牛秉儒

（上海政法學院經(jīng)濟法學院 上海201701）

從環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生和發(fā)展的歷程來看，環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵有以下幾個方面：一是環(huán)境公益訴訟目的是為了社會公共利益，不得為個體謀私利。二是環(huán)境公益訴訟是一種訴訟法律活動，因此必須遵守一國的訴訟法律制度。三是并非任何人或任何組織都可以提起環(huán)境公益訴訟，若欲提起公益訴訟，必須首先符合本國法律規(guī)定的主體資格條件，成為訴訟上的正當當事人。目前對于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍，我國民訴法、環(huán)保法、海洋環(huán)境保護法和行政訴訟法作出了不同的規(guī)定，這種法律規(guī)定上的不一致引發(fā)了諸多爭議，也導致了法律適用上的混亂。本文試圖從理論和實務的角度對現(xiàn)行法的規(guī)定加以檢討。

一、環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍

《民事訴訟法》第55條規(guī)定了法律規(guī)定的機關、有關組織和人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，唯對“法律規(guī)定的機關”語焉不詳，理論和實踐上在《民事訴訟法》修訂前后一直存在著嚴重分歧。有學者籠統(tǒng)地認為行政機關都可以提起環(huán)境公益訴訟[1](P152)；有學者認為只有符合《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定條件的社會組織才可以成為環(huán)境公益訴訟的主體[2](P114)，這種觀點反而推之就是所有的行政機關均不可提起環(huán)境公益訴訟；還有學者認為，嚴格解釋的話目前符合《民事訴訟法》第55條規(guī)定具有原告資格的“機關”大概僅有《海洋環(huán)境保護法》中的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”（包括海洋局、海事管理部門及漁業(yè)水產(chǎn)主管部門等）”[3](P156)，汪勁先生持類似觀點，但沒有表明是否“僅有”之意[4](P331)。最近有學者在肯定行政機關可以提起環(huán)境公益訴訟的基礎上，進一步說明行政機關具體包括省級政府或市級政府及該兩級政府轉(zhuǎn)授權(quán)的部門或機構(gòu)、行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的機關和實際支出了應急處置費用的機關[5]。另外，環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍是否應擴展至個人，學者們也提出了不同的看法。下文的探討圍繞上述爭議而展開。

（一）嚴格區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟

2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2019〕8號）（以下簡稱“《若干規(guī)定（試行）》”），將政府部門以及實際支出應急處置費用的機關提起的訴訟界定為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，從而區(qū)別于環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。其理論基礎在于，前者側(cè)重維護的是國家利益，保護的是國家的物權(quán)，而后者側(cè)重維護的是社會公共利益，保護的是公眾的環(huán)境權(quán)益。當然，從理論層面分析，廣義上的“公益”包含了國家利益和社會公共利益，正如學者指出的“公益應該有兩層含義：第一層為社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益；公益的第二層含義是指國家的利益”[6](P81)。在此意義上，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟視為民事公益訴訟，并進而認為省級政府或市級政府及該兩級政府轉(zhuǎn)授權(quán)的部門或機構(gòu)、實際支出了應急處置費用的機關也是提起環(huán)境民事公益訴訟的原告，倒也未嘗不可。但既然最高司法機關對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的區(qū)分已作出有權(quán)解釋，作出了不同的制度設計，在這樣的情況下仍將二者混為一談，難免引起理論上的混亂和實踐上的困惑。

