薛瀾 楊越 陳玲 董煜 黃海莉

摘要 黃河流域生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載、水沙關系失衡、水資源匱乏，其癥結在于長期經濟社會發(fā)展需求與粗放式發(fā)展模式下人地關系的矛盾。迫切需要將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展目標法治化，從生態(tài)環(huán)境嚴格保護、經濟社會布局優(yōu)化調整、流域內各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調等多個層面對流域人類的生產生活方式進行調整和規(guī)范。文章從黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的國家戰(zhàn)略出發(fā)，探討推進“黃河戰(zhàn)略”相關立法工作的策略選擇，具體分析了“黃河戰(zhàn)略”相關立法的需求、原則、框架和關鍵。首先，強調了解決流域經濟社會發(fā)展需求與生態(tài)資源環(huán)境承載能力間矛盾的現實需求，指出了現有體制機制難以有效解決黃河流域系統(tǒng)性保護和治理問題的實際障礙;其次，從系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和適應性四個方面，分別闡述了此次黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略相關立法的根本原則;接著，構建了以實現“生態(tài)-經濟-社會”效益相統(tǒng)一的流域高質量發(fā)展為目標，以高度價值認同的流域文化共識為牽引，以流域高水平保護和治理為手段，以流域空間管控和流域協(xié)調機構兩大機制為抓手的理論框架，識別出那些區(qū)別于長江等其他流域保護立法的特色問題作為立法關鍵;最后，結合我國流域管理法缺位、涉水四法功能割裂、政出多門職能交叉等現實特征給出此次立法定位的思考及建議。

關鍵詞 黃河立法;生態(tài)保護;高質量發(fā)展;策略研究

中圖分類號 X522;X22;D920.1文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2020）12-0001-07

DOI：10.12062/cpre.20201103

黃河是孕育華夏文明、滋養(yǎng)中華民族的母親河，流域內豐富的自然資源和要素稟賦，是沿黃地區(qū)維系經濟社會發(fā)展和生態(tài)平衡的重要基礎和戰(zhàn)略保障。黃河流域作為確保我國生態(tài)安全、糧食安全、能源安全和防洪安全的生命線，是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)、建設美麗中國的關鍵地區(qū)，是打贏脫貧攻堅、協(xié)調區(qū)域發(fā)展的主陣地，更是延續(xù)歷史文脈、展示時代價值的核心窗口。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，黃河流域經歷了嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，保護和治理的任務十分艱巨，流域生態(tài)系統(tǒng)脆弱、經濟發(fā)展滯后、人地關系趨向緊張，不斷形成貧困與生態(tài)環(huán)境破壞的惡性循環(huán)，嚴重制約了黃河流域的高質量發(fā)展。

黨中央、國務院高度重視黃河問題，將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江大保護、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，上升至重大國家戰(zhàn)略（以下簡稱“黃河戰(zhàn)略”）[1]。如何進行科學合理的頂層設計，開展切實有效的行動，協(xié)調流域日趨復雜的功能沖突與多元利益訴求矛盾，成為黨中央、國務院的重大關切。黃河流域目前存在的生態(tài)本底脆弱、系統(tǒng)環(huán)境超載、水沙關系失衡、水資源匱乏等現實問題[2]，其本質在于長期的經濟社會發(fā)展需求與粗放式發(fā)展模式下人地關系的矛盾，解決上述困境需要同時在生態(tài)環(huán)境嚴格保護、經濟社會布局優(yōu)化調整、流域內各行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調等多個層面采取措施，運用法治思維，通過立法，將黃河流域高質量發(fā)展目標法治化，對流域人類的生產生活方式進行調整和規(guī)范。

為此，本文從黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的國家戰(zhàn)略出發(fā)，探討“黃河戰(zhàn)略”相關立法的策略選擇，具體分析了“黃河戰(zhàn)略”立法的需求、原則、框架和關鍵。強調“黃河戰(zhàn)略”目標法治化的迫切需求，指出保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施的根本路徑和基本原則，構建策略框架，為“黃河戰(zhàn)略”的頂層設計和行動方案提供理論支撐，識別出黃河流域亟須保護和治理的重要內容作為立法關鍵，并結合我國流域管理體系的現實特征給出此次立法定位的思考及建議。

