李珒

摘要 環(huán)境政策執(zhí)行偏差是環(huán)境治理中的重要問題，得到學術(shù)界的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有文獻分析認為，部分制度安排的不合理導致了偏差的形成。然而，地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行行為與研究所述并不完全契合——在制約地方政府環(huán)境政策執(zhí)行積極性的制度條件均未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府的執(zhí)行行為在時間序列上出現(xiàn)了時高時低的波動。即環(huán)境政策的執(zhí)行偏差并非一直都有，也并非在時序上等同存在，而只是時有時無的。為此，選擇信號傳遞這個新的視角擬解釋上述問題。從信號傳遞理論出發(fā)，本文對“時有時無的環(huán)境政策執(zhí)行偏差”成因進行了剖析，試圖對現(xiàn)有研究的不足進行補充，為偏差的縮小或消除探索可能的途徑。研究統(tǒng)計了2000—2015年中央政府通過文件（共394份）和媒體渠道傳遞的環(huán)境信號，依據(jù)信號傳遞理論，對其從可信性/可靠性、強烈性、清晰性三個維度的26項內(nèi)容分別進行編碼，構(gòu)建起2000—2015中央環(huán)境信號和大陸地區(qū)31個省級政府環(huán)境監(jiān)管行為的平衡面板數(shù)據(jù)?；貧w分析結(jié)果顯示，中央政府環(huán)境信號是地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的動力源;文件信號的可信性、強烈性和清晰性能夠顯著影響地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為。因此，實踐中，為縮小環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，可進一步有效利用中央政府信號，尤其是文件信號。強化文件的可信性、強烈性和清晰性，但要著重于頒布數(shù)量少、質(zhì)量精的文件，并有側(cè)重地運用清晰性屬性，以更好地調(diào)動地方政府的環(huán)境治理積極性。本文不僅對環(huán)境政策執(zhí)行偏差主題的文獻進行了補充，還克服了環(huán)境治理領(lǐng)域過度關(guān)注中國環(huán)境政策執(zhí)行不足的局限，將研究視野擴展至保持政策執(zhí)行成功這一更具現(xiàn)實價值的主題，為有效激勵地方政府的環(huán)境治理行為提供了一個低成本、操作性強且更高效的途徑。

關(guān)鍵詞 環(huán)境政策;政策執(zhí)行;執(zhí)行偏差;信號傳遞

中圖分類號 F205;063文獻標識碼 D63文章編號 1002-2104（2020）12-0147-08 DOI：10.12062/cpre.20201019

面對環(huán)境污染問題，中國政府采取多項措施，持續(xù)前置環(huán)境議程、完善環(huán)境治理體系和頂層設(shè)計、強化污染治理力度。然而，在政策執(zhí)行方面，仍然存在著環(huán)境政策執(zhí)行行為偏離中央預期和初始構(gòu)想的現(xiàn)象，致使政策執(zhí)行效果有時未能與政策輸出相匹配，產(chǎn)生“環(huán)境政策執(zhí)行偏差”①（environmental/green policy implementation gap）[1]。環(huán)境領(lǐng)域的政策執(zhí)行偏差緣何出現(xiàn)？如何更好地激勵地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行行為？本文將以此為研究問題，探索地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的行為產(chǎn)生邏輯，為這一偏差的縮小、環(huán)境治理績效的提升探尋有效途徑。

1 文獻綜述與研究局限

現(xiàn)有研究對環(huán)境政策執(zhí)行偏差成因的分析主要集中于制度設(shè)計方面，認為如經(jīng)濟增長激勵、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計和公共物品供給激勵缺陷等相對不合理的制度安排制約了地方政府的環(huán)境治理積極性，導致偏差產(chǎn)生。