（二）海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告是海洋行政監(jiān)督管理機關

依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款規(guī)定，海洋行政監(jiān)督管理機關有權(quán)提起海洋環(huán)境訴訟，此類訴訟究竟是普通的民事訴訟，還是海洋環(huán)境公益訴訟，存有不同看法。最高人民法院《關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》肯定了此類訴訟兼具普通民事訴訟和民事公益訴訟的性質(zhì)。筆者認為，最高人民法院司法解釋持如上立場，緣于無論是理論上還是實踐上國家利益與社會公共利益的界限十分模糊，即使在立法層面，《民法通則》《合同法》《民法總則》雖然均對國家利益和社會公共利益做出了分別規(guī)定，但并未界定其含義，概念上存在模糊空間?！皣依娌粌H在形式上表現(xiàn)為社會公共利益，而且也確實包含有社會公共利益的內(nèi)容。因此可以說，所謂的國家利益就是統(tǒng)治階級的利益與其支配的社會公共利益的一種混合”[7](P133)。海洋環(huán)境污染案件侵害的法益典型地同時包含了國家利益和社會公共利益，如果我們非要劃分國家利益和社會公共利益進而區(qū)分普通民事訴訟和民事公益訴訟，這不僅對環(huán)境保護沒有實益，反而給司法適用人為制造難題，于是最高人民法院不再糾纏于這一問題，而是從便利司法實踐操作的角度，規(guī)定其兼具普通民事訴訟和民事公益訴訟的性質(zhì)。海洋行政監(jiān)督管理機關提起的涉海訴訟，無論是代表國家利益還是代表社會公共利益，都可以歸結(jié)為“公益”并稱之為公益訴訟，同時站在維護國家所有權(quán)的角度，又可以稱之為普通民事訴訟。

基于上述海洋行政監(jiān)督管理機關提起的涉海訴訟性質(zhì)的分析，海洋行政監(jiān)督管理機關有權(quán)提起海洋環(huán)境公益訴訟應該已不存爭議。進一步提出的問題是海洋行政監(jiān)督管理機關是否為海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告，我們的結(jié)論是肯定的。從司法實踐的效果來看，因為海洋生態(tài)環(huán)境管理的專業(yè)性很強，海洋的流動性也很大，生態(tài)環(huán)境損害的證據(jù)固定、鑒定、索賠、修復等方面的專業(yè)知識不是社會組織和檢察機關所能掌握的，它們難以擔當其責，因此就目前而言，將海洋環(huán)境公益訴訟的原告主體僅僅限定為行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門這一類國家機關是有其合理性的。

（三）法律沒有規(guī)定也不應規(guī)定行政機關可以提起陸上環(huán)境公益訴訟

《民事訴訟法》第55條在“機關”之前使用了“法律規(guī)定的”這一限定語詞，對此應做限縮解釋。其一，基于立法機關、人民法院的性質(zhì)，將二者排除在外毋庸贅言；其二，本條已對人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟作出了專門規(guī)定，自然也應將其排除在“法律規(guī)定的機關”之外；其三，行政機關限于“法律規(guī)定的”，此處的“法律”應僅指相對于《民事訴訟法》的特別法。縱覽我國現(xiàn)行的所有環(huán)境保護法律法規(guī)，除《海洋環(huán)境保護法》外，其他法律均沒有規(guī)定環(huán)境保護行政部門或其他行政機關作為環(huán)境民事公益訴訟的主體。因此，就陸上環(huán)境保護而言，任何行政機關均不具有提起公益訴訟的原告主體資格。筆者認為，這并非立法者的疏漏，其立法理由分析如下：

1.環(huán)境保護行政部門作為環(huán)境行政執(zhí)法機關，針對污染和破壞環(huán)境的行為，完全有權(quán)力也有義務通過行政處罰的方式使問題得到解決，沒有必要也不應該通過提起公益訴訟依靠司法手段來解決。最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條準許原告在訴訟請求全部實現(xiàn)的情況下撤訴的規(guī)定表明，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的目的指向相同，環(huán)境保護行政部門應積極作為。如果規(guī)定環(huán)境保護行政部門有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，反而有可能使環(huán)境保護行政部門把大量的職責范圍內(nèi)的事情推給司法機關，實有縱容行政機關不作為之嫌。行政執(zhí)法手段相對于司法途徑更具有直接性、高效性，因此在環(huán)境保護的路徑選擇上，理應優(yōu)先選擇依靠行政強制手段制裁污染和破壞環(huán)境的行為，盡量減少環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)生。在保護和改善環(huán)境的目的已經(jīng)實現(xiàn)的情況下，環(huán)境民事公益訴訟也就沒有再進行下去的必要了。

