國家檢察官沒有主導(dǎo)偵查程序

檢察官主導(dǎo)偵查程序，在兩大法系國家實踐中基本上都未曾成為現(xiàn)實。在英美法系國家，警察承擔(dān)偵查工作，檢察官承擔(dān)起訴工作，兩者職能分離。兩者基于工作需要，會形成多樣的合作關(guān)系，但這種關(guān)系只是合作，不存在檢察官領(lǐng)導(dǎo)警察的問題，也談不上檢察官主導(dǎo)偵查工作。如 “英國檢察官與警察沒有任何組織聯(lián)系”“皇家檢察官被認(rèn)為是獨立于警察的”“警察自己決定如何使用自己的資源”。警察沒有義務(wù)向皇家檢察院報告他們所掌握的犯罪信息，對于案件如何處理，由警察自己決定。對于重大案件，警察常會聽取檢察院的意見，但他們沒有義務(wù)這樣做。檢察官與警察也發(fā)展了多樣的聯(lián)系，如共同參加新法律的培訓(xùn)班、與警察共同制定如何準(zhǔn)備卷宗的規(guī)則等，以促進(jìn)合作，但在其中談不上檢察官起主導(dǎo)作用。(11)參見[英]加里·帕頓：《皇家檢察院與法官和警察的關(guān)系》，載王晉、劉生榮主編：《英國刑事審判與檢察制度》，中國方正出版社1999年版，第163-165頁。

美國刑事司法準(zhǔn)則和目標(biāo)咨詢委員會評論檢察官與警察的關(guān)系時，“強調(diào)每一方在各自職權(quán)范圍內(nèi)嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”。由于警察與檢察官工作目標(biāo)不盡一致，即使警察和檢察官在刑事訴訟中名義上同屬于追訴方，但由于雙方之間“更為經(jīng)常的是缺少那種人們所期待的合作關(guān)系”?！霸诤芏嗲闆r下，他們雙方在一起工作，與其說是在一種信任與合作的氣氛之下，還不如說是在一種不愉快的無可奈何的氣氛之下?！?12)[美]瓊·雅各比：《美國檢察官研究》，周葉謙譯，中國檢察出版社1990年版，第134頁。所以，在這種關(guān)系中談不上檢察官對偵查活動起主導(dǎo)作用。實際上，檢察官也意識到與警察保持距離的重要性，無意于主導(dǎo)偵查工作。大多數(shù)檢察官認(rèn)識到，必須與警察的行動保持距離，以便使他們對案件的審查能作出獨立的判斷，而這種獨立判斷對于維護(hù)訴訟程序的完整性至關(guān)重要。(13)參見前引12，雅各比書，第134頁。

(二) 大陸法系國家檢察官事實上沒有主導(dǎo)偵查程序

大陸法系國家的檢警關(guān)系，常被相關(guān)論述作為支持檢察官主導(dǎo)偵查程序的證據(jù)，(14)參見萬毅：《論檢察官在刑事程序中的主導(dǎo)地位及其限度》，載《中國刑事法雜志》2019年第6期。但事實上大陸法系國家的檢察官同樣對偵查程序難以起到主導(dǎo)作用。日本刑事訴訟法第192條規(guī)定：檢察官與司法警察“關(guān)于偵查應(yīng)當(dāng)互相協(xié)助”。(15)宋英輝譯：《日本刑事訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第45頁。雖然在法律上，檢察官可通過行使一般指示權(quán)、一般指揮權(quán)、具體指揮權(quán)對司法警察進(jìn)行命令或指揮，但除由檢察官直接偵查的案件外，日本刑事訴訟的基本模式是“在警察偵查終了后，將案件移送給檢察官，由檢察官進(jìn)行偵查。因此，對于移送給檢察官的案件，從維持公訴的角度，檢察偵查原則上是補充偵查”。(16)[日]田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019年版，第67頁。因此，即使在日本刑事訴訟中“檢察官的職責(zé)是非常廣泛的，也是非常積極的”，但“其參與的方式隨著訴訟程序的階段不同而有所差異。在偵查階段，警察專門負(fù)責(zé)承擔(dān)偵查這項工作，檢察官只是第二位的參與者”。(17)[日]松尾浩也：《日本刑事訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第28-29頁。因此，檢察官在偵查階段難以承擔(dān)主導(dǎo)職能。

根據(jù)德國刑事訴訟法的規(guī)定，檢察官是偵查程序的主導(dǎo)者，是“偵查程序的主人”，警察輔助其工作，是“檢察院延長的手臂”，二者是一個整體。但在實踐中，“實際上警察才是偵查程序的主人”。(18)宗玉琨編譯：《德國刑事訴訟法典》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第163頁。德國刑事訴訟法“賦予了警察在偵查犯罪中有限的權(quán)力(所謂的警察的抑制功能)。立法者的意圖明顯是將警察的權(quán)力限制于在犯罪現(xiàn)場采取必要的手段防止關(guān)鍵證據(jù)的流失，而由檢察官完成其余的偵查”。“很快，這種觀念就被認(rèn)為是不切實際的，現(xiàn)實與法律程式之間有很大區(qū)別。到了2000年，警察在刑事訴訟中的權(quán)力已經(jīng)擴展為可以進(jìn)行任何偵查活動，除非法律有不同的規(guī)定，即當(dāng)警察的行為指向法官、檢察官及檢察官的下屬官員時，其權(quán)力受到限制?！薄霸诖蠖鄶?shù)情況中，只有在警察偵查終結(jié)之后，檢察官才獲知刑事案件的存在?！?19)[德]托馬斯·魏根特：《德國刑事訴訟程序》，岳禮玲、溫小潔譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第50-51頁。

在分析大陸法系國家檢察官與警察的關(guān)系時，“我們不能陷入一種天真的法律證實主義思想，認(rèn)為實際中的刑事訴訟程序在任何一個方面都是與法律的規(guī)定相吻合的。我們應(yīng)當(dāng)把刑事訴訟程序視為是一種具有生命的有機體，它如同其他任何一個在社會中產(chǎn)生功能的系統(tǒng)一樣，時刻在經(jīng)受著變化，也常常以偏離法律規(guī)定的方式自己在發(fā)生變化”。(20)[德]約阿希姆·赫爾曼：《〈德國刑事訴訟法典〉中譯本引言》，李昌珂譯，載《德國刑事訴訟法典》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，序第3頁。雖然制度設(shè)計上，檢察官有主導(dǎo)偵查程序的能力，但實際運行中，這種設(shè)計并沒有被很好地落實。從實效上看，不能認(rèn)為檢察官主導(dǎo)了偵查程序。

(三) 我國檢察官也無可能主導(dǎo)偵查程序

從邏輯關(guān)系上講，由于國情不同，兩大法系國家檢察官與警察關(guān)系的現(xiàn)狀，只能說明國外不存在檢察官主導(dǎo)偵查程序的事實，并不能直接推理出我國檢察官不能成為偵查程序的主導(dǎo)者。但司法規(guī)律的共通性、機構(gòu)自身的運行邏輯及我國的獨特國情，決定了我國檢警關(guān)系也不能成為例外。

