譚 賽

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、引言

2020年中央一號(hào)文件指出，為補(bǔ)齊我國(guó)“三農(nóng)”問題的短板，必須重點(diǎn)培育農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。而農(nóng)民合作社的實(shí)踐需要立法的指導(dǎo)，立法一旦出現(xiàn)了缺漏，實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生困惑。因此，解決我國(guó)農(nóng)民合作社在實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，需要從我國(guó)的合作立法入手。黨的十八大以來，黨中央高度重視我國(guó)供銷合作社的立法工作，制定《供銷合作社條例》的立法任務(wù)被先后寫進(jìn)2015年及2019年的中央1號(hào)文件，并被列入2019年中央依法治國(guó)委員會(huì)的任務(wù)清單。2019年10月，中華全國(guó)供銷合作總社公布了由其牽頭起草的《供銷合作社條例(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)。其中，《征求意見稿》第2條規(guī)定：“供銷合作社是按照合作制原則組織起來的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，是促進(jìn)城鄉(xiāng)商品流通、開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的重要力量，是黨和政府做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作的重要載體?！泵鞔_了供銷合作社的定位是按照合作制原則組織起來的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織。此后，于2020年3月修改完成的《供銷合作社條例(送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱《送審稿》)第2條規(guī)定：“供銷合作社是中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織……”再次明確了供銷合作社的合作經(jīng)濟(jì)組織定位，并增加指出供銷合作社應(yīng)當(dāng)具備“中國(guó)特色”。根據(jù)《關(guān)于〈供銷合作社條例(送審稿)〉的說明》(以下簡(jiǎn)稱《送審稿說明》)，此次《送審稿》在向社會(huì)公開征求意見并進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，努力“在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)合作經(jīng)濟(jì)基本屬性，建設(shè)與農(nóng)民聯(lián)結(jié)緊密、為農(nóng)服務(wù)功能完備、市場(chǎng)化運(yùn)行高效的合作經(jīng)濟(jì)組織體系?！睙o疑，“合作制”作為一種社員聯(lián)合，按互助原則組織生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式，有著獨(dú)特的價(jià)值與原則作為支撐。要想把供銷合作社辦成真正由社員所有、控制并受益的合作經(jīng)濟(jì)組織，在立法上必須將供銷合作社區(qū)別于其他組織形式，充分體現(xiàn)出其特有的價(jià)值與原則。循此，在《送審稿》將經(jīng)審議向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時(shí)刻，實(shí)有必要認(rèn)真審視與探討《送審稿》關(guān)于供銷合作社“合作制”的定位選擇，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)涉“合作制”具體條文的不足提出完善建議，以助力《供銷合作社條例》設(shè)計(jì)之科學(xué)。

二、我國(guó)供銷合作社的“合作制”定位選擇

在我國(guó)供銷合作事業(yè)70多年的發(fā)展過程中，由于供銷合作立法的缺失，供銷合作社的法律定位一直不甚明確。此次《送審稿》在第2條規(guī)定“供銷合作社是中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織……”并在第4條強(qiáng)調(diào)“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合作經(jīng)濟(jì)基本屬性，實(shí)行自愿、互利、民主、平等的合作制原則，推動(dòng)多種形式的聯(lián)合與合作?！泵鞔_指出了供銷合作社的“合作制”法律定位，對(duì)供銷合作事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

(一)“合作制”的國(guó)際定義

“合作制”是指對(duì)反映合作社特有價(jià)值、原則與規(guī)則的一種企業(yè)組織及其運(yùn)行模式的統(tǒng)稱，明確“合作制”的內(nèi)容，在本質(zhì)上即明確合作社特有價(jià)值與原則的內(nèi)容。合作社價(jià)值以及合作社原則都是在合作社實(shí)踐中形成和發(fā)展的，1995年，國(guó)際合作社聯(lián)盟成立一百周年代表大會(huì)上通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》(The Statement on the Co-operative Identity，以下簡(jiǎn)稱《聲明》)，概括地表達(dá)了當(dāng)代國(guó)際社會(huì)對(duì)合作社的定義、價(jià)值和原則的共識(shí)，反映出了國(guó)際社會(huì)迄今對(duì)“合作制”認(rèn)識(shí)的深度。它提供了界定什么是合作社，什么不是合作社的準(zhǔn)則：1.關(guān)于合作社的定義。《聲明》指出：“合作社是自愿聯(lián)合起來的人們通過聯(lián)合所有與民主控制的企業(yè)來滿足他們共同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化的需求與抱負(fù)的自治聯(lián)合體。”雖然該定義僅一句話，但其涵蓋的內(nèi)容卻十分豐富，它闡明了合作社的主體、宗旨、功能、法人結(jié)構(gòu)等，表明合作社是人的聯(lián)合而非資本的聯(lián)合，人們自愿聯(lián)合成立合作社的目的是利用合作社提供的服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)自身需求。2.關(guān)于合作社的基本價(jià)值?！堵暶鳌分赋觯骸昂献魃缡墙⒃谧灾?、自擔(dān)責(zé)任、民主、平等、公平與團(tuán)結(jié)的價(jià)值基礎(chǔ)上的?！痹谶@五項(xiàng)基本價(jià)值中，“自助”(mutual self-help)又是合作社的根本立足點(diǎn),它強(qiáng)調(diào)社員通過互助合作而非外界的幫助以改變所處的弱勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展。3.關(guān)于合作社的基本原則?！堵暶鳌访鞔_了自愿與開放的社員資格；民主的社員控制；社員經(jīng)濟(jì)參與(1)其中社員經(jīng)濟(jì)參與原則又包括社員出資、提取公積金、按惠顧返還盈余和資本報(bào)酬有限四個(gè)基本點(diǎn)。參見唐宗焜.合作社真諦[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2012.25-26.；自治與獨(dú)立；教育、培訓(xùn)與告知；合作社之間的合作；關(guān)注社區(qū)，共七項(xiàng)合作社基本原則。合作社的定義、價(jià)值和原則不可分割，三位一體，反映出了合作社的本質(zhì)特征。