2.《行政強制法》第50條對環(huán)境污染損害規(guī)定了代履行制度，第52條還規(guī)定了即時代履行制度?；谏鲜鲆?guī)定，環(huán)保部門也無需通過環(huán)境民事公益訴訟的方式對污染者起訴，直接采用行政強制手段即可實現(xiàn)環(huán)境保護之目的。

3.當污染或破壞已無法治理、恢復原狀且行政處罰不足以彌補污染和破壞環(huán)境的行為給國家、社會造成的重大損失時，環(huán)境保護行政部門代表國家為國家利益提起損害賠償之訴，其性質(zhì)屬于普通的民事訴訟，而不是公益訴訟[8](P234)。因為此類訴訟是基于對民法規(guī)定的國家所有權(quán)的保護，與一般民事主體基于自身私權(quán)利受到侵害而尋求司法救濟并無二致，不同于嚴格意義上的超越個人權(quán)利基礎的公益訴訟。嚴格意義上的公益訴訟突破了傳統(tǒng)“訴的利益”的觀念，它不是基于個人利益受到侵害，而是以維護社會公共利益為目的，賦予與爭議案件無直接利害關系的特定組織或個人以正當當事人之主體地位。

4.“國家利益與社會利益的對立統(tǒng)一是社會主義的題中應有之義”[9]，我國是社會主義國家，國家利益與社會公共利益從根本上講是一致的，但其區(qū)別也是不容否認的。環(huán)境民事公益訴訟的直接目的不是為了保護基于國家所有權(quán)的國家利益，而是為了保護和改善環(huán)境這種全體國民乃至全人類的社會公共利益，其實體權(quán)利基礎不是民法上的國家所有權(quán)。當然，環(huán)境民事公益訴訟作為一種訴訟權(quán)利，其實體權(quán)利基礎究竟是什么，學界尚爭論不休。目前較為普遍的看法是公眾環(huán)境權(quán)益，并主張將公眾環(huán)境權(quán)益寫入民法，實現(xiàn)民法典的“綠色化”[10][11]，這牽涉到民法典體系的構(gòu)建問題。我國《民法總則》已對此作出回應，確立綠色原則為民法的基本原則，體現(xiàn)了現(xiàn)代民法的理念，即不僅要體現(xiàn)權(quán)利本位的理念，而且要規(guī)范權(quán)利行使行為，以更好地兼顧私人權(quán)利的保護與社會公共利益的保護。

需要指出的是，司法實踐中確實存在行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟的案例，“但從實際操作來看，提起環(huán)境公益訴訟的行政機關的類型偏少，絕大部分符合條件的行政機關并未成為各地方環(huán)境公益訴訟的主體”[12]。為數(shù)不多的案例，在很大程度上也反映了實務部門對行政機關提起環(huán)境民事公益訴訟的認識分歧和慎重態(tài)度，不能說明行政機關提起公益訴訟的正當性和合理性。

（四）環(huán)境公益訴訟原告主體范圍不應擴張至公民個人

2012年《民事訴訟法》一經(jīng)修正，不少學者就表達了對沒有賦予公民公益訴訟主體資格的遺憾，顏運秋、余彥兩位學者最早提出應當賦予公民公益訴訟主體資格[13]，蔡守秋先生也談到，要明確規(guī)定公眾“對污染和破壞環(huán)境，損害環(huán)境公益的行為，有檢舉、監(jiān)督和依法提起訴訟的權(quán)利（包括環(huán)境民事、環(huán)境行政和環(huán)境公益訴訟）”[14]，此后至今，就此問題的學術(shù)探討一直沒有停止過。學者的觀點從理論上講不是完全沒有道理，但理論不同于現(xiàn)實。2018年，全國法院共受理社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件65件，受理檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件1737件[15]，實際狀況與《民事訴訟法》規(guī)定的社會組織為主、人民檢察院作為補充的訴訟模式大相徑庭。環(huán)境公益訴訟的“國家化”趨向提醒我們，期望社會組織在短期內(nèi)成為發(fā)起公益訴訟的主要力量并不符合實際。進而言之，賦予各方面都遠遠不及“社會組織”的公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格不具有現(xiàn)實性，反而可能引發(fā)“濫訴”之風險。