首先，從刑事公正性保障角度考慮，檢察官不應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)偵查程序。即使制度如此規(guī)定，也實難落實。現(xiàn)代檢察官制度的創(chuàng)設(shè)，源于分權(quán)制衡的思想。一方面，檢察官制度打破了糾問制下法官包辦追訴與審判的局面，使沒有起訴就沒有審判成為訴訟制度的基本法則。這不但在程序上使被告人的辯護(hù)權(quán)真正成為可能，也有利于克服法官統(tǒng)攬偵查、起訴工作所可能帶來的先入為主的弊端，促進(jìn)實體公正。另一方面，該制度的創(chuàng)設(shè)也分割了偵查權(quán)，防止形成警察國家。檢察官制度的一項重要功能，“在于以一受嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”。(21)林鈺雄：《檢察官論》，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第16頁。雖然當(dāng)時的制度設(shè)計是將刑事訴訟拆解為偵查與審判兩個階段，檢察官主導(dǎo)偵查程序，但這種設(shè)想本身就存在致命缺陷。如果檢察官真如制度預(yù)設(shè)，在實踐中成為警察的首腦，在具體案件中二者的利益將融為一體，那么其與真正的警察有何區(qū)分？如何承擔(dān)制約警察的職能？ “檢察官的單一偵查主體資格與檢察官作為司法官的身份，可以說持續(xù)受到質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。”(22)龍宗智：《借鏡與發(fā)展：檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能之比較》，載《海峽法學(xué)》2018年第4期。在制度上設(shè)置檢警一體的國家，不得不通過另外的制度安排，防范檢察官與警察合流后的追訴傾向，如法官的預(yù)審法官制度，或由法官對起訴進(jìn)行審查，防止檢察官不當(dāng)起訴。(23)參見何家弘主編: 《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第457頁。因此，從分權(quán)制衡以實現(xiàn)檢察官制度的目的，及強化刑事司法公正的角度考慮，必然要強調(diào)檢察官與警察職能的差異性，使二者保持一定的距離。將大偵查進(jìn)一步區(qū)分為偵查與起訴，也是制度發(fā)展的自然趨勢，這一點在英美法系國家早已實現(xiàn)；而大陸法系國家，檢警一體的制度安排在實踐中流變?yōu)榇蠖鄶?shù)案件中警察獨立承擔(dān)偵查職能，檢察官承擔(dān)事后的審查職能，這在實踐中也印證這一趨勢。在檢警關(guān)系上，強調(diào)檢警協(xié)作，甚至檢察主導(dǎo)偵查，確有提高效率之效，但其對刑事司法公正可能帶來的威脅更大。利益權(quán)衡之下，保持二者職能上的合理距離，更為必要。

其次，職業(yè)素養(yǎng)的差異，決定了檢察官無力主導(dǎo)偵查程序。偵查工作的重點在于找到證據(jù)、緝捕犯罪嫌疑人，需要的是行動思維；檢察官更多從事案牘工作，需要的是評判性思維。為適應(yīng)這種差異性，警察與檢察官的培養(yǎng)機制也有顯著差別。如香港特別行政區(qū)警察只需六個月的培訓(xùn)就可以上崗。培訓(xùn)主要由輪崗回校的警察承擔(dān)，重在培養(yǎng)執(zhí)法職業(yè)操守和技能；(24)這一情況是筆者2019年7月至香港警察學(xué)校交流時所了解的。而刑事檢控工作則由具有法律學(xué)院教育背景并取得法律資格的專業(yè)人員承擔(dān)。專業(yè)背景、思維方式的差異，決定了檢察官一般不具備直接主導(dǎo)偵查的能力。如德國“檢察官缺乏進(jìn)行偵查的實際知識和手段。他們真正的作用在于對警察偵查的結(jié)果進(jìn)行復(fù)審、提出建議，或在需要更多的信息來支持是否提起公訴進(jìn)而要求補充偵查”。(25)前引，魏根特書，第52頁。

再次，檢警分離設(shè)置所帶來的機構(gòu)利益的獨立性，阻礙了檢察官主導(dǎo)偵查程序。機構(gòu)設(shè)置上，當(dāng)前各國檢察官與警察都采取了分離的方式，即使強調(diào)檢警一體的大陸法系國家亦如此。如德國警察隸屬于內(nèi)政部，檢察官則隸屬于司法部。為保障工作效率和內(nèi)部協(xié)作，兩個機構(gòu)內(nèi)部都采取了科層化體制。分離設(shè)置的檢察機關(guān)與警察機關(guān)，形成了各自獨立的利益需求機構(gòu)。對于任何一個機構(gòu)來說，維持獨立的生存權(quán)都是組織的首要使命，而組織生存的基本條件是擁有自主權(quán)?！皫缀趺總€新官僚組織中的官員都將創(chuàng)造能夠保證官僚組織生存的條件放在首位?！薄肮倭沤M織的生存與每個官僚組織的相應(yīng)自主權(quán)的獲取密切相關(guān)：對于組織而言，社會中的協(xié)作的增加和勞動的分化意味著通過簡單履行組織職責(zé)，而不是獲得外部支持，幾乎沒有方法保證生存。因此，維持自主權(quán)是一個關(guān)鍵的問題。獲得自主權(quán)，指的是組織擁有一個獨特的競爭領(lǐng)域，一個明確的顧客群體或者會員群體，以及一個毫無爭議的關(guān)于職能、服務(wù)、目標(biāo)、議程或者動機的權(quán)限，尋求穩(wěn)定的環(huán)境并且消除對其身份認(rèn)同的威脅。自主權(quán)給予組織一個合理的穩(wěn)定的支配資源的權(quán)力，而且將其置于一個更受歡迎的地位，從而能夠獲得足夠的資源。”(26)[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第10頁。對自主權(quán)的追求，決定了警察機關(guān)必然排斥檢察機關(guān)主導(dǎo)偵查工作的嘗試，甚至?xí)⒎稍O(shè)定的檢察官領(lǐng)導(dǎo)權(quán)架空，正如大陸法系國家實際發(fā)生的情形。如法國警察機關(guān)既隸屬內(nèi)政部管轄，又隸屬國防部管轄。“政府部門的利益和檢察官訴求的目標(biāo)往往存在偏差。這種偏差也是造成司法警察抵制檢察官指揮的一大原因?！?27)金邦貴：《法國司法制度》，法律出版社2008年版，第394頁。而警察機關(guān)上下級之間的科層制領(lǐng)導(dǎo)，使某一警察機關(guān)可獲得上級警察機關(guān)的支持，從而強化了對抗檢察官施壓的能力。

最后，除上述理由外，我國關(guān)于檢警關(guān)系的特殊制度安排，更使檢察官不可能主導(dǎo)偵查程序。

一方面，我國獨特的訴訟架構(gòu)決定了檢察官主導(dǎo)偵查程序的不可行性。建構(gòu)我國刑事訴訟架構(gòu)的基礎(chǔ)，是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則。在此基礎(chǔ)上，形成了流水作業(yè)式的訴訟架構(gòu)。這種架構(gòu)將案件質(zhì)量的保障，維系于公、檢、法三家的層層把關(guān)。這有別于國外的審判中心主義架構(gòu)。審判中心主義的理論假設(shè)，是將偵查、起訴作為審判的準(zhǔn)備階段，由審判作為檢驗案件質(zhì)量的中心環(huán)節(jié)。為達(dá)此目的，兩大法系庭審環(huán)節(jié)都采取了諸多措施，以增強法庭發(fā)現(xiàn)事實真相的能力，如強化辯護(hù)權(quán)的保障，以收兼聽則明之效；貫徹直接言詞原則、傳聞證據(jù)規(guī)則，使證據(jù)得到更充分的質(zhì)證等。對于認(rèn)罪案件，辯訴交易或認(rèn)罪協(xié)商會削弱法庭的審查功能，但認(rèn)罪自愿性保障會降低虛假認(rèn)罪的風(fēng)險，也可將虛假認(rèn)罪的結(jié)果一定程度上正當(dāng)化。(28)參見秦宗文：《認(rèn)罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)層次化研究——基于證明標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)理論的分析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期。我國以審判為中心的訴訟制度改革的成效，與預(yù)期有相當(dāng)大的差距。特別是作為核心內(nèi)容的庭審實質(zhì)化改革，對實踐觸動甚微，庭審虛化現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。期待庭審獨立承擔(dān)保障案件質(zhì)量之責(zé)，實屬勉為其難。認(rèn)罪認(rèn)罰案件庭審更趨于形式化，庭審功效進(jìn)一步式微。在新的訴訟架構(gòu)沒有建立，以庭審保障案件質(zhì)量的功效沒有得到有效提升，甚至弱化的情況下，若檢察官主導(dǎo)偵查程序，形成偵訴一體，將削弱檢察官對偵查結(jié)果獨立審核的質(zhì)量保障作用，從而進(jìn)一步瓦解我國刑事案件質(zhì)量保障的基本架構(gòu)。

