劉健

摘 要：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是關系到全面建成小康社會和推進生態(tài)文明建設的重要問題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的變化密切相關。從歷史和全局的高度，綜合考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境變化和農(nóng)民的訴求等，將新中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷程劃分為四個不同的階段：居次要地位、開始重視、逐步探索和全面推進。雖然成就顯著，但還是存在城鄉(xiāng)環(huán)境治理不平衡、農(nóng)業(yè)粗放型的生產(chǎn)方式依然存在、農(nóng)村環(huán)境治理項目運行缺乏長效機制、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多元主體責任缺失四個問題。為此，需要從堅持“綠水青山就是金山銀山”的價值導向、統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)一體化建設、轉變農(nóng)業(yè)增長方式、理順設施建設與長效運營之間的邏輯關系和構建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多元共治模式六個方面著手，推進新中國的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。

關鍵詞：農(nóng)村生態(tài)環(huán)境;發(fā)展階段;未來展望

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）36-0012-04

長期以來，中國一直是一個農(nóng)業(yè)大國，大部分的人口生活在廣袤的農(nóng)村。這樣的基本情況決定了要全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復興必須要解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，全面振興鄉(xiāng)村。新中國成立70多年來，在中國共產(chǎn)黨的領導下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了偉大成就：成功解決了14億中國人的吃飯問題、基本消除了農(nóng)村絕對貧困、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有了質的飛躍[1]。但是與之相對，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題加劇，農(nóng)業(yè)面臨污染、生態(tài)退化等一系列的環(huán)境問題凸顯，“農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)成為民心之痛、民生之患，”“農(nóng)村環(huán)境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園?！盵2]因此，治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為實行鄉(xiāng)村振興任務的重要內容，“生態(tài)宜居”已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的總要求之一。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理也是新中國生態(tài)文明建設的重要組成部分，與新中國生態(tài)文明建設的發(fā)展脈絡直接相關。新中國成立70多年來，中國共產(chǎn)黨歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護，把節(jié)約資源和保護環(huán)境確立為基本國策，把可持續(xù)發(fā)展確立為國家戰(zhàn)略。黨的十八大以后，黨中央將生態(tài)文明建設提升到新的高度：“生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的根基，生態(tài)環(huán)境變化直接影響文明興衰演替”，“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題?！盵2]但是相比工業(yè)和城市領域，我國農(nóng)村環(huán)境保護存在著明顯的滯后[3]。在當前即將全面建成小康社會的關鍵時期，必須在生態(tài)環(huán)境保護領域補齊農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這個短板，“為老百姓留住鳥語花香田園風光?！?/p>

所以，對新中國成立70多年來農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的探索實踐進行梳理，堅定發(fā)展信念，展望未來方向是推進生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。

目前，已有的文獻主要是根據(jù)政策體系走向[4]、政府職能變遷[5]、環(huán)境問題演進及政策應對（金書秦）等來梳理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的脈絡，劃分發(fā)展階段，這些階段從三個到五個不等。但是，應該認識到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展、與農(nóng)民生活的變化密切相關。目前的階段劃分沒有考慮這些因素，只是單一地從環(huán)境治理的角度去研究，視角不夠寬闊，研究也不夠透徹和深入。本文從歷史和全局的高度，綜合考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境變化和農(nóng)民的訴求等，將新中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的歷程劃分為四個不同的階段。

一、居次要地位階段（1949—1977年）

從民國建立到新中國成立前的30多年里，中華大地經(jīng)歷了軍閥混戰(zhàn)、北伐戰(zhàn)爭、中原大戰(zhàn)、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等大大小小戰(zhàn)爭的洗禮。戰(zhàn)爭導致了數(shù)千萬人的死亡，大量的人流離失所，山河破碎，百業(yè)凋敝，國家經(jīng)濟體系徹底崩潰，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入歷史低谷。毛澤東主席當時是這么描述的建國初期的情況的：“沒有多少工業(yè)，農(nóng)業(yè)也不發(fā)達”，“文化水平、科技水平都不高?！痹谶@樣的情況下，中國共產(chǎn)黨的主要任務是帶領全國人民恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟，為在險惡的國家形勢中保障國家和民族的存續(xù)提供物質支撐。

農(nóng)業(yè)是最先恢復也是最重要的國民經(jīng)濟部門，擔負著填飽廣大人民群眾的肚子和為工業(yè)建設提供物質積累的重任。這個時期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術水平不高，糧食畝產(chǎn)低，糧食的增產(chǎn)還是簡單地依靠增加土地種植面積來實現(xiàn)。為此，中國人民發(fā)揮斗天斗地的精神，在“以糧為綱”的指導下，大規(guī)模地進行圍湖造田、毀林開荒，雖然提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，但是也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞，造成耕地質量下降，農(nóng)業(yè)“天災”不斷。同時，“大煉鋼鐵”等群眾運動的出現(xiàn)，進一步對生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害，特別是對礦山的破壞性開采和對森林的亂砍濫伐。