2001年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第56/114號(hào)決議批準(zhǔn)的《旨在為合作社發(fā)展創(chuàng)造支持性環(huán)境的準(zhǔn)則》明確要求各國(guó)政府“采用國(guó)際合作社聯(lián)盟1995年通過的《關(guān)于合作社界定的聲明》的合作社定義，承認(rèn)合作社價(jià)值與原則的獨(dú)特性質(zhì)。”無疑，國(guó)際合作社聯(lián)盟《聲明》所闡述的并為聯(lián)合國(guó)接受、確認(rèn)的合作社定義、價(jià)值和原則，是界定合作社的世界標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)“合作制”提出的根本要求。

(二)我國(guó)供銷合作社“合作制”模式選擇的多因素考量

在我國(guó)，供銷合作社作為一個(gè)幾乎與新中國(guó)同時(shí)誕生的經(jīng)濟(jì)組織,長(zhǎng)期以來擔(dān)任著國(guó)家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要抓手角色。事實(shí)證明，這種做法盡管在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)生了一定成效，卻導(dǎo)致供銷合作社內(nèi)部行政化色彩濃厚、組織體系松散，為農(nóng)服務(wù)的實(shí)力大大減弱。在該定位下，供銷合作社與國(guó)際定義下的合作社存在較大差距，并非真正意義上由社員民主控制的合作社，只能被認(rèn)為是“偽合作社”。此次《送審稿》將供銷合作社定位為合作經(jīng)濟(jì)組織，使之回歸“合作制”，是立法者基于多重因素綜合考量后的結(jié)果。具體來說，考量因素有以下幾點(diǎn)：

1. 各國(guó)、各地區(qū)于合作社定位上達(dá)成的立法共識(shí)

如前所述，《聲明》中對(duì)于合作社定義、價(jià)值與原則的歸納，已經(jīng)反映出了國(guó)際社會(huì)迄今對(duì)“合作制”認(rèn)識(shí)的深度?；诖?，在實(shí)踐中各國(guó)、各地區(qū)的合作立法，均在合作社最核心的價(jià)值和原則上與該國(guó)際定義保持了基本一致。例如，《意大利民法典》第2515條第2款規(guī)定：“合作的表示不得用于沒有互助合作目的的組織?！薄斗姨m合作社法》第2條第1款規(guī)定：“合作社是一種社員數(shù)和股本事先不確定的組織。合作社的宗旨在于通過實(shí)現(xiàn)社員利用由合作社提供的服務(wù)，或合作社通過分支機(jī)構(gòu)所安排的服務(wù)或其他，而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)，提高會(huì)員商業(yè)利益。”《紐約州合作社公司法》第3節(jié)第3條規(guī)定：“合作社、合作社協(xié)會(huì)、合作社公司是指為實(shí)現(xiàn)成員互助與服務(wù)成員而根據(jù)本章成立的，或此前根據(jù)本州任何特別或一般法律成立的公司?！钡?條規(guī)定：“合作社公司應(yīng)當(dāng)被歸類為非營(yíng)利公司，因?yàn)槠渲饕康牟皇菫樽陨碣嵢±麧?rùn)，也不是為了向投資資本支付股息，而是為其成員取得合作行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)提供服務(wù)和手段，包括向其成員提供的產(chǎn)品和服務(wù)支付公平合理的回報(bào)?！蔽覈?guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》也不例外，在其第2條作出規(guī)定：“本法所稱農(nóng)民專業(yè)合作社，是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織?！庇纱丝梢姡鲊?guó)、各地區(qū)的立法均對(duì)本國(guó)、本地區(qū)的合作社作出了“互助合作組織”“為農(nóng)服務(wù)組織”等法律定位。無疑，我國(guó)供銷合作社中既然帶有“合作社”一詞，就應(yīng)盡量地與國(guó)際社會(huì)在合作社的定位上達(dá)成共識(shí)，否則，就不應(yīng)使用“合作社”一詞，以免給大眾造成混淆，影響我國(guó)真正的合作事業(yè)發(fā)展。

2. 我國(guó)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向下的現(xiàn)實(shí)需求

《送審稿》關(guān)于供銷合作社“合作制”定位的選擇，滿足我國(guó)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向下的現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)階段，針對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)因“邊緣化”問題所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，主張直接向農(nóng)村地區(qū)輸入各項(xiàng)資源的外源式發(fā)展模式，已暴露出弊端：一是這種由政府主導(dǎo)下的利益再分配，往往忽略了不同地區(qū)的差異化發(fā)展需求，導(dǎo)致目標(biāo)地區(qū)對(duì)輸入資源的利用率不足，在一定程度上限制了資源的益貧性(2)陳琦,何靜.專業(yè)合作社參與扶貧開發(fā)行動(dòng)分析——來自QZB茶葉合作社的案例[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2015,(3):46.；二是這種模式并未在輸入資源與目標(biāo)人群的收入增長(zhǎng)間建立起長(zhǎng)效聯(lián)系，導(dǎo)致目標(biāo)地區(qū)和目標(biāo)人群對(duì)輸入資源的依附性嚴(yán)重，一旦政府外部資源輸入減少或停止，便極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，在傳統(tǒng)的外源式發(fā)展模式下，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展成效并不穩(wěn)固，甚至出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，發(fā)展模式面臨著從外源式向內(nèi)源式轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需求。較之于外源式發(fā)展模式，內(nèi)源式發(fā)展主要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)源性潛力，主張地區(qū)的發(fā)展以人為中心，要求將各目標(biāo)、技術(shù)等均匯總到“人”這個(gè)統(tǒng)一體上，由人自己來完成自己的發(fā)展(3)方勁.內(nèi)源性農(nóng)村發(fā)展模式:實(shí)踐探索、核心特征與反思拓展[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018,(2):26-27.。無疑，要想農(nóng)村地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)調(diào)人作為發(fā)展主體的主人翁意識(shí)與自助意識(shí)，加大目標(biāo)人群自身的參與度，培養(yǎng)目標(biāo)人群的自助性。在此過程中，“合作制”定位下的供銷合作社因有著“人的聯(lián)合”的基本屬性和以“自助”為根本立足點(diǎn)的制度安排，而具有天然的益貧性(4)徐旭初,吳彬.減貧視域中農(nóng)村合作組織發(fā)展的益貧價(jià)值[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2012,(5):18.，被視為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展的重要途徑。