（1）經(jīng)濟增長激勵方面。20世紀80年代開始，中央政府推行了一系列改革以優(yōu)化治理體系、激發(fā)地方活力。改革涉及財政（實行以財政包干為主的財政管理體制）、行政（國家指令型計劃范圍縮小，部分項目審批、外匯、外貿(mào)等權(quán)力劃歸地方）、人事（由“下管兩級”轉(zhuǎn)為“下管一級”）[3-4]等方面，弱化了傳統(tǒng)的命令與管制（command and control）體系。一段時間內(nèi)經(jīng)濟增長指標在官員考核中占據(jù)了重要位置[5]。雖然調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但對環(huán)境問題有所忽略。權(quán)力的下放給予了地方政府“本地區(qū)資源不會被中央輕易攫取”的可信承諾，產(chǎn)生了較強的經(jīng)濟發(fā)展激勵[6]。但經(jīng)濟發(fā)展模式相對粗放，污染問題嚴重。同時，在短期內(nèi)，環(huán)境治理與傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展理念并不完全一致，因而一些時候環(huán)境議程被后置，出現(xiàn)忽視工業(yè)企業(yè)違規(guī)排放的現(xiàn)象[7]。另一方面，改革擴大了地方資源支配權(quán)，使地方政府形成自身偏好，有能力和動力就一些短期內(nèi)與自身偏好不一致的政策進行策略性應(yīng)對。環(huán)境政策重在對工業(yè)企業(yè)排污行為的監(jiān)管，而這些企業(yè)又多為地方經(jīng)濟增長的主要動力。于是，不行動[8]、應(yīng)付性行動[9]、選擇性行動[10]、“偽動”[11]、“政策空傳”[12]等行為策略時有出現(xiàn)，使部分政策效果偏離中央預期、形成執(zhí)行偏差。

（2）治理結(jié)構(gòu)方面。首先，多層級的政府組織結(jié)構(gòu)和“壓力型體制”在提升地方自主性的同時，也帶來了不同治理主體對同一中央政策的執(zhí)行差異。壓力型組織之中，上級政府將任務(wù)進行指標化和量化處理，分解給下級，對下級政府的完成情況進行評判和獎懲[13]。被分配到任務(wù)的下級政府雖有完成任務(wù)的要求，但也獲得了部分自主權(quán)，可以在確保任務(wù)完成的情況下將工作策略性地分配給再下級，導致政策執(zhí)行偏差在一些地區(qū)的出現(xiàn)[14]。第二，條塊分割帶來的治理結(jié)構(gòu)的碎片化，使得部分部門職能發(fā)揮受限，影響了相關(guān)政策的執(zhí)行效果[15]。以環(huán)境治理為例，嵌入條塊分割治理結(jié)構(gòu)中的各級生態(tài)環(huán)境部門同時受到上級主管部門和同級地方政府領(lǐng)導。上級部門主要進行業(yè)務(wù)指導 ，而同級地方政府可以通過財政撥付、人員配備等措施對環(huán)境部門施加更大影響，一定程度上左右了生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管能力和職能發(fā)揮，影響了環(huán)境政策的執(zhí)行效果近年來的調(diào)整使得上級生態(tài)環(huán)境部門對下級部門的影響力有所提升。。

（3）環(huán)境資源供給激勵機制的缺陷制約了地方政府的治理行為。環(huán)境資源是有著非競爭性和非排他性的公共物品，對其供給和改善需要每一個個體的共同努力。這是有著正外部性和溢出效應(yīng)的行為——單一個體的努力使其他個體受益，但卻無法使其獲取相應(yīng)的收益。付出和收益的不對等使理性個體缺乏激勵、產(chǎn)生行為困境。這是環(huán)境治理“無行動/弱行動”現(xiàn)象并不鮮見的原因[16]。此外，官員在一地任期的有限性同環(huán)境治理行為與績效之間的時滯性相矛盾，使得官員在某地有限的任期內(nèi)更關(guān)注周期短、見效快的事務(wù)，而周期長、治理效果不確定、收益可能被周邊轄區(qū)共享的環(huán)境治理則不易受到更多關(guān)注[17]。

總體看來，多數(shù)文獻將環(huán)境政策執(zhí)行偏差的成因歸于部分不合理的制度安排。然而，這部分研究所共同忽略的現(xiàn)象是，在上述制約地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的制度條件一直存在、且未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府的執(zhí)行行為并不是持續(xù)低迷的，而是在時間序列上呈現(xiàn)出時高時低的波動變化。

2 研究假設(shè)

在諸多地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的制度約束未發(fā)生本質(zhì)變化的條件下，地方政府積極監(jiān)管排污企業(yè)、治理環(huán)境。這可視為在現(xiàn)行制度約束下地方政府對優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共物品供給困境的破解。為更好地理解行為困境的破解，需首先探索其成因。