1 黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略立法的現實需求

2020年8月31日，中共中央政治局召開會議審議《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”），明確提出要系統(tǒng)梳理有關黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展的法律法規(guī)，深入開展黃河立法基礎性研究，適時啟動相關立法工作[3]。推進“黃河戰(zhàn)略”相關立法工作是貫徹中央依法治國方略和踐行生態(tài)文明思想的必然要求，是解決流域大保護和大治理重大關切、實現黃河流域高質量發(fā)展目標的有力保障。

1.1 從國家戰(zhàn)略實施需求來看，解決流域經濟社會發(fā)展需求與生態(tài)資源環(huán)境承載能力間的矛盾刻不容緩

黃河流域的資源稟賦、產業(yè)基礎和社會環(huán)境為流域高質量發(fā)展提供了豐厚的條件。流域幅員遼闊，光照充足，農業(yè)基礎扎實，與長江流域等地區(qū)相比較，土地資源較為豐富，耕地面積廣闊而集中，特色農牧產品優(yōu)勢突出;流域礦產資源富集，風電光核等新能源開發(fā)優(yōu)勢明顯，能源供應充沛，是我國重要的能源供應基地、能源化工和基本原材料基地，為傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展提供了堅實的產業(yè)基礎;流域區(qū)位優(yōu)勢突出，交通基礎良好，戰(zhàn)略新興產業(yè)和國防科技工業(yè)重點布局，大批城市群落形成，集聚優(yōu)勢初顯，產業(yè)結構也正向中高端調整;流域發(fā)展歷史悠久，治理經驗充足，思想文化繁榮，依托獨特鮮明的文化資源優(yōu)勢，形成了一批圍繞文旅產業(yè)的新增長點。

然而，黃河流域經濟發(fā)展水平和發(fā)展質量一直受到自然生態(tài)容量、環(huán)境承載力和水資源總量的制約，長期存在并且日益突出的四水問題（水資源、水災害、水環(huán)境、水生態(tài)），已經成為制約黃河流域各省市高質量發(fā)展的關鍵性問題[4]。一方面，流域水資源保障形勢持續(xù)嚴峻，水沙時空不協(xié)調，水患威脅嚴重，岸線資源過度開發(fā)，流域水資源管理和流域治理問題突出[5];另一方面，流域水、氣、土等系統(tǒng)性環(huán)境惡化、生物多樣性受損、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題愈發(fā)凸顯，生態(tài)風險向社會風險轉化傾向愈發(fā)嚴重，流域整體生態(tài)環(huán)境亟待保護和修復。

因而，迫切需要以問題為導向，兼顧生態(tài)環(huán)境保護和流域治理關鍵性問題，通過立法提升完善黃河流域整體的生態(tài)環(huán)境保護和治理的水平和能力，推動黃河流域經濟可持續(xù)和高質量發(fā)展[6]。

1.2 從環(huán)境治理制度保障來看，國內現有分散的相關法律法規(guī)和行政手段難以有效解決黃河流域保護和治理的系統(tǒng)性問題

目前，黃河流域初步形成了以《水法》《環(huán)境保護法》為主體，《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等行業(yè)單行法及《黃河水量調度條例》《黃河河口管理辦法》《黃河下游引黃灌溉管理規(guī)定》等流域單行法為兩翼的法律保障體系。黃河流域現有法律基礎已從國家、流域、地方三個層面，對流域內水量分配調度、流域污染防治按區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、流域管理機構職責、防洪抗旱職能、行政執(zhí)法監(jiān)督處罰等方面做出了規(guī)定與指導。

