馬 晴

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)未依法履行職權(quán)，造成公共利益遭受侵害或有遭受侵害之虞時，督促其履行職權(quán)，并在督促無果后向人民法院提起訴訟的制度。近年來，隨著全面推進(jìn)依法治國的展開，將環(huán)境安全、食品藥品安全等領(lǐng)域的公共利益保護(hù)提高到了一個新的高度。在此背景下，行政公益訴訟應(yīng)然產(chǎn)生，這是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與依法治國的必然產(chǎn)物。2017年7月，新修訂的《行政訴訟法》(以下簡稱《行訴法》)在第25條賦予了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利，由此標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國正式建立。

自行政公益訴訟制度建立以來，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟在實踐中取得了卓越的成效。2017年7月至2019年9月，共立案214740件，提起訴訟6353件。僅2019年1月至9月就實現(xiàn)立案92410件。在實踐數(shù)據(jù)不斷攀升的同時，制度上的劣勢愈發(fā)明顯，最為突出的是調(diào)查核實權(quán)的設(shè)置。調(diào)查核實權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職能，對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行收集、調(diào)查等方面的權(quán)力。從另一個層次來說，調(diào)查核實權(quán)是檢察機(jī)關(guān)為了應(yīng)對公益訴訟，行使訴權(quán)，旨在讓法官采納其主張而進(jìn)行證據(jù)收集調(diào)查的手段或措施。但是有關(guān)調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系中鮮有提及，而性質(zhì)定位、行使方式、具體內(nèi)容以及效力界定更是空白。作為行政公益訴訟開展的前提與保障，調(diào)查核實權(quán)在行政公益訴訟中有著重要的地位，這一制度的缺陷理論上因權(quán)力設(shè)置不合理而飽受詬病，實踐中則因依據(jù)缺乏、用權(quán)困難、程序模糊存在風(fēng)險。因此，有必要在深入分析調(diào)查核實權(quán)的制度及實踐意義的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)實窘境的剖析，提出有益的優(yōu)化解決方案，以期助益行政公益訴訟的完善。

二、調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)實意義

1.保障調(diào)查核實權(quán)是舉證責(zé)任的實踐要求

由于行政爭議具有特殊性，行政行為相關(guān)證據(jù)大都在行政機(jī)關(guān)的控制之下，原告方處于證據(jù)的遠(yuǎn)端，所能提供的證據(jù)十分有限，故而在舉證責(zé)任分配中，為了構(gòu)造完整、均衡的訴訟結(jié)構(gòu)，實行的是舉證責(zé)任倒置的原則，即行政機(jī)關(guān)對行政行為的正當(dāng)性承擔(dān)主要舉證責(zé)任。因此，一般情況下，行政訴訟的舉證責(zé)任分配遵循的是《行訴法》第32條和第34條，具體行政行為的做出由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，與此同時,在行政相對人提供的證據(jù)不足，不能夠證明案件事實時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供或補(bǔ)足證據(jù)。但實際上，在行政公益訴訟中，作為原告的檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的舉證責(zé)任普遍高于一般的社會組織、行政相對人以及行政相關(guān)人(以下統(tǒng)稱為訴訟請求人)。

實務(wù)中，往往出于檢察機(jī)關(guān)在搜集證據(jù)上的專業(yè)性等優(yōu)勢的考慮，會要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)較高的舉證責(zé)任。經(jīng)筆者梳理法院裁判文書發(fā)現(xiàn)，許多案件中檢察院實際舉出的證據(jù)在質(zhì)量和數(shù)量上都遠(yuǎn)高于一般行政訴訟中的原告。例如：在“吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局(以下簡稱江源區(qū)衛(wèi)生局)及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”中，檢察機(jī)關(guān)不僅舉證證明中醫(yī)院醫(yī)療用水的排放造成重大環(huán)境污染及隱患，而且對江源區(qū)衛(wèi)生局違法將江源區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗為合格的事實也進(jìn)行了充分舉證，檢察院所舉證據(jù)十分詳盡、環(huán)環(huán)相扣。不難看出，針對行政機(jī)關(guān)未依法履行職權(quán)的事實，是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的證明責(zé)任，而且舉證責(zé)任分配更傾向于民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”原則。此外，在對全國行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)一審敗訴的案件進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，敗訴的原因均與舉證不足相關(guān)。[1]