另一方面，“信息孤島”使檢察官難以主導(dǎo)偵查程序。分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則帶來的另一問題是“信息孤島”，這使檢察官喪失主導(dǎo)的“抓手”。在警察負(fù)責(zé)偵查的案件中，我國檢察官對偵查程序真正有效的制約措施是批捕。除此之外，檢察官對偵查活動的監(jiān)督，基本局限于對偵查違法活動的監(jiān)督，屬于事后的糾錯，而非即時性或前瞻性的主導(dǎo)。(29)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第567條列舉了15項檢察官履行偵查監(jiān)督的權(quán)限。這些偵查監(jiān)督權(quán)在實踐中常軟化為柔性監(jiān)督，缺乏剛性。其重要原因之一是“信息孤島”，即公安機關(guān)與檢察院的辦案數(shù)據(jù)信息是相互隔斷的，檢察機關(guān)無法及時有效地掌握公安的辦案情況。此種情形下的監(jiān)督與盲人摸象相差無幾，掛一漏萬。(30)當(dāng)前一些地方試圖通過公檢法數(shù)據(jù)平臺建設(shè)推進(jìn)信息共享，但各地的普遍做法是，共建一個平臺，一個單位將相關(guān)信息放在平臺上，由另一個單位獲取。一個單位可獲取的信息仍取決于對方愿意置入什么樣的信息，相互之間并不能直接動態(tài)取用。參見陳文鋒：《全區(qū)推廣適用政法機關(guān)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺》，載《廣西法治日報》2020年1月1日。檢察機關(guān)一些強化偵查監(jiān)督的舉措，很大程度上有賴于公安機關(guān)的配合。如一些地方檢察機關(guān)嘗試向公安派出所派駐偵查監(jiān)督檢察官辦公室，期待進(jìn)行即時性的動態(tài)監(jiān)督。(31)參見盧金增等：《山東聊城市檢察機關(guān)加強派駐公安派出所檢察官辦公室》， 載“正義網(wǎng)”，http://www.jcrb.com/procuratorate/jcpd/201706/t20170605_1761608.html，最后訪問日期：2019年12月26日。這種改革的初衷是好的，但檢察官辦公室的成立以公安機關(guān)的同意為前提，所監(jiān)督的信息也為公安機關(guān)所提供，檢警配合多過于制約。在實踐中，檢察官辦公室更多地扮演著“善意提醒者”和機構(gòu)咨詢者的角色，有時甚至成為“背鍋者”。在偵查監(jiān)督尚且無法有效落實的情況下，試圖進(jìn)一步讓檢察機關(guān)主導(dǎo)偵查程序，顯然不具現(xiàn)實可行性。

三、 檢察官主導(dǎo)審判程序論辨析：以量刑建議為切入點

刑事訴訟中的檢法關(guān)系，曾是理論界爭議的熱點問題，在實務(wù)中也曾引發(fā)不小的爭議。形成的大體共識是，法庭應(yīng)確立法官的尊崇地位，由法官來主導(dǎo)。對法官違反程序庭審活動的監(jiān)督，則由出庭檢察官當(dāng)庭監(jiān)督，改為庭后以檢察院的名義進(jìn)行，避免檢法當(dāng)庭沖突。(32)參見龍宗智：《檢察官該不該在庭上監(jiān)督》，載《法學(xué)》1997年第7期。但刑事訴訟中檢察官承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任論的提出，使檢法關(guān)系再起波瀾。如果說檢法關(guān)于檢察官能否當(dāng)庭監(jiān)督、法官入庭時檢察官要不要起立等爭議，一定程度上尚屬表層的“面子問題”，(33)參見龍宗智：《檢察官該不該起立》，載《法學(xué)》1997年第3期。此次檢察官主導(dǎo)責(zé)任論推動下的檢法關(guān)于量刑建議效力的論辯，則真正觸及了刑事審判的主導(dǎo)權(quán)問題。如果檢察機關(guān)的主張被采納，將基本瓦解傳統(tǒng)的檢法關(guān)系架構(gòu)。量刑建議效力問題是當(dāng)前檢法爭執(zhí)的焦點，檢方的主張一定程度上可得到刑事訴訟相關(guān)條文的背書，并且與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度追求效率的精神契合。如果在此問題上檢察機關(guān)無法取得優(yōu)勢，那么檢察機關(guān)在其他方面想達(dá)到主導(dǎo)審判程序的目標(biāo)，就面臨更大的理論困難。因而，該問題的討論結(jié)果，對檢察官主導(dǎo)審判程序構(gòu)想的落實，影響重大，也是最高人民檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注點。(34)最高人民檢察院檢察長張軍在2020年全國檢察長會議上提出的第一項任務(wù)就是，要“履行好刑事訴訟主導(dǎo)責(zé)任，有力、平穩(wěn)落實認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”。參見《四方面19項任務(wù)！全國檢察長會議對2020年檢察工作作出部署》， 載“澎湃新聞”，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5569539，最后訪問日期：2019年12月26日。本文將以量刑建議為切入點，探討檢察官主導(dǎo)審判程序的正當(dāng)性問題。

(一) 刑事訴訟法視野下量刑建議的制度隱患

量刑建議是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的關(guān)鍵機制，它“一端連接著犯罪嫌疑人的認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，另一端則關(guān)系著人民法院的判決。”(35)吳宏耀: 《凝聚控辯審共識，優(yōu)化量刑建議質(zhì)量》，載《檢察日報》2019年6月10日。有了量刑建議制度，犯罪嫌疑人才能相信，檢察官對自己的量刑承諾能傳至法官，犯罪嫌疑人才有與檢察官協(xié)商簽署具結(jié)書的動力。而為兌現(xiàn)檢察官的承諾，量刑建議自然應(yīng)有一定的效力，有轉(zhuǎn)化為判決書相關(guān)內(nèi)容的能力。站在檢察官角度，如果量刑建議能足夠詳細(xì)、準(zhǔn)確，并為法官所必然接受，該制度將可以給犯罪嫌疑人足夠確定的預(yù)期，并可因擁有裁量權(quán)而以最大的量刑減讓，吸引犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰。這對于推動控辯協(xié)商無疑是極為有利的。從法官角度看，定罪與量刑屬于狹義的司法權(quán)范疇。在英國和澳大利亞，量刑被認(rèn)為是法官專有的權(quán)力，檢察官沒有量刑建議權(quán)。有些國家的檢察官，如日本、德國，他們雖然可以提出量刑建議，但其對法官沒有約束力。德國的法官對檢察官量刑建議的采納率不超過30%。(36)參見[德]克勞思·羅科信：《刑事訴訟法》, 吳麗琪譯, 法律出版社2004年版, 第68頁。日本法官的量刑，90%以上都低于檢察官的求刑，量刑建議采納率不足10%。(37)參見林俊益：《程序正義與訴訟經(jīng)濟》, 臺北元照出版公司1997年版，第185-190頁。因為詳細(xì)、準(zhǔn)確且有約束力的量刑建議，侵犯了法官的傳統(tǒng)職權(quán)范疇。