在“合作制”定位下，供銷合作社的益貧性主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，供銷合作社能夠充分代表農(nóng)民群體的切身利益。我國(guó)“三農(nóng)”問題未能獲得根本性解決，與農(nóng)民群眾在謀求自身利益上的能力不足密切相關(guān)。中共十七大報(bào)告肯定了人民群眾的利益表達(dá)權(quán)，但這樣的表達(dá)權(quán)，必須通過一系列的機(jī)制才能建立起來。而形成這個(gè)機(jī)制的重要前提條件，即構(gòu)建一個(gè)能夠代表全體弱勢(shì)農(nóng)民利益的組織體系(5)許欣欣.試析建構(gòu)中國(guó)農(nóng)民合作組織體系的基本理念與主要原則[J].廣東社會(huì)科學(xué),2016,(6):175-177.，供銷合作社便是理想載體之一。不同于在全民所有制或集體所有制下的供銷合作社，其主要站在政府的角度對(duì)農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)資料予以調(diào)配，“合作制”下的供銷合作社成為了真正由社員全體所有、民主控制的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，與全體社員“同呼吸，共命運(yùn)”，能夠充分代表農(nóng)民群體向政府表達(dá)利益訴求。這種角色與視角上的轉(zhuǎn)換，對(duì)于農(nóng)民切身利益的實(shí)現(xiàn)有著重要意義。其二，在制度安排上，“合作制”下的合作社以“自助”“自治與獨(dú)立”等為其價(jià)值導(dǎo)向，認(rèn)為社會(huì)可以通過互助合作以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展?；诖耍献魃缤ㄟ^社員聯(lián)合所有以及社員民主控制，使農(nóng)村地區(qū)原本松散的生產(chǎn)模式在組織化程度上大幅提升，社員在互助合作的過程中能夠獲得價(jià)格改進(jìn)、資本報(bào)酬以及按惠顧返還盈余等收益，較之于從前具有更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力以及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。綜上，在“合作制”的引導(dǎo)下，供銷合作社以服務(wù)社員為中心，鼓勵(lì)社員通過互助合作改變自身不利地位的做法，充分滿足于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)源式發(fā)展轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實(shí)需求，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3. 我國(guó)供銷合作事業(yè)發(fā)展與制度變遷下的歷史經(jīng)驗(yàn)

“合作制”定位的選擇是我國(guó)合作事業(yè)發(fā)展與制度變遷下的歷史選擇。在我國(guó)，合作經(jīng)濟(jì)曾被認(rèn)定為是國(guó)有經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)的一種形式，但事實(shí)證明，在全民所有制組織或集體所有制組織等不當(dāng)?shù)亩ㄎ幌?，我?guó)供銷合作事業(yè)發(fā)展得不太理想。其中，我國(guó)供銷合作社曾于1958年、1965年和1977年三度被宣布“改為”或“成為”全民所有制組織，而這三次與國(guó)營(yíng)商業(yè)的合并與分立，均帶有自上而下的強(qiáng)制性，未經(jīng)過社員大會(huì)的集體討論與決定，基層合作社以及各級(jí)聯(lián)合社的直屬企業(yè)淪為了干部職工所有的集體所有制企業(yè)，社員的出資也在“全民所有制”與“集體所有制”的轉(zhuǎn)換過程中逐漸流失，導(dǎo)致后來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)農(nóng)民群體“談社色變”，供銷合作事業(yè)一度陷入困境。隨后，為改變此種情形，中共中央自1982年起連續(xù)五個(gè)中央1號(hào)文件，均提出了供銷合作社體制改革的問題，要求把供銷合作社“真正辦成農(nóng)民群眾集體所有的合作商業(yè)”。這種說法盡管比起“全民所有”的提法有所進(jìn)步，但仍未澄清集體經(jīng)濟(jì)組織與合作組織的本質(zhì)區(qū)別，地方供銷合作社仍受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，社員參與供銷合作社的積極性與配合度依舊不高。直到1995年中央批準(zhǔn)中華全國(guó)供銷合作總社重新成立，我國(guó)供銷合作社改革才踏上新的征程。無疑，供銷合作社的根在基層，服務(wù)對(duì)象是基層弱勢(shì)群體。我國(guó)供銷合作社多次改革卻仍然處于發(fā)展困境的事實(shí)證明，無論將供銷合作社改造成全民所有制下的商業(yè)組織，還是集體所有制下的集體經(jīng)濟(jì)組織，均不是由社員自發(fā)及自愿組成的合作經(jīng)濟(jì)組織，在這種情況下，合作事業(yè)將難以得到社員的積極配合。曾有學(xué)者指出：“政府對(duì)法治體制的主觀設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村社會(huì)希冀實(shí)現(xiàn)的法治有較大的差距。鄉(xiāng)村社會(huì)期望的‘法治’是‘法’能夠成為對(duì)鄉(xiāng)村自生秩序的真實(shí)表達(dá)?！?6)孫冕.法社會(huì)學(xué)視野下的鄉(xiāng)村法治困境解讀[J].行政與法,2007,(11):28-29.無疑，供銷合作立法必須充分體現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)群眾的自主與自治意愿，采取“合作制”是供銷合作事業(yè)謀求生存發(fā)展的需要。

綜上所述，從各國(guó)、各地區(qū)的立法共識(shí)來看，選擇“合作制”是我國(guó)供銷合作立法的趨勢(shì)所向；從我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，選擇“合作制”是我國(guó)現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”問題的有效途徑；從我國(guó)合作事業(yè)的制度變遷史來看，選擇“合作制”是基于以往失敗經(jīng)驗(yàn)上的歷史選擇。因此，我國(guó)供銷合作社采取“合作制”，是符合國(guó)際趨勢(shì)及中國(guó)國(guó)情的、切實(shí)可行的模式選擇。

三、《送審稿》涉“合作制”內(nèi)容之評(píng)析

此次《送審稿》《送審稿說明》在明確供銷合作社“合作制”定位的同時(shí)，均強(qiáng)調(diào)供銷合作社是“中國(guó)特色的”合作經(jīng)濟(jì)組織(7)例如《送審稿》第2條規(guī)定:“供銷合作社是中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織”；《送審稿說明》在“制定的必要性”部分指出:“制定出臺(tái)具有中國(guó)特色、體現(xiàn)合作經(jīng)濟(jì)組織特點(diǎn)、引領(lǐng)和推動(dòng)供銷合作事業(yè)改革發(fā)展的《供銷合作社條例》?！薄５?，既然采取了“合作制”，還是應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)出合作社最為核心的價(jià)值與原則，否則就不能被稱之為“合作制”。據(jù)此，筆者嘗試對(duì)此次《送審稿》中涉“合作制”之內(nèi)容予以檢視。