高舉證責(zé)任的重壓之下，必然要求檢察院對案件事實進(jìn)行全面掌握，但是現(xiàn)有的調(diào)查權(quán)難以提供足夠的支撐和保障，因此調(diào)查權(quán)的擴(kuò)張具有必要性和正當(dāng)性，[2]也對調(diào)查核實制度的構(gòu)建和保障提出了更高的要求。

2.調(diào)查核實權(quán)能有效緩解檢察院的舉證弱勢

基于前述證據(jù)距離弱勢即在證據(jù)接近難易程度和距離證據(jù)遠(yuǎn)近分配上的弱勢以及主體地位不平等的不利背景，我國行政訴訟設(shè)置了舉證責(zé)任倒置規(guī)則，再輔之證據(jù)保全、證據(jù)開示以及申請法院調(diào)查取證等措施，進(jìn)而補(bǔ)齊了原告的舉證弱勢，同時也削弱了被告的強(qiáng)勢地位，訴訟的等腰三角結(jié)構(gòu)得以維持。一般訴訟中，原告都是受被訴行政行為直接或間接影響的主體，對于案件事實了解較為清楚，也會掌握一定的證據(jù)。然而公益訴訟案件存在嚴(yán)重的證據(jù)偏在現(xiàn)象，檢察院處于比一般訴訟請求人更甚的舉證弱勢地位，加之實踐對檢察院舉證責(zé)任的苛刻要求，公益訴訟的三角結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)嚴(yán)重的“不等腰”狀態(tài)。

盡管，在主體地位上，負(fù)責(zé)起訴的檢察院與被訴行政機(jī)關(guān)均屬于公主體，不存在地位懸殊所導(dǎo)致的地位優(yōu)勢問題。但檢察院并非實際的利益關(guān)聯(lián)人，未曾親自經(jīng)歷或參與行政糾紛的發(fā)生，不具有“親歷性”，其證據(jù)只能是從行政機(jī)關(guān)或個人處獲取，因此在事實了解和證據(jù)掌握上都具有更為弱勢的地位。同時，行政機(jī)關(guān)掌握了行政爭議的主要證據(jù)，現(xiàn)行實踐更多地強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)配合檢察院，即行政機(jī)關(guān)接受檢察院的請求移送卷宗、說明情況等。但這里存在“配合悖論”的問題，如果行政機(jī)關(guān)存在違法且不愿糾正，那么他必然會隱瞞真相，面對檢察院的請求也不會配合，那么檢察院可能調(diào)取不到充分的證據(jù)因而敗訴；如果行政機(jī)關(guān)雖存在違法但愿意糾正，那么行政機(jī)關(guān)就會主動糾正錯誤的行政行為，此時是否配合已無實際意義。因此，依賴行政機(jī)關(guān)的配合存在較大的不確定性，而且檢察院請求配合本身的權(quán)力屬性定位也存在缺乏規(guī)定的問題。此外，前文已經(jīng)論證，實踐中舉證責(zé)任的分配并沒有減輕檢察機(jī)關(guān)的舉證壓力，而行政機(jī)關(guān)的配合又存在較大的不確定性，因此檢察院的舉證弱勢地位十分突出。

檢察院舉證弱勢地位之下，訴訟結(jié)構(gòu)不再平衡，行政機(jī)關(guān)更為強(qiáng)勢。因此，必須要賦予檢察院以調(diào)查核實權(quán)，以彌補(bǔ)其“親歷性”的缺失并解決證據(jù)偏在的問題，以緩解其舉證弱勢，進(jìn)而平衡檢察院與行政機(jī)關(guān)的訴訟地位，確保行政公益訴訟能夠有效開展。同時調(diào)查核實權(quán)也能正當(dāng)化請求配合權(quán)力的行使。

