李章琴，劉志輝

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科技的快速發(fā)展，人們聚集在一起，修建大量的公共設(shè)施和住所以實(shí)現(xiàn)城市化。在城市化的過(guò)程中就要面臨對(duì)過(guò)去房屋的拆遷和改建，這里需要區(qū)別兩種遷拆類別。一種是基于國(guó)家修建公共設(shè)施而進(jìn)行的拆遷；而另一種則是帶有強(qiáng)烈商業(yè)性的房地產(chǎn)修建新樓盤的房屋拆遷。雖然區(qū)別了這兩種類別的拆遷，但不管是國(guó)家主持的土地拆遷還是房地產(chǎn)商主持的土地拆遷，都有著很多難以解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)拆遷政策的變遷及其意義

1991 年6 月1 日起施行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》標(biāo)志著我國(guó)城市房屋拆遷管理的開始和具體框架，依照《條例》第八條的規(guī)定，它以法律文件的形式對(duì)拆遷資格進(jìn)行了規(guī)定，但在隨后的政策實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)政府在還未取得被拆遷人的土地使用權(quán)之前，就將拆遷許可證頒給了拆遷人，從而造成了很多沖突性事件。從《條例》第十二條規(guī)定中可見，如果被拆遷人拒絕拆遷人的條件，政府就會(huì)出面進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，被拆遷人幾乎是完全處于被動(dòng)狀態(tài)。而且，該裁決的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)《條例》也沒有明確規(guī)定，這給了地方政府很大的自由裁量權(quán)。筆者覺得它只是對(duì)拆遷工作進(jìn)行了一個(gè)框架式的規(guī)定，對(duì)于補(bǔ)償、安置問(wèn)題都沒有明確具體的說(shuō)明，它給地方政府提供了許多“操作空間”。2001 年7 月1 日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修正案，標(biāo)志著中國(guó)拆遷工作走向標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)《條例》第六條的規(guī)定，提交條件只涉及開發(fā)商和政府，沒有提到被拆毀房屋的所有權(quán)，這也為今后的拆遷工作產(chǎn)生沖突埋下隱患。根據(jù)《條例》第十三條和第十五條的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞胶徒痤~由拆遷人與被拆遷人協(xié)商，當(dāng)協(xié)商不成時(shí)，由房屋拆遷管理部門裁決。這條規(guī)定大大增加了政府對(duì)于拆遷活動(dòng)的干預(yù)能力。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》有更詳細(xì)的規(guī)定和解釋，并且還擴(kuò)大了所涵蓋的范圍，但是對(duì)于政府裁量權(quán)仍沒有明顯的限制，被拆遷戶仍是拆遷活動(dòng)過(guò)程中的弱勢(shì)群體。2007 年10 月1 日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，它把我國(guó)的拆遷政策上升到法律的層面，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行了以下補(bǔ)充：房屋拆遷后的雙向補(bǔ)償不僅對(duì)房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，還對(duì)被拆遷當(dāng)事人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。明令禁止強(qiáng)拆暴拆，禁止先拆遷后補(bǔ)償?shù)??！段餀?quán)法》通過(guò)它明確細(xì)致的規(guī)定，在很大程度上保障了被拆遷的家庭的利益，調(diào)和了拆遷三方主體的矛盾，減少了強(qiáng)拆暴拆等社會(huì)惡劣事件的發(fā)生。

二、政府在拆遷政策中存在的問(wèn)題

第一，政府“創(chuàng)收”規(guī)避行為。由于地方政府財(cái)政資金不足，政府會(huì)進(jìn)行“創(chuàng)收”工作，吸引大量外資進(jìn)入，拆遷工作中的反應(yīng)是開發(fā)商將盡力降低補(bǔ)償和安置費(fèi)用[1]，而政府為了得到開發(fā)商帶來(lái)的稅收和土地出讓費(fèi)，也盡可能地偏袒開發(fā)商，對(duì)拆遷過(guò)程中導(dǎo)致的矛盾選擇性回避。因?yàn)樘幚砻芤馕吨杀镜募哟螅院芏嗾椭回?fù)責(zé)“發(fā)證賺錢”，而對(duì)其中產(chǎn)生的矛盾視而不見。

