胡城軍

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

引言

據(jù)國(guó)際海事局海盜報(bào)告中心的最新總結(jié)報(bào)道，在2015—2019年間，每年的海盜總數(shù)分別為：246、191、180、201和162(1)“Piracy and Armed Robbery against Ship”[EB/OL](2019-11-12)[2020-04-05]：https://www.icc-ccs.org/reports/2019_Annual_Piracy_Report.pdf.。相較2011年前后(300～400)有所下降，但是五年下來(lái)平均每年也有近200起的海盜事件。這不是一個(gè)小數(shù)字，相當(dāng)于每?jī)商炀陀幸凰叶嗟纳檀饨?，表明海盜襲擊依然較為頻繁。海盜給國(guó)際和平與安全帶來(lái)威脅，也使得海上航運(yùn)的成本增高，包括保險(xiǎn)費(fèi)、船員工資、甚至贖金等，因此治理海盜成為當(dāng)今世界比較迫切的問(wèn)題(2)Milena Sterio,The Somali Piracy Problem:A Global Puzzle Necessitating A Global Solution,AM.U.L.Rev,2010,pp.4-7.。截止目前，當(dāng)今世界對(duì)海盜的打擊，包括監(jiān)視、驅(qū)逐和抓捕，有國(guó)家機(jī)制層面的，也有地區(qū)(區(qū)域)機(jī)制層面的，還有多邊機(jī)制層面的。這些機(jī)制都取得了一定的效果。但是，美中不足的是，缺乏一個(gè)常設(shè)性的多邊機(jī)構(gòu)，影響了對(duì)海盜的打擊效果。

有學(xué)者已經(jīng)建議了反海盜國(guó)際合作的多種形式(3)趙桂民,張保平.多舉措加強(qiáng)反海盜國(guó)際合作[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào),2018-07-19(7).。應(yīng)孕而生的反海盜國(guó)際警察組織將是有別于國(guó)家或區(qū)域的在全世界范圍內(nèi)建立的多邊海上安全合作平臺(tái)，是重要的國(guó)際公共產(chǎn)品(4)王競(jìng)超.國(guó)際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問(wèn)題[J].西亞非洲,2016,(6):57.，以政府間國(guó)際組織的形態(tài)出現(xiàn)。其基本職務(wù)為信息溝通、聯(lián)合巡航、共同驅(qū)逐、調(diào)查和抓捕海盜。近十年來(lái)國(guó)際社會(huì)反海盜的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)已經(jīng)表明，在國(guó)際的層面上建立一個(gè)多邊的平臺(tái)很有必要。這樣的一個(gè)平臺(tái)，無(wú)論從資金、技術(shù)、信息溝通、協(xié)調(diào)能力等方面的優(yōu)勢(shì)都是國(guó)家或地區(qū)所無(wú)法比擬的，它的主要目的就是實(shí)現(xiàn)對(duì)海盜無(wú)死角、全天候、零容忍的震懾和圍捕。

在此，中國(guó)的角色不可或缺。中國(guó)參與建立反海盜國(guó)際刑警組織，首先是對(duì)我國(guó)巨大航運(yùn)利益的保護(hù)的需要。其次，是中國(guó)為世界承擔(dān)較大責(zé)任，提升國(guó)際聲譽(yù)的寶貴機(jī)會(huì)(5)唐永勝.中國(guó)參與亞丁灣反海盜行動(dòng)與大國(guó)責(zé)任[J].國(guó)際政治研究,2013,(2):7.。同時(shí)，該組織的建立將在客觀上促進(jìn)我國(guó)“一帶一路”的互聯(lián)互通建設(shè)(6)林亞將.護(hù)航21世紀(jì)海上絲綢之路——南海海盜防范區(qū)域合作法律機(jī)制研究[J].福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版,2016,(7):186.，以及人類命運(yùn)共同體思想的實(shí)現(xiàn)(7)徐冬根.打擊海盜犯罪 保障海洋航運(yùn)安全 共建“人類命運(yùn)共同體”[N].中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)報(bào),2017-12-15(B02).。

一、概念、特點(diǎn)和目標(biāo)

(一) 概念和特點(diǎn)

所謂反海盜國(guó)際警察組織，是指國(guó)家之間就調(diào)查、驅(qū)逐和抓捕海盜的共同事項(xiàng)展開合作所形成的政府間常設(shè)機(jī)構(gòu)。實(shí)行類似國(guó)內(nèi)公安、警察的執(zhí)法功能。相對(duì)于國(guó)內(nèi)海岸警衛(wèi)隊(duì)，該類機(jī)構(gòu)可稱之為(反海盜)國(guó)際海警(部隊(duì))。與檢察院的起訴、法院的審判所體現(xiàn)的司法職能相區(qū)別并連接。鑒于海盜犯罪的國(guó)際性及對(duì)它的普遍管轄，這樣的組織是一個(gè)開放性的多邊的系統(tǒng)。與目前的國(guó)際刑警組織的僅具有情報(bào)交流的功能相比，該組織具有較強(qiáng)的執(zhí)法功能。與目前較為松散的聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)框架相比，該組織具有固定的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，具有更強(qiáng)大的協(xié)調(diào)功能。且因?yàn)閰R聚了多國(guó)的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)資源，其極大彌補(bǔ)了單個(gè)國(guó)家財(cái)力單薄、裝備不足的問(wèn)題。

(二) 目標(biāo)

1.功能定位。與國(guó)際刑事法院類似，該組織作為國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)和區(qū)域合作組織的補(bǔ)充。活動(dòng)范圍僅在敏感海域(領(lǐng)海與毗連區(qū)的接合部)、爭(zhēng)議海域(沒(méi)有確定歸屬的海域)和危險(xiǎn)海域進(jìn)行。嚴(yán)守政治中立，發(fā)揮類似國(guó)家海警的對(duì)海盜調(diào)查、驅(qū)逐和抓捕活動(dòng)。抓捕對(duì)象包括海盜及其幫助犯。以《聯(lián)合國(guó)憲章》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和其他海洋安全公約為其法律基礎(chǔ)。尊重國(guó)家主權(quán)，涉及領(lǐng)土主權(quán)的抓捕應(yīng)在征得國(guó)家同意的情況下進(jìn)行。建立會(huì)費(fèi)制度，每個(gè)國(guó)家都有義務(wù)繳納會(huì)費(fèi)。選擇合適的地點(diǎn)作為該組織的總部，且根據(jù)海盜活動(dòng)特點(diǎn)的區(qū)域設(shè)置分部。設(shè)置成員國(guó)大會(huì)和總理事會(huì)(秘書處)總領(lǐng)全局。

2.信息中心。剝離和整合原來(lái)IMO海盜信息資源庫(kù)、IMB吉隆坡海盜信息中心及區(qū)域海盜信息中心，成為統(tǒng)一的海盜信息中心網(wǎng)絡(luò)。剝離和整合國(guó)際警察組織的海盜犯罪及其犯罪分子數(shù)據(jù)庫(kù)。在總部設(shè)立統(tǒng)一的巡航指揮和聯(lián)絡(luò)中心。

3.能力建設(shè)中心。主要負(fù)責(zé)對(duì)沿岸國(guó)反海盜的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)、技術(shù)援助、資金或裝備援助等。

4.國(guó)際海警部隊(duì)。主要部署在特定海域，直接歸屬總部管理。堅(jiān)決服從總部的指揮、調(diào)度和派遣。直接實(shí)施監(jiān)管海域、抓捕海盜的職務(wù)。隨時(shí)接收各國(guó)軍艦抓獲的海盜，以及由反海盜國(guó)際刑事法院審判后的海盜。成為終極抓捕和扣押中心。海陸同時(shí)進(jìn)行。配合、接應(yīng)和主動(dòng)出擊。國(guó)家自愿派出軍艦和人員組成國(guó)際編隊(duì)，本國(guó)軍艦以本國(guó)軍事人員為主，掛本國(guó)旗和國(guó)際旗兩種旗號(hào)，以便識(shí)別。未來(lái)的發(fā)展是國(guó)家自愿捐出軍艦或有屬于自己的軍艦，組織多國(guó)軍事人員進(jìn)駐，組成國(guó)際警察編隊(duì)。

二、法律依據(jù)：公約規(guī)定

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第100條和105條常常被學(xué)者們認(rèn)為是對(duì)海盜普遍管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)表述(8)朱文奇.現(xiàn)代國(guó)際刑法[M].北京:商務(wù)印書館,2015.107；黃京平.普遍管轄權(quán)研究[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2007.265.。該公約第100條規(guī)定，“所有國(guó)家盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為”。在打擊海盜方面的“國(guó)家之間合作”可以有很多方面。非政府組織方面，如有IMB的海盜信息中心；還有政府層面的臨時(shí)安排，如巡航艦隊(duì)互相交換信息、移交和引渡海盜人員、提供犯罪證據(jù)、設(shè)立反海盜基金等。但是反海盜合作的最高形式是成立常設(shè)性政府間國(guó)際組織。有學(xué)者指出，“從國(guó)際組織的產(chǎn)生、存在和發(fā)展可以明白，國(guó)際組織是國(guó)家之間為謀求政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和軍事方面的全面合作或某一特定領(lǐng)域方面的合作與協(xié)調(diào)而建立起來(lái)的?！?9)邵津.國(guó)際法[M].北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,2014.284.也有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際組織的宗旨是依靠成員國(guó)間的合作來(lái)謀求符合共同利益的目標(biāo)(10)饒戈平.國(guó)際組織法[M].北京:北京大學(xué)出版,2003.14.。這樣的組織可以包括稱之為“反海盜國(guó)際警察組織”的國(guó)際組織。其基本職能就是在全球范圍內(nèi)展開國(guó)際合作對(duì)海盜的監(jiān)視、驅(qū)逐和抓捕。

