董士曇，張立剛

(山東警察學院,山東 濟南 250200)

公安基層基礎工作是整個公安工作的基石，具有不可替代的重要作用。2016年S省公安廳黨委作出重大決策部署，決定2017年至2019年為全省公安基層基礎建設年和攻堅年。通過全省公安機關近3年的努力，公安基層基礎建設取得了重大進展，在打擊、防范、管理、服務等基礎治理能力方面皆有很大的提高。2019年S省公安廳黨委根據(jù)全國公安工作會議精神，結合新時代公安工作特點，作出了在原來的基礎上公安基層基礎建設再抓3年的重要決策。為總結過往3年S省公安基層基礎工作建設經驗，深入分析S省公安基層基礎工作和社會治理面臨的新情況、新問題，破解基層基礎工作存在的“短板”和遇到的“瓶頸”問題，為廳黨委提供決策參考，以確立和加強完善公安基層基礎工作的思路措施，S省公安廳“改革攻堅辦”和該省警察學院有關研究人員組成聯(lián)合調研組，于2019年7月30日至8月8日，赴YT市公安局、WF市公安局和ZB市公安局進行了實地調研。分別對YT市公安局刑事科技中心(刑科所)、開發(fā)區(qū)分局、LY市公安局，WF市公安局WC區(qū)分局、CK縣公安局，ZB市公安局ZC區(qū)分局、BS區(qū)分局、HT縣公安局及其所屬相關支隊、科技中心、處室、隊所展開了調研。這其中包括11個派出所、5個社區(qū)警務室、2個數(shù)字化交警中隊、1個交警執(zhí)法站及駐站法官工作室(交通事故法庭)。調研方式主要是參觀、實地考察、座談、聽取匯報、問卷調查等。總體來說，這次調研活動時間雖短，但行程安排緊湊，調研對象基本涵蓋了公安基層基礎工作的所有領域，對基層公安機關開展公安基層基礎工作的情況有了較為全面的了解和認識。

一、三年基層基礎攻堅戰(zhàn)取得的成績

(一)硬件設施建設成效顯著

S省公安機關經過3年基層基礎攻堅建設，公安執(zhí)法硬件設施整體上實現(xiàn)了歷史性飛躍。這主要表現(xiàn)為：

一是辦公硬件建設實現(xiàn)重大突破。以ZB市公安局為例，2017年以來，ZB市公安局建成了ZD、BS、HT、GX4個分縣局指揮中心大樓和消防指揮中心大樓，ZB市公安局看守所、QL警官培訓中心完成改造，ZB警察訓練基地、特警訓練基地列入本市重點工程；以統(tǒng)一的建設標準對全市基層派出所、交警中隊、刑警中隊、看守所、拘留所、車管所普遍進行翻新、改擴建和新建；民警辦公用房、休息用房、服務區(qū)、“五小工程”達到較高標準；單警裝備、執(zhí)法記錄儀配備率達100%等。

二是大力推進“三中心一統(tǒng)一”建設。各地公安機關不斷深化受立案制度改革，集中打造案管(受立案)中心、辦案中心、涉案財物管理中心“三個中心”，統(tǒng)一實現(xiàn)“涉案人員、場所、財物、卷宗、責任”各執(zhí)法要素合成和智能化管理，并探索推行公檢法聯(lián)合的倉儲式、一站式涉案財物管理，減少民警執(zhí)法訴累，降低執(zhí)法風險。

三是實施執(zhí)法場所“換、擴、增”升級改造。針對基層公安機關在執(zhí)法場所設置、使用和管理等方面存在的不規(guī)范、不安全、不系統(tǒng)等問題，及時更換陳舊、功能老化的設備，根據(jù)執(zhí)法辦案需要擴建辦案場所和辦案區(qū)，增加信息化手段在場所管理應用的深度和廣度。各市局、分縣局、派出所皆建立了視頻指揮監(jiān)控平臺，大多數(shù)警務室建立了社區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)或平臺。調查了解到，目前依靠視頻技術偵破的案件約占公安機關偵破案件的30%—40%。受此影響，最近兩年的街頭“兩搶”案件幾近絕跡。

(二)公安科技化水平明顯提升

近3年來，基層公安機關警務工作的科技化、信息化、智能化水平取得突飛猛進的發(fā)展，有效地解放了警力，開創(chuàng)了“打防管服”新格局，真正體現(xiàn)了“科技興警”的實質內涵。

一是設立了多個高水準的公安科研機構。如YT市公安局建立了刑事技術中心(刑科所)，擁有4個先進的DNA技術線；CL縣公安局設立以民警個人命名的工作室(如王某某視偵工作室、張某某大數(shù)據(jù)工作室等)；ZB市公安局設立科技信息化研發(fā)中心，研發(fā)了有關公安工作軟件或應用平臺等。

二是基層民警自主研發(fā)了許多公安工作軟件或應用平臺。如YT市公安局民警研發(fā)了行政案件“速裁App”(獲得公安部科技二等獎)、@110微信視頻報警系統(tǒng)、智能卷宗生成系統(tǒng)和AI大數(shù)據(jù)分析平臺，WF市公安局研發(fā)了“政府110”，ZB市公安局研發(fā)了警務助理平臺、三色預警系統(tǒng)、基于微信的110報警系統(tǒng)、食藥環(huán)偵監(jiān)管平臺等。

三是大力推進公安信息化應用，探索建立新型智慧警務。如YT市公安局的反電信網(wǎng)絡詐騙中心，集專業(yè)人員、海量數(shù)據(jù)、綜合應用于一體，實現(xiàn)了7家銀行、3家通訊運營商及專業(yè)警種專人專線進駐，與6家知名互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)深度合作，設立接警勸阻、資金查控、研判偵查等5個業(yè)務組，通過“以快制快、以專制專”，全面打擊電信網(wǎng)絡詐騙犯罪。WF市公安局與有關互聯(lián)網(wǎng)公司合作，研發(fā)智能警察大腦可視決策分析系統(tǒng)、數(shù)據(jù)偵查云捕大數(shù)據(jù)平臺、以薩神眼大數(shù)據(jù)看板、一體化指揮調度云平臺，設立實戰(zhàn)型指揮中心——云防系統(tǒng)等。ZB市公安局為全市民警統(tǒng)一配發(fā)移動警務終端，通過實景大型云防系統(tǒng)、人車動態(tài)識別系統(tǒng)、視頻監(jiān)控綜合運維系統(tǒng)，建設4G可視化移動警務，實現(xiàn)可視化指揮調度等。