社會科學的多個領(lǐng)域，從國際政治領(lǐng)域無政府狀態(tài)下國際社會中的同盟困境[18]和安全困境[19]，到公共事務(wù)治理中的社會困境[20]和集體行動困境[21]，個體行為困境的產(chǎn)生多被歸因于博弈雙方間的信息鴻溝。信息鴻溝會使得信息的劣勢方出于安全需要而本能地采取防御性行為策略——他們會為了規(guī)避風險、止損、獲益而采取背離公共福祉的行為、破壞市場效率[19]。不斷升級的軍備競賽、持續(xù)增加的對峙國家數(shù)量、對公共資源的過度使用和對環(huán)境污染的置之不理均為信息劣勢方防御性行為產(chǎn)生的后果[18-21]。然而，信號作為釋放發(fā)送者個體信息的途徑，則能夠在一定程度上克服由信息不對稱而導致的接收者行為的不確定，進而填補信息鴻溝、破解行為困境、提升共同福利[18-19]。整合經(jīng)濟學領(lǐng)域信號理論也被稱為信號傳遞理論，signaling theory。

創(chuàng)始人Spence[22]和國際政治領(lǐng)域信號理論奠基人Jervis[19]的定義，本文將“信號”界定為“傳遞發(fā)送方真實意愿信息的表述、行為或特質(zhì)，試圖改變其他個體的舊有信念和意向”。

組織管理領(lǐng)域的研究進一步明確了信號對個體行為的影響機制。多數(shù)時候，個體處于多信號環(huán)境（multi-signal environment）構(gòu)成的含混不清的狀態(tài)（ambiguous situations）。這種狀態(tài)下，清晰的、確定性強的“高質(zhì)量信號”會更易獲得理性個體的青睞[23]。進入視域后，這些信號會被分配到更多的關(guān)注度，率先使個體開啟認知過程，進行信號解讀，形成動機、產(chǎn)生行動[24]。模糊的、確定性較差的“低質(zhì)量信號”則無法產(chǎn)生這樣的效果。

在污染治理案例中，中央政府對于污染的關(guān)注和治理的決心在發(fā)布之前未被外界知曉。地方政府會選擇延續(xù)以往的行為，重視經(jīng)濟增長、一定程度上忽視污染排放。信息鴻溝產(chǎn)生的后果使中央政府通過多種途徑傳遞其環(huán)境治理決心，以期改變地方政府（信號接收者）對中央環(huán)境治理意向的認知和舊有的“高增長、高污染”的發(fā)展行為。當這些信號質(zhì)量較高時，地方政府的污染整治力度更大，反之則更小。考慮到現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)安排，中央決策和行為會首先影響省級地方政府。因而本文所關(guān)注的信號接收者（即“地方政府”）為省級政府?？傮w性研究假設(shè)為：

H1：中央環(huán)境信號能夠有效改變省級政府的環(huán)境治理行為。

信號的成本及其產(chǎn)生的可信性（credibility/reliabilityCredibility（可信性）和reliability（可靠性）在語義上大致相似，在一些文獻中因其含義相似而被交替使用。但二者仍有所差異—可信性指“相信組織的能力”（“the ability to believe in and trust an organization”）[25];可靠性則更多地強調(diào)信號的發(fā)送者是否被官方/可靠的第三方認證[29]。）

是信號的重要特質(zhì)，指的是“信號發(fā)送方使接收方相信自己的能力”[25]。信號的可信性甚至發(fā)展出“可信承諾理論”，在制度經(jīng)濟學領(lǐng)域舉足輕重?？尚判园尚懦兄Z和可信威脅[26]。發(fā)送者通過有成本的信號將自己的決心和實力傳遞給信號的接收者，明確自己的真實意圖。使接收者相信，對于某一問題，如若其未能產(chǎn)生發(fā)送者所預期的行為，則會付出代價;反之，則會獲取收益[27]。強烈性（strength/intensity/powerfulness）亦為信號的重要特質(zhì)。其以可觀測性為基礎(chǔ)，指“信號所能夠體現(xiàn)的發(fā)送者的重要性和顯著的程度”[28]。強烈性同樣能夠向接收者傳遞發(fā)送者的真實意圖，降低后者行為的不確定，進而使其產(chǎn)生前者所預期的行為。清晰性（clarity/transparency）指的是信號接收者捕獲信號的容易程度[29]。清晰的信號能夠使信號接收者在紛繁復雜的信號集中快速捕獲發(fā)送者所釋放的信息，使接收者迅速、明確地理解發(fā)送者的意圖，產(chǎn)生后者所預期的行為。