該公約第105條規(guī)定，“在公海上，或在任何國(guó)家管轄范圍以外的任何其他地方，每個(gè)國(guó)家均可扣押海盜船舶或飛機(jī)或?yàn)楹１I所奪取不在海盜控制下的船舶或飛機(jī)，和逮捕船上或機(jī)上人員并扣押船上人員或財(cái)物?？垩簢?guó)的法院可判定應(yīng)處的刑罰，并可決定對(duì)船舶、飛機(jī)或財(cái)產(chǎn)所采取的行動(dòng)，但受善意第三者的權(quán)利的限制?！痹摋l規(guī)定了對(duì)海盜的扣押(逮捕)和起訴的權(quán)利和權(quán)力。而其中扣押、逮捕正是警察組織的職能。

那該條規(guī)定中的“所有國(guó)家”的表述是否可以理解為包括公約締約國(guó)和其他第三國(guó)呢？可以根據(jù)該公約的上下文、目的和宗旨及相關(guān)國(guó)際條約來(lái)加以解釋。

在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中多處條款出現(xiàn)“締約國(guó)(state party)”的表述，也多處出現(xiàn)“所有國(guó)家(all nations)”及相同或類似表述——“各國(guó)” “每個(gè)國(guó)家” 等。因此，可以認(rèn)為，“所有國(guó)家” 顯然不僅僅指“締約國(guó)”。另外，該條規(guī)定放置在公約第七部分“公?！敝校P(guān)于公海法律地位的一般規(guī)定(第87條)——“公海對(duì)所有國(guó)家開放”。此處的“所有國(guó)家”顯然指包括締約國(guó)和非締約國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家。該處“所有國(guó)家”與后面的“所有國(guó)家”應(yīng)當(dāng)一致。

從公約的目的和宗旨來(lái)看，序言中提及“將照顧到全人類的利益和需要”，這是海洋法的重要特色和目標(biāo)，即照顧到“所有國(guó)家”的利益和需要。

另從以往的條約來(lái)看，都有為第三方設(shè)定權(quán)利或義務(wù)的先例。訂立于1888年的《蘇伊士運(yùn)河自由通航公約》(又稱《君士坦丁堡公約》)成員國(guó)只有9個(gè)，但是在其第1條規(guī)定，“無(wú)論戰(zhàn)時(shí)或和平時(shí)期，蘇伊士海上運(yùn)河將對(duì)懸掛任何國(guó)家國(guó)旗的任何商船或軍艦永遠(yuǎn)自由開放。因此，締約各方同意，在戰(zhàn)時(shí)和同和平時(shí)期一樣，絕不妨礙運(yùn)河的自由使用。永遠(yuǎn)不對(duì)運(yùn)河行使封鎖權(quán)?！?11)世界知識(shí)出版社.國(guó)際條約集(1872—1916)[M].北京:世界知識(shí)出版社，1986.100-101.訂立于1921年的《制訂多瑙河確定規(guī)章的公約》(又稱《巴黎公約》)成員國(guó)也只有9個(gè)，但是其第1條規(guī)定，“多瑙河上整個(gè)可航河道從烏拉姆到黑海為止以及在第2條規(guī)定的國(guó)際化河流全部系統(tǒng)對(duì)一切國(guó)家船舶開放，完全平等，航行不受限制，在任何國(guó)家的臣民、貨物和船籍與沿岸國(guó)家的臣民、貨物和船籍之間或與享受最惠國(guó)待遇的國(guó)家的臣民、貨物和船籍之間，不得有所區(qū)別，致使該任何一國(guó)的臣民、貨物和船只受到損害?！?12)世界知識(shí)出版社.國(guó)際條約集(1917—1923)[M].北京:世界知識(shí)出版社,1986.670.訂立于1923年的《關(guān)于海峽制度的公約》(又稱《洛桑公約》)，成員國(guó)只有10個(gè)，其序言稱，“亟愿保證一切國(guó)家按照……的原則，享有在地中海和黑海之間通過(guò)和航行的自由”；其第1條規(guī)定，“締約各國(guó)同意和聲明在達(dá)達(dá)尼爾海峽、馬爾馬拉海和博斯普魯斯海峽海上和空中通過(guò)和航行自由的原則”(13)世界知識(shí)出版社.國(guó)際條約集(1917—1923)[M].北京:世界知識(shí)出版社,1986.896.?！堵?lián)合國(guó)憲章》第2條第6款規(guī)定，“本組織在維持國(guó)際和平及安全之必要范圍內(nèi)，應(yīng)保證非聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)遵行上述原則。”

因此，《海洋法公約》第100條中“所有國(guó)家”應(yīng)是包括締約國(guó)和非締約國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家。這意味著公約當(dāng)前締約國(guó)168國(guó)加上包括美國(guó)在內(nèi)的其他非締約國(guó)都是反海盜“合作”的潛在國(guó)家。

進(jìn)一步追問(wèn)的是，該條對(duì)第三方設(shè)定的合作制止海盜的義務(wù)的效力如何呢？即這種義務(wù)能否在第三國(guó)實(shí)現(xiàn)呢？根據(jù)《維也納條約法公約》第35條的規(guī)定，“如條約當(dāng)事國(guó)有意以條約的一項(xiàng)規(guī)定作為確立一項(xiàng)義務(wù)之方法，且該項(xiàng)義務(wù)經(jīng)一第三國(guó)以書面明示接受，則該第三國(guó)即因此項(xiàng)規(guī)定而負(fù)有義務(wù)?！憋@然對(duì)第三國(guó)的義務(wù)要具備“條約規(guī)定+明示接受”的程序條件。本案具備了“條約規(guī)定”，但是尚缺“明示接受”。從《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第6款的實(shí)施情況來(lái)看，其實(shí)并不一定得“明示接受”的程序要件。在聯(lián)合國(guó)的早期階段，由于二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，敵國(guó)問(wèn)題尚未處理完畢，在它們的會(huì)籍還沒(méi)解決之前，對(duì)于這些國(guó)家所發(fā)生的爭(zhēng)端，會(huì)員國(guó)常常會(huì)援引《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第6款，要求聯(lián)合國(guó)介入，以保證國(guó)際和平不會(huì)受到破壞。安理會(huì)和大會(huì)多次針對(duì)某個(gè)非會(huì)員國(guó)通過(guò)決議，出于維護(hù)國(guó)際和平的目的，建議或要求該國(guó)采取行動(dòng)，即立即無(wú)條件?；穑S持停戰(zhàn)狀態(tài)，舉行和平談判等等。有些大會(huì)決議要求“所有國(guó)家”“各成員國(guó)和所有其他國(guó)家”“每個(gè)國(guó)家”遵守國(guó)際法的一般原則或某項(xiàng)原則，這顯然既包括會(huì)員國(guó)，又包括非會(huì)員國(guó)——“對(duì)此沒(méi)有任何人提出異議”(14)許光建.聯(lián)合國(guó)憲章詮釋[M].太原:山西教育出版社,1999.54-55.?！逗Ｑ蠓üs》現(xiàn)有成員國(guó)為168，雖無(wú)法與《聯(lián)合國(guó)憲章》目前成員國(guó)193相比，但是也有相當(dāng)大的數(shù)量，表明較多國(guó)家的認(rèn)可。特別是《海洋法公約》第100條和第105條所指的反海盜合作既行動(dòng)在構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法方面是很明顯的。因此其對(duì)第三國(guó)適用是沒(méi)有問(wèn)題的。

綜上所述，如果將“每個(gè)國(guó)家”“合作”“扣押(逮捕)”三個(gè)要素合在一起，其實(shí)已經(jīng)初步勾勒了反海盜多邊(每個(gè)國(guó)家)國(guó)際警察(扣押)組織(合作)的基本框架。

三、法理依據(jù)：國(guó)際法治與實(shí)踐

(一)國(guó)際組織與國(guó)際法治

國(guó)際法治，簡(jiǎn)而言之，就是“國(guó)際社會(huì)在法治的原則下運(yùn)行，國(guó)際社會(huì)的格局以法治的方式形成，亦即以法律規(guī)范為基礎(chǔ)構(gòu)建國(guó)際秩序、以法律規(guī)范為依據(jù)調(diào)整國(guó)際秩序、以法律規(guī)范為指針恢復(fù)國(guó)際秩序?！?15)何志鵬.國(guó)際法治：一個(gè)概念的界定[J].政法論壇,2009,(4):63-64.國(guó)際法治是基于無(wú)世界政府的國(guó)際環(huán)境下構(gòu)建穩(wěn)定的國(guó)際秩序的基本需求，力求避免國(guó)家之間權(quán)力斗爭(zhēng)的混亂場(chǎng)景，通過(guò)制度固化和提升相互依賴格局下行為體之間的合作水平，推進(jìn)共同觀念和良好文化；其根本目的就是在全球化的背景下實(shí)現(xiàn)安全、公正和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際秩序(16)何志鵬.國(guó)際法治何以必要——基于實(shí)踐與理論的闡釋[J].當(dāng)代法學(xué),2014,(2):134.。國(guó)際法治往往針對(duì)國(guó)際“人治”(霸權(quán)主義)以及國(guó)家或地區(qū)對(duì)國(guó)際社會(huì)治理的失誤而展開。因此，“以霸權(quán)國(guó)家為核心的治理模式依托國(guó)家霸權(quán)推行全球公共事務(wù)的治理，但全球權(quán)力的集聚難免造成國(guó)際社會(huì)的不平等”“民族國(guó)家治理模式無(wú)法適應(yīng)全球化時(shí)代的治理現(xiàn)實(shí)，不利于實(shí)現(xiàn)全球的整體利益”“包括全球、區(qū)域、國(guó)家等層次的多層次治理模式初步適應(yīng)了全球化時(shí)代治理主體、權(quán)力和方式的轉(zhuǎn)變，但復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致治理機(jī)制有效性和正當(dāng)性缺乏”(17)趙駿.全球治理視野下國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2014,(10):80-81.。