然而，現有法律保障體系無法充分適應“黃河戰(zhàn)略”中流域大保護和大治理相協(xié)同的特征和戰(zhàn)略需求：一是國家層面尚未針對特定流域特點開展專門性立法，對黃河這類大尺度流域保護和治理的調控功能不足;二是流域層面立法僅就關鍵要素分別規(guī)范，立法之間缺少協(xié)調性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，對流域上下游、干支流、行業(yè)間等整體性保護和治理考慮不足;三是地方層面立法更多考慮的是區(qū)劃體制及經濟社會等因素，缺乏從宏觀角度對黃河流域自然屬性和生態(tài)系統(tǒng)的充分考量。

因此，迫切需要基于黃河流域自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題的特殊性、復雜性，從流域整體性、系統(tǒng)性以及保護與發(fā)展的協(xié)調性出發(fā)，出臺專門的法律，將國家有關法律制度與黃河的特點和實際緊密結合并使之具體化。

2 黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略立法的基本原則

習近平總書記多次強調“治理黃河，重在保護，要在治理”，“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”[7]。正確理解保護與發(fā)展間的辯證統(tǒng)一關系是開展“黃河戰(zhàn)略”立法工作的基本前提。牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，堅持經濟效益、社會效益、生態(tài)效益高度統(tǒng)一，構建生態(tài)產業(yè)體系，呵護綠水青山，做大金山銀山，才能有效推動黃河流域高質量發(fā)展[8]。因此，形成系統(tǒng)、整體、協(xié)同、相適應的大保護和大治理格局，推進流域高質量發(fā)展目標的實現，是保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施的根本路徑和基本原則。

2.1 體現“黃河戰(zhàn)略”的系統(tǒng)性

黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展是一個復雜的系統(tǒng)工程，流域不單是一個從源頭到河口的水文單元，而是一個在其邊界范圍內逐漸形成的自然—經濟—社會復合生態(tài)系統(tǒng)。這種復合系統(tǒng)特征決定了黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展不能就水論水，同時決定了此次“黃河戰(zhàn)略”相關立法不是已有行業(yè)單行法和流域單行法的簡單整合與補充修繕，需要充分體現黃河流域的系統(tǒng)性特征。

2.2 體現“黃河戰(zhàn)略”的整體性

要發(fā)揮我國社會主義制度集中力量干大事的優(yōu)越性，牢固樹立“一盤棋”思想，統(tǒng)籌實施“黃河戰(zhàn)略”的有關行動，強化流域綜合管理，將治黃思路由“除水害、興水利”轉變?yōu)椤拔逅辈⒅兀Ｗo水資源、恢復水生態(tài)、改善水環(huán)境、治理水災害、強化水監(jiān)管[8]。全面把握黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展之間的關系，明確各種功能利用的優(yōu)先順序，提出完整的制度性解決方案，實現各要素整體性的合理流動和最優(yōu)配置。

2.3 體現“黃河戰(zhàn)略”的協(xié)同性

加強協(xié)同配合，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理[7]。一方面，協(xié)調水資源的經濟功能和生態(tài)功能間的關系，實施包括黃河干流和主要支流在內的全流域水資源統(tǒng)一調度，減少用水總量，實施全面節(jié)水，優(yōu)化用水結構，保障生態(tài)用水，維持黃河生態(tài)健康。另一方面，強化上下游協(xié)同、南北岸配合、干支流聯(lián)動，打破行政區(qū)域分隔，破解黃河治理存在的九龍治水、分頭管理問題，推動黃河生態(tài)保護和治理行穩(wěn)致遠。通過體制機制的協(xié)調和制度體系的建設，發(fā)揮多元主體的整體治理效能和優(yōu)勢，實現流域治理體系和治理能力現代化。

2.4 體現“黃河戰(zhàn)略”的適應性

以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策[7]。一方面，堅持水資源生態(tài)環(huán)境承載能力剛性約束。鞏固提升能源化工等優(yōu)勢行業(yè)環(huán)境保護水平，推動高耗水、高污染、高風險產業(yè)結構與布局優(yōu)化，培育壯大戰(zhàn)略新興產業(yè)，逐步實現產業(yè)發(fā)展與流域資源環(huán)境承載能力相適應。另一方面，充分考慮黃河上游、中游、下游及河口生態(tài)環(huán)境保護治理需求的差異性，分區(qū)分類實施黃河流域保護、修復、治理和促進高質量發(fā)展等政策，從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商[7]。