(一)《送審稿》分步推行“合作制”的合理性與局限性

供銷合作社包括基層供銷合作社和供銷合作社聯(lián)合社。此次《送審稿》將“合作制”作為供銷合作社定位的同時(shí)，在《送審稿說明》中也明確指出“供銷合作社堅(jiān)持合作制基本原則”，由此來看，《送審稿》和《送審稿說明》將基層供銷合作社與各級(jí)聯(lián)合社均定位為“合作制”。不過，從《送審稿說明》中關(guān)于“承認(rèn)和尊重中國(guó)特色供銷合作社的歷史和現(xiàn)實(shí)”“同時(shí)為深化改革留出空間”等表述，以及《送審稿》第25條第4款關(guān)于“縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與、實(shí)行民主管理的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織”等規(guī)定來看，立法者暫未打算將各級(jí)聯(lián)合社立即打造成合作經(jīng)濟(jì)組織，《送審稿》所規(guī)定的合作制度目前僅適用于基層供銷合作社。也就是說，此次《送審稿》推行的“合作制”只能被認(rèn)為是分步推行，而非全體推行，《送審稿》中的各級(jí)聯(lián)合社暫不采取——至少不完全采取——“合作制”?！端蛯徃濉返?5條第4款關(guān)于在供銷合作社系統(tǒng)內(nèi)分步而非一步推行“合作制”的做法，具備一定的合理性與局限性。

1. 合理之處

這種分步推行“合作制”的做法，符合目前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。前文提到，供銷合作社于改革開放前經(jīng)歷了與國(guó)營(yíng)商業(yè)分分合合的演變過程，直到1995年中央批準(zhǔn)全國(guó)供銷合作總社重新成立，供銷合作社才正式退出政府行政序列。但這一退出并不代表供銷合作社從此完全脫離我國(guó)政府行政序列而存在，1999 年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》指出:“全國(guó)供銷合作總社和省、市( 地) 級(jí)聯(lián)社應(yīng)大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減員消腫，所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，不再向所辦企業(yè)提取管理費(fèi)?！睆倪@條規(guī)定中可以清楚地看出，退出政府行政序列的各級(jí)供銷合作社，依然可以承擔(dān)政府委托的任務(wù)，行使政府授權(quán)的某些職能，所需經(jīng)費(fèi)均列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。2009 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》，指出供銷合作社“納入?yún)⒄展珓?wù)員管理的范圍”。由此可見，供銷合作社及其聯(lián)合社在實(shí)質(zhì)上仍是一個(gè)“官辦”的經(jīng)濟(jì)組織(8)周清杰.我國(guó)供銷合作社的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)之謎[J].北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(1):46-48.。在上述背景下，供銷合作社及其聯(lián)合社作為參公事業(yè)單位，在工作人員安排以及資產(chǎn)管理上均與政府密切掛鉤，在實(shí)質(zhì)上已脫離“合作制”運(yùn)作多年。無疑，此時(shí)《送審稿》若一刀切地要求整個(gè)供銷系統(tǒng)均立刻遵照合作社的基本制度進(jìn)行改革，缺乏實(shí)際可操作性。因此，《送審稿》第25條第4款關(guān)于“縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與、實(shí)行民主管理的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織”的規(guī)定，即，《送審稿》在我國(guó)供銷合作系統(tǒng)中分步推行“合作制”具備一定合理性，符合我國(guó)實(shí)際情況。

2. 局限之處

與此同時(shí)，《送審稿》也存在著局限性。一方面，體現(xiàn)在《送審稿》對(duì)地市級(jí)以上供銷合作社聯(lián)合社未來是否推行“合作制”，即在未來改革發(fā)展方向的問題上進(jìn)行了完全的回避。《送審稿》第25條第4款規(guī)定僅明確了縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社在未來會(huì)逐步改革成為合作經(jīng)濟(jì)組織，但除縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社外，地市級(jí)聯(lián)合社、省級(jí)聯(lián)合社乃至中華全國(guó)供銷合作總社在將來是否也應(yīng)當(dāng)改造成真正的合作制組織？——《送審稿》沒有規(guī)定。顯然，《送審稿說明》中關(guān)于“承認(rèn)和尊重中國(guó)特色供銷合作社的歷史和現(xiàn)實(shí)”“同時(shí)為深化改革留出空間”等表述，并不能成為《送審稿》回避地市級(jí)及其以上聯(lián)合社發(fā)展方向問題的理由，否則這便與《送審稿》第2條所規(guī)定的供銷合作社“合作制”的總定位相矛盾。無疑，我國(guó)供銷合作社再有“中國(guó)特色”，也不宜脫離公認(rèn)的合作社標(biāo)準(zhǔn)太遠(yuǎn)，否則就沒必要使用“合作社”一詞。實(shí)際上，很多國(guó)外合作社立法對(duì)企業(yè)組織名稱中使用“合作社”一詞，也是予以嚴(yán)格限定的，只有真正的“合作社”才能使用這一名稱(9)例如在美國(guó)被多個(gè)州采用的《統(tǒng)一有限合作社協(xié)會(huì)法》第113節(jié)“準(zhǔn)許的名稱”。。

另一方面，由于《送審稿》第25條第4款對(duì)于地級(jí)市以上聯(lián)合社是否實(shí)行“合作制”進(jìn)行完全的回避，導(dǎo)致了《送審稿》對(duì)聯(lián)合社的社員資格、盈余分配等問題均未涉及。同時(shí)《送審稿》中部分規(guī)定甚至還同“合作制”相違背。例如《送審稿》第7條第1款規(guī)定：“中華全國(guó)供銷合作總社由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方供銷合作社聯(lián)合社由本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)?！痹撘?guī)定就與合作社的“自治與獨(dú)立”原則產(chǎn)生了明顯沖突，極不利于未來供銷合作社聯(lián)合社向“合作制”方向的改革。綜上，盡管目前我國(guó)不適宜在供銷系統(tǒng)一步式推進(jìn)“合作制”，但若立法者打算在未來將供銷合作社聯(lián)合社辦成真正的合作社，那么《送審稿》就至少應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合社的改革方向上予以明確，就如對(duì)縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社的規(guī)定一樣。