國(guó)際組織依照章程而建立，而章程就是國(guó)際條約，也就是國(guó)際法。因此國(guó)際組織與國(guó)際法治具有天然的親緣關(guān)系：國(guó)際組織是國(guó)際法(治)的結(jié)果。但是反過(guò)來(lái)，國(guó)際組織對(duì)國(guó)際法治又會(huì)起推動(dòng)和保障作用。因?yàn)閲?guó)際組織具有促進(jìn)國(guó)際合作的基本職能。該職能的擁有主要是因?yàn)閲?guó)際組織具有以下特點(diǎn)：反復(fù)溝通與信息獲取、減少交易成本、自行執(zhí)行行為、創(chuàng)設(shè)財(cái)產(chǎn)權(quán)、議題聯(lián)結(jié)(18)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國(guó)際組織[M].蔡從燕等譯.北京:法律出版社,2011.480-518.。國(guó)家之間的良好合作當(dāng)然有利于國(guó)際秩序的建立、恢復(fù)和完善，進(jìn)而達(dá)到國(guó)際法治的目的。

在當(dāng)前反海盜國(guó)際法治的主體上，既有國(guó)家的參與，也有非政府組織以及政府間國(guó)際組織(包括區(qū)域和多邊)的參與，并且已經(jīng)取得了明顯的和初步的成效(19)蔡高強(qiáng),胡斌.論打擊海盜語(yǔ)境下的國(guó)際法治[J].法學(xué)評(píng)論,2010,(2):92-93.。但也暴露了一些明顯不足。

(二)國(guó)家層面治理海盜的成就及缺陷

海盜為人類的公敵，對(duì)海盜可實(shí)行普遍管轄，依據(jù)來(lái)源有條約和習(xí)慣法。而對(duì)海盜的普遍管轄就目前而言，大都是國(guó)家層面的管轄，即國(guó)家層面的抓捕、調(diào)查和起訴。其成就毋庸贅言，但是在行動(dòng)過(guò)程中其缺陷也很明顯。

1.沿岸國(guó)家的行動(dòng)能力較弱。海盜往往發(fā)生在政治或經(jīng)濟(jì)羸弱的國(guó)家或這類國(guó)家的周邊海域，它們面對(duì)日益猖狂的海盜顯得力不從心。自2007年以來(lái)索馬里海盜橫行于亞丁灣，該片海域成為國(guó)際航運(yùn)業(yè)談虎色變的“魔鬼海域”。但是索馬里在1991年獨(dú)裁者西亞德主權(quán)垮臺(tái)后陷入了軍閥割據(jù)、經(jīng)濟(jì)凋敝的無(wú)政府狀態(tài)，根本無(wú)力對(duì)本國(guó)鄰近海域的海盜犯罪進(jìn)行治理。也門、吉布提、肯尼亞等索馬里鄰國(guó)或是常年戰(zhàn)亂，或是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，或是軍警力量薄弱，均無(wú)力參與對(duì)海盜的打擊(20)王競(jìng)超.國(guó)際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問(wèn)題[J].西南非洲,2016,(6):63.。再如菲律賓，據(jù)國(guó)家海事局2017年第一季度海盜行為報(bào)告著重點(diǎn)出尼日利亞海域和菲律賓海域(蘇祿海)這兩個(gè)海盜活動(dòng)猖獗的地點(diǎn)，但是菲律賓海上實(shí)力十分孱弱，裝備相對(duì)落后，無(wú)力單獨(dú)應(yīng)對(duì)具有恐怖主義性質(zhì)的海盜活動(dòng)(21)李忠林.中國(guó)-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問(wèn)題和前景[J].亞太安全與海洋合作,2017,(6):102.。從21世紀(jì)的第2個(gè)10年，幾內(nèi)亞灣因海盜襲擊逐漸代替亞丁灣成為全球最危險(xiǎn)的海域(22)“IMB piracy report 2018: attacks multiply in the Gulf of Guinea”[EB/OL](2018-10-05)[2020-04-12]https://www.icc-ccs.org/index.php/1259-imb-piracy-report-2018-attacks-multiply-in-the-gulf-of-guinea.。幾內(nèi)亞灣周邊國(guó)家的海上力量孱弱，無(wú)力管轄廣闊的海域，如尼日利亞擁有該地區(qū)最強(qiáng)大的海軍，其最好的軍艦是一艘3000噸級(jí)的導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦，服役時(shí)間已經(jīng)超過(guò)30年(23)劉子偉.幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題研究[J].亞非縱橫,2013,(2):50.。其他國(guó)家的情況都差不多。這類國(guó)家無(wú)論從直接打擊到能力建設(shè)；從海上到陸地；從制度建設(shè)到經(jīng)濟(jì)援助等需要國(guó)際社會(huì)的幫助和介入。

2.沿岸國(guó)對(duì)主權(quán)的敏感。2015年?yáng)|南亞海域的海盜活動(dòng)高峰時(shí)，馬來(lái)西亞國(guó)防部長(zhǎng)提議與泰國(guó)、印尼和新加坡四國(guó)聯(lián)合巡邏，遭到國(guó)家安全部長(zhǎng)的直接反對(duì)，認(rèn)為馬來(lái)西亞有能力獨(dú)自解決，要求其他國(guó)家進(jìn)入本國(guó)水域會(huì)帶來(lái)管轄權(quán)和法律的困擾；此外馬來(lái)西亞、印尼多次拒絕日本組建區(qū)域海上力量聯(lián)合巡邏的建議(24)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)的應(yīng)對(duì)[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.另參見(jiàn)洪農(nóng).論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的建設(shè)[J].亞太安全與海洋合作,2018,(1):48.。中國(guó)參與打擊菲律賓蘇祿海海盜的行動(dòng)也面臨主權(quán)敏感性問(wèn)題。

有一些主權(quán)密集區(qū)域，如馬六甲海峽。馬六甲海峽在狹窄的海道上密布了馬來(lái)西亞、新加坡和印尼三國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，稍不留神就進(jìn)入了另一國(guó)的領(lǐng)土范圍。在追擊海盜過(guò)程中，海盜一旦遇到一國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的追捕就可能逃往他國(guó)海域，而該國(guó)警力只能“望洋興嘆”，無(wú)法進(jìn)入另一國(guó)領(lǐng)海繼續(xù)追擊。馬來(lái)西亞有很長(zhǎng)一段時(shí)間的法令規(guī)定在其他國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)禁止“緊追”(25)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)的應(yīng)對(duì)[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.。

當(dāng)今海盜很多發(fā)生在一國(guó)領(lǐng)海上。幾內(nèi)亞灣相當(dāng)一部分海盜襲擊發(fā)生在國(guó)家領(lǐng)海之內(nèi)，而不是處于公約規(guī)定的“公?；虿惶幱谌魏螄?guó)家司法管轄范圍之內(nèi)”的地區(qū)。這導(dǎo)致幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題超出了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的管轄范圍，使域外國(guó)家難以直接介入(26)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):91.。索馬里海盜在公海活動(dòng)后也基本逃到領(lǐng)海藏匿和躲避。

3.海域外國(guó)家普遍管轄權(quán)的困擾。海盜活動(dòng)海域外國(guó)家已經(jīng)有較多國(guó)家參加到海域反海盜活動(dòng)中，但是因?yàn)槿狈B接點(diǎn)，這類國(guó)家依然受到是否有權(quán)管轄的困擾。中國(guó)在亞丁灣的巡航僅限于對(duì)索馬里海盜的驅(qū)逐，而不是抓捕。還有很多國(guó)家對(duì)海盜抓了又放(27)王麗玉.國(guó)際罪行——索馬里海盜:挑戰(zhàn)國(guó)際法[M].哈爾濱:黑龍江教育出版社,2011.216-220.，美國(guó)也有這樣的記錄。2010年，美國(guó)海軍在瑞典海軍的配合下在索馬里海域外抓捕了11名攻擊掛塞拉利昂旗商船的海盜，但是缺乏明確的起訴海盜的機(jī)制而將他們予以釋放(28)Gregory Morrison,Applying Lessons from the Golden Age of Piracy:How to ed U.S.Tribunals to Prosecute Pirates in the the Modern Era,82 Geo.Wash.L.Rev,2014,p.2.。