3.調(diào)查核實權(quán)是訴前程序發(fā)揮優(yōu)勢的有力保障

訴前程序是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟以實現(xiàn)法律監(jiān)督的主要形式。所謂訴前程序，是指檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟之前，必須依據(jù)法定程序履行的調(diào)查、審查、告知、督促等程序。訴前程序從程序上來說是公益訴訟的必經(jīng)程序和前置程序，其內(nèi)在價值在于通過告知與督促程序促使行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)或更正其違法行政行為。2017年最高檢與國土資源部共同出臺的《最高人民檢察院、國土資源部關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》，認(rèn)為行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴，這也佐證了督促行政機(jī)關(guān)依法積極履行職責(zé)是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要目的。通過全國行政公益訴訟開展情況來看，2017年7月至2019年9月，訴前程序解決的公益訴訟案件占比高達(dá)87.35%。并且，通過訴前程序，行政機(jī)關(guān)主動糾正行政違法行為的比例也高于70%。[3]

鑒于訴前程序的重大作用，檢察建議的有效性問題也逐漸引起關(guān)注。由于檢察建議自身的非強(qiáng)制性，其效力來源于訴訟的勝訴概率形成的壓力，在高勝訴壓力的倒逼之下，行政機(jī)關(guān)傾向于對其違法行政行為進(jìn)行整改或依法積極履行職責(zé)。高勝訴概率需要以檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)為保障，同時，在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改后，對其整改效果以及法定職權(quán)范圍和是否依法行使職權(quán)的認(rèn)定都需要建立在完善且張弛有度的調(diào)查核實權(quán)制度基礎(chǔ)上。以2017年全年的訴訟案件為例，[4]檢察機(jī)關(guān)一審敗訴是因為對行政機(jī)關(guān)是否全面履行C縣檢察院訴C縣林業(yè)和園林局不履行職責(zé)案法定責(zé)任認(rèn)定不清。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為林業(yè)和園林局未按照檢察建議內(nèi)容進(jìn)行全面整改，而法院最終認(rèn)定林業(yè)和園林局已經(jīng)依法履行職責(zé)并不存在怠于行使職權(quán)的情形。在實踐中，由于行政機(jī)關(guān)在環(huán)保、國土資源等方面的專業(yè)性，容易形成對外的專業(yè)壁壘，在缺乏調(diào)查核實權(quán)保障的情況下，檢察機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確界定各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍以及對檢察建議內(nèi)容進(jìn)行整改的程度。此外，隨著全國行政公益訴訟的推進(jìn)，行政違法的案件會大幅度增加。行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的主觀對抗性也會更加突出，在此背景下，與行政機(jī)關(guān)相關(guān)的證據(jù)材料獲取難度也必然增大，檢察機(jī)關(guān)敗訴風(fēng)險也隨之增加。故而，無論是出于平衡訴訟結(jié)構(gòu)的考慮，還是出于對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)持續(xù)監(jiān)督的考慮，適度剛性的調(diào)查核實權(quán)都是行政公益訴訟目的實現(xiàn)的重要保障。

行政公益訴訟的設(shè)立是為了督促行政權(quán)的正當(dāng)行使，而不是對司法權(quán)的擴(kuò)張。無論是從制度設(shè)計初衷還是實踐操作來看，訴前程序都是行政公益訴訟糾紛解決的主要途徑，糾紛的解決更趨于和平和高效，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性也能最大限度地得到維護(hù)和尊重。[5]如果檢察機(jī)關(guān)沒有對證據(jù)、案件事實進(jìn)行充分適當(dāng)把握，不僅會導(dǎo)致敗訴，而且會喪失訴訟對行政機(jī)關(guān)的威懾力，難以有效督促行政機(jī)關(guān)履行職權(quán)。與此同時，訴前程序的預(yù)設(shè)功能就不能得到發(fā)揮。