(二)《送審稿》對(duì)基層供銷合作社“合作制”體現(xiàn)之不足

1. 未賦予基層供銷合作社以獨(dú)立地位

“自治與獨(dú)立”作為合作社的基本原則表明，合作社是由其社員民主控制的自治組織，不受他人對(duì)其合作活動(dòng)的干涉，自負(fù)盈虧，自擔(dān)其責(zé)。如果合作社要同其他組織(包括政府)達(dá)成協(xié)議，則必須以確保社員的民主控制和堅(jiān)持合作社自治為條件，合作社決不容許外部任何個(gè)人、組織或者機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施控制。歷史地看，合作社一直與政府保持著距離(或中立)。例如，世界上第一個(gè)成功的合作社——1844年羅契戴爾公平先鋒社——最初確立的原則之一便是“政治和宗教中立”(Political and Religious Neutrality)(10)Morris Altman, History and Theory of Cooperatives, International Encyclopedia of Civil Society, edited by Helmut Anheier &Stefan Toepler, New York: Springer, 2010, p.568.。1995年9月國(guó)際合作社聯(lián)盟成立一百周年代表大會(huì)上通過的《聲明》更是將“自助”作為合作社的首要價(jià)值，并將“自治與獨(dú)立”確定為合作社的基本原則，強(qiáng)調(diào)合作社不允許外部任何個(gè)人、組織和機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施控制的協(xié)議。上述價(jià)值與原則決定了社員必須對(duì)其合作事業(yè)進(jìn)行自主、自我管理。即，合作金融組織的設(shè)立、管理與運(yùn)行應(yīng)當(dāng)由社員而不是政府決定(11)張德峰.我國(guó)合作金融中的政府角色悖論及其法律消解[J].法學(xué)評(píng)論,2016,(1):60-61.。

但此次《送審稿》卻未能充分賦予基層供銷合作社以上述“自治與獨(dú)立”的地位，且在具體規(guī)定中損害了基層供銷合作社的獨(dú)立地位。例如《送審稿》第19條第2款規(guī)定：“供銷合作社應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)層級(jí)間的聯(lián)合合作，堅(jiān)持聯(lián)合社為成員社服務(wù)、為基層供銷合作社服務(wù)。建立成員社對(duì)聯(lián)合社工作評(píng)價(jià)機(jī)制和聯(lián)合社對(duì)成員社工作考核機(jī)制?！惫P者認(rèn)為，既然《送審稿》中的基層供銷合作社被定位為“合作經(jīng)濟(jì)組織”，那么其就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“自治與獨(dú)立”這一合作社原則。根據(jù)該原則，基層供銷合作社作為獨(dú)立法人，應(yīng)當(dāng)自負(fù)盈虧，聯(lián)合社與基層供銷合作社之間既不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在投資關(guān)系，聯(lián)合社沒有權(quán)力對(duì)后者進(jìn)行工作考核。《送審稿》的這種做法侵犯了基層供銷合作社作為合作經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立地位。

2. 在基層供銷合作社具體制度的設(shè)計(jì)上存在不足

除未能保障基層供銷合作社獨(dú)立地位外，在具體制度的設(shè)計(jì)上，《送審稿》也存在不足。第一，在社員資格的設(shè)定上限制不足?！端蛯徃濉返?2條第1款規(guī)定：“具有完全民事行為能力的公民，以及從事與基層供銷合作社業(yè)務(wù)直接相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織，承認(rèn)基層供銷合作社章程，可以成為基層供銷合作社社員?！奔础端蛯徃濉穼?duì)自然人社員的唯一要求是——具備完全民事行為能力。然而，合作社本質(zhì)上是社員互助的一種組織形式。根據(jù)國(guó)際合作社聯(lián)盟的相關(guān)理論，成為合作社社員的前提條件是能夠利用合作社的服務(wù)，或者叫做能夠惠顧合作社，即所有社員都必須參與合作社，同合作社發(fā)生交易，任何類型的合作社，包括農(nóng)業(yè)合作社、信用合作社、消費(fèi)者合作社等概不例外，社員必須是惠顧合作社的人。對(duì)此，我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第19條便將社員限定為“能夠利用合作社提供的服務(wù)”的人。此次《送審稿》對(duì)社員資格幾乎不作出限制，這種做法是不合理的。如果任何一個(gè)“具有完全民事行為能力的公民”均滿足社員資格，這就意味著任何一個(gè)投資者僅通過出資(即使不惠顧合作社)便可以成為社員。這樣基層供銷合作社就可能成為一個(gè)事實(shí)上由投資者所有或控制的企業(yè)，從而背離“合作制”。

第二，《送審稿》關(guān)于設(shè)立基層供銷合作社的社員人數(shù)設(shè)定過高?！端蛯徃濉返?2條第2款規(guī)定：“基層供銷合作社應(yīng)當(dāng)有六十個(gè)以上符合前款規(guī)定的社員。設(shè)在鄉(xiāng)村的基層供銷合作社，農(nóng)民社員應(yīng)當(dāng)占百分之八十以上?！奔匆笤O(shè)立基層供銷合作社必須要有社員六十名以上，這種做法有違合作社本質(zhì)?！吧纭北举|(zhì)上即“團(tuán)體”，團(tuán)體的成員當(dāng)然必定是多數(shù)，也就是三人以上。因此，合作社成員人數(shù)應(yīng)不少于三人——但最低人數(shù)也應(yīng)當(dāng)僅以三人為限。這是因?yàn)?，過多的人數(shù)要求是對(duì)弱者以合作社形式開展互助合作活動(dòng)的限制，同“合作制”服務(wù)弱勢(shì)群體的本質(zhì)不符(12)張德峰.合作社社員權(quán)論[M].北京:法律出版社,2016.140-141.。在域外，如《芬蘭合作社法》第2章第1條第1款、《獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)合作社及其聯(lián)社模范法》第6條第1款、《加拿大合作社法》第8條第1款等，規(guī)定的最低成員人數(shù)均為三人(13)例如《芬蘭合作社法》第2章【合作社的設(shè)立和章程】第1條第1款規(guī)定：“合作社的發(fā)起人不能少于3個(gè)自然人或組織、基金或其他法人。該發(fā)起人應(yīng)成為該合作社的社員。”《獨(dú)聯(lián)體成員國(guó)合作社及其聯(lián)社模范法》第6條第1款規(guī)定：“組建合作社須有發(fā)起人的大會(huì)決議。社員數(shù)量不得少于3人?！薄都幽么蠛献魃绶ā返?條第1款規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立合作社至少3人，或者一個(gè)或更多個(gè)合作社聯(lián)盟?！薄r且，從國(guó)際立法趨勢(shì)看也如此，如《德國(guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》原第4條規(guī)定:“社員的數(shù)量至少七名。”2006年修訂時(shí)第4條【最低社員人數(shù)】規(guī)定:“社員人數(shù)至少為三人?！?/p>