國(guó)家普遍管轄權(quán)的困擾主要來(lái)自兩個(gè)方面：第一是上述公約條款中“每個(gè)國(guó)家”的表述過(guò)于籠統(tǒng)。正如前述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第100條和105條是對(duì)海盜普遍管轄權(quán)的規(guī)定，但是這兩個(gè)條款中“每個(gè)國(guó)家”并沒(méi)有作出明確具體的設(shè)定?！懊總€(gè)國(guó)家”啟示可以分為“有連接點(diǎn)的國(guó)家”和“沒(méi)有連接點(diǎn)的國(guó)家”。有連接點(diǎn)的表述可以為：海盜國(guó)籍國(guó)、海盜受害國(guó)、海盜施害國(guó)、海盜目的地國(guó)、海盜經(jīng)常居住地國(guó)、海盜主要活動(dòng)所在國(guó)等；沒(méi)有連接點(diǎn)可以表述為：其他所有國(guó)家。由于沒(méi)有這樣的規(guī)定或立法解釋，國(guó)家便利用了這樣的疏漏。

第二是傳統(tǒng)管轄權(quán)理念的影響。美國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)海盜有相矛盾的管轄理念。一種是不能普遍管轄的理念，另一種則相反。在1818年美國(guó)帕爾瑪案(United States V.Palmer)中，三個(gè)美國(guó)海員侵入一艘西班牙船，對(duì)屬于西班牙國(guó)王的該船進(jìn)行了搶劫，搶走了糖、蜂蜜、皮革、咖啡和數(shù)袋的金銀。搶劫者隨后被逮捕，并送至馬薩諸塞州的巡回法院，以海盜罪受審。但是法院最終裁決認(rèn)為，根據(jù)美國(guó)1790年法令，在外國(guó)船上對(duì)非美國(guó)人的公海上的搶劫犯罪，并不受美國(guó)法院的懲罰(29)Graham T.Youngs,Piracy in Somalia:A Legal Analysis Concerning the Prosecution of Pirate Facilitators under the Current US and International Framework,24 Ind.Int’l & Comp.L.Rev.809,2014,p.15.。在1820年美國(guó)最高院裁決了史密斯案(United States V.Smith)。史密斯是一名美國(guó)人，他與同伙在公海上俘虜并劫持了一艘西班牙船只。史密斯被逮捕后送往美國(guó)法院，并以海盜罪受審。法院認(rèn)為，根據(jù)1819年法令，海盜罪由“國(guó)際法”(law of nations)來(lái)確定，而國(guó)際法已就海盜罪進(jìn)行了規(guī)定，即“海上的搶劫活動(dòng)”，本案被告構(gòu)成了這樣的搶劫活動(dòng)，因此構(gòu)成海盜罪，并應(yīng)受到懲罰(30)ID.。美國(guó)法院相矛盾的管轄理念對(duì)后世有一定影響。如果不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家法院意義上的管轄，就沒(méi)有抓捕意義上的管轄的興趣。

如果能夠突破國(guó)家意義上的普遍管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)海盜的管轄權(quán)，那么將從根本上解決抓了又放的問(wèn)題。設(shè)想一下，如果有現(xiàn)成的、常設(shè)的國(guó)際性海盜罪法院，那么很自然地想到將罪犯交到該法院起訴和審判。對(duì)于像海盜這種最為常見(jiàn)的國(guó)際犯罪，交到國(guó)際性法院審判，從法理上說(shuō)是最正常不過(guò)了(31)Luise K.Müller,Universal Jurisdiction,Pirates and Vigilantes,Critical Review of International Social and Political Philosophy,2017,p.1.。

(三) 區(qū)域合作的成就及暴露出來(lái)的問(wèn)題

隨著海盜形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，區(qū)域合作打擊海盜已經(jīng)被提上了重要日程。區(qū)域合作已經(jīng)突破了主權(quán)方面的某些限制，利用地緣方面的優(yōu)勢(shì)，在聯(lián)合打擊海盜方面取得了較好的成效。如馬來(lái)西亞、新加坡和印尼在馬六甲海峽展開的聯(lián)合巡邏，以及通過(guò)切換機(jī)制處理跨界執(zhí)法問(wèn)題。還比如，2004年?yáng)|盟八國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)、印度、斯里蘭卡、孟加拉響應(yīng)日本倡議，在東京簽署《亞洲反海盜和武裝劫船區(qū)域合作協(xié)定》(ReCAAP),是亞洲地區(qū)第一個(gè)反海盜和武裝劫船的政府間協(xié)定，隨后在新加坡設(shè)立信息分享中心。該協(xié)議是對(duì)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的貫徹、實(shí)施和發(fā)展，對(duì)打擊海盜有相當(dāng)大的助益(32)楊翠柏.《亞洲反海盜和武裝劫船區(qū)域合作協(xié)定》評(píng)價(jià)[J].南洋問(wèn)題研究,2006,(4):33.。但是區(qū)域合作仍然暴露了一些問(wèn)題。

1.在一些主權(quán)爭(zhēng)議區(qū)域難以合作。一些主權(quán)爭(zhēng)議海域往往成為海盜逃匿和活動(dòng)的天堂。如馬來(lái)西亞與菲律賓對(duì)沙巴海域存在爭(zhēng)議，菲律賓與沙巴之間的蘇祿海遂成為海盜活動(dòng)頻繁的海域。存在爭(zhēng)議的南中國(guó)海范圍寬廣，一國(guó)軍力不逮，其他國(guó)家軍艦難以進(jìn)入，也使海盜橫行于這一區(qū)域(33)李金明.南海地區(qū)安全:打擊海盜與反恐合作[J].南洋問(wèn)題研究,2008,(3):14.。國(guó)家之間在這類區(qū)域往往難以合作，因?yàn)楹芗芍M被認(rèn)為對(duì)該區(qū)域不具有主權(quán)的國(guó)家的軍艦進(jìn)入。

2.行動(dòng)和協(xié)調(diào)能力依然有限。上述海盜活動(dòng)海域周邊國(guó)家作為單個(gè)國(guó)家的行動(dòng)能力孱弱，即使這些國(guó)家形成一股合力，其力量依然薄弱。幾內(nèi)亞灣國(guó)家試圖依托各類區(qū)域合作組織聯(lián)合打擊海盜組織，但目前實(shí)質(zhì)進(jìn)展緩慢。受制于資金短缺等因素，多數(shù)合作項(xiàng)目的進(jìn)展不大。目前，僅有多哥、貝寧、尼日利亞、喀麥隆、圣多美與普林相比和赤道幾內(nèi)亞建立了一體化的信息共享中心，但是區(qū)域性海上安全戰(zhàn)略的制定與實(shí)施則遙遙無(wú)期；作為唯一的聯(lián)合巡邏項(xiàng)目，尼日利亞與貝寧聯(lián)合實(shí)施的“希望行動(dòng)”雖然有效降低了兩國(guó)海域海盜襲擊的數(shù)量，但是導(dǎo)致鄰國(guó)多哥和科特迪瓦的海盜襲擊頻率迅速增加，并不能對(duì)改善整個(gè)地區(qū)的安全局勢(shì)起到?jīng)Q定性的作用(34)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):90.。

(四) 目前多邊合作的現(xiàn)狀及不足

1.聯(lián)合國(guó)框架

2008年以后聯(lián)合國(guó)安理會(huì)先后通過(guò)了1861、1838、1846、1851、1950號(hào)五個(gè)專項(xiàng)決議，授權(quán)外國(guó)軍隊(duì)進(jìn)入亞丁灣打擊海盜。隨后，美國(guó)、北約、歐盟、俄羅斯、印度、中國(guó)等先后向索馬里外海域——亞丁灣派出海軍軍艦進(jìn)行護(hù)航、打擊海盜。此外根據(jù)安理會(huì)1851號(hào)決議，2009年1月，包括各大國(guó)在內(nèi)的60多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織在聯(lián)合國(guó)框架下成立了“索馬里海盜問(wèn)題聯(lián)絡(luò)小組”，小組由各國(guó)自愿參加，下設(shè)四個(gè)工作組，定期交流情況。聯(lián)絡(luò)小組每年在聯(lián)合國(guó)定期會(huì)晤三次，并召開多次下設(shè)工作組會(huì)議(35)陳志瑞,吳文成.國(guó)際反海盜行動(dòng)與全球治理合作[J].國(guó)際問(wèn)題研究,2012,(1):116-117.。毫無(wú)疑問(wèn)，如此大規(guī)模、全方位的護(hù)航行動(dòng)對(duì)索馬里海盜起到了極大的抑制作用。近幾年來(lái)，索馬里海盜事件已經(jīng)明顯減少。但是從盡善盡美的角度來(lái)看，這種護(hù)航機(jī)制仍然較為松散，組織和協(xié)調(diào)能力依然缺乏，表現(xiàn)為全程護(hù)航、重復(fù)巡航、護(hù)航海域分工不明等，給海盜活動(dòng)留下了空間(36)參見(jiàn)楊凱.亞丁灣海上非傳統(tǒng)安全合作與機(jī)制建設(shè)[J].東南亞縱橫,2009,(3):10.。