綜上所述，就陸上環(huán)境保護而言，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的僅限于人民檢察院和符合《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的社會組織；就海洋環(huán)境保護而言，海洋行政監(jiān)督管理機關是提起海洋環(huán)境公益訴訟的唯一適格原告。

二、污染和破壞環(huán)境案件的起訴順位問題

（一）生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟的順位關系

基于《若干規(guī)定(試行)》，我們對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟分析如下：

1.政府及其授權(quán)的部門或機構(gòu)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟需要滿足的條件：（1）實質(zhì)性要件。適用《若干規(guī)定（試行）》的必須是發(fā)生于陸上的、嚴重污染環(huán)境的、對國家利益和社會公共利益造成重大影響后果的案件。一般污染環(huán)境案件以及海洋環(huán)境污染案件不適用《若干規(guī)定（試行）》。（2）程序性要件?！度舾梢?guī)定（試行）》限定了提起的主體，規(guī)定了訴前磋商程序。司法解釋之所以規(guī)定訴前磋商程序，主要可能基于以下考慮：一是充分發(fā)揮替代性糾紛解決方式（ADR）的優(yōu)勢，此處的“磋商”，實質(zhì)即為“和解”，和解能使雙方當事人滿意，產(chǎn)生較好的社會效果；二是政府部門參與磋商的人員與法官相比更具有專業(yè)性，實際上即使進入訴訟程序，法院裁判的依據(jù)基本上仍然是行政機關提供的證據(jù)材料，尤其是對賠償數(shù)額的確定，法院往往直接采信行政機關下屬的環(huán)境監(jiān)測中心所做的鑒定報告，因此，如果讓案件直接進入司法程序，不僅浪費司法資源，還會引起被告方對司法公正性的質(zhì)疑；《若干規(guī)定(試行)》針對的污染環(huán)境案件具有后果的嚴重性、事件的突發(fā)性、區(qū)域的重點功能性等特點，需要政府及時應對，如果讓案件直接進入司法程序，漫長的訴訟程序可能會貽誤良好的恢復時機；三是體現(xiàn)了政府應當積極作為的現(xiàn)代法治國精神，回應了人民對政府的期待。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接問題。根據(jù)《若干規(guī)定（試行）》第16、17、18條，民事公益訴訟主體和政府機關可以同時提起訴訟，也可以互為補充起訴，對于任何一類裁判未發(fā)現(xiàn)的損害，另一類主體都可以提起新的訴訟，因為訴訟主體、訴訟請求、事實與理由均不相同，故不構(gòu)成重復起訴。筆者認為，對于第16條關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟可以同時提起的規(guī)定，有必要加以檢視。環(huán)境公益訴訟起源于20世紀70年代的美國，美國環(huán)境立法設立“公民訴訟”條文的目的在于保證聯(lián)邦和各州的行政機關積極履行其職責并補充其資源的不足[16]，規(guī)定了行政機關“勤勉執(zhí)法”和訴前通知制度，阻卻和限制相關公民訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了環(huán)境行政治理與私人執(zhí)法平衡的理念，表明了“公民訴訟是對政府行動的補充而非替代”的制度傾向，而且在一定程度上有利于防止行政機關和公民個人的重復執(zhí)行，節(jié)約司法資源。第16條規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟可以同時提起，既是對社會資源的浪費，又有構(gòu)成重復起訴之嫌，實不足取。雖然第17條又有“先中止民事公益訴訟案件的審理”之規(guī)定，避免了浪費的擴大，但又沒有規(guī)定環(huán)保組織對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入權(quán)，客觀上限制了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。再進一步分析，由于環(huán)保組織沒有介入先前案件的審理，對全案事實不了解，很難精準提出有可能獲得人民法院支持的補充性訴訟請求，也無法就此發(fā)表有針對性的意見。如果人民法院判決民事公益訴訟的原告勝訴，又引發(fā)出一個新的問題，污染者對同一損害行為承擔兩次民事責任，這恐怕又違反了民事責任的一般原理。故此，取消第16條的規(guī)定，代之以環(huán)保組織對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入權(quán)，也許是更為合理的選擇。