第三，在附加表決權(quán)的授予上依據(jù)不明。合作社作為弱勢(shì)群體互助合作活動(dòng)的載體，在理想狀態(tài)下，其社員應(yīng)當(dāng)具備無差異性，這樣任何社員在主觀上都不會(huì)尋求對(duì)合作組織的控制以及對(duì)其他社員的利益侵害，合作社社員們能夠在“一人一票”的合作社表決制度下充分實(shí)現(xiàn)“社員的民主控制”原則。但合作社實(shí)踐證明，合作社社員之間往往存在著多元化與異質(zhì)性，在自身素質(zhì)、交易能力等方面均存在著一定差異。此時(shí)，為兼顧合作社內(nèi)部運(yùn)行的效率，立法者提出設(shè)置附加表決權(quán)，以激勵(lì)對(duì)合作社貢獻(xiàn)較大的社員。但值得注意的是，出資額較大的社員不宜被賦予其附加表決權(quán)，因?yàn)橐坏┏鲑Y較大的社員可獲得額外的表決權(quán)，合作社將會(huì)面臨被資本控制的風(fēng)險(xiǎn)?！端蛯徃濉返?1條第1款規(guī)定：“基層供銷合作社章程可以設(shè)置不超過表決權(quán)總票數(shù)百分之二十的附加表決權(quán)，單個(gè)社員表決權(quán)不得超過表決權(quán)總票數(shù)的百分之十?！辈⑽疵鞔_附加表決權(quán)的設(shè)置依據(jù)。在實(shí)踐過程中，任意授予社員附加表決權(quán)的行為容易導(dǎo)致其他社員的表決權(quán)被擠占，無法實(shí)現(xiàn)社員對(duì)合作社的民主控制。

第四，在盈余分配上，未能明確“按惠顧返還盈余”的基本原則。實(shí)際上，個(gè)體加入某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，其最為直接的目的往往就是增加自身收益，因此這些經(jīng)濟(jì)組織的生命力在很大程度上取決于成員利益的實(shí)現(xiàn)程度?；诖?，這些經(jīng)濟(jì)組織通常選擇一類對(duì)自身發(fā)展起到核心作用的要素提供者，使其成為該組織的所有者，獲得剩余分配，而其他要素提供者便只能獲得相對(duì)固定的報(bào)酬，例如工資、租金、利息等。這種剩余的分配不僅是事后的結(jié)果分配，也是一種事前的激勵(lì)制度。無疑，在以人為聯(lián)合的合作社中，與合作社產(chǎn)生交易的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者成為了合作社的聯(lián)合所有者與民主控制者，因此合作社的剩余分配應(yīng)當(dāng)要遵循“按惠顧返還盈余”的合作社基本原則。此次《送審稿》第36條第2款規(guī)定：“基層供銷合作社建立健全按交易額返還盈余和按股分紅相結(jié)合的分配制度，具體由章程規(guī)定?！彪m然肯定了“按交易額返還盈余”的盈余分配方式，但也同時(shí)允許“按股分紅”，且未對(duì)兩種方式的比例予以規(guī)定。這就意味著，一個(gè)合作社可以將其可分配盈余的百分之九十九按股分配，僅留百分之一按交易額返還，這顯然違背“合作制”中“按惠顧返還盈余”原則的要求。

四、“合作制”定位下《送審稿》之修改建議

值此《送審稿》審議之際，檢視其對(duì)供銷合作社涉“合作制”之內(nèi)容的規(guī)定，提出以下具體建議，以助供銷合作社“合作制”模式構(gòu)建之科學(xué)：

(一) 明確地市級(jí)以上供銷合作社聯(lián)合社“合作制”的發(fā)展方向

“合作社之間的合作”是一項(xiàng)合作社基本原則，合作社聯(lián)合社就是這一原則的具體體現(xiàn)(14)例如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第56條規(guī)定：“三個(gè)以上的農(nóng)民專業(yè)合作社在自愿的基礎(chǔ)上，可以出資設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社?！?。但從《送審稿》第10條對(duì)供銷合作社聯(lián)合社的規(guī)定來看(15)《送審稿》第10條規(guī)定：“中華全國(guó)供銷合作總社是全國(guó)供銷合作社的聯(lián)合組織。地方供銷合作社聯(lián)合社是本區(qū)域內(nèi)供銷合作社的聯(lián)合組織，名稱為“行政區(qū)劃+供銷合作社聯(lián)合社”。供銷合作社聯(lián)合社自本級(jí)人民政府批準(zhǔn)成立之日起具有法人資格?！保壳肮╀N合作社聯(lián)合社并未采取合作的組建方式，而是維持已有供銷合作社聯(lián)合社的現(xiàn)狀。根據(jù)前文的充分論述已知，我國(guó)供銷合作社采取“合作制”，是符合國(guó)際趨勢(shì)及中國(guó)國(guó)情的、切實(shí)可行的模式選擇。因此，《送審稿》也應(yīng)當(dāng)明確供銷合作社聯(lián)合社在未來“合作制”的發(fā)展方向?；诖耍ㄗh在《送審稿》第25條第4款：“縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與、實(shí)行民主管理的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織……”的基礎(chǔ)上，刪除“縣級(jí)”二字，將該條款改為：“供銷合作社聯(lián)合社應(yīng)當(dāng)逐步辦成基層供銷合作社共同出資、各類合作經(jīng)濟(jì)組織廣泛參與、實(shí)行民主管理的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織……”以明確供銷合作社聯(lián)合社未來的改革方向，使之契合于《送審稿》第2條關(guān)于供銷合作社“合作制”的定位表述。