(三)基層工作機制不斷完善

一是建立完善了受立案網(wǎng)上巡查監(jiān)督機制、執(zhí)法辦案網(wǎng)上考核機制、辦案區(qū)日常巡查機制、執(zhí)法全過程記錄工作機制和執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析研判機制，進一步提升了執(zhí)法工作水平，確保了基層基礎工作良性運行。

二是大力推行執(zhí)法公開。開發(fā)應用全省統(tǒng)一的執(zhí)法公開信息查詢系統(tǒng)，方便當事人等特定對象查詢法律法規(guī)及受立案、辦案進度、結案情況。探索建立了公安機關執(zhí)法白皮書制度，對社會發(fā)布年度法治公安建設狀況，提高公眾對公安執(zhí)法工作的認可度。

三是結合“放管服”改革，推進服務型公安建設，完善服務群眾機制。各地通過深化“放管服”改革，推動了審批服務理念、制度、作風全方位、深層次變革；推進審批服務便民化，推行“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦”，全面打造“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的審批服務模式，努力為廣大群眾提供更多高質量公共服務，真正做到了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。調研中，我們發(fā)現(xiàn)了一種值得推廣的工作模式——交警執(zhí)法站與基層法庭合署辦公。ZB市公安局BS區(qū)分局LT交警執(zhí)法站同時有BS區(qū)人民法院交通事故法庭入駐辦公，一個場所兩種機構，咨詢、裁定、調解、判決兩宜，不但方便了群眾，節(jié)省了時間，而且通過就地咨詢法官，了解到了相關法律知識，明確了責任，大大提高了調解率，讓群眾在每一起案件的辦理過程中都感受到了公平正義和深切的人文關懷。

四是借鑒楓橋經驗，打造基層矛盾糾紛長效化解機制。基層矛盾糾紛是困擾公安基層基礎工作的“老大難”問題。各地公安機關在學習楓橋經驗的基礎上，結合本地實際，打造矛盾糾紛長效化解機制。例如，LY市公安局GL派出所DK警務室，通過建立警務共同體、創(chuàng)新基層治理模式，依法及時化解了大量矛盾糾紛，在短時間內就使DK村迅速由亂到治、由治到和，從一個矛盾問題突出的治安秩序后進村轉變?yōu)橐粋€和諧穩(wěn)定的示范村。

(四)新型警務模式不斷涌現(xiàn)

近年來，隨著經濟社會的不斷發(fā)展和科技水平的不斷提高，犯罪手段也越來越智能化，公安機關面臨的社會治安問題日益復雜化，單一警務模式已難以滿足實際工作的需要。在此背景下，受益于公安信息化建設的大發(fā)展，“情指一體化”等新型警務模式在不斷探索中愈加成熟和發(fā)展。所謂“情指一體化”，是指在大數(shù)據(jù)背景下，以“情報主導警務”、“情報引領實戰(zhàn)”為指導理念，以“情指融合、情勤對接”為重點，將情報中心和公安指揮中心兩大功能部門有效結合起來，實現(xiàn)情報分析支撐警務指揮，指揮部門有效引導一線勤務工作的新型警務運作模式。這種警務模式使得公安大腦智能化、指揮調度更加順暢、勤務安排更加規(guī)范、應急處置更加高效，進一步加強了警種融合、資源整合，大大提升了公安機關的執(zhí)行力與核心戰(zhàn)斗力。

在警務指揮機制建設方面，各地公安機關經過不斷探索，建立了各具特色的警務指揮系統(tǒng)。如YT市公安局將指揮中心與情報部門合二為一，建立了合成指揮中心，實行指揮長+1+N機制，抽調任命9名指揮長，指揮長皆是臨時的，經授權指揮、調度合成基礎業(yè)務骨干，輪流負責每日所有工作，每日一會進行工作交接等。LY市公安局指揮中心是“六中心(指揮、情報、圖偵、反詐、互聯(lián)監(jiān)督、新聞中心)一體化”。WF市公安局建立“實戰(zhàn)型指揮中心”，工作機制上實現(xiàn)指揮調度一體化、情指一體化，市公安局主要警種(情報、視偵、信通、技偵、圖偵)24小時入駐值班，反詐、網(wǎng)安、刑偵、情報各部門融合，扁平化指揮各警種作戰(zhàn)，強調應急不能代替專業(yè)警種，專業(yè)警種日常主要提供技術支撐；ZB市公安局建有“合成警務中心”，實行情指一體化機制，由專門的戰(zhàn)訓大隊主持工作，強調數(shù)據(jù)、機制和人員的融合等。一般來說，在警務指揮機制方面，人員、業(yè)務、部門、數(shù)據(jù)、平臺融合越好，部門壁壘和數(shù)據(jù)壁壘就越少，實戰(zhàn)效能相對就會更高。

(五)基層加力減負措施持續(xù)落地

一是加強派出所警力配置。在加強公安基層基礎工作3年攻堅戰(zhàn)期間，各地公安機關深化警務改革，精簡上層機關，警力、裝備、投入向公安一線匯集，新增警力優(yōu)先充實到派出所，派出所警力占比達到總警力的45%以上，基層警力不足及隊伍老化問題皆有較大改觀。

二是減輕派出所辦案壓力。各地公安機關實行專業(yè)警種主辦刑事案件機制，派出所只負責辦理因果關系明顯、案情簡單、無需偵查技術手段和無需跨區(qū)域偵查的刑事案件，規(guī)定各部門、各警種不得將應由自身承辦的案件任務轉嫁給派出所。

三是采取各種措施緩解警力不足難題。比如，全面落實一村一警務助理和網(wǎng)格員制度，將警務助理、網(wǎng)格員的考核主導權落實到基層公安機關；組織網(wǎng)格員、警務助理、保安隊員、治保人員等參與基層警務工作，由政府出資聘任人民調解員進駐派出所，積極構建共建共治共享的警務共同體等社會治安防控體系。