我國刑事訴訟法第201條規(guī)定，除法定的特殊情形外，“對于認(rèn)罪認(rèn)罰案件，人民法院依法作出判決時，一般應(yīng)當(dāng)采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”?！叭嗣穹ㄔ航?jīng)審理認(rèn)為量刑建議明顯不當(dāng)，或者被告人、辯護(hù)人對量刑建議提出異議的，人民檢察院可以調(diào)整量刑建議。人民檢察院不調(diào)整量刑建議或者調(diào)整量刑建議后仍然明顯不當(dāng)?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)當(dāng)依法作出判決。”人大法工委有關(guān)人員解釋，之所以明確“人民法院一般將采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”，“即總體上人民法院對案件的實體判斷是從寬把握的”，是為了“使得量刑建議更具分量，犯罪嫌疑人在考慮認(rèn)罪認(rèn)罰時，能夠?qū)φJ(rèn)罪認(rèn)罰產(chǎn)生的法律效果有直觀的預(yù)期”，這便于偵查人員、檢察人員開展工作，鼓勵犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰。關(guān)于如何處理人民檢察院不當(dāng)?shù)牧啃探ㄗh的規(guī)定，則表明“人民法院對量刑具有最終裁判權(quán)，體現(xiàn)了以審判為中心的原則”。(38)王愛立、雷建斌主編：《〈中華人民共和國刑事訴訟法〉釋解與適用》，人民法院出版社2018年版，第379-381頁。

刑事訴訟法的規(guī)定，沿襲了定罪、量刑權(quán)屬法官職權(quán)的思路，但為適應(yīng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度下控辯協(xié)商的需求，又要求法官對量刑建議一般應(yīng)當(dāng)采納。“一般應(yīng)當(dāng)采納”與量刑權(quán)歸屬于法官，有著潛在的沖突?！耙话銘?yīng)當(dāng)采納”意味著，檢察官的量刑建議是有約束力的，除非具有法定例外情形，法官應(yīng)以檢察官的量刑建議為依據(jù)進(jìn)行裁判。這里的關(guān)鍵點，是例外情形的判斷權(quán)歸屬問題。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，此判斷權(quán)應(yīng)歸屬于法官；但若如此，完全可能架空“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求。為落實“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求，似乎檢察官也應(yīng)享有判斷權(quán)。

檢法可能的分歧，不但在于“一般應(yīng)當(dāng)采納”的判斷，還在于量刑建議應(yīng)精準(zhǔn)至何種程度。刑事訴訟法第176條第3款規(guī)定：“犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議，并隨案移送認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書等材料?！痹摋l只是規(guī)定量刑建議應(yīng)確定主刑、附加刑、是否適用緩刑等內(nèi)容，但沒有明確量刑建議應(yīng)將其細(xì)化至何種程度。實踐中主要有兩種做法：一是幅度刑，如檢察官在量刑建議中列出兩種刑種并對刑期給出一定的范圍，法官在此范圍內(nèi)選擇；二是確定刑，如檢察官明確刑種和刑期，法官只能選擇接受或不接受，而不能選擇在什么空間內(nèi)接受。顯然，這兩種不同的量刑建議對檢法權(quán)力的影響是不一樣的。在“一般應(yīng)當(dāng)采納”的語境下，依幅度刑，檢法分享了量刑決定權(quán)。檢察官負(fù)責(zé)畫范圍，法官從中選擇；對于確定刑而言，量刑決定權(quán)實質(zhì)上由法官轉(zhuǎn)移至了檢察官。從便于推進(jìn)控辯協(xié)商來說，確定刑更為檢察機關(guān)所青睞，但其帶來的對法官裁判權(quán)的侵蝕，則不為法院所喜。確定刑量刑建議不可避免會引發(fā)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的效率取向與量刑的司法最終裁決原則之間的沖突。檢察機關(guān)根據(jù)刑事訴訟主導(dǎo)責(zé)任這一基調(diào)而推進(jìn)確定刑量刑建議的努力，壓縮了刑事訴訟法可能刻意留存的模糊空間。檢察機關(guān)借量刑建議主導(dǎo)審判程序的意圖，嚴(yán)重侵蝕了傳統(tǒng)裁判權(quán)的范疇，使檢法兩家在這一問題很難取得共識。檢法爭議近年來已公開化。對這一問題的研究，不但有助于解決當(dāng)前認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實施中的突出問題，也為研究檢察機關(guān)主導(dǎo)審判程序的正當(dāng)性提供了很好的切入點。

(二) 量刑建議效力的檢法分歧

1.檢察機關(guān)的主張

檢察機關(guān)對量刑建議的態(tài)度有一個擴張的過程。1996年刑事訴訟法修改后的一段時間里，檢察機關(guān)不認(rèn)為自己有量刑建議權(quán)，部分檢察機關(guān)甚至不認(rèn)為自己有定罪建議權(quán)。(39)參見龍宗智：《檢察官該不該指控罪名》，載《法學(xué)》1997年第11期。21世紀(jì)初量刑建議試點期間，檢察機關(guān)的主流意見認(rèn)為，量刑建議權(quán)是檢察機關(guān)行使求刑權(quán)的一種方式。“量刑建議作為一種‘建議’，對法院的量刑并無約束力，法院沒有義務(wù)按檢察院的建議量刑。”“量刑建議僅供法院量刑時參考，法院是否采納建議及如何量刑，全由法院依法獨立作出決定。”(40)朱孝清：《論量刑建議》，載《中國法學(xué)》2010年第3期。隨著檢察機關(guān)主導(dǎo)責(zé)任論的提出，檢察機關(guān)對待量刑建議的態(tài)度發(fā)生了重大變化。

(1) 檢察機關(guān)將量刑建議更多地看作控辯協(xié)商的結(jié)果，并非檢察機關(guān)的單方意志，借控辯合意強化量刑建議的效力，否定法官拒絕量刑建議的正當(dāng)性?！靶薷暮蟮摹缎淌略V訟法》確立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，更是一個十分典型的以檢察官主導(dǎo)責(zé)任為基礎(chǔ)的訴訟制度設(shè)計，有人把它稱為中國版的‘訴辯交易’?！?41)前引②，張軍文?！傲啃探ㄗh是控辯合意的集中體現(xiàn)?！?42)苗生明：《認(rèn)罪認(rèn)罰量刑建議精準(zhǔn)化的理解與把握》， 載“正義網(wǎng)”，http://news.jcrb.com/xwjj/201907/t20190729_2028950.html，最后訪問日期：2019年12月26日。