(二)修改涉基層供銷合作社“合作制”的相關(guān)內(nèi)容

1.修改關(guān)于“合作制”的表述

在構(gòu)建合作制度前，必須要明確“合作制”的內(nèi)容。“合作制”作為對(duì)反映合作社特有價(jià)值、原則與規(guī)則的一種企業(yè)組織及其運(yùn)行模式的統(tǒng)稱，其價(jià)值和原則均有國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，即該制度必須體現(xiàn)自助、自擔(dān)責(zé)任、民主、平等、公平與團(tuán)結(jié)的五項(xiàng)基本價(jià)值，以及自愿與開放的社員資格；民主的社員控制；社員經(jīng)濟(jì)參與；自治與獨(dú)立；教育、培訓(xùn)與告知；合作社之間的合作；關(guān)注社區(qū)七項(xiàng)合作社基本原則。而《送審稿》中關(guān)于“合作制”內(nèi)容的表述，主要體現(xiàn)在其第4條規(guī)定：“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合作經(jīng)濟(jì)基本屬性，實(shí)行自愿、互利、民主、平等的合作制原則，推動(dòng)多種形式的聯(lián)合與合作。”其中，“自愿、互利、民主、平等”并非合作社的基本原則，具有“張冠李戴”之嫌疑；除此之外，第4條規(guī)定中“實(shí)行……原則”的表述也并不規(guī)范，屬于病句。因此，建議將《送審稿》第4條表述改為“供銷合作社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合作經(jīng)濟(jì)基本屬性，體現(xiàn)合作社價(jià)值和遵循合作社原則?！笔怪c國(guó)際上對(duì)于“合作制”的定位相一致。

2. 保障基層供銷合作社的獨(dú)立地位

在我國(guó)，政府一直希望農(nóng)民走互助合作之路，以擺脫經(jīng)濟(jì)貧困和繁榮社會(huì)經(jīng)濟(jì)?；诖?，政府認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)推動(dòng)處于弱勢(shì)地位的個(gè)體從事合作事業(yè)。歷史上供銷合作社的產(chǎn)生便同這種觀點(diǎn)密切相關(guān)。同時(shí)，政府為了幫助發(fā)展合作社，也不遺余力。在合作社的設(shè)立方面提倡、宣傳成立合作社、加入合作社；在合作社的運(yùn)營(yíng)方面直接任命合作社的管理層，甚至是接管合作社的經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)質(zhì)上這種“幫助”已經(jīng)構(gòu)成了干涉。筆者認(rèn)為，對(duì)于合作社的發(fā)起設(shè)立以及經(jīng)營(yíng)管理，政府的角色應(yīng)當(dāng)是消極的，這是因?yàn)楹献魇聵I(yè)是一種社員自愿的事業(yè)，是“我要合作”，如果是隨大流或者被誤導(dǎo)下的產(chǎn)物，即“要我合作”，則脫離了“合作制”下合作社“自治與獨(dú)立”的基本原則，終究辦不好?；诖耍v觀《送審稿》全文，共有以下幾點(diǎn)建議修改：

第一，個(gè)體是否選擇合作社形式進(jìn)行互助合作，應(yīng)當(dāng)充分尊重個(gè)體自身意愿，無需政府部門或者上級(jí)組織替其進(jìn)行考慮。具體來看，即只要設(shè)立人符合成立供銷合作社的主客觀條件，主管部門就應(yīng)當(dāng)為其進(jìn)行注冊(cè)登記，無需經(jīng)聯(lián)合社同意。因此，建議將《送審稿》第16條規(guī)定：“設(shè)立基層供銷合作社，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門申請(qǐng)登記。由全體設(shè)立人指定的代表或者委托的代理人向登記機(jī)關(guān)提交下列文件：(一)縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社同意設(shè)立基層供銷合作社的相關(guān)文書；(二)……”中第一項(xiàng)的要求“縣級(jí)供銷合作社聯(lián)合社同意設(shè)立基層供銷合作社的相關(guān)文書”予以刪除。

第二，基層供銷合作社的負(fù)責(zé)人，只能由社員民主選舉產(chǎn)生?；鶎庸╀N合作社是獨(dú)立法人，而且是合作制法人，“自治與獨(dú)立”“社員民主控制”作為合作社的基本原則，意味著任何組織、個(gè)體都不得干涉合作社內(nèi)部事務(wù)。因此，建議將《送審稿》第41條中“鼓勵(lì)村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任基層供銷合作社負(fù)責(zé)人”的表述予以刪除。

第三，基層供銷合作社作為獨(dú)立的合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)自負(fù)盈虧、自擔(dān)其責(zé)，無需對(duì)社員及債權(quán)人之外的個(gè)體負(fù)責(zé)?！端蛯徃濉返?1條第3款也明確規(guī)定：“基層供銷合作社以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；社員以其出資額為限對(duì)基層供銷合作社承擔(dān)責(zé)任。”因此，基層供銷合作社無需向聯(lián)合社匯報(bào)工作，更無需由聯(lián)合社對(duì)其進(jìn)行工作評(píng)價(jià)與考核，建議將《送審稿》第19條第2款:“供銷合作社應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)層級(jí)間的聯(lián)合合作，堅(jiān)持聯(lián)合社為成員社服務(wù)、為基層供銷合作社服務(wù)。建立成員社對(duì)聯(lián)合社工作評(píng)價(jià)機(jī)制和聯(lián)合社對(duì)成員社工作考核機(jī)制”中“建立成員社對(duì)聯(lián)合社工作評(píng)價(jià)機(jī)制和聯(lián)合社對(duì)成員社工作考核機(jī)制”的表述予以刪除。

3. 完善涉基層供銷合作社的具體制度

既然采取了“合作制”，那么其制度安排也應(yīng)當(dāng)要充分體現(xiàn)合作社的基本價(jià)值與原則，即在組織體系、治理結(jié)構(gòu)、盈余分配等方面均要符合“合作制”的要求。因此，根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《送審稿》予以檢視，并對(duì)涉基層供銷合作社的具體制度安排提出完善建議：