四是有效分流非警務類報警求助事項，為基層民警減負。各地公安機關全面對接“政府熱線12345”，深化“110”接處警應急聯(lián)動服務機制，全面落實非警務類報警求助事項的分流工作機制。在這方面，CL縣公安局探索建立的“政府110”、ZB市公安局研發(fā)的“12345微信訴求平臺”等都是有實際推廣價值的創(chuàng)新做法。

五是落實從優(yōu)待警制度，關注民警身心健康。各地公安機關不斷完善基層隊所民警定期體檢、值班輪休、加班強制休息制度，確保民警年休假率不低于90%，戰(zhàn)時狀態(tài)保證每天不少于6小時的休息時間，派出所民警、輔警休息用房達到民警“一人一間房”、輔警“一人一張床”；購置警體鍛煉設施等。ZB市公安局關愛民警凝聚警心，激發(fā)活力，想方設法為民警提供便利，解除后顧之憂。比如，建立了高標準子女托管中心，解決民警寒暑假、周末加班、重大安保期間子女無人看護等問題；聘請知名律師擔任法律顧問，為民警維權提供免費咨詢幫助等。

二、公安基層基礎工作存在的主要問題

(一)重復建設造成資源浪費問題

調研發(fā)現(xiàn)，各地程度不同地存在重復建設、重復勞動等造成資源浪費的問題。概括起來主要表現(xiàn)為：

1.頂層設計欠周全，隨意性較強

一是經過多年建設，公安機關均建立了案管中心、執(zhí)法辦案中心、涉案財物(物證)管理中心，而目前公安部又部署基層公安機關建設綜合執(zhí)法辦案中心，即“三中心合一”建設，要求2020年要達到50%。這種一刀切的要求，沒有考慮到不同地區(qū)公安機關的特殊情況，勢必造成重復建設和資源浪費。如果公安機關按照上級要求建立“三中心合一”的綜合執(zhí)法辦案中心，勢必大大增加辦案的時間成本。

二是警務室建設“一刀切”式的推進，說上就上，說砍就砍，造成極大資源浪費。警務室本身的服務功能很弱，又占用警力，如建得過多勢必成為擺設，發(fā)揮不了預期的作用。目前，關于警務室建設政策調整后，規(guī)定僅保留原來的25%，有些地方僅保留10%，但是否符合當?shù)貙嶋H，是否有效發(fā)揮效能仍值得商榷。

三是按上級部署建設的各種系統(tǒng)、平臺過多，而且經常更換，導致數(shù)據(jù)不對接，抽取困難，不得不從頭采集數(shù)據(jù)、信息。重復采集數(shù)據(jù)導致了大量不必要的重復工作；平臺雖多，但平臺接口開放的少，民警權限少，使用人數(shù)少；各種系統(tǒng)、平臺重建設、輕運用，功能重復，通盤考慮不夠，界面不好用。

2.上級通知太多，基層民警疲于奔命

上級機關的工作通知太多，尤其是信息化建設以后，上級的工作要求過于“無微不至”，基層民警有時一天接到近20個通知，不得不跟著通知工作，進行重復勞動，如有的縣公安局民警1個月內僅責任狀就簽了3遍。

3.部門壁壘嚴重

公安機關不僅與外地政府、本地政府及其部門間存在工作壁壘，而且公安系統(tǒng)內部也存在大量的部門壁壘、警種壁壘、業(yè)務壁壘，導致工作梗阻，無法實現(xiàn)資源共享。比如，對于重點人員列管問題，同一個重點人員被不同部門列管，最后由哪個部門跟進解決卻成了問題。

4.執(zhí)法標準不統(tǒng)一

由于執(zhí)法標準不統(tǒng)一導致公檢法之間工作不協(xié)調。比如，基層公安機關赴外地抓捕嫌犯，嫌犯抓回后，由于執(zhí)法標準不統(tǒng)一(如公檢法對“套路貸”沒有統(tǒng)一界定標準)，檢察機關不予批捕；公安民警不理解，辦案積極性受到嚴重挫傷。由于沒有統(tǒng)一規(guī)定如何處理涉案財物，案件判決后，審判機關不處置涉案財物，檢察院也不去處理，導致大量涉案財物積壓在公安機關，是沒收、返還、上交還是銷毀，基層民警無從知道；辦案過程中，當對問題有分歧時，由于缺乏統(tǒng)一的標準，檢察機關對公安機關辦理的案件卷宗就隨意退回，等等，這些問題極大地困擾了公安基層民警。

(二)警力不足、人員老化問題

雖然基層公安機關采取了各種措施，但限于民警編制不再增加的硬性規(guī)定(1)警力不足問題早在20世紀90年代就提出來了，但一直沒有得到多少改善。2015年2月，中央編辦等8部門聯(lián)合下發(fā)《關于政法專項編制內部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見》(中央編辦發(fā)[2015]8號)。同年4月，中央編辦明確提出，“今后政法專項編制總量不再增加，政法機關機構編制管理的重點，要從增加總量壯大隊伍轉到盤活存量、挖潛增效上來”。，多年來警力嚴重不足、人員嚴重老化這一困擾公安機關的難題一直沒有得到根本改觀。我國的警力配置比例是世界上較低的，有學者說是11，有學者說是13。但不論是11，還是13，都與我們調研的數(shù)據(jù)有較大差距。如LY市(縣級)公安局民警占該地人口的比例是6.8，WC區(qū)分局民警占該地人口的比例是9.7，CL縣公安局民警占該地人口的比例是7.6，BS區(qū)分局公安局民警占該地人口的比例是9.2，ZX分局民警占該地人口的比例是7.2，占比普遍較低。此外，新警補充不均衡，不少所四五年沒有充實新警，且輔警所占比重很大，平均占到一半左右。而且，基層民警年齡偏大，從調研地的情況看，民警平均年齡超過40歲，如BS區(qū)分局民警平均年齡43.5歲，WC區(qū)分局民警平均年齡44.5歲，LY市公安局(縣級)民警平均年齡46.1歲。