3 黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略立法的理論框架

構建黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略的理論框架，旨在為“黃河戰(zhàn)略”相關立法工作提供科學合理的立法依據，其關鍵在于界定“黃河戰(zhàn)略”中流域高質量發(fā)展的內涵，正確處理好保護和發(fā)展之間的協(xié)同關系?；趯S河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展國家重大戰(zhàn)略的理解，本文提出一個策略框架，旨在為“黃河戰(zhàn)略”頂層設計和行動方案提供理論支撐，如圖1所示。

3.1 以黃河流域高質量發(fā)展為目標：突破模式鎖定、綜合效益相統(tǒng)一

高質量發(fā)展是要以滿足人民日益增長的美好生活需要的高效率、公平和綠色可持續(xù)的發(fā)展，涵蓋了經濟、政治、文化、社會、生態(tài)各個維度的高質量發(fā)展，以及創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念[9]。黃河流域豐沃的自然資源稟賦、獨特的產業(yè)區(qū)位優(yōu)勢和厚重的歷史文化底蘊為黃河流域高質量發(fā)展提供了優(yōu)越的基礎條件[10]。黃河流域目前面臨復雜的生態(tài)環(huán)境問題和發(fā)展瓶頸，究其根源在于傳統(tǒng)依賴要素和投資驅動的粗放型發(fā)展模式導致生態(tài)效益、經濟效益和社會效益之間的相互割裂。

落實“黃河戰(zhàn)略”的首要任務就是打破傳統(tǒng)的發(fā)展模式鎖定，探索出富有地域特色、流域特征的發(fā)展新路子，將實現“生態(tài)—經濟—社會”效益相統(tǒng)一的高質量發(fā)展作為“黃河戰(zhàn)略”的系統(tǒng)性目標。堅持走生態(tài)良好、生產發(fā)展、生活富裕的生態(tài)文明發(fā)展道路;堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，通過創(chuàng)新改革，讓流域內土地、自然風光等要素活起來，利用自然優(yōu)勢發(fā)展特色產業(yè)，把黃河流域綠水青山蘊含的生態(tài)產品價值轉化為金山銀山;堅持可持續(xù)發(fā)展理念，樹立命運共同體意識，切實轉變竭澤而漁、殺雞取卵式的發(fā)展方式，構建生態(tài)產業(yè)體系，呵護綠水青山，做大金山銀山，推動黃河流域高質量發(fā)展。

3.2 以黃河流域文化認同為牽引：挖掘時代價值、形成發(fā)展共識

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上指出：“要深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，講好‘黃河故事，延續(xù)歷史文脈，堅定文化自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢凝聚精神力量。”[7]黃河文化是由古至今黃河及其流經區(qū)域衍生的文化集合，是炎黃五千年文明史的主體文化，其蘊含的天地人和、道法自然、休養(yǎng)生息等生態(tài)哲學，為踐行生態(tài)文明建設提供了歷史經驗和智慧，對落實“黃河戰(zhàn)略”具有重要借鑒意義。

一方面，把宏大復雜的黃河文化轉化為老百姓聽得懂、講得清的“黃河故事”，關鍵在于形成特色鮮明、統(tǒng)一凝練的黃河文化符號，使其塑造黃河文化靈魂，囊括黃河文化瑰寶，延續(xù)黃河歷史文脈。只有將紛繁復雜的文化元素放在一個完整的黃河文化體系當中，統(tǒng)籌、科學、合理的規(guī)劃保護方式、路徑和效果，并不斷強化這一黃河文化符號，才能將黃河文化保護好、傳承好、弘揚好。另一方面，將宏大的黃河文化建構為被人們高度認同的中華民族文化標識，樹立“大黃河”的發(fā)展理念，并使這種流域發(fā)展共識內化于“黃河戰(zhàn)略”的頂層設計和行動方案中，才能為保障“黃河戰(zhàn)略”順利實施提供原生動力和思想基礎，在流域管理實踐中打破行政壁壘，實現統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調配合、協(xié)同發(fā)展，合力推動沿黃地區(qū)文化、生態(tài)、經濟的高質量發(fā)展。