第一，在社員資格的設(shè)定上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)社員必須具備利用合作社的需求。根據(jù)前文對(duì)“合作制”的分析，“自助”作為合作社的根本立足點(diǎn),強(qiáng)調(diào)社員通過互助合作以改變所處的弱勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的發(fā)展，因此加入合作社的社員應(yīng)當(dāng)要積極參與互助合作活動(dòng)。并且，利益訴求的單一性保障了社員目標(biāo)和行動(dòng)的一致性，在社員的入社目的具備差異的合作社中，不同的目的所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性利益沖突，將會(huì)對(duì)合作組織的運(yùn)行效率造成影響，組建或加入合作社的目的一致對(duì)合作具有著重要意義。因此我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第19條規(guī)定“能夠利用農(nóng)民專業(yè)合作社提供的服務(wù)……可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員”，要求社員均應(yīng)當(dāng)利用合作社所提供的服務(wù)?；诖耍ㄗh在《送審稿》原有第12條第1款規(guī)定的基礎(chǔ)上插入“能夠利用基層供銷合作社提供的服務(wù)”的條件，即，將《送審稿》第12條第1款改為“具有完全民事行為能力的公民，以及從事與基層供銷合作社業(yè)務(wù)直接相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織，能夠利用基層供銷合作社提供的服務(wù)，承認(rèn)基層供銷合作社章程……”至于如何判斷申請(qǐng)入社者是否能夠利用合作社提供的服務(wù)，或者說是否具有對(duì)合作社的利用需求，可以交由合作社章程進(jìn)行明確規(guī)定。

第二，在社員人數(shù)的設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)降低創(chuàng)始成員下限人數(shù)。如前所述，合作社創(chuàng)始成員的下限應(yīng)以三人為宜，但是當(dāng)前《送審稿》對(duì)基層供銷合作社創(chuàng)始成員人數(shù)下限的要求為六十人。顯然，過高的人數(shù)下限要求就意味著更高的合作社設(shè)立門檻，不利于潛在社員設(shè)立合作社以改變其弱勢(shì)地位。因此建議將《送審稿》第12條第2款改為：“基層供銷合作社應(yīng)當(dāng)有三個(gè)以上符合前款規(guī)定的社員。設(shè)在鄉(xiāng)村的基層供銷合作社，農(nóng)民社員應(yīng)當(dāng)占百分之八十以上?！?/p>

第三，在附加表決權(quán)的設(shè)定上，明確授予附加表決權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。誠(chéng)然，任何合作社都需要激勵(lì)其社員，給予貢獻(xiàn)大的社員以附加表決權(quán)就是一種常見的方式。但在合作社實(shí)踐中，社員對(duì)合作社的“貢獻(xiàn)”可以有多種表現(xiàn)形式，例如與合作社進(jìn)行了較大數(shù)額的交易、為合作社提供了大量出資、作為合作社的經(jīng)營(yíng)者取得了顯著成效或者為合作社提供了先進(jìn)技術(shù)支撐等等。由于合作社的需求各不相同，其對(duì)“貢獻(xiàn)較大”一詞的理解自然也千差萬別(16)張德峰.論我國(guó)合作社社員附加表決權(quán)的法律規(guī)制[J].現(xiàn)代法學(xué),2016,(3):98-100.。但是，基于“合作制”的要求，為貫徹“社員民主控制”的基本原則，并非任何“貢獻(xiàn)”都可以作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)，合作社只能根據(jù)社員同合作社的交易貢獻(xiàn)給予附加表決權(quán)，而不應(yīng)該基于社員的出資貢獻(xiàn)給予附加表決權(quán)。如果《送審稿》不對(duì)授予附加表決權(quán)的范圍予以限制，合作社就可能成為“資本控制”而非“社員民主控制”的組織，即不再是“合作制”。因此，建議在《送審稿》第21條第1款原有內(nèi)容中插入“附加表決權(quán)由章程按照社員與本社交易量(額)情況設(shè)定”的附加表決權(quán)授予標(biāo)準(zhǔn)，即改為 “基層供銷合作社章程可以設(shè)置不超過表決權(quán)總票數(shù)百分之二十的附加表決權(quán)，附加表決權(quán)由章程按照社員與本社交易量(額)情況設(shè)定，單個(gè)社員表決權(quán)不得超過表決權(quán)總票數(shù)的百分之十?！?/p>

第四，在盈余分配機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)確立按惠顧返還盈余的基本原則。前文提到，“社員經(jīng)濟(jì)參與”原則又包括社員出資、提取公積金、按惠顧返還盈余和資本報(bào)酬有限四個(gè)基本點(diǎn)(17)唐宗焜.合作社真諦[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2012.25-26.。曾有學(xué)者研究指出，100多年來合作社的原則只有三條基本未變——成員民主制、按惠顧(即交易額)返還盈余和資本報(bào)酬有限(18)徐旭初.中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的制度分析[M].北京:經(jīng)濟(jì)出版社,2005.65.。由此可見，這三條原則是合作社的本質(zhì)要求。其中，之所以要堅(jiān)持按惠顧返還盈余的分配規(guī)則，是因?yàn)楹献魃绲挠嘀饕獊碜陨鐔T同合作社交易時(shí)，合作社“多收”或“少付”的費(fèi)用，因此當(dāng)產(chǎn)生合作社盈余時(shí)，應(yīng)按交易貢獻(xiàn)而不是按出資貢獻(xiàn)向社員返還盈余，即按“勞”分配而非按“資”分配，這是任何合作社都必須遵循的基本分配規(guī)則。對(duì)此，我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第44條也強(qiáng)制性規(guī)定了“按交易額返還的可分配盈余比例不得低于百分之六十”。綜上，建議在《送審稿》第36條第2款原有內(nèi)容中插入“可分配盈余按社員與本社的交易量(額)比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”的要求，即將《送審稿》第36條第2款改為“基層供銷合作社建立健全按交易額返還盈余和按股分紅相結(jié)合的分配制度，可分配盈余按社員與本社的交易量(額)比例返還的返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十，具體由章程規(guī)定?！?/p>

五、結(jié)語

2020年2月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，該文件是21世紀(jì)以來中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的第17個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件，可見解決“三農(nóng)”問題于實(shí)現(xiàn)全面小康之重要性。供銷合作社作為合作經(jīng)濟(jì)組織，是推動(dòng)“三農(nóng)”工作的重要載體，也是新形勢(shì)下推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可替代、不可或缺的重要力量。此次《送審稿》的制定，實(shí)現(xiàn)了供銷合作社立法零的突破，在明確供銷合作社“合作制”定位的基礎(chǔ)上，立法應(yīng)當(dāng)要在供銷合作社合作制度的構(gòu)建上充分體現(xiàn)合作社的基本價(jià)值與原則，使供銷合作社成為真正意義上的合作經(jīng)濟(jì)組織，從而實(shí)現(xiàn)立法對(duì)供銷合作社系統(tǒng)改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。