不僅如此，下述問題的存在進一步加劇了警力不足問題。

一是欠缺長效的警力下沉機制。派出所民警責任重，工作壓力、執(zhí)法風險大，但待遇卻低于其他業(yè)務警種，對于派出所，民警“不愿去”，因此也“留不住”、“待不下”。如果不解決其職級、待遇等切身利益問題，警力下沉只能是一句空話。

二是警力隱性占用問題。比如，某分局當年僅錄用5名新警，卻被省公安廳借用3人。上級公安機關不顧下級的實際情況，隨便從下級公安機關借人的現(xiàn)象給下級公安機關的工作帶來了不良影響。此外，由于目前各級紀委、監(jiān)委人員少、工作量大，借用警力看護嫌犯的現(xiàn)象十分普遍，如某縣公安局在2018年3個月的時間被借用300人次，1人次20天左右，相當于被抽走15人；還有被派到醫(yī)院看護精神病人，如此等都占用了相當大的警力。

三是消防部門轉制后，相應業(yè)務已劃歸應急管理部門，但國務院安全生產委員會仍然把消防監(jiān)管責任壓到派出所，這也占用了派出所警力。

四是由于解決不了技術民警的職稱、待遇問題，工作對他們失去吸引力，進一步加劇了公安專業(yè)技術人才短缺的問題。目前，基層公安機關特別需要數(shù)據(jù)分析師，但在公安機關能拿到的月薪只有6000元左右，而在互聯(lián)網(wǎng)技術公司，年薪在200萬—300萬，待遇相差巨大，根本留不住人?，F(xiàn)在的情況是，公安機關各種設備已很先進，如動態(tài)視頻監(jiān)控設備采集的數(shù)據(jù)非常充分，但由于欠缺專業(yè)人才，無法發(fā)揮其應有的作用，極大制約了公安技術設備的應用。

(三)社會治安社會化問題

社會治安社會化問題一直沒有得到有效解決。目前“掃黑除惡”專項斗爭采取的治理模式是，黨委政府領導、紀委監(jiān)委主導、公安機關起尖刀作用，其他相關機關積極配合，廣大群眾積極參與，但其他社會治安工作仍然主要是公安機關在單打獨斗，社會治安治理機制仍存在很大問題，與社會治安共建、共治、共享的社會化治理要求相差很遠。比如，目前一個時期，公安機關推行的警務助理、網(wǎng)格員制度，全省警務助理、網(wǎng)格員約有8.3萬人，規(guī)模很大，各地的財政投入也很大，對于推動社會治安防控力量下沉，緩解目前警力不足的困境確實起到了一定的作用。這項制度的實質就是政府向社會購買服務，其作用的發(fā)揮受制于各地的財政狀況，財政支持力度大的地方，效果要好些，反之就差些。其實，警務助理、網(wǎng)格員的角色相當于治保主任，其所從事的工作本來就是治保主任的職責，不給物質報酬也該做。就此而言，這項制度看似一種機制創(chuàng)新，實際上并沒有真正推動社會治安社會化的發(fā)展，更不要說在一些管理松弛的地方，還存在只拿報酬不做事的現(xiàn)象。

(四)公安法律法規(guī)應用研究滯后問題

一是基層民警研發(fā)出“速裁App”程序，以一部手機和一輛速裁車辦案，快速高效，可辦理75%以上的行政案件，確實可以為民警減負和降低執(zhí)法風險，但也存在著許多法律適用難題。比如，“速裁App”既適用于《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第6章規(guī)定的簡易程序，也適用于該章規(guī)定的快速辦理程序。簡易程序的適用條件以列舉的方式規(guī)定、明確具體，重在當場處罰，應用“速裁App”辦理簡易程序沒什么問題。快速辦理程序則用排除法進行了概括授權，涉及的案件范圍太廣，實際執(zhí)法中則是民警自由裁量的領域。這種做法明顯違背了公權力“法無規(guī)定不可為”的基本法理，不符合行政法治的基本原則。實踐中，由于違法嫌疑人自愿認錯認罰，對違法事實和法律適用沒有異議，而且簽名確認，但問題是，爾后的復議、訴訟等救濟之路也事實上被堵死了。如果認為案件處理確有不公，那就唯有上訪一途。如此一來，快速辦理程序規(guī)定有可能背離其快速化解矛盾糾紛、減輕一線執(zhí)法民警執(zhí)法負擔的目的，反而有可能成為新的社會矛盾的源頭。

二是基層民警對偵破“小案”缺乏積極性。所謂“小案”，主要是指盜竊電瓶車、摩托車、涉案標的3000元以下的“電信網(wǎng)絡詐騙案”等侵財類案件?！靶“浮彪m小，破案的意義卻重大。侵財類小案與群眾生活息息相關，是影響群眾安全感、滿意度最直接的因素，只有多破小案，才能溫暖民心，給廣大群眾帶來安全感。一方面，隨著人民群眾生活水平的不斷提高，廣大群眾對平安的需求與日俱增；另一方面，小案偵辦成本高、破案難、收益低，基層公安民警破案積極性不高，一定程度上導致小案“破不了、訴不出、判不了”，出現(xiàn)大量的累案、積案，甚至冤假錯案，這已成為制約公安機關打擊能力和辦案質量的重要因素。因此，破“小案”應成為基層公安機關新的工作重心，應作為刑偵改革的主攻方向之一。

三是拒收重病、傳染病嫌犯予以監(jiān)管的問題。調研發(fā)現(xiàn)，很多地方存在對患有重病、傳染病(如艾滋病患、肺結核病患)等的嫌犯被拘留所、看守所拒絕接收的現(xiàn)象?？词厮芙^收押這類嫌犯尚有一定規(guī)范依據(jù)，因為《看守所條例》第10條規(guī)定，如果嫌犯患有急性傳染病或其他嚴重疾病，在羈押中可能發(fā)生生命危險或者生活不能自理的，看守所有權不予收押。而拘留所拒絕收拘則沒有規(guī)范依據(jù)?！毒辛羲鶙l例》第19條和《拘留所條例實施辦法》第19條只是規(guī)定，如果拘留所發(fā)現(xiàn)被拘留人患有傳染病需要隔離治療或病情嚴重可能危及生命安全，有權建議拘留決定機關作出停止執(zhí)行拘留的決定。對于此種情形應當如何處理，法律規(guī)定極其模糊，《看守所條例實施辦法》只是規(guī)定由送押機關依法作其他處置。何為“其他處置”？法條并沒有給出明確、清晰、具體的規(guī)定。現(xiàn)實中遇到這種情況，辦案民警只能放人了事。這不僅極大地打擊了基層民警的辦案積極性，而且進一步加大了社會安全風險。