第二，拆遷政策執(zhí)行難度大。當(dāng)公共權(quán)力介入這種利益競(jìng)爭(zhēng)模式時(shí)，將面臨來(lái)自各方的壓力和誘惑太多，政府也是具有逐利性的，當(dāng)陷入這種博弈格局中，就很難深入問(wèn)題化解矛盾。一方面是民眾的抵抗以及利益訴求，另一方面是開發(fā)商的利益誘惑。開發(fā)商想的是盡量壓低拆遷成本，而被拆遷戶想的是盡量多提一些要求，逐利性存在于三方之中，作為中間人的政府原本應(yīng)該“按章辦事”，由于開發(fā)商與其利益掛鉤，所以會(huì)更偏向于開發(fā)商一些，而民眾雖然力量薄弱一些，但是始終是土地的合法使用人，便占據(jù)土地，這就使土地合法性權(quán)力對(duì)抗政府的決策權(quán)力。

第三，政府的公共權(quán)力未受到有效的限制。一些地方政府為了提高政績(jī)，不深入調(diào)研當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，僅是看到了房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的巨大利潤(rùn)，縱容開發(fā)商拆遷土地。部分地方政府將還未收回拆遷戶的土地使用證，擅自交給開發(fā)商，開發(fā)商拿著憑證借用一些行走在法律邊緣的方式去迫使被拆遷戶離開。同時(shí)，一些地方政府為了提高拆遷效率，通過(guò)下發(fā)文件規(guī)定對(duì)被拆遷戶一律采取貨幣補(bǔ)償方式，還有的地方雖然規(guī)定城市房屋拆遷安置補(bǔ)償有產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種方式，卻規(guī)定產(chǎn)權(quán)調(diào)換只能異地安置，嚴(yán)重侵犯被拆遷人安置補(bǔ)償?shù)倪x擇權(quán)。誠(chéng)然不是所有政府都會(huì)進(jìn)行如此行為，但政府公共權(quán)利的自由裁量權(quán)沒有受到限制和制約的話，也就意味著如果政府可操控性較大，處理不當(dāng)將會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。

第四，法律依據(jù)不足。我國(guó)法律建設(shè)還在進(jìn)程之中，最初僅是以民法憲法為基礎(chǔ)的一些大部門法，如今法律漸趨完善，開始細(xì)化部門化，對(duì)社會(huì)各方面的規(guī)定也愈加詳盡，但是在土地拆遷方面還會(huì)涉及到私有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題，處理起來(lái)非常棘手，因此，這方面的立法工作進(jìn)展緩慢。

三、城市拆遷政策中政府行為的價(jià)值沖突及其表現(xiàn)形式

一般地，公共政策的價(jià)值沖突指的是在政策過(guò)程中，政策參與者對(duì)政策的利益導(dǎo)向持有不同的觀點(diǎn)而產(chǎn)生的矛盾和沖突[2]。也就是說(shuō)，價(jià)值沖突是必然存在的，政策的制定結(jié)果是由多方因素相互影響決定的，但是這些因素應(yīng)該是合理的，因?yàn)橹挥泻侠淼恼哂绊懸蛩夭拍軜?gòu)成一個(gè)合理的政策，受這些因素的影響，拆遷政策中的價(jià)值沖突表現(xiàn)為多種形式，主要有以下幾種：