3.《若干規(guī)定(試行)》還存在一個沒有解決的重大問題就是，如果政府機關根本不與造成生態(tài)環(huán)境損害者進行磋商或在磋商未成的情況下又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，我們又應該如何應對？這牽涉到兩個關系：一是行政機關與檢察機關之間的關系。這個問題解決起來相對還比較簡單，檢察機關可以通過檢察建議、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟等多種途徑履行職責。二是行政機關與環(huán)保組織之間的關系相對較為復雜。雖然依據(jù)《環(huán)境保護法》確立的公眾參與原則，環(huán)保組織也有建議權(quán)或投訴權(quán)，但我國《行政訴訟法》沒有賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，缺乏堅強的后盾，相關法律也不見有行政機關不接受建議的懲罰機制，這種建議權(quán)難免有落空之憂。那么在這種情況下環(huán)保組織是否可以依據(jù)《民事訴訟法》直接提起環(huán)境民事公益訴訟，提起訴訟之前是否需要提前多少日告知行政機關等等，都需要我們做出通盤考慮，妥善進行制度設計。

（二）環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的關系問題

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，學界通說認為，檢察機關作為提起環(huán)境行政公益訴訟的原告主體地位具有唯一性。從司法實踐來看，此種觀點也得到了實務部門的認同。本文認為，有以下問題需要探討：

1.社會團體能否提起環(huán)境行政公益訴訟？筆者的答案是肯定的。第一，《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“訴訟”之前并沒有“民事”二字作為限定詞，因此可解釋為既包括民事訴訟，又包括行政訴訟。第二，《環(huán)境保護法》相對于《行政訴訟法》系特別法，應優(yōu)先適用特別法的規(guī)定。第三，《行政訴訟法》第25條并沒有關于社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的排除性規(guī)定，因此不能邏輯性地推導出“正式明確檢察機關具有公益訴訟起訴人的唯一原告主體地位”[17]的結(jié)論。依據(jù)法無禁止即可為的原則，社會組織完全有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。第四，從司法解釋和《行政訴訟法》的修訂來看，行政訴訟原告的資格范圍有擴大的趨勢?；谶@樣一種趨勢，我們應對行政訴訟原告的資格范圍作出擴張解釋，將社會組織排除在環(huán)境行政訴訟原告之外顯然是不合適的。第五，賦予環(huán)保組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利，有助于解決前文所述環(huán)保組織建議權(quán)或投訴權(quán)落空的現(xiàn)象。第六，面對數(shù)量龐大的污染環(huán)境案件，檢察機關將不堪重負，而且還有以下方面不能不引起我們的深思：（1）檢察機關是否能積極擔當起這一職責。有學者指出，“把權(quán)力監(jiān)督機制的啟動權(quán)賦予公民以及社會團體比賦予那些手握權(quán)力而無關自身痛癢的專門機關將更有實效”，“檢察機關作為國家機關，本身也是可能濫用權(quán)力和懈怠職守的”[18]。尤其是我國現(xiàn)行體制下檢察機關與行政機關在人、財、物方面存在的千絲萬縷的聯(lián)系，檢察機關提起行政公益訴訟的積極性、主動性更會大打折扣。（2）自2015年7月起檢察行政公益訴訟制度兩年試點期間，以及學者統(tǒng)計的2018年的環(huán)境行政公益訴訟案件，檢察機關的勝訴率為100%[19]，這并不符合“兩造”相爭各有勝敗的訴訟規(guī)律，由此可能引起人們對司法公正性的懷疑和行政機關的抵觸情緒。（3）在人們的通常觀念中，我國的檢察機關主要擔負的是刑事案件辦理過程中的監(jiān)督和控訴職能。雖然檢察機關內(nèi)部設立了民事、行政檢察監(jiān)督機構(gòu)，但在監(jiān)督方式上，民事檢察監(jiān)督主要有檢察建議和對生效裁判提起抗訴兩種途徑，行政檢察監(jiān)督應主要通過檢察建議的方式，如果行政機關不接受檢察建議，可通過不同途徑追究行政機關直接責任人員瀆職的行政責任乃至刑事責任，還可以依據(jù)《民事訴訟法》徑行提起環(huán)境民事公益訴訟，完全沒必要舍近求遠提起行政公益訴訟。