2.其他國(guó)際組織框架

在打擊海盜方面作用比較突出的多邊國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)下屬的國(guó)際海事組織(IMO)、國(guó)際商會(huì)下屬的IMB、國(guó)際刑警組織等?？偛课挥趥惗氐腎MO目前擁有全球航運(yùn)信息綜合系統(tǒng)(Global Integrated Shipping Information System)，下設(shè)海盜和武裝劫船模塊，提供各國(guó)報(bào)告整理的1984年以來(lái)的全球數(shù)據(jù)。IMB1991年在馬來(lái)西亞吉隆坡建立“海盜信息中心”，這是全球唯一一家24小時(shí)人工接收并即時(shí)發(fā)布海盜和武裝搶劫信息的非政府組織。位于法國(guó)里昂的國(guó)際刑警組織在提供海盜犯罪和海盜犯罪分子特征的數(shù)據(jù)庫(kù)方面作用明顯；且通過(guò)其成熟和便捷的情報(bào)交流手段，使軍艦的護(hù)航、攔截海盜與法院的起訴緊密地聯(lián)系起來(lái)(37)于澄濤.打擊海盜的國(guó)際執(zhí)法合作[J].人民公安,2011,(15):51.。但是這些組織都沒(méi)有直接的執(zhí)法功能。

3.區(qū)域外國(guó)家參與框架

區(qū)域外國(guó)家已經(jīng)加入到打擊區(qū)域海盜中來(lái)，且也取得了一定的成效。但是區(qū)域保護(hù)主義依然存在。在幾內(nèi)亞灣海盜的打擊中，該區(qū)域國(guó)家出于維護(hù)主權(quán)以及管控武器的需要，對(duì)區(qū)域外國(guó)家的參與手段加以嚴(yán)格限制(38)曹峰毓.幾內(nèi)亞灣海盜問(wèn)題及其治理[J].西亞非洲,2017,(6):91.。如該區(qū)域國(guó)家禁止域外國(guó)家成立的私營(yíng)軍事公司等非國(guó)家行動(dòng)體參與到商船的護(hù)航行動(dòng)中。在中國(guó)參與菲律賓海域海盜打擊上，東盟希望在安全和外交議題上用一個(gè)聲音說(shuō)話，一向?qū)τ蛲鈬?guó)家軍事介入內(nèi)部問(wèn)題持保留態(tài)度，對(duì)于域外大國(guó)與成員國(guó)之間的雙邊合作十分敏感；在東盟看來(lái)，東盟主導(dǎo)和東盟框架才是首選，中菲雙邊聯(lián)合軍演和打擊海盜行動(dòng)繞開了東盟主導(dǎo)的地區(qū)多邊框架(39)李忠林.中國(guó)-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問(wèn)題和前景[J].亞太安全與海洋研究,2017,(6):106.。美國(guó)和日本對(duì)于中國(guó)介入蘇祿海打擊海盜也有擔(dān)憂(40)李忠林.中國(guó)-菲律賓聯(lián)合打擊海盜的背景、問(wèn)題和前景[J].亞太安全與海洋研究,2017,(6):106.。

(五) 小結(jié)

國(guó)際法治是全球治理的重要組成部分。對(duì)于一些全球性、跨國(guó)性問(wèn)題，比如海盜問(wèn)題，國(guó)家治理和區(qū)域治理都有其天然的合理性和獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)，地緣性、便利性和利益相關(guān)性使然。但是，其弊端也明顯存在，表現(xiàn)為物質(zhì)基礎(chǔ)缺乏、活動(dòng)范圍狹窄、協(xié)調(diào)能力有限。從21世紀(jì)以后對(duì)海盜的打擊在多邊層面也初現(xiàn)端倪，但是組織形式相對(duì)松散，沒(méi)有固定的機(jī)制和協(xié)調(diào)方式。凡此種種，建立常態(tài)化的多邊的合作機(jī)制非常必要。

四、法律基礎(chǔ)及風(fēng)險(xiǎn)

同時(shí)，建立這樣的一個(gè)國(guó)際組織也有一定的法律基礎(chǔ)。其一，正如前述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》已明確規(guī)定國(guó)際合作打擊公海(或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū))海盜的國(guó)家義務(wù)，而大部分的海盜活動(dòng)便集中在公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)(第100條)。其二，該公約已明確規(guī)定了對(duì)海盜的執(zhí)法活動(dòng)，包括逮捕和扣押(第105條)。其三，已明確規(guī)定了對(duì)海盜船舶的另外執(zhí)法活動(dòng)——登臨和緊追(第110和111條)。但是國(guó)際海警在海洋執(zhí)法也面臨幾大法律風(fēng)險(xiǎn)。鑒于領(lǐng)海海盜的盛行，巡航軍艦?zāi)芊襁M(jìn)入領(lǐng)海進(jìn)行執(zhí)法？如果進(jìn)入領(lǐng)海執(zhí)法，一是可能直接導(dǎo)致觸碰主權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)海盜等非國(guó)家行動(dòng)體的武力打擊似乎構(gòu)成了對(duì)《聯(lián)合國(guó)憲章》基本精神的違反。三是對(duì)帶有政治目的的海上恐怖主義的一并打擊，可能模糊海盜“私人目的”的風(fēng)險(xiǎn)，從而轉(zhuǎn)移人們打擊海盜的視線。

(一)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》“國(guó)際合作”打擊海盜的對(duì)象是否可延伸到“領(lǐng)海海盜”？

2008年至2011年的幾個(gè)安理會(huì)決議已授權(quán)外國(guó)軍艦進(jìn)入索馬里領(lǐng)海進(jìn)行巡航執(zhí)法活動(dòng)。但這只是極為特殊的個(gè)案，能否具有一般性，還有待考察。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(第17條)設(shè)定了“(所有)船舶”在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，但是大約有17個(gè)國(guó)家(包括中國(guó)在內(nèi))對(duì)該條的“(所有)船舶”提出了有條件的解釋性聲明(41)趙建文.論《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)關(guān)于軍艦通過(guò)領(lǐng)海問(wèn)題的解釋性聲明[J].中國(guó)海洋法學(xué)評(píng)論,2005,(2):6-10.。這些聲明指出，除商船外，軍艦通過(guò)領(lǐng)海必須得到沿海國(guó)的同意。根據(jù)對(duì)等原則，這些做出聲明的國(guó)家的軍艦在經(jīng)過(guò)其他任意一國(guó)的領(lǐng)海時(shí)，也須得到經(jīng)過(guò)國(guó)家的同意。況且該公約第17條之“船舶”的含糊表述，仍然可能誘導(dǎo)一些國(guó)家或組織在個(gè)別場(chǎng)合做出僅限于“商船”的條約解釋，排除軍艦的適用。因此，在目前該公約的168個(gè)締約國(guó)中，有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家要求履行對(duì)他們的請(qǐng)示或報(bào)告義務(wù)，在征得同意后才允許軍艦在本國(guó)領(lǐng)海通行。作為國(guó)際海警的巡航艦隊(duì)，其首要身份是某國(guó)軍艦，因此，很大程度上需征得對(duì)方同意后，才可進(jìn)入其領(lǐng)海執(zhí)法。

另一方面，也存在有利的形勢(shì)。其一，根據(jù)安理會(huì)的授權(quán)，從2007年開始，非洲聯(lián)盟便在索馬里派駐軍隊(duì)，稱為非盟駐索馬里特派團(tuán)(42)孫德剛.索馬里海盜的全球治理范式研究——公共產(chǎn)品理論的視角[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2010,(4):161.，到目前為止一直駐扎索馬里，負(fù)責(zé)維持索馬里的安全秩序。這種國(guó)際維和部隊(duì)一般負(fù)責(zé)陸上安全，不負(fù)責(zé)海上安全。但是我們推知，既然陸上可以配備國(guó)際部隊(duì)，那么在海上也是可以的。其二，1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約)可以適用于領(lǐng)海海盜。該公約第4條第1款規(guī)定，“本公約適用于正在或準(zhǔn)備駛?cè)?、通過(guò)或來(lái)自一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)海外部界限或其與之相鄰國(guó)家的領(lǐng)海側(cè)面界限以外水域的船舶?！蓖ㄟ^(guò)該條可知，所謂“危及海上航行安全的非法行為”是可能在領(lǐng)海進(jìn)行的。又根據(jù)該公約第3(1)(a)款，這種“非法行為”包括“以武力或武力威脅或任何其他恐嚇形式奪取或控制船舶”的行為，與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第101條“海盜行為的定義”中“任何非法的暴力或扣押行為，或任何掠奪行為”相似。因此，可以將“危及海上航行安全的非法行為”理解為包括海盜行為。由此，《制止危及海上航行安全非法行為公約》是可以適用到領(lǐng)海海盜的。從公約通過(guò)和生效的時(shí)間先后順序，以及SUA公約與UNCLOS公約的成員國(guó)重合率來(lái)講(43)SUA公約目前成員國(guó)數(shù)目是166，UNCLOS公約是168，兩大公約成員國(guó)重合數(shù)目是144，可見(jiàn)兩大公約成員國(guó)重合率非常高。SUA公約成員國(guó)數(shù)目可見(jiàn)于IMO網(wǎng)站：http: / /www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.UNCLOS公約成員國(guó)數(shù)目可見(jiàn)于聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站：https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en。瀏覽時(shí)間均為2019年8月20日。，該定義是對(duì)1982年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中“公海海盜”概念的補(bǔ)漏。又根據(jù)該公約第6條，建立起了相當(dāng)廣泛的國(guó)家管轄權(quán)(44)該條設(shè)立了船旗國(guó)、犯罪地國(guó)、罪犯國(guó)籍國(guó)、慣常居住地國(guó)、受害人國(guó)、犯罪意圖針對(duì)國(guó)的管轄權(quán)，以及依照國(guó)內(nèi)法所確立的任何管轄權(quán)。，這與多邊國(guó)際組織的成員國(guó)家廣泛性、開放性要求相一致，從而也為新設(shè)立的打擊海盜國(guó)際組織將打擊對(duì)象和領(lǐng)域向領(lǐng)海延伸奠定了基礎(chǔ)。