三、調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)實窘境

1.行政訴訟法律規(guī)范缺失

在實踐中，公益訴訟案件中以民事公益訴訟居多。在理論界，學(xué)者將公益訴訟劃分為行政公益訴訟與民事公益訴訟。兩者有共同之處，即他們所要保護(hù)的法益均為社會公共利益。同時，兩者又有著顯著不同：兩者所適用的法律不同，前者適用《行訴法》，而后者適用《民事訴訟法》(簡稱《民訴法》)；兩者的訴訟對象不同，前者針對的是行政機(jī)關(guān)不依法行使職權(quán)的行為，而后者是針對私人實施的侵害行為。民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的最早規(guī)定見于2012年修改的《民事訴訟法》第210條，檢察機(jī)關(guān)可以向當(dāng)事人或案外人調(diào)查核實相關(guān)情況。對于其內(nèi)容和范圍，見于2013年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(簡稱《民訴監(jiān)督規(guī)則》)，其中做出了列舉式規(guī)定?！睹裨V法》與相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整的是平等民事主體之間的法律關(guān)系，行政公益訴訟的一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)，因而行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)不能適用《民事訴訟法》的規(guī)定。

2016年最高檢出臺的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(簡稱《行訴監(jiān)督規(guī)則》)未做出與調(diào)查核實權(quán)相關(guān)的規(guī)定。在2017年7月新修改的《行訴法》中依然未見有關(guān)行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)相關(guān)的規(guī)定。隨著行政公益訴訟的推進(jìn)，公益訴訟矛盾逐漸凸顯，2018年實施的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對行政公益訴訟范圍和程序進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范和明確，但卻依然沒有將調(diào)查核實權(quán)納入。緊接著在前不久頒布實施的《人民檢察院組織法》第21條雖對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)做出了規(guī)定，但其是粗略式的、原則性的，對于調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容、性質(zhì)以及效力均未做出規(guī)定。而且21條所規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)是在法律監(jiān)督職權(quán)履行項下的，結(jié)合第20條檢察院職權(quán)對法律監(jiān)督與提起公益訴訟的分置可知，這里的調(diào)查核實權(quán)只適用于行使訴訟法律監(jiān)督權(quán)，而不適用于公益訴訟之中。對公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定仍僅存在于《民訴法》與最高人民檢察院《民訴監(jiān)督規(guī)則》中的簡略規(guī)定。而《民訴監(jiān)督規(guī)則》是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作指南，沒有對外的效力，[6]自然不能成為調(diào)查核實權(quán)的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)始終屬于立法空白的狀態(tài)，而立法上的缺失必然導(dǎo)致實踐的異化，公益訴訟的調(diào)查核實權(quán)只能比照適用民事公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)定。甚至有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在沒有法律依據(jù)的情形下進(jìn)行調(diào)查核實，不免有“自我授權(quán)”之嫌，僅依照《民訴法》和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件要求行政機(jī)關(guān)配合調(diào)查，權(quán)威性也明顯不足。

2.權(quán)力屬性不明

行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的定位離不開行政公益訴訟起訴人即檢察機(jī)關(guān)的定位。從訴訟的角度看，檢察機(jī)關(guān)是否構(gòu)成適格原告存在學(xué)理上的爭議和討論，加之檢察機(jī)關(guān)還屬于法律監(jiān)督主體，因此檢察機(jī)關(guān)的定位更加含糊不清，而這將直接導(dǎo)致調(diào)查核實權(quán)的定位難以辨析。從設(shè)置初衷來講，調(diào)查核實權(quán)是法律為保障調(diào)查核實證據(jù)而賦予檢察機(jī)關(guān)的；從訴訟活動方面而言，調(diào)查核實權(quán)是檢察機(jī)關(guān)為使法院支持其主張的證明權(quán)，并維持平等于被告方即行政機(jī)關(guān)而言的訴訟權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，代表國家或社會公眾對公共利益受損提起訴訟，是其行使法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)方式，從這一層面上說，調(diào)查核實權(quán)具有權(quán)力的屬性。然而關(guān)于公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的屬性及定位，在我國立法中也難以找到可以參考的依據(jù)。在學(xué)界，調(diào)查核實權(quán)的屬性定位及強(qiáng)制力有無也一直未有定論。有學(xué)者認(rèn)為調(diào)查核實權(quán)最初產(chǎn)生于《民事訴訟法》的審判監(jiān)督程序，是訴訟監(jiān)督權(quán)的下位權(quán)，是基于被調(diào)查者配合前提下的柔性調(diào)查措施。行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的本質(zhì)是訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人具有證明其訴訟主張的權(quán)利，由此主張調(diào)查核實權(quán)不應(yīng)具備強(qiáng)制力。也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)所代表的是國家和社會公眾利益，從法律屬性上與普通的民事、行政訴訟不同，公益訴訟旨在保護(hù)的法益決定了其調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的權(quán)力屬性，即調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性效力。