(五)考核制度存在的不合理問題

公安機關的業(yè)務工作紛繁復雜，一直沒有建立起一個科學的、為大多數(shù)人認可的考核體系，考核內容和考核標準受到不少詬病，考核效果遠遠沒有達到預期目的。目前考核中存在的主要問題大體有以下幾種情形：

一是很多考核內容不合理，基層民警多有怨言。其一，消防監(jiān)管業(yè)務不在派出所的法定職責范圍內，既不該派出所管，更不該對其考核；其二，突擊性工作不應考核；其三，小案破案成本高、難度大、效益低，不宜成為考核指標；其四，關于群眾滿意度考核比較復雜，如接處警考核等因為存在太多的惡意投訴，以群眾滿意作為考核標準很成問題；其五，對有些業(yè)務考核予以區(qū)別對待顯得很不合理，如親臨報警要求民警必須接待、登記、入錄，民警覺得麻煩，就引導其撥打110，但就其實際效果而言，親臨報警與報警人打110是一樣的，但考核時卻區(qū)別對待；其六，信息重復采集導致數(shù)據(jù)虛假；其七，派出所大量瑣細工作無法量化、細化，工作量無法統(tǒng)計、考核。

二是一些考核方法不科學。其一，考核“排名”是不合理的，不同部門的工作性質不同，面臨的警情也不同，排名考核體現(xiàn)不出這種差異性，也是十分不公平的，這就逼迫一些人去造假，以找回公平。所以，將“排名”改為“達標”的考核方式似乎更為合理。其二，不加區(qū)分地全部用量化方式考核難以真實反映實際工作狀況。如上級要求群眾對基層民警工作的滿意度不能低于55%，并且考核數(shù)據(jù)與各級黨委負責人的業(yè)績掛鉤，如果考核數(shù)據(jù)低了，民警就會被約談、扣分。再如，處警滿意率問題。很多時候，民警處警做得并不錯，只是因為沒能滿足當事人的要求就可能遭至投訴。一年中如果被投訴一兩次，考核分數(shù)就有可能墊底，哪里還敢嚴格執(zhí)法。其三，群眾安全感、滿意度考核指標有悖邏輯。群眾安全感、滿意度指標以當事人是否滿意為測評標準，特別是讓違法嫌疑人給執(zhí)法民警打分有悖邏輯，違法嫌疑人怎么可能對執(zhí)法民警滿意？很多基層民警之所以視接處警為畏途，就是因為風險大、易出錯、投訴多。而不管這種投訴正當與否，是出于善意還是出于惡意，只要被投訴，執(zhí)法民警就會受到否定評價，對基層民警的傷害極大，致使很多基層民警出現(xiàn)程度不同的心理問題。

三是單向度考核加深了基層民警與機關民警的矛盾。目前的考核是上對下的單向考核，基層民警缺乏起碼的制約手段，使得考核常具有一定的任意性。自從有了考核后，各業(yè)務警種都有考核派出所民警的權力，而派出所民警只能被考評，不能反向評價上級民警的業(yè)務工作，在考評問題上無話語權。

總之，目前的考核工作沒有真正實現(xiàn)調動廣大基層民警工作積極性的目的。

(六)警情分流存在的問題

目前警情分流存在的問題主要有以下幾種情形：

一是12345政務服務平臺不恰當?shù)亟o公安機關分流非警務類事項。一方面，12345政務平臺回應公眾訴求快，能夠給群眾辦實事，導致投訴出現(xiàn)“井噴”現(xiàn)象；另一方面，由于其他政府部門辦事不如公安機關得力，使得12345平臺因過分信任公安機關，將大量非警務類事項也分流給公安機關辦理。但在很多情形下，民警即使到場也解決不了不屬于自己職責的問題，但又不得不出警。不恰當?shù)胤至鞣蔷瘎疹愂马?，給公安機關帶來很大困擾。

二是將涉及多部門、交叉管理的非警務事項完全推給公安機關。實踐當中，有當事人自己不慎摔傷后打120求助，120人員到場后發(fā)現(xiàn)是外地人且身無分文，就撥打110要求派出所送人轉院；廣場舞擾民、精神病人滋事等，并不都是警情，相關部門可以推脫不管，但公安110接警后卻不得拒絕，而且還得把事情處理好，讓相關人員滿意。

三是由于群眾信任，導致非警務類警情無法分流出去。比如，有些報警人對報警事項的性質搞不清楚，而且只信任公安機關，非要公安機關為其處理。在難以推脫的情況下，為了不影響警民關系，只好勉為其難。

四是非警務類警情回流問題。非警務類警情事項本已分流，但是由于其他部門不像公安機關那樣24小時都有人值班，結果該事項又回流給公安機關處理，有時甚至出現(xiàn)反復的分流—回流情形。

三、對公安基層基礎建設的建議

(一)工作部署要從基層基礎實際出發(fā)，切實做好頂層設計

基層基礎工作是整個公安工作的根基，處于全局性、戰(zhàn)略性、先導性的重要地位。加強公安基層基礎工作，是全面深化公安改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是深化社會平安建設的有力保障，應當充分認識到在新形勢下加強和改進公安基層基礎工作的重要性和緊迫性，工作部署要從基層基礎實際出發(fā)，切實做好頂層設計。

一是基層基礎工作一定要從實際出發(fā)。各地公安機關根據(jù)省公安廳黨委的決策部署，在抓落實和制定工作規(guī)范時一定要從本地實際出發(fā)，以切實提高基層民警工作的主動性、積極性和首創(chuàng)精神為要義。一方面，要堅持從嚴治警，明確執(zhí)法規(guī)范，細化工作職責，建立科學完善的工作運行機制；另一方面，要給基層民警充分的人文關懷和自由發(fā)展空間，減少對其的不必要約束。因為掣肘太多，民警不敢放開手腳工作，縮手縮腳、瞻前顧后，不僅影響公安工作，還會給公安形象帶來負面效應。