（一）對(duì)象選擇差異化

由于公共資源的稀缺性，政策制定者未能全面給予關(guān)注政策對(duì)象，由此就產(chǎn)生了對(duì)象的選擇，價(jià)值沖突也應(yīng)運(yùn)而生。在城市化的進(jìn)城中，國(guó)家必然地要將某一塊土地規(guī)劃為城市用地，被規(guī)劃的土地上的居民面臨不得不被拆遷的問(wèn)題，因此那部分居民成為了城市化中的利益受損方，價(jià)值沖突也因此而生。近年來(lái)影響最為深刻的是G 省安順公交司機(jī)致21 人死亡的惡性報(bào)復(fù)社會(huì)事件。究其根源，都是沒有對(duì)房屋征收居民予以足夠重視導(dǎo)致的。誠(chéng)然，這種沖突的確是必然產(chǎn)生的，由于居民個(gè)體需求的差異化，國(guó)家不可能都能滿足每個(gè)被拆遷方的要求，有的被拆遷方要求天價(jià)賠償，有的被拆遷方出于對(duì)舊土的懷念而不愿意遷出，等等問(wèn)題都是客觀上難以解決的。

（二）時(shí)空價(jià)值驅(qū)動(dòng)性

從空間上看，政策制定者參考了各種各樣的因素，即對(duì)公共資源作出了權(quán)威性的分配。假使作出的分配沒有在空間上體現(xiàn)出一種公平和為大眾所接受，或者作出的分配雖然顧及到了大多數(shù)人的利益，但是仍然使少部分人的利益受損，那么就不得不面臨價(jià)值沖突，所以政策制定者會(huì)非常重視，盡力縮小它的影響。從時(shí)間上看，某些政策指導(dǎo)下建設(shè)的公共設(shè)施短期內(nèi)滿足了社會(huì)的需求，但是長(zhǎng)期下去反而會(huì)成為城市發(fā)展的阻礙，有的則是短期內(nèi)看不到明顯的作用，但是長(zhǎng)久下去社會(huì)能從中獲得巨大的利益。這種長(zhǎng)期利益和短期利益的價(jià)值沖突是政策制定者經(jīng)常面臨的政策制定問(wèn)題。

（三）職業(yè)倫理規(guī)范性

公共政策的制定應(yīng)該是服務(wù)于社會(huì)的，城市管理者應(yīng)恪守職業(yè)倫理，都以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)[3]。因此一般要求政策的制定者站在一個(gè)客觀公正的角度去制定政策。但是制定政策的過(guò)程中，城市管理者又不得不聽從民眾的呼聲、利益訴求，這讓城市管理者很難做到真正意義上的客觀，職業(yè)倫理價(jià)值沖突不可避免。還有的城市管理者受地方經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)，從而制定一些違背初衷的拆遷政策。例如有的二三線城市為了增加財(cái)政收入，申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政款，用征用土地來(lái)建設(shè)一些高端項(xiàng)目，那些項(xiàng)目由于需求不足和資金鏈短缺在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法運(yùn)行，只能閑置，閑置的過(guò)程中又負(fù)擔(dān)不起大量的維護(hù)成本，最終成為爛尾樓的工程數(shù)不勝數(shù)，這對(duì)國(guó)家對(duì)社會(huì)都是無(wú)利可言的。但這里說(shuō)的職業(yè)倫理價(jià)值沖突主要是指一方面要求城市管理者作為一個(gè)客觀的、局外的主體從事政策制定工作，另一方面政策的可行性又要求政策需要參與其中，了解其中的利益得失，制定出符合總體要求的政策。

四、政府、開發(fā)商、被拆遷戶之間關(guān)于拆遷政策的三方博弈分析

本研究所述的三方博弈，僅指在商業(yè)性房屋拆遷的情況下，商業(yè)拆遷的本質(zhì)是交易，三方都有機(jī)會(huì)互相受益，很多拆遷矛盾也是發(fā)生在商業(yè)性拆遷中，根本原因是我們的憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于國(guó)家，必要時(shí)有權(quán)收回，而我們通常都只是擁有使用權(quán)，且使用的類別也是有嚴(yán)格限制的。當(dāng)使用權(quán)與國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人使用權(quán)一般都會(huì)屈從，當(dāng)然也伴隨著補(bǔ)償存在。