(2) 通過量刑建議的確定化，落實刑事訴訟法中法院對量刑建議“一般應(yīng)當(dāng)采納”的要求，使量刑建議對法院產(chǎn)生實質(zhì)的約束力。在幅度刑與確定刑之間，最高人民檢察院主張采用確定刑。最高人民檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“從認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商的過程來看，確定刑建議更符合犯罪嫌疑人對‘罰’的期待，更有利于其做出認(rèn)罪認(rèn)罰的選擇，也就更有利于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的推進(jìn)和穩(wěn)定適用?？梢哉f，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度內(nèi)含了確定刑建議的要求和精神。幅度刑建議本質(zhì)上是控辯協(xié)商不充分、不徹底的結(jié)果”。(43)前引，苗生明文。一些地方確定刑的試點經(jīng)驗得到了最高人民檢察院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，如重慶市檢察機關(guān)確定刑建議占全部量刑建議的62.05%，四川省成都市檢察機關(guān)100%的認(rèn)罪認(rèn)罰案件提出確定刑建議。(44)陳國慶：《量刑建議的若干問題》，載《中國刑事法雜志》2019 年第5 期。最高人民檢察院要求，全國認(rèn)罪認(rèn)罰案件占全部刑事案件的比例應(yīng)不低于70%。如果這些案件絕大多數(shù)采用確定性，量刑權(quán)就將向檢察機關(guān)發(fā)生事實上的轉(zhuǎn)移。這使檢察機關(guān)力推的量刑建議精準(zhǔn)化改革，不可避免地隨附了主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件審判程序的意圖。

2.法院的意見

量刑精準(zhǔn)化對審判權(quán)可能帶來的侵蝕，法院系統(tǒng)顯然有清醒的認(rèn)識，隨之，也對量刑建議的效力持完全相反的立場。對檢察機關(guān)借量刑建議主導(dǎo)認(rèn)罪認(rèn)罰案件審判程序的意圖，最高人民法院相關(guān)人員從兩個方面予以辯駁。

(1) 否定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與辯訴交易的類似性，也間接否定了檢察官意圖借助控辯雙方合意，施壓法院接受量刑建議的可能性。“從適用標(biāo)準(zhǔn)上看，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，堅持以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，貫徹證據(jù)裁判要求，是否從寬及從寬的具體幅度，都要依照法律規(guī)定和政策要求來把握”，“犯罪嫌疑人、被告人只是通過認(rèn)罪認(rèn)罰來爭取從寬，而不是就定罪量刑進(jìn)行討價還價”。(45)最高人民法院刑一庭課題組：《刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用》，載《人民司法》2018年第4期。如此一來，犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書的行為，將被視為對檢察官依法提出的量刑提議的認(rèn)可，雙方都是依法而行，不是控辯雙方自行協(xié)商的結(jié)果。而法院對量刑建議的審查也以法律為依據(jù)，不必受制于控辯雙方的合意。這為法院對量刑建議的實質(zhì)審查提供了理論根據(jù)?！拔覈恼J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，是中國特色的有條件認(rèn)罪寬恕制度，不是美國等西方國家‘辯訴交易’的翻版或中國化。任何一種把認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與辯訴交易混為一談的觀點都是不成立的。因此，人民法院審查認(rèn)罪認(rèn)罰案件，不得像美國法院那樣搞‘形式審查’，必須進(jìn)行實質(zhì)審查?！?46)胡云騰：《正確把握認(rèn)罪認(rèn)罰從寬 保證嚴(yán)格公正高效司法》，載《人民法院報》2019年10月24日。

(2) 對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的性質(zhì)定位，做有利于法院的解釋，否定檢察機關(guān)主導(dǎo)審判的可能性?！罢J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度雖然改變了傳統(tǒng)的刑事訴訟模式，確立了公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)和司法行政機關(guān)各司其職，創(chuàng)造了偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)和辯護(hù)權(quán)相互配合、相互制約的新的刑事訴訟模式，實現(xiàn)了公訴權(quán)由檢察機關(guān)乾綱獨斷型向檢察機關(guān)與當(dāng)事人、辯護(hù)律師協(xié)商分享型的轉(zhuǎn)變，但這一訴訟模式轉(zhuǎn)型并不影響法院的中立判斷地位，其改變的只是國家公訴權(quán)的減讓，不是國家審判權(quán)的前移，故并未改變法院依法獨立審判公正裁量刑罰的職責(zé)，也未改變公檢法三機關(guān)之間的配合、制約關(guān)系?！?47)胡云騰：《去分歧凝共識確保認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度貫徹落實》， 載“中國法學(xué)會”，https://www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/27398.html，最后訪問日期：2019年12月26日。這一觀點將量刑協(xié)商視為公訴權(quán)的減讓，僅限于審查起訴環(huán)節(jié)，與審判權(quán)無關(guān)，從而否定了檢察機關(guān)借量刑建議約束審判權(quán)的可能性。

(三) 量刑建議的效力與刑事庭審程序的主導(dǎo)問題

1. “與審判權(quán)無關(guān)”論的偏頗

最高人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，量刑建議改變的只是國家公訴權(quán)的減讓，不涉及國家審判權(quán)的前移。“量刑建議畢竟屬于求刑權(quán)的范疇，而決定量刑仍是審判機關(guān)的職權(quán)。裁判權(quán)只能由人民法院依法行使，定罪量刑作為審判權(quán)的核心內(nèi)容，具有專屬性，檢察機關(guān)的量刑建議，本質(zhì)上仍然屬于程序職權(quán)，是否妥當(dāng)應(yīng)當(dāng)由人民法院依法判決。”(48)胡云騰主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理解與適用》，人民法院出版社2018年版，序言第8頁。這一觀點有違于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實質(zhì)，是不成立的?！罢J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度本質(zhì)上是權(quán)力主導(dǎo)的程序加速機制”，(49)秦宗文：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的效率實質(zhì)及其實現(xiàn)機制》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第3期，其并非僅涉及起訴工作，而是涉及刑事訴訟全流程的系統(tǒng)性改革。具結(jié)書一般是以控方提出要約、辯方承諾的方式進(jìn)行，中間可能通過多次溝通，其在性質(zhì)上屬于司法契約。(50)參見秦宗文：《認(rèn)罪認(rèn)罰案件被追訴人反悔問題研究》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2019年第3期。它不但體現(xiàn)了犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的意愿，也要求檢察官以量刑建議的方式落實具結(jié)書的內(nèi)容。量刑建議書對案件未來結(jié)局給出可預(yù)測的結(jié)果，是消除辯方因結(jié)果不確定性而引發(fā)控辯雙方對抗，加速程序進(jìn)行的基礎(chǔ)。具結(jié)書締結(jié)過程所體現(xiàn)的辯方意志，有別于過去檢察官單方?jīng)Q定起訴書內(nèi)容的傳統(tǒng)模式，確有公訴權(quán)減讓的成分。但如視量刑建議為純粹的程序性權(quán)力，量刑建議書對審判權(quán)無任何約束力，犯罪嫌疑人又有何動力與檢察官達(dá)成協(xié)議？犯罪嫌疑人簽署具結(jié)書的基本條件，就是相信檢察官有能力通過量刑建議的方式兌現(xiàn)承諾。最高人民法院有關(guān)人員提出的依法量刑的觀點，忽視了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的協(xié)商要素。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的協(xié)商是在庭前完成的，這必然要求將裁判權(quán)部分轉(zhuǎn)移給檢察官，檢察官在享有這種權(quán)力的情況下，才能給予犯罪嫌疑人有效承諾。法官事后有義務(wù)落實檢察官的承諾，否則具結(jié)書將無異于犯罪嫌疑人的單方承諾，有違契約締結(jié)的平等性。也就是說，為實現(xiàn)效率追求，便于檢察官作出有效承諾，吸引犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，加速程序進(jìn)行，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度須以裁判權(quán)(核心是量刑權(quán))前移為基礎(chǔ)。這是不能否認(rèn)的。否則，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度將無法有效運行。問題在于，這種量刑權(quán)的轉(zhuǎn)移是在多大程度上發(fā)生的。