3.3以黃河流域高水平保護和治理為手段：聚焦重大議題、識別立法關鍵

黃河流域自然生態(tài)脆弱，環(huán)境水資源保障形勢嚴峻，流域經濟發(fā)展質量、人民群眾生活水平等方面面臨的問題相較于國內其他大河流域更為突出。只有聚焦在制約黃河流域高質量發(fā)展的重大議題上，識別出重大議題中哪些關鍵內容是亟待通過立法等手段進行高水平保護和治理的，才能牽一動百、對癥下藥，使“黃河戰(zhàn)略”的立法工作更加切實有效。

3.3.1 聚焦流域水資源：總量匱乏，區(qū)域分配難調和，水資源剛性約束不足

水資源供需緊張一直以來都是制約黃河流域高質量發(fā)展的主要矛盾。黃河屬資源型缺水河流，不僅水資源總量明顯不足，而且水資源的時空分布極不均衡，區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水嚴重[11]。黃河以僅占全國2%的河川徑流量滋養(yǎng)著全國15%的耕地和12%的人口[12]，水資源實際開發(fā)利用率已達86%，消耗率超過70%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線，資源性缺水已經成為常態(tài)[13]。同時，流域產業(yè)經濟粗放，區(qū)域用水矛盾尖銳，長期用水結構不合理、浪費、低效和防污能力差等問題交織，使得水資源保障形勢極為緊張。

推進水資源集約節(jié)約利用是黃河流域經濟社會發(fā)展中需要高度重視解決的突出重大問題之一。在一定時期內和發(fā)展水平實現前，流域水資源必須服從剛性原則，這是保證流域產業(yè)升級換代和經濟社會高質量發(fā)展的重要水資源政策。故此次立法需要突出強調流域水資源的剛性約束，引導并規(guī)范流域上下游統(tǒng)籌用水和農業(yè)發(fā)展方式，并且建立適當補償機制，避免今后上下游之間更大水資源矛盾。

3.3.2聚焦流域水生態(tài)：本底脆弱，服務功能退化，生態(tài)修復道阻且長

良好的自然生態(tài)是黃河流域高質量發(fā)展的根本基礎。黃河流域自然生態(tài)系統(tǒng)較為敏感脆弱，加之長期受人類開發(fā)建設活動的影響，全流域整體性、系統(tǒng)性的水生態(tài)問題已十分突出：干流高度人工化，支流普遍斷流，河流縱向連通性遭到破壞，自然生態(tài)岸線及重要濕地持續(xù)減少[14];流域上、中、下游水生態(tài)問題顯著，且區(qū)域差異性明顯，上游局部地區(qū)天然草地退化、水源涵養(yǎng)功能下降，中游地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)脆弱、水土流失依然嚴重，下游水生態(tài)流量偏低、生態(tài)保護治理與灘區(qū)居民農業(yè)等生產生活矛盾日益突出。此外，部分水源涵養(yǎng)區(qū)、河湖緩沖帶等重要生態(tài)空間過度開發(fā)，河湖的生物多樣性和自凈能力嚴重受損[15]。

黃河流域突出的自然生態(tài)問題已嚴重制約沿黃地區(qū)經濟社會高質量發(fā)展。亟須從流域整體性、系統(tǒng)性角度出發(fā)，深入開展流域自然生態(tài)保護修復，從國家層面制定黃河流域生態(tài)保護修復制度體系，統(tǒng)籌推進實施全流域生態(tài)系統(tǒng)的整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，通過此次立法將相關政策措施制度化、法制化，切實增強自然生態(tài)保護修復的法律保障，有效解決流域突出的水生態(tài)問題。