二是基層基礎工作要常抓不懈?；鶎踊A工作建設見效慢，短時間內難以有明顯成效，因此要克服短期意識，防止急功近利的做法，擺正政績觀，把基層基礎建設作為一項基礎性工作，常抓不懈，持久堅持下去。對S省公安廳黨委提出的“基層基礎工作再抓三年”的決策部署，不能作機械式理解，即抓三年就可以不抓了，或是放松了，而是指工作重點有所側重，在接下來的三年里要保持前三年抓基層基礎工作的勢頭，對沒有解決好的問題，要下大力氣重點予以突破，全面予以完善，在基層基礎建設取得預期效果后，仍不能放松基層基礎工作，而是將工作轉入常態(tài)化。

三是建立科學有效的工作考核機制?？己说哪康闹挥幸粋€，那就是能否調動廣大民警的工作主動性和積極性，促進公安事業(yè)的不斷發(fā)展，更好地維護社會秩序，增加人民群眾的福祉?？己诵Ч绾危P鍵看考核的方式、方法是否科學、合理。制定考核制度，必須以科學原則為指導，沒有科學原則指導的考核是盲目的考核，不僅不利于工作，反而會影響工作?？茖W的考核制度必須堅持目的性、差異性、可行性和求實性原則，即以促進和提高廣大民警的工作積極性為目的，充分考慮和區(qū)分不同區(qū)域、不同警種的工作性質，不能搞一刀切，或不顧實際地只憑長官意志強力推行。

四是要切實提高基層民警的待遇?；鶎用窬ぷ骼邸毫Υ蟆⒋龅?、升遷機會少，付出與回報不成比例，有失分配正義，嚴重影響了其職業(yè)認同感。如何提高基層民警的職業(yè)認同度，使其愿意扎根基層，安心工作，是長期以來一直沒有解決好的現(xiàn)實問題。所以，加強公安基層基礎建設必須將該問題提上議事日程，對現(xiàn)有的國家職級制度進行改革，打破原有的只按行政級別對應工資待遇的規(guī)定，解決基層一線民警的待遇問題。這方面可借鑒江浙粵的做法。在浙江、江蘇、廣東等省，派出所民警的工資待遇高于分局民警，分局民警待遇高于市局民警。只有這樣才可做大基層工作的“廟”，才能吸引更多的“和尚”，形成都愿意在基層工作的局面。

(二)加快推進公安信息化建設，切實服務于基層

省公安廳應當積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術，對信息化建設統(tǒng)籌安排，作出總體規(guī)劃，按照一定標準，整合各種資源，建設統(tǒng)一的信息化平臺，以消除部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務協(xié)作，避免重復建設和資源浪費，不斷推動公安基層基礎工作與信息化深度融合。具體而言，就是建設統(tǒng)一的公安基層基礎工作門戶，將所有涉及公安基層工作的業(yè)務系統(tǒng)整合為一個界面，規(guī)范基礎信息采集標準，優(yōu)化基礎信息采集工具，實現(xiàn)基層民警“一站式登錄、一站式采集、一站式查詢統(tǒng)計分析”。同時，以公安大數(shù)據(jù)中心為紐帶，雙向關聯(lián)基層警務工作門戶和各警種業(yè)務系統(tǒng)，形成“一個門戶”采集、“一個中心”存儲、“一個平臺”支撐、“多個系統(tǒng)”分發(fā)的大數(shù)據(jù)應用服務模式。

(三)適當增加警察編制，改善警力不足現(xiàn)狀

目前，各地公安機關普遍建立了輔警、網(wǎng)格員、警務助理制度等，投入相當可觀。這些制度的實施雖然對于化解警力不足的矛盾起到了不小的作用，但并沒有從根本上解決問題，警力不足的矛盾依然十分尖銳。特別是大量沒有執(zhí)法權的輔警的存在，由于其不具備執(zhí)法權，待遇低，流動性大，

無上升空間，也不能像正式民警那樣能夠接受正規(guī)化的培訓鍛煉而不斷提高素質，實踐中隨意執(zhí)法、侵犯公民權利的現(xiàn)象不乏存在。所以從長遠看，靠地方財政支持大量增加輔警數(shù)量并不是解決警力不足問題的有效辦法。在國家編委不給增加編制的情況下，我們認為，要緩解警力不足的矛盾，一是通過內部挖潛方式，即學者們所說的通過“無增長改善(論)”(2)“無增長改善論”是英國警務理論家約翰·安德遜提出的關于警力配置的理論，即警察機關在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。來提高公安機關的戰(zhàn)斗力。實際上，無論是否增減民警編制，加強公安管理、提高民警素質、增強公安機關軟實力，都是公安建設的永恒話題。如果沒有基本數(shù)量的民警支撐，僅靠“無增長改善”，恐怕難以從根本上解決問題。所以，必須根據(jù)各地經濟發(fā)展和社會治安的實際情況，參考外國的做法(3)如2007年，英國警察占全國人口的比例是26，美國警察占全國人口的比例是32.5。，認真研究確定民警的配置。要堅持實事求是的原則，需要增加民警編制的一定要增加，不能搞全省一刀切，更不能搞全國一刀切。二是要逐步優(yōu)化或消化輔警。目前輔警數(shù)量已占到在編民警數(shù)量的一半以上，這種警力結構難言正常。這么一個沒有執(zhí)法權的龐大群體，不采取一定的改革措施，任其發(fā)展下去，會形成惡性循環(huán)：警力不足，沒有編制，大量增加輔警；人員數(shù)量多了，有限的財力資源被分散，人員整體質量上不去，甚至下滑，反過來進一步加劇了警力不足的矛盾。我們認為，要防止這種惡性循環(huán)可采取兩個途徑：(1)替換，即根據(jù)1:2的比例，增加1個在編制民警減少2個輔警。這實質上是一種變相增加民警編制的方式，但可作為改善警力結構的一種理由。(2)限制輔警數(shù)量。輔警作為公安民警的一種輔助力量，不能沒有數(shù)量限制，無限膨脹，甚至超過在編民警的數(shù)量。因為其數(shù)量過多，導致警力結構失衡，必然給警察現(xiàn)代化、法治化和正規(guī)化建設帶來難以想象的后果。所以，必須限制輔警的數(shù)量，原則上輔警數(shù)量以不超過在編民警數(shù)量的20%為宜。可在5年左右的時間內，通過制度化的、嚴格的考試、篩選，將一部分優(yōu)秀輔警錄入警察隊伍，并與一些不符合條件者逐步解除勞務合同，只保留適當數(shù)量的輔警。