在這一問題上，不宜以美國辯訴交易中法官壟斷裁判權(quán)為論辯依據(jù)。美國的辯訴交易是在實踐中發(fā)展起來，并無系統(tǒng)的法律在法官和檢察官之間分配裁判權(quán)。美國法官壟斷裁判權(quán)是司法權(quán)的慣性表達(dá)，但從實踐中法官一貫尊重控辯雙方交易結(jié)果的事實看，裁判權(quán)實際上已經(jīng)前移。我國的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，是以立法方式系統(tǒng)化改革的產(chǎn)物，沒有司法慣例基礎(chǔ)，必須就法官與檢察官之間的量刑權(quán)分配進(jìn)行明確規(guī)范。法官對量刑建議“一般應(yīng)當(dāng)采納”，就是要求法官尊重檢察官的量刑權(quán)，實質(zhì)上將量刑權(quán)部分前移給了檢察官。

2.“通過確定刑主導(dǎo)審判程序論”的偏頗

最高人民法院相關(guān)人員否認(rèn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件中裁判權(quán)前移，是不符合事實的。但刑事訴訟法只是將量刑權(quán)部分轉(zhuǎn)移，如果試圖通過量刑建議的確定化，將認(rèn)罪認(rèn)罰案件的裁判權(quán)全部實質(zhì)性前移給檢察官，也是不妥當(dāng)?shù)?。最高人民檢察院有關(guān)人員支持確定刑量刑建議的論點，存在不少待商榷之處。

(1) 以量刑建議為控辯協(xié)商結(jié)果為由，要求法院接受確定型量刑建議，不具合理性。最高人民檢察院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，量刑建議“是凝聚控辯雙方乃至被害方意見在內(nèi)的多方合意的結(jié)果，……基于多方合意提出的量刑建議，是代表國家兌現(xiàn)對訴訟當(dāng)事人的承諾的集中體現(xiàn)?！_定刑量刑建議是司法機關(guān)兌現(xiàn)量刑減讓，促進(jìn)達(dá)成認(rèn)罪量刑協(xié)商，維護(hù)制度穩(wěn)定的重要方式”。(51)前引，陳國慶文。以量刑建議是各方合意為由，要求法院照單全收，明顯不具有合理性。由當(dāng)事人合意主導(dǎo)司法結(jié)論，只在民事訴訟中才有可能。當(dāng)前沒有一個國家將刑事案件完全民事化，由控辯雙方的意思表示，決定司法裁決的結(jié)果。在世界各國的協(xié)商性司法改革進(jìn)程中，至今還沒有一個國家放棄司法最終裁決原則，法官即使在絕大多數(shù)案件中都接受了控辯雙方的協(xié)商結(jié)果，但有權(quán)力在個案中否決協(xié)議。這種否決權(quán)對于維系控辯雙方協(xié)商的平等性，特別是控制檢察官可能的濫權(quán)行為具有重要意義。

絕大多數(shù)刑事案件中，作為國家力量代表的檢察官和作為個體的被追訴者，在作為博弈條件的知識、信息等方面是天然失衡的。絕大多數(shù)認(rèn)罪認(rèn)罰案件由值班律師提供幫助，但值班律師一般僅起到見證作用，無法有效彌補控辯雙方的力量差距。若以確定刑方式提出量刑建議，基本上等同于要求法官對檢察官的意見照單全收。失去司法審查威懾的檢察官，將在協(xié)商中具有絕對的話語權(quán)，即使檢察官濫用權(quán)力，犯罪嫌疑人也無有效的救濟渠道。當(dāng)然，犯罪嫌疑人可以選擇不認(rèn)罪認(rèn)罰，但我國刑事司法接近百分之百的定罪率，及認(rèn)罪認(rèn)罰后可享受的可觀量刑優(yōu)惠，會使犯罪嫌疑人處于艱難的選擇困境；加之高羈押率及羈押的長期化所帶來的急于擺脫訴訟的心理，犯罪嫌疑人很可能簽署違背其真實意愿的“城下之盟”。法官對協(xié)商結(jié)果審查的可能性，可以促使檢察官更為自律，抑制檢察官權(quán)力濫用的可能性，使認(rèn)罪認(rèn)罰協(xié)商過程更趨公平。司法實踐中，已不乏犯罪嫌疑人因控辯力量失衡而違背意愿簽署具結(jié)書的情形。如果賦予量刑建議書更強的約束力，導(dǎo)致法官審查權(quán)虛化，那么該種情形極可能性更頻繁地出現(xiàn)。

(2) 以保障訴訟效率為由推行確定刑量刑建議，正當(dāng)性不足。最高人民檢察院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，確定型量刑建議有助于提高訴訟效率，這主要體現(xiàn)在兩點：一是降低上訴率。采取幅度刑量刑建議時，“犯罪嫌疑人、被告人同意檢察機關(guān)的幅度刑建議，其心理預(yù)期也仍然是量刑建議幅度的中線以下。如果法院在量刑建議幅度的中線以上甚至頂格上線判罰，則超出了犯罪嫌疑人、被告人的心理預(yù)期，雖然判罰仍在量刑建議幅度內(nèi)，但其從心理上則認(rèn)為量刑偏重，基于此種心理而提出上訴的案件并不鮮見”。(52)前引，陳國慶文。二是省去法官重復(fù)審查工作。采納確定刑量刑建議后，法官“可直接采納量刑建議作出判決，無須重復(fù)審查事實證據(jù)以及在幅度的量刑建議內(nèi)進(jìn)行二次考量。而幅度刑建議節(jié)省法官審判時間的意義有限，制度的效率價值也無從體現(xiàn)”。(53)前引，陳國慶文。

這兩種考量表面上似乎有道理，但邏輯上都存在重大缺陷。

第一，降低上訴率問題。確定刑因為犯罪嫌疑人的預(yù)期與最后的判決結(jié)果更吻合，確實可部分降低上訴率，但代價是一審審查功能及法官對控辯協(xié)商中檢察官任意行使權(quán)力的威懾功能的喪失。一審是刑事審級制度中最基礎(chǔ)的程序，其承載的功能預(yù)設(shè)也最大，為避免啟動二審而導(dǎo)致一審程序功能盡失，可謂得不償失。為防止被告人隨意上訴啟動二審程序，仍有其他措施可加以應(yīng)對，如適度改變無理由上訴制度，不應(yīng)自廢一審程序之武功。況且，認(rèn)罪認(rèn)罰案件上訴的提起，大多數(shù)被告人并非對量刑不滿，而是為留所服刑。(54)參見董坤：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中留所上訴問題研究》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2019年第3期。這種完全不顧及具結(jié)書契約精神的上訴，不會因量刑建議由幅度刑轉(zhuǎn)為確定刑而改變。量刑建議方式改變所帶來的上訴率下降，將是有限的。

第二，法官重復(fù)性工作問題。起訴與審判的分離，就意味著允許重復(fù)性工作，甚至說制度設(shè)計正是期待通過這種重復(fù)性工作，盡可能減少司法錯誤的發(fā)生。否則，將偵、控、審三者合一豈不效率更高。基于效率考慮，這種審查可以差異化處理，以平衡不同類型案件中公正與效率的個別化需求，但若通過確定刑將其基本取消，則是不適當(dāng)?shù)?。并且，作為審查事?wù)承擔(dān)者的法院反對確定刑量刑建議，要求承攬幅度刑帶來的審查工作；而作為起訴者的檢察官則力主為法官減負(fù)，不免有角色錯位之感。個中原因，似乎只能由檢察官意圖主導(dǎo)審判程序來解釋。