H2：中央環(huán)境信號的可信性/可靠性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為;

H3：中央環(huán)境信號的強烈性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為;

H4：中央環(huán)境信號的清晰性能夠有效提升省級政府的環(huán)境治理行為。

3 研究設(shè)計、變量與測度

3.1 變量與測度

考慮到文件在國家治理體系中的重要地位和作用——文件是國家治理的主要方式和重要特征，是政府對某一領(lǐng)域的關(guān)注度和治理意向的外顯[30]，是對集體決策的操作化安排和落實方式。本文選擇中央頒布的環(huán)境治理文件測度中央環(huán)境信號。環(huán)境治理重在對工業(yè)企業(yè)排污行為的監(jiān)管，因而我們選擇“環(huán)境”“污染”“工業(yè)”三個沒有異議且狹義的關(guān)鍵詞，在“北大法律信息網(wǎng)”檢索出2000—2015年（因變量數(shù)據(jù)僅在此階段可得）中央政府頒布的與環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的全部文件，共計394份。

借鑒現(xiàn)有文獻對“信號”的測度方式并結(jié)合文件特征，首先通過內(nèi)容分析的方式對所選樣本進行編碼。可信性維度：通過制度/激勵制度的明確制度的確立一般意味著高昂的成本，因而更加可信。

、對排污企業(yè)和地方政府的可信承諾和可信懲罰五個方面在每份文件中出現(xiàn)的次數(shù)進行測度?？煽啃愿鼜娬{(diào)第三方認證的官方性，通過每份文件頒發(fā)機構(gòu)的可靠性中央一級的機構(gòu)（中共中央、國務(wù)院、全國人大、全國人大常委會）計4分，國務(wù)院辦公廳及各“委”計3分，“部”計2份，其他機構(gòu)計1分。若文件由多個部門共同頒布，計算總分。

和文件的法律效力“國發(fā)”“國辦發(fā)”“發(fā)改委令”賦值為1，“國務(wù)院令”賦值為2，“國辦發(fā)明電”“主席令”賦值為3。其余屬性由于法律效力較低而不予賦值。

兩項內(nèi)容測度。強烈性：借鑒現(xiàn)有研究，通過文件頒布機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)每份文件中參與頒布的部門數(shù)。

[31]、信號頻率年度文件總數(shù)。[32]、措辭的強烈性呈最強語氣的措辭（如“堅決”“必須”）出現(xiàn)1次計5分;呈較強預期的措辭（如“不得少于”“嚴格”）計4分;“可按不低于”“應(yīng)”等較強語氣的措辭計3分;“亦可”等一般語氣措辭計2分，“盡量”等一般語氣措辭計1分。以文件為單位進行加總。[33]

三方面測度。清晰性：接收者的清晰性[34-35]——污染主體明確定義排污單位的規(guī)模或類別，如“5 000 t以下的造紙廠”。，監(jiān)管主體（包括政府個體明確政府個體，如“北京市”。

所屬類別 明確政府類別，如“20萬人口以上城市”。、所屬層級明確政府層級，如“各省級政府”。、所在地區(qū)明確政府所在地區(qū)，如“東部沿海省份”。、政府負責人明確政府負責人，如“行政領(lǐng)導負責”。、政府部門職責明確政府相關(guān)部門職責，如“行政監(jiān)管部門”。），社會監(jiān)督主體，3類8項內(nèi)容;環(huán)境監(jiān)管目標的清晰性[36]——包括一般大氣治理目標 如“使城市空氣質(zhì)量明顯改善”。、工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的大氣污染物治理目標、一般水環(huán)境治理目標明確水體環(huán)境改善，如“淮河流域水環(huán)境質(zhì)量明顯改善”。、工業(yè)廢水治理目標、工業(yè)固體廢物治理目標、污染物排放總量治理目標、其他環(huán)境治理目標，共7項;完成時間的清晰性預計完成時間與文件頒布時間之差，五年以上=0;4至5年=1;3至4年=2;2至3年=3;1至2年=4;3至6個月=5;1至3個月=6。;具體監(jiān)管行為的清晰性。以上內(nèi)容涉及可信性/可靠性、強烈性、清晰性三個維度26項內(nèi)容，多項內(nèi)容首先以文件為單位對出現(xiàn)的次數(shù)進行加總，后統(tǒng)計年度總和。隨后，在394份文件中隨機抽取100份（占比約25.4%），由第二編碼者進行二次編碼，26項內(nèi)容的Cohens kappa統(tǒng)計量均高于80%，編碼信度較高。