（一）政府與開發(fā)商之間的博弈

政府和開發(fā)商之間的博弈要從爭(zhēng)奪土地使用權(quán)開始，政府也是追求利潤(rùn)最大化自身利益，土地的開發(fā)類型也會(huì)傾向于以利益為準(zhǔn)，而開發(fā)商都是帶有明確目的的組織或集團(tuán)，房地產(chǎn)商希望開發(fā)土地修建大量商品房。在政府與開發(fā)商的博弈中，政府擁有下發(fā)土地使用證書的權(quán)力，還擁有決定土地使用類別的權(quán)力，這些都是政府的籌碼，而開放商的籌碼則是給予政府豐富的土地出讓費(fèi)以及買售交易房屋過(guò)程中產(chǎn)生的稅費(fèi)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這些都是政府的政績(jī)指標(biāo)。所以合作是實(shí)現(xiàn)政府和開發(fā)商博弈之間利益最大化的唯一途徑[4]。

（二）開發(fā)商與被拆遷者的博弈

在開發(fā)商和被拆遷者的博弈中，被拆遷者的籌碼主要是房產(chǎn)證，而開發(fā)商的籌碼則是經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)跟被拆遷者協(xié)商簽訂合同，從而使被拆遷者能讓出房屋的使用權(quán)。這是一個(gè)理想的博弈模型，現(xiàn)實(shí)博弈模型和理論上的博弈模型區(qū)別在于，開發(fā)商的籌碼不只是經(jīng)濟(jì)利益，還有來(lái)自政府提供的公權(quán)力，通常會(huì)協(xié)助開發(fā)商進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。理想模型下被拆遷者可以選擇不賣，開發(fā)商可以選擇不買，但是在擁有公權(quán)力協(xié)助的現(xiàn)實(shí)模型下，開發(fā)商和被拆遷者的博弈并不是勢(shì)均力敵的，而是朝開發(fā)商一邊倒，開發(fā)商可以追求原本公平交易所不能獲得的利潤(rùn)，本研究認(rèn)為，這是中國(guó)拆遷工作矛盾的根本原因。

（三）政府與被拆遷者的博弈

在政府和被拆遷者的博弈中，影響博弈的因素就比較多了。拆遷工作從頭到尾的過(guò)程中，居民的籌碼通常容易被忽略，然而事實(shí)上運(yùn)用得當(dāng)也是可以產(chǎn)生很強(qiáng)的制約效果的。若當(dāng)居民握有強(qiáng)有力的社會(huì)影響力和民意的籌碼時(shí)，政府也將在輿論的壓力下只能束手無(wú)策。因此，政府在和拆遷者進(jìn)行相對(duì)博弈時(shí)，并沒有較好的優(yōu)勢(shì)地位。于是就在沒有收回被拆遷者房屋使用權(quán)的時(shí)候就把房屋的使用權(quán)授權(quán)給開發(fā)商，由開放商去和被拆遷者博弈，開發(fā)商于是采取一些擾亂當(dāng)事人生活的方式迫使當(dāng)事人屈服，社會(huì)矛盾也由此加劇。

五、城市拆遷政策中價(jià)值沖突的應(yīng)對(duì)