在司法體制改革前，依托于行政機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪偵查權(quán)的忌憚，同時檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的剛性保障了監(jiān)督的效力，行政機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面配合度較高。隨著職務(wù)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)移，行政機(jī)關(guān)的配合性也隨之降低，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)多次督促仍不予整改的現(xiàn)象。如甘肅省隴南市的首例行政公益訴訟案件，宕昌縣水務(wù)局在收到檢察院兩次檢察建議后仍不予整改；又如山東省萊西市檢察院訴該市水利局一案，檢察機(jī)關(guān)要求水利局對做出的原行政處罰決定予以撤銷，水利局明確拒絕履行。民事訴訟檢察監(jiān)督是為了彌補(bǔ)民事當(dāng)事人訴訟能力不足，重點在于輔助當(dāng)事人。在這種情況下，強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)顯然不當(dāng)，柔性的調(diào)查權(quán)旨在監(jiān)督審判權(quán)的運行。而行政公益訴訟的特殊性在于具有公權(quán)力屬性，是檢察機(jī)關(guān)代表國家行使訴權(quán)，用以督促行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)。

根據(jù)最高檢出臺的《民訴監(jiān)督規(guī)則》《行訴監(jiān)督規(guī)則》以及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》不難看出，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容設(shè)置與強(qiáng)制性方面做出了自我限制與內(nèi)縮，調(diào)查核實權(quán)排除適用限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等具有強(qiáng)制屬性的措施。而檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實權(quán)強(qiáng)制性方面的自我限制必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)搜集證據(jù)障礙，被調(diào)查者尤其是行政機(jī)關(guān)往往對調(diào)查持有抵觸情緒，在接受調(diào)查時往往會結(jié)合自身利弊與具體情形，選擇性地配合或不予配合。而調(diào)查核實權(quán)現(xiàn)有的調(diào)查方式都建立在被調(diào)查者積極配合的基礎(chǔ)上，由此，調(diào)查核實權(quán)的有效性將大打折扣，難以實現(xiàn)有效調(diào)查、取證。

3.強(qiáng)制性措施的缺位

調(diào)查核實權(quán)的保障性措施是指在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實證據(jù)時，行政機(jī)關(guān)不予配合甚至橫加干預(yù)或阻礙的情況下，檢察機(jī)關(guān)所采取的具有一定強(qiáng)制性的措施，以保障證據(jù)的收集以及訴訟的順利進(jìn)行。行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)沒有可以適用的法律規(guī)范，因此在實踐中，行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)的行使只能比照《民訴法》與《民訴規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，然而，由于行政公益訴訟的特殊性，《民訴規(guī)則》中調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容和方式在行政公益訴訟中表現(xiàn)出明顯的局限性。

就現(xiàn)實而言，調(diào)查核實措施主要有查詢、詢問、委托鑒定以及勘驗等，均為柔性調(diào)查手段，非常依賴行政機(jī)關(guān)和相關(guān)人員的配合。然而，由于調(diào)查核實的內(nèi)容涉及行政機(jī)關(guān)自身的利益，很大程度上可能面臨不予配合甚至阻撓。如果不規(guī)定并完善調(diào)查核實權(quán)的保障性措施，則在行政機(jī)關(guān)不配合甚至對調(diào)查核實進(jìn)行阻礙時，檢察機(jī)關(guān)便陷入證據(jù)匱乏的窘境，面臨訴訟障礙或者敗訴風(fēng)險。沒有勝訴壓力的倒逼，行政機(jī)關(guān)更傾向于對檢察建議置若罔聞。