(3)可適當擴大事業(yè)編民警數(shù)量，并賦予其執(zhí)法權。通過以上體制機制改革，全面優(yōu)化警力結構，有效緩解公安機關警力不足的問題。

(四)加強公安法律法規(guī)應用研究，夯實基層工作法律基礎

一是進一步明確“速裁App”的適用條件。公安實踐中采用的“速裁App”更適宜于辦理《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》中規(guī)定的簡易程序案件?！八俨肁pp”一個突出的特點是當場處理案件，這與簡易程序當場處罰的規(guī)定是相符的。但是，法條規(guī)定適用簡易程序辦理案件的情形很少。行政案件快速辦理程序適用范圍廣泛，但其并不是簡易程序，仍然是一般程序，法條并沒有規(guī)定快速辦理案件可以當場處罰。因此，適用“速裁App”處理快速辦理程序案件事實上存在合法性問題。因此，應當研究如何合理擴大簡易程序適用范圍，進一步嚴格、明晰快速辦理案件適用條件，并推動修法，以減少其可能帶來的副作用，達到快辦不增負、簡化不減質的實質要求。

二是加強侵財類“小案”偵辦問題研究?！靶“浮辈⒉皇且粋€規(guī)范的法律術語，我國學界和實務界目前都無法給出一個明確具體的定義。這里的“小案”是從犯罪類型上進行界定，指除殺人、爆炸等惡性案件之外，以盜竊、搶奪、街面詐騙等多發(fā)性數(shù)額小的侵財類犯罪為代表，業(yè)已成為基層公安機關的新抓手。要提高“小案”破案率，就必須注重研究“小案”的發(fā)案特點、犯罪主體特點、現(xiàn)場勘查機制、偵辦觀念、策略、技術手段應用等一系列問題。

三是加強對電信網(wǎng)絡詐騙案的防范與治理研究。電信網(wǎng)絡詐騙犯罪是一種低成本、高回報的犯罪，由于法律、法規(guī)的不完善，導致定性、取證困難，處罰偏輕，進一步助長了詐騙分子的冒險、僥幸心理。雖然最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了相關解釋，但實踐中如何適用仍存在很多疑難問題。因此，應當加強詐騙罪及關聯(lián)罪名的適用、電信網(wǎng)絡詐騙與網(wǎng)絡犯罪罪名的適用、電信網(wǎng)絡詐騙的共同犯罪認定、電信網(wǎng)絡詐騙的犯罪故意認定、幫助人員認定、既遂時間點認定等問題的學理研究，以利于從重打擊該類犯罪。此外，對于跨地域、跨省份的電信網(wǎng)絡詐騙案件應由公安部對案件管轄作出更細致的規(guī)定，以解決執(zhí)法受理問題，提升基層民警辦理電信網(wǎng)絡詐騙案件的積極性。

四是修改或細化《治安管理處罰法》、《看守所條例》、《看守所條例實施辦法》、《拘留所條例》、《拘留所條例實施辦法》等法律法規(guī)以及《公安執(zhí)法細則》的有關規(guī)定，明確相關執(zhí)法主體不作為的法律責任，明確執(zhí)法者與相對人之間的權利義務關系，在執(zhí)法者行為符合法律規(guī)范規(guī)定的情況下，無需為相對人權利受損承擔額外的責任，避免出現(xiàn)民警“流汗、流淚還流血，撐腰的少、問責的多”等現(xiàn)象。比如，《治安管理處罰法》第15條第2款規(guī)定，醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對本人有危險或者對他人的人身、財產或者公共安全有威脅的，應當對其采取保護性措施約束至酒醒。法條看似具體，但與活生生的實踐相比，仍然過于概括、抽象。實際執(zhí)法中，因為醉漢易出現(xiàn)嘔吐、窒息等意外情形，民警對其既不能用約束帶一捆了事，又不能放手不管，否則醉漢出了事，民警還須承擔責任。民警常常不得不通宵陪伴醉漢，直至其家人將醉漢領回。

(五)創(chuàng)新社會治安社會化治理形式

2019年4月15日發(fā)布的《中共中央、國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)第18條要求，建立健全鄉(xiāng)村治理機制和黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體的作用，增強鄉(xiāng)村治理能力，強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，健全以財政投入為主的穩(wěn)定的村級組織運轉經費保障機制等。

可以預見，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制(4)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制包括有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制(其中包括農業(yè)轉移人口市民化機制、城市人才入鄉(xiāng)激勵機制、完善農村承包地制度、改革農村宅基地制度、集體經營性建設用地入市制度、財政投入保障機制、鄉(xiāng)村金融服務體系、工商資本入鄉(xiāng)促進機制、科技成果入鄉(xiāng)轉化機制)，有利于城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享的體制機制(其中包括城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、城鄉(xiāng)公共文化服務體系、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度、城鄉(xiāng)社會救助體系、鄉(xiāng)村治理機制)，有利于城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展的體制機制(其中包括城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃機制、建設機制、管護機制)，有利于鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的體制機制(其中包括農業(yè)支持保護制度、新產業(yè)新業(yè)態(tài)培育機制、生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制、鄉(xiāng)村文化保護利用機制、城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度)和有利于農民收入持續(xù)增長的體制機制(其中包括促進農民工資性收入增長環(huán)境、農民經營性收入增長機制、農民財產性收入增長機制、農民轉移性收入保障機制、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)體制機制)。的建立和完善，鄉(xiāng)村基層組織渙散無力的現(xiàn)狀將為之改變。隨著鄉(xiāng)村基層組織掌握的服務資源越來越充沛，鄉(xiāng)村治理功能將恢復發(fā)展。這意味著鄉(xiāng)村治理的組織形式將有巨大的改變，那么，現(xiàn)有的《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》將面臨大修，以適應新形勢下基層組織的結構性變化。所以，隨著《意見》的實施，鄉(xiāng)村治理的核心將是黨組織領導下的基層自治組織。目前的社會治安社會化治理形式，如警務共同體，是以派出所為主導展開的，承載了太多的政府功能，典型例證是人民調解制度作用的發(fā)揮需要依托派出所、警務室。警務共同體的核心理念是基層社會治理而不是基層派出所治理。隨著鄉(xiāng)村基層治理功能的增強，作為鄉(xiāng)村治理一個環(huán)節(jié)的社會治安將會被納入鄉(xiāng)村治理體系。所以，基層社會治安社會化治理不應當是公安機關“單打獨斗”，應以黨委、政府牽頭，以黨委為主導，各部門齊抓共管，全黨、全民參與，其形式也不應當是警務共同體而是基層社會治理共同體，基層派出所只是作為其中的一個重要因素而存在，承擔警務活動的本職工作。