2.環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟并存的制度設計是否具有合理性

縱觀我國《行政訴訟法》的發(fā)展，與《民事訴訟法》有亦步亦趨之勢。這種評價也許過于極端，但就公益訴訟而言也確不為過。環(huán)境行政公益訴訟的制度價值或?qū)嵭绾?，有必要作一考察。第一，檢察機關100%的勝訴率并沒有使環(huán)境污染案件得到最終的解決，轉(zhuǎn)而帶來的結(jié)果是行政機關對污染者實施行政處罰或提起生態(tài)損害賠償民事訴訟，就行政處罰而言，明顯出現(xiàn)了時間上的滯后。就提起民事訴訟而言，行政機關就同一污染環(huán)境行為再次向法院提起訴訟，行政機關、人民法院兩次陷入雖然側(cè)重點不同但實質(zhì)為同一侵害案件的審理，增加了不必要的時間、人力、物力成本，這種架床疊屋的制度設計表面上看起來增加了環(huán)境保護的多元化途徑，但在實踐中卻可能走向了其反面，從根本上并不利于環(huán)境保護。第二，2017年7月至2019年9月，檢察機關“向行政機關發(fā)出訴前檢察建議182802件”，“共提起行政公益訴訟995件”[20]。這些數(shù)據(jù)說明，檢察建議是最好的路徑選擇，極少數(shù)的行政公益訴訟案件難以體現(xiàn)行政公益訴訟的制度價值。第三，由代表國家的檢察機關起訴同樣代表國家的行政機關，形成公權(quán)之間的博弈和對抗，本身就是個悖論。在筆者看來，這也許不是檢察機關對行政機關的監(jiān)督，反倒涉嫌對行政機關執(zhí)法活動的不適當干預。第四，即使我們承認兩種訴訟制度并存的合理性，但《行政訴訟法》又對原告主體資格的范圍進行了限縮，把社會組織排除在外，這究竟是立法的進步還是倒退令人生疑。

（三）環(huán)境民事公益訴訟原告的順位問題

《民事訴訟法》規(guī)定的順位十分明確，即法律規(guī)定的機關和符合條件的社會組織優(yōu)先，人民檢察院殿后，法律規(guī)定的機關和符合條件的社會組織之間是平行關系。但對于這一順位規(guī)定的合理性，理論界有不同看法，主要有“公權(quán)主體優(yōu)位說”“私人主體相對優(yōu)位說”“二元序位說”[21]。本文下面的探討基于現(xiàn)行法律規(guī)定，首先將公民排除在外，其次鑒于目前“法律規(guī)定的機關”僅限于行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門，社會組織和人民檢察院不能提起海洋環(huán)境公益訴訟，故對法律規(guī)定的機關和其他兩類主體之間的關系也不做探討，另外也不包括環(huán)境行政公益訴訟，因為按照通說，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟的唯一適格原告是人民檢察院；同時還不包括因嚴重污染環(huán)境案件提起的訴訟，此類訴訟遵照《若干規(guī)定（試行）》執(zhí)行。在此僅探討陸上一般環(huán)境污染案件中環(huán)保組織和檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的順位問題。