檢察機(jī)關(guān)在《民訴規(guī)則》排除適用查封、扣押、凍結(jié)等具有強(qiáng)制性的調(diào)查手段是對調(diào)查核實權(quán)進(jìn)行的限制和內(nèi)縮，[7]一部分原因是在民事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)面對的是實施侵害的企業(yè)或個人，與檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)相比，相對處于弱勢，因而再賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查手段則不利于保護(hù)相對方的利益；另一方面的原因在于《民訴規(guī)則》本身是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為指南，并不存在對外的效力，因而，以工作指南來賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查手段顯然不當(dāng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政公益訴訟與民事公益訴訟的不同顯而易見，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法或不作為進(jìn)行的訴訟，訴訟相對人是行政機(jī)關(guān)。同時，在證據(jù)偏在現(xiàn)象嚴(yán)重以及檢察機(jī)關(guān)對案件事實不具有親歷性的背景下，檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)的獲取及掌握方面與行政機(jī)關(guān)相比，處于相對弱勢地位。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假設(shè)，行政機(jī)關(guān)會權(quán)衡調(diào)查核實的結(jié)果在多大程度上影響其利益來決定配合的程度?；诖耍嵝缘恼{(diào)查核實權(quán)可能會被虛置，也難以實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的目的。

四、行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)制度的優(yōu)化路徑

1.納入行政訴訟法律體系

在當(dāng)前行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)處在于法無據(jù)的狀態(tài)，這勢必會導(dǎo)致行政公益訴訟的架空，與公益訴訟初衷相悖。行政公益訴訟立法上的構(gòu)建，應(yīng)首先著眼于《行訴法》，以基本程序法的形式賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實權(quán)，并明確調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)容、效力?？梢栽凇缎性V法》第25條檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟后，明確檢察機(jī)關(guān)可以對證據(jù)、材料等進(jìn)行調(diào)查核實，在引入民事公益訴訟柔性措施的基礎(chǔ)上增加強(qiáng)制性措施，必要情況下可以進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)，并對嚴(yán)重阻礙調(diào)查或訴訟的人采取人身強(qiáng)制措施。如此，以法律的形式對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實權(quán)及其方式進(jìn)行規(guī)定，將直接賦予檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)的權(quán)威性，能夠在很大程度上彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)和信息方面的弱勢，以及在環(huán)保、林業(yè)、水利、國土等方面的專業(yè)弱勢，使得之前處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)的調(diào)查核實權(quán)有了落腳之地。

在法律做出基礎(chǔ)規(guī)范的前提下，對于具體實施程序和范圍則可以通過司法解釋或工作指南來予以規(guī)范和界定。同時應(yīng)在保障調(diào)查核實權(quán)剛性的基礎(chǔ)上保持理性和克制，否則會造成權(quán)力的濫用，引發(fā)新一輪的權(quán)力失控。最值得關(guān)注的是，通過司法解釋或者《行訴規(guī)則》對可以采取強(qiáng)制性措施的“必要情況”予以明確。具體而言，強(qiáng)制性調(diào)查核實的措施應(yīng)當(dāng)局限在食品、藥品安全與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域涉及重大社會利益、引起較大社會關(guān)注的案件，以及國有土地保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域?qū)е聡依鎳?yán)重受損的案件。

2.明確權(quán)力屬性的同時注重訴訟權(quán)利

行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)起訴人的身份與形式，實際體現(xiàn)的是法律監(jiān)督的本質(zhì)。[8]法律監(jiān)督主導(dǎo)下的檢察制度成為公益訴訟的主要模式，而法律監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了行政公益訴訟的核心。分析行政公益訴訟調(diào)查核實權(quán)屬性及定位既要關(guān)注檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人的普適司法特點，又不能忽略其作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)代表國家保護(hù)公益，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的法律監(jiān)督的特殊性。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴方應(yīng)該搜集、提交證據(jù)，積極行使證明權(quán)以證明案件事實，請求法院支持自己的主張。[9]與此同時，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，天然具有對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)以訴訟的形式履行法律監(jiān)督的職責(zé)。在此意義上，調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)在權(quán)利的基礎(chǔ)上具有權(quán)力的屬性。