由于文件信號涉及26項內(nèi)容，我們首先通過因子分析進行聚類和降維?？尚判?可靠性包含7項內(nèi)容，因子分析結(jié)果顯示，KMO值為0.76，兩個因子特征值大于1，累計方差為89.7%，說明三因子可以很好地反映7項目所承載的信息。依據(jù)各因子所包含的內(nèi)容，本文將其分別命名為可信懲罰因子（三項內(nèi)容在本因子有高因子載荷）、可信獎勵因子（三項在本因子有高因子載荷）、文件的法律效力因子（一項在本因子有高因子載荷）。強烈性維度三項內(nèi)容的KMO值僅為0.409，不進行因子分析。清晰性維度，接收者清晰性部分，僅將監(jiān)管者個體、類別、層級、地區(qū)四項相關(guān)性較高的內(nèi)容進行因子分析，KMO值為0.655，可以提取兩個因子，特征值均大于1，累計方差為76.9%。根據(jù)其分別承載的信息，命名為監(jiān)管者類別因子（三項在本因子有高因子載荷）和監(jiān)管者個體（一項在本因子有高因子載荷）清晰因子。目標清晰性部分，將完成時間之外的七項關(guān)聯(lián)性較高的內(nèi)容進行因子分析，KMO值為0.65，可提取三個因子，其中兩個特征值大于1，累計方差為89.98%。依據(jù)其分別承載的信息，將其命名為工業(yè)污染物監(jiān)管目標因子（四項在本因子有高因子載荷）、一般性大氣治理目標因子（一項在本因子有高因子載荷）、一般性水環(huán)境和排污總量因子（兩項在本因子有高因子載荷）。通過因子分析，原有的三維度26項內(nèi)容被合成為18個自變量。

文件雖為最重要的信號傳遞途徑，但為了克服其他可能的競爭性假說，本文還對文件之外的中央環(huán)境信號的傳遞方式進行了統(tǒng)計，并將其簡稱為“媒體信號”。受操作性所限，未通過可信性、強烈性、清晰性測度，僅統(tǒng)計年度次數(shù)（數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境年鑒》和各省黨報）。

依據(jù)現(xiàn)有文獻，本文的控制變量包括：社會參與[37]（因環(huán)境問題的來信數(shù)量），主要官員任期、在地方利益中的嵌入性（是否本地晉升、在本地工作時長）[14]，行為一致性[38]，地方社會（少數(shù)民族人口、人口密度）、經(jīng)濟（企業(yè)數(shù)量、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)比重等）變量和重要時間節(jié)點。

因變量為中央信號接收者的省級政府的環(huán)境監(jiān)管行為，選擇“工業(yè)SO2排放總量/萬t”“排污費繳入庫金額/萬元”兩個能夠當即反映政府監(jiān)管行為的指標進行測度。后者主要用于穩(wěn)健性檢驗（數(shù)據(jù)來自《中國環(huán)境年鑒》）。

3.2計量模型

計量模型表達式為：

ypt為p省在第t年的環(huán)境監(jiān)管行為。Dt為中央在第t年的文件信號，包括文件的可信性/可靠性、強烈性、清晰性三個維度18個自變量。系數(shù)α是核心參數(shù)。當因變量為工業(yè)SO2排放量時預期α為負——中央政府環(huán)境監(jiān)管信號的可信性與可靠性、強烈性、清晰性越強，則各省的工業(yè)污染物排放量越少，即治污力度越大。當因變量為排污費繳入庫金額時預期α為正。Mt為中央在第t年的“媒體信號”，的預期與α一致。Xpt為控制變量。μp為省份固定效應(yīng)。