(六)強化民警的法治理念和職業(yè)能力

法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序也是靠人來維持的。但是，法治不是萬能的，解決不了信仰、價值觀等問題，法治理念和價值觀只有通過民警內心的義務感、責任感、榮譽感才能貫徹到執(zhí)法行為中。所以只有不斷加強法治理念教育才能使廣大民警樹立正確的世界觀、價值觀、人生觀，并以其作為自己的行為指南。各級公安機關應當堅持“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維持”，并將其有機融入法治公安建設全過程，引導廣大民警自覺增強忠于黨、忠于祖國、忠于人民和忠于法律的意識，牢固樹立以人民為中心的執(zhí)法理念，堅決維護憲法法律權威，強化嚴格依法履行職責、尊重和保障人權、自覺接受監(jiān)督的觀念，增強運用法治思維、法治方式做好本職工作、維護社會穩(wěn)定的能力，努力做到追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式的有機統(tǒng)一，以實現(xiàn)公安執(zhí)法最佳的法律效果、政治效果和社會效果。

除了法治理念、意識的培養(yǎng)，民警職業(yè)通用能力的提升也是警察培訓教育的重點內容。這是因為隨著信息化建設的推進，許多民警在工作中過于依賴信息技術，導致其職業(yè)通用能力不足，成為制約基層基礎工作的一個瓶頸。警察職業(yè)能力一般分為警察職業(yè)專業(yè)能力和警察職業(yè)通用能力。警察職業(yè)通用能力是獨立于具體的專業(yè)能力之外的能力，與純粹的專業(yè)技能和知識沒有直接的聯(lián)系，是民警對其職業(yè)的適應能力以及不斷自我發(fā)展的能力。履行警察職責并使之提高效率，無疑需要具備并有效運用專業(yè)能力，但專業(yè)能力的獲得及其在警務工作中的應用，需要通用能力的前置性獲取以及對專業(yè)能力的持續(xù)支撐。調研中發(fā)現(xiàn)，基層民警存在著與群眾溝通能力較弱、方法不當、對轄區(qū)內的社情民情掌握不全、不清等問題，這表明許多民警的職業(yè)通用能力亟需加強。

(七)創(chuàng)新非警務類警情分流機制

一是加強“平臺”建設，推動多方參與分流、處置非警務警情。加快推進社會應急聯(lián)動機制建設，提升社會治理水平，必須由黨委、政府統(tǒng)一領導，搭建“群眾呼叫，部門響應”的協(xié)調聯(lián)動平臺，政府組織相關職能部門對群眾求助事項進行辦理，從而增強工作的權威性，確保執(zhí)行力，提升公信力，推動政府、有關部門、公安、市場、社會組織各歸其位、各擔其責，最終實現(xiàn)聯(lián)動共融、多元共治、社會善治?！秶鴦赵宏P于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，明確提出要建立“12345”統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺。調研了解到，CL縣公安局探索建設“政府110”模式，建議將“有困難找警察”改為“有困難找政府”；ZB市公安局整合各類執(zhí)法App，研發(fā)了“政府微信110”與民生熱線聯(lián)辦的“12345微信訴求平臺”，公眾可以音視頻的形式通過平臺表達訴求、與領導會面并可在互聯(lián)網(wǎng)直播，這些都是頗具操作性的新舉措。

二是健全工作機制、保障非警務警情分流效果。首先，要界定非警務類警情標準。由政府各相關部門會商，按照部門職責分工，梳理110和12345兩個平臺的受理范圍，明確歸口責任單位，完善聯(lián)動處置工作流程，對非警務類警情標準作出清晰界定。其次，建立分級響應機制。對需要緊急處置的非警務警情，由12345平臺督促相關職能部門建立24小時響應機制，在接到12345或110指令后，迅速趕赴現(xiàn)場處置。針對非緊急的非警務警情，12345平臺應對相關職能部門強化督導考核工作機制，監(jiān)督各職能部門切實履行職責，避免懶政、惰政行為以及分流事項回流、倒流等情況的發(fā)生。

三是加強社會面宣傳，引導群眾正確報警。12345平臺由于建成時間較短，知曉率低，群眾求助12345平臺的比例遠低于110。因此，要加強社會面宣傳，一方面，充分借助傳統(tǒng)媒體和新媒體資源進行廣泛宣傳，使廣大群眾了解公安110的職責范圍和非緊急求助的渠道；另一方面，對于惡意撥打110等擾警行為，要加強其法律后果的宣傳力度，教育引導廣大群眾珍惜報警資源，正確合理使用平臺資源，逐步在全社會形成“公安110，為民保安寧；12345，服務找政府”的新理念。

四是完善法律規(guī)定、明確救助和糾紛事項的受理范圍。目前，關于公安機關110受理范圍的規(guī)范依據(jù)主要體現(xiàn)在《人民警察法》和《110接處警工作規(guī)則》中。針對目前求助類和糾紛類警情占比高、牽扯基層警力多、涉及范圍廣等情況，應從法律層面進一步明確界定公安機關對救助和糾紛事項的受理范圍。