法律賦予檢察機(jī)關(guān)訴訟起訴人的角色，解決的是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的原告適格問題，在角色賦予的同時，也賦予其訴權(quán)，在此基礎(chǔ)上的調(diào)查核實權(quán)就具有了訴訟權(quán)利的性質(zhì)，是為搜集證據(jù)進(jìn)行訴訟的權(quán)利。訴訟權(quán)利是基于原告的訴訟地位賦予的，應(yīng)歸屬于原告的訴訟權(quán)利，并非檢察機(jī)關(guān)內(nèi)生的。

3.形成柔性主導(dǎo)、剛?cè)岵?jì)的實施原則

剛性調(diào)查核實權(quán)的缺位容易導(dǎo)致調(diào)查核實權(quán)的架空與虛置。而一味地追求剛性措施則易導(dǎo)致權(quán)力失控，干擾正常的行政活動。因此，在剛性調(diào)查核實權(quán)保障之下的理性克制便成為法律監(jiān)督、公益保護(hù)與權(quán)力規(guī)制的權(quán)衡之舉，以柔性主導(dǎo)、剛?cè)岵?jì)的調(diào)查核實權(quán)制度的建立，在公益訴訟日益發(fā)展的今天有著重大的意義。

以柔性主導(dǎo)、剛?cè)岵?jì)的調(diào)查核實權(quán)制度首先需要明確調(diào)查核實權(quán)的主體，即柔性措施為主。行政公益訴訟具有謙抑性，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是事后監(jiān)督、有限監(jiān)督，[10]強(qiáng)制性措施是為了彌補(bǔ)柔性調(diào)查核實權(quán)的不足設(shè)立的，屬于補(bǔ)充性和兜底性的，其設(shè)立的目的直接決定了強(qiáng)制性措施的后置性，因而調(diào)查核實權(quán)行使的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是盡可能不干預(yù)行政機(jī)關(guān)正常的行政行為。在此前提下，可以建立調(diào)查取證問詢制度，[11]其為監(jiān)督活動的常見有效方法，即監(jiān)督主體要求監(jiān)督對象針對某些或某類事項進(jìn)行問詢，監(jiān)督對象需在特定時間以特定方式，往往以書面方式進(jìn)行回復(fù)。同時所獲得的書面問詢函可以作為訴訟證據(jù)提交法院。在問詢無效或沒有進(jìn)行問詢的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先考慮柔性的調(diào)查核實措施，如詢問、復(fù)制相關(guān)資料、委托鑒定以及進(jìn)行勘驗等，如窮盡適用的柔性措施仍然無法獲取相關(guān)的事實證據(jù)，或者在進(jìn)行調(diào)查核實的過程中，遭遇阻礙或惡意干擾，可以在報請上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后實施強(qiáng)制性措施，對相關(guān)場所進(jìn)行查封以及對特定賬戶進(jìn)行凍結(jié)，甚至對相關(guān)人員實施人身強(qiáng)制。在批準(zhǔn)的級別上，之所以需要報請上一級檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門批準(zhǔn)，是因為在實踐中，因地方政府機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)與要求，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)也必然存在一些關(guān)聯(lián)。相對來說，上級檢察機(jī)關(guān)的獨立性更強(qiáng)，也更適于做出強(qiáng)制措施的決定。不能忽略的是，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)審核時，不僅需要對案件涉及的領(lǐng)域進(jìn)行界定分析，也要對影響程度進(jìn)行判斷，同時要判斷強(qiáng)制性措施實施的必要性。為防止盲目批準(zhǔn)或盲目駁回的現(xiàn)象出現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立將強(qiáng)制措施審查批準(zhǔn)適當(dāng)性納入考核范疇，對嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任者追責(zé)。