法院和檢察機關(guān)各自的主張均有較強的部門色彩，存在重大缺陷。量刑建議本質(zhì)仍屬請求權(quán)，但為保障控辯協(xié)商的有效性，又必須對法官裁決形成一定的約束力。刑事訴訟法相關(guān)條文的價值取向是正確的，細(xì)化時，宜明確量刑建議采用幅度刑，同時限制法官隨意超越量刑建議判決的權(quán)力。如法官在量刑建議之外裁決，應(yīng)說明理由；檢察官對量刑建議之外的判決更應(yīng)積極提出抗訴等。這一方面可促進(jìn)控辯協(xié)商的有效性，另一方面又保留了法官的最終裁決權(quán)，對協(xié)商中檢察官濫用權(quán)力的可能性形成威懾。這種相互制衡的做法更符合權(quán)力運行的規(guī)律。

以上討論說明，檢察機關(guān)企圖借助確定性量刑建議主導(dǎo)審判程序，在理論上缺乏說服力。因刑事訴訟法所提供的模糊空間，量刑建議為檢察機關(guān)爭取審判程序的主導(dǎo)權(quán)提供了極大的可能。相對于傳統(tǒng)上對定罪問題的關(guān)注，檢察官提出量刑建議已展現(xiàn)能動，但這種能動應(yīng)是有限的，不應(yīng)試圖爭奪量刑的終局決定權(quán)。

(四) 基于誤讀而生成的其他一些“檢察官主導(dǎo)審判程序”觀點

與量刑建議比較，在審判程序的其他問題上，檢察機關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任更缺乏理論依據(jù)，在實踐中也更不具有可操作性。當(dāng)前主張刑事訴訟中檢察機關(guān)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任的其他意見中，均存在一些誤區(qū)，導(dǎo)致最終得出檢察官應(yīng)主導(dǎo)審判程序的結(jié)論。如下面兩個代表性的看法：“在法庭上檢察官是不是主導(dǎo)呢? 檢察官不訴，法院哪來的案子? 不訴不理! 檢察官是主動起訴，法官主要圍繞起訴指控的犯罪事實在法庭上查明真相。檢察官能擺脫起訴指控、證明犯罪的主導(dǎo)責(zé)任嗎? 法庭上檢察官指控什么犯罪事實，適用哪一條法律條款，就得拿出相應(yīng)的證據(jù)、理據(jù)來，拿不出來法院就可能宣告無罪、改變案件定性! 檢察官拿出證據(jù)、理據(jù)，才有下一步的控辯雙方質(zhì)證辯論，這些都緊緊圍繞起訴中的指控、示證來展開，檢察官的履職不是主動的嗎? 不是在主導(dǎo)嗎?”(55)前引②，張軍文。

這里面涉及的問題雖然性質(zhì)不同，但都存在對刑事訴訟基本理論的誤讀，導(dǎo)致了不合理的結(jié)論。第一，檢察官主導(dǎo)起訴問題。根據(jù)不告不理原則，起訴范圍是由檢察官決定的，即由檢察官主導(dǎo)，此無異議。但一旦起訴，審理范圍即告確定，法庭審理過程即由法官主導(dǎo)，這也是世界司法的通行規(guī)則之一，實無檢察官主導(dǎo)審判程序的存在空間。第二，檢察官證明責(zé)任問題。這更談不上檢察官主導(dǎo)問題。檢察官一旦起訴，證明指控主張成立即為檢察官的義務(wù)。如果檢察官不能有效履行證明義務(wù)，將承擔(dān)敗訴后果。這一過程的主要方面并非權(quán)力行使過程，更談不上主導(dǎo)法庭審判，而是義務(wù)履行過程。履行義務(wù)與主導(dǎo)行為性質(zhì)是不兼容的?？傮w上，一旦起訴完成，審判程序開啟，即由法官主導(dǎo)，檢察官主導(dǎo)審判程序的觀點是難以成立的。如果檢察官認(rèn)為審判程序不當(dāng)，可通過事后監(jiān)督，如抗訴方式解決。

四、 能動而不越位：刑事訴訟中檢察機關(guān)角色發(fā)揮的基線

檢察機關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督者，但這一定位是概括性的，在刑事訴訟的不同階段，需要以更具體的細(xì)分性角色加以落實。

(一) 能動的主導(dǎo)者：檢察機關(guān)在審查起訴中的角色定位

在我國刑事訴訟呈流水作業(yè)的形態(tài)下，檢察機關(guān)主導(dǎo)審查起訴是無疑義的。但這種主導(dǎo)作用在很長時間內(nèi)受制于僵化的訴訟理念，沒有得到充分發(fā)揮?！耙粋€時期以來，社會上、司法機關(guān)內(nèi)部往往把檢察機關(guān)只看作是犯罪的追訴人。相當(dāng)一部分檢察人員往往也認(rèn)同這樣的標(biāo)簽，體現(xiàn)在個案辦理上，就存在可捕可不捕的傾向于捕，可訴可不訴的傾向于訴，可寬可嚴(yán)的傾向于嚴(yán)，可輕可重的傾向于重。”結(jié)果就是 “實踐中有的檢察官往往就案辦案，認(rèn)為事實證據(jù)沒有問題，法律已經(jīng)公布了，套得上就沒有錯誤，就能夠滿足社會發(fā)展的需要，把自己僅僅等同于一個司法辦案的‘工匠’”。(56)前引②，張軍文。如一段時間內(nèi)，一些典型案件中的正當(dāng)防衛(wèi)得不到正確認(rèn)定。這使得審查起訴程序看似為檢察官所掌控，事實上則是消極“不作為”式地跟著整個刑事政策甚至司法氛圍走，沒有能體現(xiàn)出檢察機關(guān)的主動和擔(dān)當(dāng)，沒有能起到引領(lǐng)司法政策的作用。就檢察機關(guān)所應(yīng)追求的法律正確實施、履行檢察官客觀公正義務(wù)而言，一段時間內(nèi)的審查起訴工作，并沒有為檢察機關(guān)所主導(dǎo)。審查起訴階段檢察官角色的調(diào)整，需要以“客觀公正”的理念為核心，能行使法律所賦予的職責(zé)，根據(jù)案件本身的情況進(jìn)行判斷，通過辦案引導(dǎo)社會價值取向，而非遷就現(xiàn)有的習(xí)慣做法，不應(yīng)過多考慮“維穩(wěn)”因素而“和稀泥”。

(二) 能動的引導(dǎo)者：檢察機關(guān)在偵查工作的角色定位

對于公安機關(guān)辦理的案件，作為檢控工作的最終承擔(dān)者，檢察機關(guān)在檢警關(guān)系中應(yīng)處于上位，以使偵查服務(wù)于指控的需要，這一點應(yīng)無疑義。但由于檢察官與警察組織隸屬不同、機構(gòu)組織目標(biāo)不同，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)偵查工作不能滿足檢控需要的現(xiàn)象，這也是“檢警一體”論或檢察機關(guān)主導(dǎo)偵查論興起的現(xiàn)實基礎(chǔ)。如前文所述，過度強化檢察官對偵查工作的主導(dǎo)，甚至試圖推動組織一體化，在我國不具有現(xiàn)實可行性。但為增強指控效能，實有必要采取措施強化檢警聯(lián)結(jié)，使偵查工作能更好滿足指控需要。強化檢警聯(lián)結(jié)，應(yīng)通過引導(dǎo)而非主導(dǎo)予以完成。根據(jù)我國刑事訴訟的實踐情況，可主要從四個方面推進(jìn)。