在未來(lái)的國(guó)際反海盜國(guó)際刑警組織的章程中可設(shè)置任擇性強(qiáng)制管轄制度，即國(guó)家在加入該組織時(shí)或加入后的任何時(shí)候可聲明自愿接受掛國(guó)際旗的軍艦以打擊海盜的名義進(jìn)入其領(lǐng)海巡航。那么掛國(guó)際旗的軍艦就可在聲明發(fā)布后的任何時(shí)間段進(jìn)入該國(guó)領(lǐng)海巡航。由此，便緩沖了國(guó)際海警觸碰國(guó)家主權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)對(duì)海盜使用武力問(wèn)題

這個(gè)問(wèn)題直接涉及到一國(guó)派出的是海軍艦隊(duì)還是海警艦隊(duì)來(lái)參與到未來(lái)反海盜國(guó)際組織中來(lái)(45)依照《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》第22條的規(guī)定，中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)是國(guó)家的常備軍，主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序；中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序。以此推知，海軍與海警在職能上是有區(qū)別的：前者主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)；后者則是安全保衛(wèi)和維護(hù)社會(huì)秩序，不以作戰(zhàn)為主要職責(zé)。。目前為止，各國(guó)實(shí)際上派出的都是海軍艦隊(duì)。那么，這有怎樣的合理性或合法性呢？有學(xué)者認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章關(guān)于使用武力的規(guī)定僅適用于國(guó)家之間，因此并不能根據(jù)該章規(guī)定得出對(duì)海盜使用武力的合法性依據(jù)(46)李伯軍.使用武力打擊索馬里海盜存在的國(guó)際法問(wèn)題[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2012,(4):32-34.。但是筆者以為，《聯(lián)合國(guó)憲章》在國(guó)際和平及安全問(wèn)題的事項(xiàng)上，其實(shí)并不僅限于國(guó)家之間，而是一種國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的事項(xiàng)，即屬于國(guó)際社會(huì)的共同利益事項(xiàng)。海盜作為威脅國(guó)家和平及安全的國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注事項(xiàng)，當(dāng)然可以適用《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章關(guān)于因和平及安全事由使用武力的規(guī)定。根據(jù)憲章第七章之第39條，安理會(huì)可斷定任何對(duì)國(guó)際和平及安全威脅的存在。憲章在此使用了“任何”一詞，顯然并不僅意指國(guó)家之間的威脅?！堵?lián)合國(guó)憲章》序言中聲明，“非為公共利益，不得使用武力”，而海盜作為全人類的公敵，顯然觸犯的是國(guó)際社會(huì)的“公共利益”(共同利益)。一旦確認(rèn)這種威脅存在，則可根據(jù)第42條，采取“必要之陸海空軍行動(dòng)”來(lái)維持國(guó)際和平與安全。安理會(huì)從2008年到2011年通過(guò)的關(guān)于打擊索馬里海盜的八個(gè)決議中，無(wú)一例外地使用了“根據(jù)第七章采取行動(dòng)”的字眼(47)這八個(gè)決議包括：2008年的1814、1816、1838號(hào)決議，2009年的1897號(hào)決議、2010年的1950號(hào)決議、2011年的1976、2015、2020號(hào)決議。具體可見(jiàn)于聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)：https://www.un.org/securitycouncil/zh/content/resolutions，2019年8月10日瀏覽。。也進(jìn)一步映證了可使用武力打擊海盜的結(jié)論。更與本文主題直接相關(guān)的還有第43條第1款。該款規(guī)定，“聯(lián)合國(guó)各會(huì)員國(guó)為求對(duì)于維持國(guó)家和平及安全起見(jiàn)，擔(dān)任于安全理事會(huì)發(fā)令時(shí)，并依特別協(xié)定，供給為維持國(guó)際和平及安全所必需之軍隊(duì)、協(xié)助及便利，包括過(guò)境權(quán)?！苯M建未來(lái)的國(guó)際海警部隊(duì)確實(shí)需要各國(guó)派出軍艦和軍事人員。這在某種程度上也否定了我國(guó)只能派出海警部隊(duì)參與對(duì)海盜國(guó)際執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)論(48)張世杰.中國(guó)海警反海盜國(guó)際執(zhí)法合作問(wèn)題探究[J].公安海警學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(2):24.。

(三)能否將海盜與海上恐怖主義歸于同一類別？

海盜具有“私人目的”是一個(gè)基本常識(shí)?？植乐髁x活動(dòng)具有政治目的也是一個(gè)基本常識(shí)。根據(jù)2005年《聯(lián)合國(guó)全面反恐公約》(草案，但實(shí)為對(duì)反恐類公約的總結(jié))第2條的規(guī)定，所謂的恐怖主義犯罪，就是任何人以任何手段非法和故意致使：1.人員死亡或人體受到嚴(yán)重傷害；或2.公共或私人財(cái)產(chǎn)，包括公用場(chǎng)所、國(guó)家或政府設(shè)施、公共運(yùn)輸系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施或環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害等；而且根據(jù)行為的性質(zhì)或背景，行為的目的是恐嚇某一人口，或迫使某國(guó)政府或某國(guó)際組織實(shí)施或不實(shí)施某一行為(49)黃瑤等.聯(lián)合國(guó)全面反恐公約的研究——基于國(guó)際法的視角[M].北京：法律出版社,2010.222-223.。“破壞公共設(shè)施”“恐嚇人口”“要挾政府”等顯然是出于政治的目的。因此從犯罪目的來(lái)看，海盜和海上恐怖主義其實(shí)是兩類性質(zhì)完全不同的犯罪。但是現(xiàn)在的反恐公約無(wú)一例外地將恐怖主義犯罪當(dāng)作普通犯罪一起合并打擊。以《制止危及海上航行安全非法行為公約》為例，該公約正文中并沒(méi)有出現(xiàn)“恐怖主義”的字眼，但在序言中出現(xiàn)多次，而該公約產(chǎn)生的直接背景正是一起海上恐怖事件(50)這一事件就是“Achille Lauro”號(hào)案。1985年10月7日，巴勒斯坦解放組織的一個(gè)分支組織巴勒斯坦自由陣線的成員劫持了意大利游輪Achille Lauro，并要求以色列政府釋放50名被關(guān)押的巴勒斯坦犯人。在遭到以色列政府拒絕后，該組織槍殺了一名猶太裔美國(guó)人，并將其尸體和輪椅丟在甲板上，造成了惡劣的國(guó)際影響，后來(lái)這些綁架者被引渡到意大利受審。見(jiàn)陳敬根.國(guó)際海事安全條約法律問(wèn)題研究[M].上海:上海大學(xué)出版社,2018.97.。正如前述，該公約對(duì)海上恐怖主義犯罪設(shè)置相當(dāng)廣泛的國(guó)家意義上的普遍管轄權(quán)。在引渡事項(xiàng)上將其歸為“可引渡的犯罪”(去“政治犯不引渡”的隱晦說(shuō)法)，實(shí)行“或引渡或起訴”的類似普遍管轄的制度。2005年《聯(lián)合國(guó)全面反恐公約》第15條規(guī)定得更加清楚，“為了引渡或相互司法協(xié)助的目的，本公約第2條所述的任何犯罪不得視為政治犯罪、同政治有關(guān)的犯罪或由政治動(dòng)機(jī)引起的犯罪?！?51)黃瑤等.聯(lián)合國(guó)全面反恐公約的研究——基于國(guó)際法的視角[M].北京：法律出版社,2010.228.因此，這些公約將恐怖主義犯罪當(dāng)作普通犯罪打擊的意味是很明顯的。然后，再回到我們要建立的反海盜國(guó)際刑警組織問(wèn)題上。鑒于國(guó)際組織本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種設(shè)定，但是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)恐怖主義的定義并沒(méi)有達(dá)成完全的一致(全面反恐公約沒(méi)有獲得順利通過(guò)就是明證)，但對(duì)海盜犯罪的定義則達(dá)成了基本完全的一致(公約和習(xí)慣法依據(jù))，因此，根據(jù)先易后難的基本程序原則，當(dāng)前的國(guó)際海警組織應(yīng)主要以打擊海盜為主要功能，把海上恐怖主義犯罪交給相應(yīng)的國(guó)家去處理(在聯(lián)合國(guó)的指導(dǎo)下)，以免觸碰法律意義上的政治風(fēng)險(xiǎn)。

五、政治基礎(chǔ)及障礙

(一)政治基礎(chǔ)