客觀地說，對于環(huán)保組織和檢察機關的順位安排，筆者至今仍深感困惑和糾結(jié)。因為從實務的角度看，無論《民事訴訟法》基于什么樣的考慮作出社會組織優(yōu)先、人民檢察院殿后的制度安排，但根據(jù)前文提供的數(shù)據(jù)，檢察機關都無可爭議地擔任了環(huán)境公益訴訟的重要角色。制度的合理性和理論觀點的正確性要靠實踐來檢驗，以此看來，檢察機關—環(huán)保社會組織的“公權(quán)主體優(yōu)位說”更符合中國的國情。但從理論層面分析，筆者更傾向于環(huán)保組織—檢察機關的“私人主體相對優(yōu)位”說，主要理由如下：

第一，從環(huán)境公益訴訟的概念和特征角度加以分析。關于環(huán)境公益訴訟的概念，有許多不同的表述[22]，雖有如此種種不同，但有一點大家是有共識的，就是環(huán)境公益訴訟的公益性，即社會公共利益是公益訴訟案件的核心利益內(nèi)容。人民檢察院的性質(zhì)和職權(quán)決定了其代表的主要是國家利益，其職權(quán)仍然主要是在刑事領域。我們無意否認檢察機關維護社會公共利益的積極作用，但相對于環(huán)保組織的純公益性而言，將檢察機關置于環(huán)保組織之后還是比較恰當?shù)摹?/p>

第二，從我國公益訴訟制度的產(chǎn)生來看，2012年之前的公益訴訟案件多由公民個人、企業(yè)或社會團體提起，只有極個別的案件由檢察院提起[23]。因此可以說，2012年《民事訴訟法》創(chuàng)設的公益訴訟制度，更多地應當歸功于公民個人和民間社會團體的推動，也正因為如此，2012年《民事訴訟法》并沒有關于人民檢察院提起公益訴訟的規(guī)定。2015年7月至2017年6月，檢察機關提起公益訴訟改革試點期間，共辦理公益訴訟案件9053件[24]。檢察機關的后來居上促成了《民事訴訟法》2017年的修正，明確了人民檢察院提起公益訴訟的權(quán)力，并確立了環(huán)保組織—檢察機關的順位。

第三，從我國社會團體的性質(zhì)觀察。本來意義上的社會團體應該屬于非政府組織，具有非政府性、非營利性和志愿公益性，應當是由民間自發(fā)起來成立的。但我國的實際情況非常特殊，許多社會團體具有半官方甚至全官方性質(zhì)，部分或完全由政府舉辦，比如與公益訴訟有關的中國消費者協(xié)會，直接由國務院批準成立，原國家工商行政管理總局是該會的業(yè)務主管單位，實質(zhì)上就是政府部門的一個內(nèi)設機構(gòu)。中華環(huán)保聯(lián)合會的情況與中國消費者協(xié)會基本相同。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會2006年發(fā)布的《中華環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》[25][26]，截至2005年，我國環(huán)保組織50%由政府發(fā)起。司法實踐中，官方的環(huán)保組織實際上成為提起環(huán)境公益訴訟的主力軍，既然這些組織有類似于行政機關的官方性質(zhì)，由其提起環(huán)境公益訴訟便是其職責所在，因此將環(huán)保組織列于檢察機關之前也就不足為怪了。至于實踐中環(huán)保組織并未發(fā)揮其應有作用，不應該成為將其列于檢察機關之后的原因。

三、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟需要由適格的原告來啟動，因此準確界定原告的主體資格范圍和順位具有前提性和基礎性意義。對問題的研究，重在對現(xiàn)行法律規(guī)定和司法解釋做出合理性的解讀，而不是動輒推倒重來，唯有如此，方能滿足環(huán)境法治建設之需。同時，借鑒國外立法經(jīng)驗，結(jié)合國情進行前瞻性的思考，以期完善立法，也是本文想要達到之目的。