第一，強化執(zhí)法證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，在特殊類型案件中注重個案引導(dǎo)，增強偵查取證的有效性。當(dāng)前公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，很多達(dá)不到起訴的證據(jù)要求，居高不下的退查率即為明證。(57)參見丁彩彩、雷閃：《審查起訴階段退回補充偵查實證分析》，載《中國檢察官》2018年第10期。其中一個重要原因是偵查人員重在破案抓人，對起訴的證據(jù)要求把握不準(zhǔn)確，導(dǎo)致取證不到位。補充偵查時，有些證據(jù)時過境遷，已難以取得；同時，事后退查也降低了司法效率。更有效的方法是公安、司法機關(guān)協(xié)商，總結(jié)經(jīng)驗，針對類案制定明確的證據(jù)收集指引。這種方法已為實務(wù)部門所采取，并取得了不小成效。但目前這種標(biāo)準(zhǔn)制定層次偏高，多由國家或省級公安司法機關(guān)聯(lián)合發(fā)布。這雖有利于保持司法的統(tǒng)一性，但也存在應(yīng)對地方司法特殊需求不力及反應(yīng)不及時的問題。在不與上級文件沖突的條件下，應(yīng)鼓勵地方公安與司法機關(guān)合作，因地制宜地制定類案證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)偵查取證。對特殊類型的案件，如“零口供”案件，一些專業(yè)性強、證據(jù)數(shù)量大、取證難度大，或者新類型的案件，如互聯(lián)網(wǎng)、金融案件，檢察機關(guān)應(yīng)強化提前介入，引導(dǎo)取證，使偵查工作能更好地滿足檢控需要。

第二，積極履行檢察官“客觀公正義務(wù)”，引導(dǎo)偵查人員公正執(zhí)法。檢察官與警察在有效打擊犯罪方面，利益取向是一致的。但檢察官制度創(chuàng)設(shè)的初始目的之一是控制警察權(quán)，防范警察國家的形成。這要求檢察官在與警察合作，有效打擊犯罪的同時，不能忘記自身的這一基本價值定位。在大陸法系檢察理論中，檢察官負(fù)有“客觀公正義務(wù)”是主流觀點；英美法系國家檢察官身份上雖是代表國家一方的當(dāng)事人，但仍應(yīng)以客觀公正為基本行事準(zhǔn)則。我國檢察官是法律監(jiān)督者，這種超然地位要求檢察官更應(yīng)注重行事的“客觀公正”。但在司法實踐中，相當(dāng)一部分檢察官著眼于有效打擊犯罪，對基于客觀公正義務(wù)照顧被追訴者及監(jiān)督偵查工作合法性，重視不足。這也是我國偵查程序中犯罪嫌疑人權(quán)利保障不盡如人意的重要原因。檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)一步強化客觀公正理念，積極主動地在個案中糾正偵查人員的不當(dāng)行為，救濟追訴者，引導(dǎo)偵查人員公正執(zhí)法。

第三，強化數(shù)據(jù)分享，為及時有效監(jiān)督提供可能。長期以來，檢察官監(jiān)督偵查活動的關(guān)鍵瓶頸，是難以適時、全面掌握偵查活動情況。犯罪嫌疑人事后提供偵查活動不規(guī)范的線索，也往往因時過境遷而難以查證。這變相鼓勵了不規(guī)范的執(zhí)法行為。適時、全面的數(shù)據(jù)分享，有利于檢察機關(guān)動態(tài)掌握偵查活動的進(jìn)展，對不規(guī)范的執(zhí)法行為，可以及時介入和糾正。當(dāng)前各地都在推進(jìn)司法大數(shù)據(jù)建設(shè)，但在公檢法數(shù)據(jù)分享方面仍面臨不少問題。如一些地方的司法大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的思路是，公安機關(guān)將數(shù)據(jù)放入平臺，檢察機關(guān)從平臺上取出數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)放入的時間、內(nèi)容仍由公安機關(guān)掌握，檢察機關(guān)無法動態(tài)獲取相關(guān)信息，這削弱了監(jiān)督的有效性。除確需保密的內(nèi)容外，建設(shè)可適時、主動獲取數(shù)據(jù)內(nèi)容的平臺，應(yīng)作為司法大數(shù)據(jù)工作的目標(biāo)。如此，偵查監(jiān)督才有可靠的抓手。

第四，強化辯護(hù)權(quán)的救濟，拓展偵查監(jiān)督的信息渠道。偵查程序中，辯方最有動力監(jiān)督偵查行為的合法性，其也往往最了解偵查行為是否具有規(guī)范性。給予辯方順暢反映問題的渠道，調(diào)動辯方反映問題的積極性，有助于破解當(dāng)前偵查監(jiān)督“等米下鍋”和檢察官自行篩查信息所帶來的成本高收益低的局面。當(dāng)前檢察機關(guān)采取的重大案件偵查終結(jié)合法性審查措施，將合法性審查時間由審查起訴向前推移，雖是一種進(jìn)步，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是時間仍偏晚，可能導(dǎo)致證據(jù)無法收集；二是范圍偏窄。更有效的方法是由駐所檢察官對偵查過程中的案件，實行動態(tài)多節(jié)點檢查，通過詢問犯罪嫌疑人，了解偵查活動中可能存在的不規(guī)范情形。如果案件量小，可以全部檢查；如果案件量大，可以按比例抽查。這一方面可為嫌疑人提供及時反映問題的渠道，主動檢查也可打消部分犯罪嫌疑不敢反映問題的心理顧慮；另一方面動態(tài)檢查可對偵查人員形成威懾，防患于未然。

(三) 能動的監(jiān)督者：檢察機關(guān)在審判工作中的角色定位

基于以審判為中心的限制及審判在程序流程上處于后位，檢察官不應(yīng)，實質(zhì)上也無力主導(dǎo)審判程序。檢察官在審判程序中只能是監(jiān)督者，但這并非說檢察官只能消極被動地履行職責(zé)。在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移之后，檢察機關(guān)明顯強化了對審判的監(jiān)督工作。一些地方通過內(nèi)部考核方式，要求下級檢察機關(guān)強化抗訴工作?？傮w上，對控方不利的裁決及審判過程的監(jiān)督，檢察機關(guān)已經(jīng)比較主動和嚴(yán)格。但如何將這種監(jiān)督常態(tài)化，防止時松時緊，則是需要進(jìn)一步考慮的。同時，檢察官如何基于客觀公正立場，對有利于被告人的事實和證據(jù)勇于承認(rèn)，防止“起點錯、跟著錯、錯到底”；對不利于被告人的裁決提出抗訴，防止偏離監(jiān)督者的中立立場，應(yīng)作為這一輪以“客觀公正”為基調(diào)的檢察改革重點解決的問題之一。

總之，檢察機關(guān)在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，從“主導(dǎo)”一詞的基本含義看，該論斷總體上是不成立的。但其包含的檢察官能動行使職權(quán)的要求，有利于克服過去一段時間過度壓抑檢察權(quán)的錯誤做法，如通過制定指標(biāo)、事后反復(fù)檢查等方法控制不起訴率，對正當(dāng)防止行為的過度追訴等。這有利于鼓勵檢察官充分履職，根據(jù)案件情況能動行使職權(quán)，使個案處理更符合公平正義的要求。但通過指標(biāo)考核的行政化方式推動檢察權(quán)能動化，如認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件適用率不低于70%，則可能使檢察權(quán)走向過度能動的另一個極端。探索貼合檢察權(quán)特性的管理方式，推動檢察官能動而不盲動地行使職能，是當(dāng)前改革應(yīng)關(guān)注的問題。