按照一般的通說(shuō)，國(guó)際組織的成立須具備三個(gè)要素：一是國(guó)家間的書面協(xié)議，該協(xié)議抽象出各參與國(guó)家做出的相互間開展合作的承諾，以及有助于其在國(guó)內(nèi)層面上獲得合法地位；二是該協(xié)議至少兩個(gè)以上的締約方授權(quán)他們之外的某一機(jī)構(gòu)形成并維護(hù)它們共同的意志；三是得到國(guó)際法這一共同規(guī)范的約束(52)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國(guó)際組織[M].蔡從燕等譯.北京：法律出版社,2011.9.。由此可見(jiàn)，國(guó)際組織相比于國(guó)家差異性而得到的共同性是很明顯的，其中最關(guān)鍵的是共同意志性。根據(jù)功能主義的觀點(diǎn)，國(guó)家在無(wú)序地追逐權(quán)力的過(guò)程中，它們會(huì)理性地認(rèn)識(shí)到它們之間存在共同利益，發(fā)現(xiàn)建立國(guó)際組織可以減低交易成本，促進(jìn)不同議題或機(jī)制之間的聯(lián)結(jié)，以及增強(qiáng)國(guó)家所接收信息的對(duì)稱性與平等性(53)[美]何塞·E.阿爾瓦雷斯.作為造法者的國(guó)際組織[M].蔡從燕等譯.北京：法律出版社,2011.35.。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性(54)王競(jìng)超.國(guó)際公共產(chǎn)品視閾下的索馬里海盜治理問(wèn)題[J].西亞非洲,2016,(6)：58.。這一特點(diǎn)同樣適用于國(guó)際組織。因此，國(guó)際海警組織作為國(guó)際組織或一種嶄新的國(guó)際公共產(chǎn)品，如果要成立的話，須有國(guó)家自覺(jué)、自愿地為建立該組織或供給該類公共產(chǎn)品的共同政治利益和政治意愿。就目前來(lái)看，起碼有以下幾個(gè)方面值得參考：

1.安理會(huì)的多項(xiàng)打擊海盜的決議。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第24條，安理會(huì)作為各會(huì)員國(guó)的代表機(jī)關(guān)，在維護(hù)國(guó)際和平及安全事項(xiàng)上具有主要的責(zé)任。因此，安理會(huì)做出的決議具有廣泛的國(guó)家民意基礎(chǔ)，代表了國(guó)際社會(huì)的共同利益。正如前述，安理會(huì)已就索馬里海盜問(wèn)題出具多份決議。在決議中無(wú)一例外地嚴(yán)重關(guān)切“海盜和海上武裝劫船行為仍對(duì)迅速、安全和有效地向索馬里和該區(qū)域運(yùn)送人道主義救援物資，對(duì)國(guó)際航運(yùn)和海上商業(yè)航線安全，以及對(duì)其他易受攻擊船舶，包括對(duì)依照國(guó)際法從事捕撈活動(dòng)構(gòu)成威脅”；并嚴(yán)重關(guān)切“海盜威脅已擴(kuò)大到西印度洋以及鄰近海域，且海盜能力有所加強(qiáng)。”顯然海盜打擊涉及公共利益性。在決議的正文部分，安理會(huì)吁請(qǐng)“有能力的國(guó)家和區(qū)域組織參與打擊索馬里沿海海盜和海上武裝搶劫行為，尤其是依據(jù)本決議和國(guó)際法，部署海軍艦只、武器和軍用飛機(jī)，并扣押和處置被用于或有充分理由懷疑被用于在索馬里沿海從事海盜和海上武裝搶劫行為的船舶、艦艇、武器和其他相關(guān)裝備?！?/p>

2.利益直接相關(guān)國(guó)家

(1)沿海國(guó)(包括港口國(guó))。沿海國(guó)可能是海盜的起源國(guó)，如索馬里、菲律賓和幾內(nèi)亞灣國(guó)家；也可能是受害國(guó)，如菲律賓。不管怎樣，“城門失火殃及池魚”，周邊海域的安全形勢(shì)直接影響國(guó)內(nèi)的安全。同時(shí)，這些國(guó)家的治理不力，也影響到他們的國(guó)家聲譽(yù)。因此，他們有一種獲得外部援助的共同意愿，盡管在強(qiáng)度上有大有小。

(2)使用國(guó)。是指因國(guó)際貿(mào)易而正常使用國(guó)際航道運(yùn)輸?shù)膰?guó)家。這些相關(guān)國(guó)家包括船旗國(guó)、船東國(guó)、船員國(guó)、船舶出租人國(guó)、擔(dān)保人國(guó)、承租人國(guó)、賣家國(guó)、買家國(guó)、中間商國(guó)等。以及由此相關(guān)的因海盜劫持人質(zhì)導(dǎo)致的受害人國(guó)籍國(guó)或經(jīng)常居住地國(guó)等。很顯然，如果船舶因海盜的劫持、搶劫或盜竊等犯罪活動(dòng)所引起的船舶運(yùn)營(yíng)成本增加、船舶和貨物受損、延期損害、人身安全及精神損失、贖金損失等都會(huì)或多或少地與以上相關(guān)人員及國(guó)家相關(guān)(55)蔣軍.索馬里海盜對(duì)世界航運(yùn)業(yè)的影響及應(yīng)對(duì)策略[J].船舶安全,2011,(3):46-47.。這些國(guó)家的范圍相當(dāng)廣泛，是組成多邊機(jī)制的主要“民意”基礎(chǔ)。

(3)重大利益相關(guān)國(guó)。這類國(guó)家可能與前述國(guó)家有重疊，是指國(guó)際航運(yùn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重大影響或有重大外交利益的國(guó)家。比如日本，它的能源和原材料高度依賴海運(yùn)進(jìn)口，90%的石油進(jìn)口通過(guò)馬六甲海峽經(jīng)南海航道運(yùn)輸(56)黃飛君.東南亞海域打擊海盜和武裝劫船的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)的應(yīng)對(duì)[J].邊界與海洋研究,2018,(4):55.，在亞丁灣航道，每年有1600余艘商船駛向日本，其中39%的汽車專用船、26%的集裝箱船、12%的化工船、9%的LNG船(57)蔣旭棟.日本參與索馬里反海盜行動(dòng)研究：動(dòng)因、路徑與影響[J].國(guó)際關(guān)系研究,2017,(2):86.，因此海上航道安全對(duì)日本十分重要。同時(shí)我國(guó)石油對(duì)外依存度已經(jīng)達(dá)到60%，從中東和非洲進(jìn)口的石油分別占我國(guó)石油進(jìn)口的50%和25%左右。我國(guó)對(duì)歐洲和北非的海上商品運(yùn)輸，以及從中東進(jìn)口石油，絕大多數(shù)都需要經(jīng)過(guò)索馬里、亞丁灣附近海域(58)唐永勝.中國(guó)參與亞丁灣反海盜行動(dòng)與大國(guó)責(zé)任[J].國(guó)家政治研究,2013,(2):7.。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，由法國(guó)管轄的海域面積達(dá)到約1100萬(wàn)平方千米，其中90%以上都位于其海外領(lǐng)土，主要分布在南太平洋、南印度洋地區(qū)，涉及到法國(guó)的海洋責(zé)任范圍。海洋責(zé)任范圍涵蓋一系列問(wèn)題，包括維護(hù)海上安全、海上救援、打擊海盜行為等。其中，打擊海盜問(wèn)題是法國(guó)當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)之一(59)付琴雯.法國(guó)打擊海盜活動(dòng)的立法、實(shí)踐及其對(duì) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的挑戰(zhàn)[J].國(guó)際法研究,2018,(5):51.。還有一些重要的海洋利益相關(guān)國(guó)家，如印度、俄羅斯、歐盟國(guó)家、北約國(guó)家都積極地參與到反海盜國(guó)際行動(dòng)中來(lái)。美國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)的實(shí)際海上霸主，海盜打擊當(dāng)然也不會(huì)缺席。在當(dāng)前海盜頻發(fā)的敏感地區(qū)都有美國(guó)的軍事存在，且起到領(lǐng)導(dǎo)作用。這些國(guó)家對(duì)未來(lái)國(guó)際海警組織的建立將起到極大的驅(qū)動(dòng)作用。

以上國(guó)家可能存在交叉情況。但不管怎樣，如果把一項(xiàng)公共產(chǎn)品比喻為一輛馬車，則以上國(guó)家有的是駕車人，有的是推車人，有的是付費(fèi)搭車者(包括低價(jià)搭車者)等，促成這輛馬車順利前進(jìn)。