（一）強(qiáng)調(diào)職業(yè)倫理中的道德作用

公共政策中的價(jià)值沖突實(shí)質(zhì)上是一種政策參與者間的利益沖突，應(yīng)辯證地看待價(jià)值沖突問(wèn)題。這些沖突并非只具有絕對(duì)的消極意義。一方面，公共政策中的價(jià)值沖突可為公共管理部門提供決策參考；另一方面，沖突本身對(duì)于提升公共管理者的職業(yè)倫理水準(zhǔn)也將起到促進(jìn)作用。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政策制定者應(yīng)正確認(rèn)識(shí)價(jià)值沖突是解決沖突矛盾的首要基礎(chǔ)，喚醒公共管理者和人民大眾都漸漸淡化的工具，即運(yùn)用道德方式解決公共政策中的價(jià)值沖突問(wèn)題。當(dāng)少數(shù)人的利益受損使社會(huì)感到憤憤不平的時(shí)候，在公共政策的制定中加入人文主義色彩會(huì)更為大眾所接受，即使有時(shí)候它顯得很表面化和形式化，但它仍能對(duì)利益受損方進(jìn)行安撫，道德這個(gè)要素成為緩解價(jià)值沖突的一劑良藥。

（二）建立智庫(kù)系統(tǒng)

時(shí)空價(jià)值沖突是一個(gè)政治博弈的結(jié)果，較強(qiáng)的利益集團(tuán)更能影響政府的政策選擇，但是如果政府擁有更加專業(yè)的智庫(kù)團(tuán)隊(duì)，是可以做出一個(gè)更加合理的政策決定的。當(dāng)遇到開發(fā)商選中但是開發(fā)又受阻的情況下，傳統(tǒng)的政府部門習(xí)慣了指定政策和做出決策，假使政府建立或聘用了一支專業(yè)的智庫(kù)團(tuán)隊(duì)，調(diào)查這個(gè)地區(qū)的相匹配經(jīng)濟(jì)和開發(fā)價(jià)值土地進(jìn)行的分析，有能力提供幾套可選方案給開放商，理想狀態(tài)下開發(fā)商能放棄這塊地并且能在政府給出的方案中選擇一個(gè)較為合理的方案，那么價(jià)值沖突的問(wèn)題就可能得到更好的解決。這樣，政府既不用強(qiáng)行征遷那塊居民捍衛(wèi)的土地，也能留住開發(fā)商。這一切的核心，也就是建立屬于政府的智庫(kù)。智庫(kù)的人員可以來(lái)自當(dāng)?shù)氐慕逃龣C(jī)構(gòu)、公益組織，這樣的人群更加的專業(yè)，并且能有多余的時(shí)間幫助政府處理這些事情，政府也應(yīng)當(dāng)給予一定的報(bào)酬，不一定是物質(zhì)性的，還可以是名譽(yù)性、榮譽(yù)性的。

（三）區(qū)別拆遷性質(zhì)，減少對(duì)商業(yè)性拆遷的干預(yù)

區(qū)別拆遷性質(zhì)是首要的前提，就我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)和社會(huì)制度而言，決定了在我國(guó)的私人利益幾乎是無(wú)法對(duì)抗公共利益的。所以對(duì)于公共性拆遷，政府根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r制定了一系列規(guī)章，私人對(duì)于補(bǔ)償和安置措施幾乎沒有討價(jià)還價(jià)的余地。但就商業(yè)性拆遷而言，可看出開發(fā)商和被拆遷戶不管是在法律上還是博弈中，其籌碼都是相當(dāng)?shù)?，但是政府出于一些利益沖突和價(jià)值選擇，更愿意站在開發(fā)商這一邊，導(dǎo)致了這種力量的不均衡，使被拆遷戶成為弱勢(shì)的一方，對(duì)被拆遷家庭的利益造成更大的損害，以此引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾[5]。因此，政府理應(yīng)減少干預(yù)，讓被拆遷戶和開發(fā)商在談判桌上把問(wèn)題解決，解決不了的問(wèn)題可以尋找可替代的方案。因?yàn)樯虡I(yè)拆遷本質(zhì)上是一種交易，交易總有成功或失敗，失敗了也有其他很多方案可以彌補(bǔ)，而沒必要執(zhí)著于問(wèn)題的解決，政府的干預(yù)達(dá)到了一個(gè)“強(qiáng)制交易”的效果，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中是違規(guī)的。