3.3.3聚焦流域水環(huán)境：承載力不足，系統(tǒng)風險高，環(huán)境污染防治任務艱巨

資源環(huán)境承載力不足、環(huán)境系統(tǒng)性風險持續(xù)偏高是黃河流域人地關系緊張的基本特征。黃河流域具備適宜農業(yè)文明發(fā)展的自然環(huán)境和支撐工業(yè)化發(fā)展所需的關鍵資源，且優(yōu)勢突出。但黃河流域長期處于高強度的開發(fā)中，尤其是農業(yè)的開發(fā)具有悠久的歷史，土地、水、能源、部分金屬與非金屬資源開發(fā)時間長、強度大，無論是農牧業(yè)區(qū)域，還是能源礦產資源開發(fā)的城市，其資源環(huán)境一定程度上都呈現高負載的狀態(tài)，系統(tǒng)性風險加?。毫饔蛩h(huán)境問題突出，部分水體水質較差，重化工業(yè)的集聚致使黃河干流和汾河、伊洛河等支流水環(huán)境壓力加大[16];農村飲用水水源地缺乏保護，農田退水、農膜、畜禽糞便等農業(yè)面源污染導致部分地區(qū)水環(huán)境質量存在不達標或惡化風險，部分水源功能喪失[17];有色金屬礦區(qū)土壤污染問題，堆存的礦渣、冶煉渣、無主尾礦庫存在污染周邊水體和土壤的環(huán)境隱患，解決難度大[18]。此外，治污設施和技術、企業(yè)監(jiān)管及沿河污染預警應急水平等均未完全達到高質量發(fā)展的要求。

可見，黃河部分河流污染物排放量已嚴重超過水環(huán)境承載力，農業(yè)面源污染形勢嚴峻，部分區(qū)域土壤污染對水環(huán)境影響較大。亟須通過此次立法就黃河流域突出的水環(huán)境問題進行嚴格約束，聚焦重要支流、重要污染問題的治理，從減少污染物排放角度，設計污染物排放總量控制、農業(yè)農村污染防治、排污口管理、水土一體化污染防治等法律條款。

3.3.4 聚焦流域水安全：泥沙銳減，水沙時空異變，水患與防洪安全依舊嚴峻

黃河流域總體呈現水少沙多、水沙異源、中游產沙地貌等基本屬性，水少沙多、水沙關系不協(xié)調，是黃河流域復雜難治的癥結所在。黃河水土流失嚴重，河流泥沙量大和輸沙用水量少產生的水沙時空關系不協(xié)調，是造成黃河泥沙易淤積、易頻發(fā)洪澇災害的主要原因[19]。此外，以工程為主的建壩攔沙空間愈發(fā)趨緊，淤地壩和小支流攔沙土壩缺乏泄洪設施，防洪安全與應急能力不足[20]。

（3）本次“黃河戰(zhàn)略”相關立法要以完善空間管控和利益協(xié)調“雙重機制”為突破口：突出黃河流域的特點，明確上中下游生態(tài)空間布局、生態(tài)功能定位和生態(tài)保護目標，以流域空間管控機制為抓手，統(tǒng)領水資源利用、水污染防治、岸線使用、河道治理等方面的空間利用任務，促進經濟社會發(fā)展格局、城鎮(zhèn)空間布局、產業(yè)結構調整與資源環(huán)境承載能力相適應，確保形成整體頂層合力;建立統(tǒng)一的利益協(xié)調機構，以利益協(xié)調機制為抓手，將區(qū)域利益、部門合作融入黃河保護綜合決策，解決部門間權力交叉重疊的問題和區(qū)域利益平衡協(xié)調機制缺乏的問題。

（4）本次“黃河戰(zhàn)略”相關立法要體現系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和適應性的立法原則，重點處理“五大關系”：包括處理好生態(tài)保護、流域治理和高質量發(fā)展之間的關系，處理好流域全局與行政轄區(qū)的關系，處理好上下游、左右岸、干支流之間的保護協(xié)調問題，處理好水量、水質和水生態(tài)的綜合保護關系，處理好區(qū)域、行業(yè)、部門職責和工作相互交疊的關系。

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（責任編輯：劉呈慶）