3.兩大海事公約的締約國(guó)特點(diǎn)。該兩大公約是指前述之《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS公約)和《制止危及海上航行安全非法行為公約》(SUA公約)。前項(xiàng)公約第100-107條直接規(guī)定“海盜事項(xiàng)”，第110條(登臨權(quán))和第111條(緊追權(quán))與海盜事項(xiàng)相關(guān)?！昂１I條款”可能適用的海域如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、國(guó)家海峽、國(guó)際運(yùn)河等的規(guī)定是“海盜事項(xiàng)”的間接條款。目前該公約成員國(guó)數(shù)目為168。包括典型海洋國(guó)家，也包括一些內(nèi)陸國(guó)家。這些國(guó)家中沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家對(duì)以上“海盜事項(xiàng)”條款，不管是直接或間接的條款，做出過(guò)有條件的解釋性聲明或保留。最新加入的國(guó)家為巴勒斯坦(2015)和東帝汶(2013)。引人矚目的是美國(guó)沒(méi)有簽署該公約，但該國(guó)在多次場(chǎng)合聲明接受該公約體現(xiàn)的習(xí)慣法原則。海盜問(wèn)題作為習(xí)慣法應(yīng)該確信無(wú)疑。SUA公約目前成員166國(guó)。該公約第16條以前，即第1-15條的內(nèi)容可能涵蓋海盜事項(xiàng)，雖然沒(méi)有“海盜”的字眼，因?yàn)楹１I問(wèn)題顯然是危及海上航行安全的非法行為。做出保留的國(guó)家一般針對(duì)“爭(zhēng)端解決條款”的第16條，鮮有對(duì)其他條款進(jìn)行保留(60)其他條款的保留情況。巴西和埃及保留該公約第6條第2款(無(wú)國(guó)籍人國(guó)管轄權(quán)、受害人國(guó)管轄權(quán)、被要挾國(guó)管轄權(quán))不適用于該兩國(guó)。智利政府保留該公約第4條(適用于領(lǐng)海)不適用于該國(guó)內(nèi)水和麥哲倫海峽發(fā)生的海事事件。見(jiàn)于IMO網(wǎng)站下載的PDF材料：http: //www. imo.org/en/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status% 20of% 20Treaties.pdf.pp.437-443.。引人矚目的是馬六甲海峽國(guó)家印尼和馬來(lái)西亞沒(méi)有加入該公約，但是美國(guó)正式加入了該公約。經(jīng)過(guò)筆者的比對(duì)，兩大公約成員國(guó)重合數(shù)目是144，因此，重合率非常高。如果成立國(guó)際海警組織，其規(guī)約章程必以該兩大公約為藍(lán)本來(lái)設(shè)計(jì)，只不過(guò)更詳細(xì)具體而已。鑒于海盜的普遍管轄特征，相信兩大規(guī)約的大部分國(guó)家都會(huì)原封不動(dòng)地將其在舊公約的意愿照搬到新規(guī)約中。

(二)政治障礙及其克服

在當(dāng)前政治氣候下建立該反海盜國(guó)際刑警組織，有些政治障礙也不容忽視。

1.美國(guó)現(xiàn)任政府的利益優(yōu)先原則?，F(xiàn)任美國(guó)政府非但沒(méi)有建立新的國(guó)際組織的熱情，反而基于現(xiàn)實(shí)的利益衡量，在既有的國(guó)際組織和條約面前紛紛退出，上演了一幕幕“退群”的鬧劇(61)美國(guó)從2017年開始到目前已經(jīng)陸續(xù)退出TPP、巴黎氣候變化協(xié)定、聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、伊朗多邊核協(xié)議、《移民問(wèn)題全球契約》制訂進(jìn)程、美國(guó)伊朗友好合作條約、美俄中程彈道導(dǎo)彈條約、《維也納外交關(guān)系公約》涉及國(guó)際法院的任擇議定書等。。美國(guó)雖然沒(méi)有退出有些國(guó)際組織，但也使該類組織岌岌可危，或陷于近似癱瘓狀態(tài)，如WTO組織。從條約退出的角度來(lái)看，美國(guó)退出條約或組織(其章程實(shí)也為條約)，其實(shí)應(yīng)受到《維也納條約法公約》的約束。根據(jù)該公約第62條，“條約締結(jié)時(shí)存在之情況發(fā)生基本改變而非當(dāng)事國(guó)所預(yù)料者，不得援引為終止或退出條約之理由”。因此該條已為條約的退出設(shè)置了較高的門檻，即：情況發(fā)生了根本改變，且當(dāng)事國(guó)無(wú)可預(yù)料。根據(jù)該公約第56條的規(guī)定，如條約無(wú)退出條款，則應(yīng)考慮條約的性質(zhì)是否容許退出或締約時(shí)有退約可能之原意。美國(guó)雖只為該公約的簽署國(guó)，而不是正式的締約國(guó)(國(guó)會(huì)尚未批準(zhǔn))，但是根據(jù)該公約“暫時(shí)適用”條款(第25條)，該國(guó)締結(jié)的條約應(yīng)暫時(shí)適用于該國(guó)。因此，美國(guó)的各種退群應(yīng)受到國(guó)際法(條約法)的檢驗(yàn)和限制，并就此吸取教訓(xùn)。

2.地方保護(hù)主義。正如前述，在打擊海盜問(wèn)題上，馬六甲海峽和幾內(nèi)亞灣沿岸國(guó)家比較排外，不太歡迎和信任外部的支援。但是其結(jié)果只會(huì)是脆弱地對(duì)本地區(qū)的“保護(hù)”。這些國(guó)家可能基于三個(gè)方面的考慮：一是涉及沿海國(guó)國(guó)防安全，因?yàn)橐话闶菕焱鈬?guó)旗的軍艦在這些國(guó)家的領(lǐng)海上執(zhí)法；二是國(guó)家海洋資源和自主權(quán)順便受損，包括地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)土主權(quán)、漁業(yè)資源等；三是政治聲譽(yù)受損，被認(rèn)為沒(méi)有能力管理好本地區(qū)的事務(wù)。但從國(guó)際社會(huì)的角度來(lái)看，這些海峽或海灣其實(shí)也為國(guó)際通道，不僅僅是沿海國(guó)國(guó)家領(lǐng)土的范疇，如果這些國(guó)家沒(méi)有能力管好這片區(qū)域，則其他國(guó)家有義務(wù)和權(quán)利來(lái)參與管理。因此應(yīng)如何平衡國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩方面的意見(jiàn)和主張呢？從國(guó)際的層面上，應(yīng)主要以掛國(guó)際旗的艦船巡航在這些國(guó)家的沿海海域；這些艦船只有航行權(quán)，沒(méi)有資源權(quán)；不得做出干涉領(lǐng)土主權(quán)的舉動(dòng)，等等。從國(guó)內(nèi)的層面，可容許國(guó)際旗的艦船航行或停泊港口，但應(yīng)為其劃定基本活動(dòng)范圍或路線。通過(guò)這樣的辦法來(lái)化解雙方的緊張。

3.地緣政治平衡問(wèn)題。中國(guó)軍艦到萬(wàn)里之遙的亞丁灣參與國(guó)際護(hù)航，并在吉布提建設(shè)軍隊(duì)后勤保障設(shè)施，是破天荒的事情，對(duì)中國(guó)或世界都是如此。中國(guó)同時(shí)也參與到了東南亞國(guó)家和地區(qū)的海盜治理行動(dòng)中。這些對(duì)相關(guān)地緣政治格局都會(huì)產(chǎn)生一定的影響。正如2015《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》白皮書中說(shuō)，中國(guó)軍隊(duì)將“忠實(shí)履行國(guó)際義務(wù)，根據(jù)需要繼續(xù)開展亞丁灣等海域的護(hù)航行動(dòng)，加強(qiáng)與多國(guó)護(hù)航力量交流合作，共同維護(hù)國(guó)際海上通道安全?！睂?duì)于中國(guó)的軍事戰(zhàn)略目標(biāo)，該白皮書是這樣敘述的，“中國(guó)同世界的命運(yùn)緊密相連、息息相關(guān)，世界繁榮穩(wěn)定是中國(guó)的機(jī)遇，中國(guó)和平發(fā)展也是世界的機(jī)遇。中國(guó)將始終不渝走和平發(fā)展道路，奉行獨(dú)立自主的和平外交政策和防御性國(guó)防政策，反對(duì)各種形式的霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治，永遠(yuǎn)不稱霸，永遠(yuǎn)不搞擴(kuò)張。中國(guó)軍隊(duì)始終是維護(hù)世界和平的堅(jiān)定力量?！奔次覈?guó)的一貫戰(zhàn)略是，堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，堅(jiān)持奉行防御性的國(guó)防政策，堅(jiān)定維護(hù)世界和地區(qū)的和平穩(wěn)定。因此，總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)對(duì)未來(lái)有關(guān)打擊海盜引起的地緣政治格局只會(huì)產(chǎn)生有利于和平的世界影響，而不是相反。

六、結(jié)論

反海盜國(guó)際刑警組織主要參考當(dāng)前國(guó)際刑警組織、國(guó)際維和部隊(duì)和國(guó)內(nèi)海警部隊(duì)的機(jī)制構(gòu)建。該國(guó)際組織的建立并非空穴來(lái)風(fēng)，在相關(guān)公約中早有通過(guò)國(guó)際合作抓捕和扣押海盜(船)的規(guī)定。同時(shí)，該類組織的建立必將開創(chuàng)國(guó)際犯罪由國(guó)際組織加以執(zhí)法的先河，有利于國(guó)際法治的進(jìn)一步完善。近十年以來(lái)，海盜問(wèn)題進(jìn)一步暴露和展現(xiàn)，由此帶來(lái)的反海盜行動(dòng)進(jìn)一步引向深入，凸顯建立該類國(guó)際執(zhí)法組織的必要性。由于海盜的普遍管轄性質(zhì)，建立這樣的一個(gè)國(guó)際組織，其實(shí)有比較堅(jiān)實(shí)的法律和政治基礎(chǔ)。當(dāng)然，不可避免地會(huì)有一些法律風(fēng)險(xiǎn)和政治障礙，但是通過(guò)努力可以防范和克服。因此，總體而言，建立這樣的國(guó)際組織具有可行性。建立該組織與我國(guó)“人類命運(yùn)共同體”理念以及“一帶一路”構(gòu)想相契合，且我國(guó)作為航運(yùn)大國(guó)和較大經(jīng)濟(jì)總量的國(guó)家，理應(yīng)對(duì)該組織的建立起到倡導(dǎo)者和驅(qū)動(dòng)者的角色。