4 實證結(jié)果

4.1 基準回歸結(jié)果

通過Breusch 與Pagan[39]提供的個體效應(yīng)LM檢驗發(fā)現(xiàn)，結(jié)果強烈拒絕“不存在個體隨機效應(yīng)”的原假設(shè)，于是選擇隨機效應(yīng)模型。隨機效應(yīng)模型通過最大似然法（MLE）或廣義最小二乘法（FGLS）進行估計，區(qū)別在于后者否定了前者所假定的擾動項服從正態(tài)分布?；鶞驶貧w結(jié)果如表1的列（1）和（2）所示。結(jié)果顯示：

總體而言，中央環(huán)境信號能夠顯著影響省級政府環(huán)境監(jiān)管行為。從影響系數(shù)與顯著性來看，相較于“媒體信號”，文件信號的影響更加顯著?？赡艿脑蛟谟?，“媒體信號”多為中央傳遞其環(huán)境治理意向的途徑，尚不具備足夠的法律效力，不易對地方政府產(chǎn)生有效激勵或約束效果。但值得關(guān)注的是，單在本研究涵蓋的2000至2015年，環(huán)保專項檢查運動就已對地方政府產(chǎn)生顯著且穩(wěn)健的激勵作用。2016年開始的環(huán)保督查帶來的環(huán)境質(zhì)量的大幅提升同樣證明了這一點。進一步地，①文件信號的可信性維度：可信懲罰、可信獎勵和文件的法律效力對因變量（工業(yè)SO2排放量）的影響系數(shù)均在1%的水平上顯著為負，表明其能夠顯著提升地方政府的監(jiān)管行為。其中，可信懲罰的影響系數(shù)高于可信獎勵，說明在環(huán)境領(lǐng)域，負向激勵比正向激勵更有效。②強烈性維度，發(fā)文機構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)數(shù)能夠顯著降低各省工業(yè)SO2排放量。其中的邏輯在于，條塊分割的治理體系使中央職能部門可以直接影響相應(yīng)的地方政府部門。參與發(fā)文的中央部門數(shù)量越多，所調(diào)動起的地方政府部門數(shù)也會增加，地方政府整體的監(jiān)管行為力度也會越大。措辭的強烈性同樣能夠起到這一效果，但從系數(shù)來看，措辭強烈性的影響雖然顯著且穩(wěn)健，但效果有限。需要特別關(guān)注的是，信號頻率（即發(fā)文數(shù)量）的增加無助于地方政府監(jiān)管行為的提升。原因可能在于文件本身并未包含足以激勵地方政府監(jiān)管行為的信息。本文發(fā)現(xiàn)中央文件的可信懲罰、可信獎勵、法律效力、措辭、發(fā)文機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、環(huán)境監(jiān)管目標等信息均能夠顯著提升地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為。但若文件本身未包含這些信息，即使文件輸出的絕對數(shù)量較高，也不易將其轉(zhuǎn)換為同等的政策效果。這一結(jié)果是對環(huán)境領(lǐng)域所關(guān)注的環(huán)境政策輸出（policy output）與政策效果（policy outcome）不匹配問題的數(shù)據(jù)支持，但本研究提出了不同的解釋——政策執(zhí)行偏差不一定源于不合理的制度設(shè)計下政策執(zhí)行的扭曲，政策輸出所包含的激勵信息不足也是可能的原因。③清晰性能夠顯著影響省級政府的環(huán)境監(jiān)管行為。部門職責、社會職責、工業(yè)污染物排放指標的明確均能夠有效激勵各省的環(huán)境監(jiān)管行為。但是，接收者——污染主體、政府負責人、政府類別、政府個體的明確卻無法對各省環(huán)境監(jiān)管行為產(chǎn)生顯著而穩(wěn)健的正向激勵效果。基于政策執(zhí)行的模糊性理論與實證研究分析，本文對這一現(xiàn)象的解釋是，相對模糊的政策能夠在實現(xiàn)中央有效管制的情況下，通過減少行為干預的方式給予執(zhí)行者更大的政策執(zhí)行空間，使后者能夠依據(jù)自身條件推進政策實施，進而更好地調(diào)動其積極性，收獲更好的治理績效。

4.2 穩(wěn)健性檢驗

穩(wěn)健性檢驗通過更換因變量和估計模型的方式進行。表1的第（3）（4）列報告的是自變量對另一個能夠當即反映地方政府監(jiān)管行為的變量——排污費收繳入庫數(shù)/萬元的MLE和FGLS統(tǒng)計結(jié)果。由于更換了因變量，回歸系數(shù)也有所改變，中央信號變量對該因變量產(chǎn)生顯著正向影響，符合理論預期。我們還將因變量更換為SO2排放總量/萬噸，并進行MLE和FGLS回歸，同樣驗證了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。我們還通過固定效應(yīng)模型、一階差分廣義矩估計等模型對基準回歸數(shù)據(jù)進行了檢驗，但受篇幅和本文核心自變量較多的特征所限，結(jié)果未在文中展示。

5 結(jié)論與政策建議

政策執(zhí)行偏差是行政集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和放權(quán)改革共同作用的結(jié)果——行政集權(quán)使中央決策能夠在地方得到落實，但放權(quán)改革后形成個體偏好的地方政府對中央決策的執(zhí)行又會出現(xiàn)象征性執(zhí)行、應(yīng)付性執(zhí)行、扭曲性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等現(xiàn)象。對于本來就容易出現(xiàn)公共物品供給困境的環(huán)境政策執(zhí)行更是如此。但是，通過對文獻的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，在制度條件均未發(fā)生本質(zhì)改變的情況下，地方政府在一些時候卻破解了行為困境，產(chǎn)生積極的環(huán)境監(jiān)管行為。借鑒信號傳遞理論和統(tǒng)計數(shù)據(jù)檢驗，本文發(fā)現(xiàn)，中央政府環(huán)境信號是地方政府環(huán)境監(jiān)管行為的動力源;文件的可信性、強烈性和清晰性能夠顯著影響地方政府的環(huán)境監(jiān)管行為?；谘芯浚疚牡恼呓ㄗh如下：

（1）中央環(huán)境信號是地方環(huán)境監(jiān)管行為的動力源。提升環(huán)境治理績效需重視和發(fā)揮它的作用。其中，相比于“媒體信號”，“文件信號”是更加有效的信號傳遞途徑。在尊重現(xiàn)行制度安排的前提下，可進一步通過文件的輸出調(diào)動地方政府環(huán)境治理積極性。

（2）文件的可信獎勵、可信懲罰能夠有效激勵地方政府的環(huán)境治理行為，且負向激勵的效果更好;文件的法律效力同樣有效。在環(huán)境治理領(lǐng)域可強化三者作用，尤其是負向激勵在文件中的使用頻率。

（3）文件信號的強烈性效果顯著。環(huán)境治理文件的頒布可調(diào)動更多中央部門參與，并通過增強措辭強烈性的途徑實現(xiàn)更好的激勵效果。需注意的是，數(shù)量少、質(zhì)量精（包含充分有效信息）的文件效果更好。

（4）文件信號的清晰性作用明顯。在環(huán)境治理領(lǐng)域需有側(cè)重地使用這一屬性，在政策目標明確的情況下保持政策的相對模糊性，為執(zhí)行者留出相對寬闊的執(zhí)行空間，以更大限度調(diào)動執(zhí)行者的積極性。

（5）環(huán)保專項檢查運動對地方環(huán)境治理行為的影響效果顯著，環(huán)境治理中可繼續(xù)推廣這一手段。

本文對環(huán)境政策執(zhí)行偏差主題的文獻進行了補充，克服了環(huán)境治理領(lǐng)域過度關(guān)注中國環(huán)境政策執(zhí)行不足的局限，將研究視野擴展至保持政策執(zhí)行成功這一更具現(xiàn)實價值的主題，努力為在現(xiàn)行制度安排下有效激勵地方政府的環(huán)境治理行為提供一個低成本、操作性強且更高效的途徑。研究的不足在于，時間跨度僅為2000至2015年，今后的研究可在數(shù)據(jù)可得的基礎(chǔ)上適度擴展研究的時間范圍。并且，本研究僅關(guān)注了省級政府環(huán)境監(jiān)管行為，尚未涉及市級政府行為。而后者則是環(huán)境資源等大多數(shù)公共物品的直接供給者[40]。今后的研究可以聚焦于市級政府行為，對此進行補充。

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（責任編輯：于 杰）