這一時期的農(nóng)村是凋敝的，房屋也以茅草房為主，路也都是爛泥路，基本上沒有什么公共設施，醫(yī)院也在離地較遠的城鎮(zhèn)上。農(nóng)民在交了國家的公糧之后，留下的口糧基本上只能維持生存，而且還要經(jīng)常性的餓肚子（內容來自對浙江省杭州市桐廬縣龍峰村村民的訪談記錄）。如何填飽肚子是他們首要考慮的問題，其他的如居住環(huán)境等都要居于次要地位。同樣，政府的主要精力也落在發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和解決中國廣大人民的溫飽問題上，對生態(tài)環(huán)境破壞特別是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題缺乏應有的重視，也沒有相關的政策文件出臺，沒有設立專門機構或者賦予相關機構治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的職能。

二、開始重視階段（1978—2001年）

1978年，黨的十一屆三中全會召開，確立了以經(jīng)濟建設為中心，進行改革開放的方針。在這一方針的指引下，城市化和工業(yè)化進程加快，伴隨而來的是工業(yè)污染排放和城市生活污染排放增加，城市和工業(yè)環(huán)境治理成為環(huán)境保護的先行區(qū)域，相關政策密集出臺，如1979年頒布《環(huán)境保護法（試行）》以及隨后頒布的《水污染防治法》《大氣污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》等，中國的環(huán)境保護已經(jīng)走上了法制化道路。

在農(nóng)村，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到激發(fā)，糧食生產(chǎn)取得了巨大的發(fā)展，糧食產(chǎn)量連年連創(chuàng)新高。但是在這取得佳績的背后，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進一步遭到破壞：由于粗放型的糧食生產(chǎn)方式導致農(nóng)藥化肥的過量使用造成面源污染，1984年的一組數(shù)據(jù)表明當時的化肥施用強度達到了228千克/公頃，超過了世界設置的225的安全上線[6]，1991—1993年中國農(nóng)業(yè)科學院土肥所對我國北方14縣的地下水、飲用水中硝酸鹽濃度的監(jiān)測顯示，硝酸鹽超標率達50%，說明由于農(nóng)田過量施用氮肥導致的地下水硝酸鹽污染問題已經(jīng)相當嚴重[7];傳統(tǒng)的灌溉方式也導致了水資源浪費嚴重，造成資源緊張;大規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖造成畜禽糞便污染嚴重。據(jù)估算，1990年全國畜禽糞便達到2 448噸，有近40%即979噸直接排入到環(huán)境中[7]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展也是這一時期的主要特征。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，技術水平低，布局分散，其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的工業(yè)“三廢”一般直接排放到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中。同時一些高污染行業(yè)也在向農(nóng)村轉移，在農(nóng)村地區(qū)建立分廠，進一步加重了農(nóng)村的工業(yè)污染程度。以浙江省為例，據(jù)1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)排放污染物或發(fā)生污染事故造成1 986公頃農(nóng)作物受害、3 785公頃魚塘污染，其中嘉興市最為嚴重，農(nóng)作物受害面積和魚塘污染面積分別占全省總量的82%和94%。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的開發(fā)性生產(chǎn)、計劃外占用耕地和排放污染物，使全省814公頃農(nóng)田和283公頃植被受到破壞，其中受破壞農(nóng)田主要集中在紹興市，占全省總量的94%，湖州市受破壞植被面積最多，占全省總量的44%[8]。

這一時期，農(nóng)村面貌有了明顯的改觀，房屋以磚瓦房為主，有的甚至蓋起來小洋樓，村里道路基本得到了硬化，不少公路得到了拓寬，公共設施有所建設，但是與城鎮(zhèn)相比依然稀少，公共服務較為缺失。農(nóng)民基本解決了吃飯問題，開始對穿衣、居住等生活的方方面面有了新的追求，電視、洗衣機等電器開始進入農(nóng)民生活，農(nóng)民消費的商品的種類數(shù)量也日益增多，造成鄉(xiāng)村生活垃圾種類和數(shù)量增加。由于相關廢水和垃圾處理設施的缺乏，大量垃圾被露天或者沿河堆放，不僅污染空氣，更是污染水體，嚴重影響了農(nóng)民的居住環(huán)境。農(nóng)民開始意識到了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境對自己生活的影響，開始有意識地進行保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的活動，一些村莊甚至設立了相關的村規(guī)明約。政府開始注意農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，但是其政策強度明顯落后于城市和工業(yè)領域，重量級的文件只有1985年發(fā)布的《關于開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作的意見》和1999年原國家環(huán)保總局印發(fā)的《國家環(huán)境保護總局關于加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作的若干意見》。

三、逐步探索階段（2002—2012年）

21世紀，隨著中國加入世界貿易組織和世界工廠地位的確立，工業(yè)和城市化進展開始突飛猛進，污染排放總量迅猛增加，環(huán)境治理的壓力增大。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領域，問題更加嚴重：點源污染和面源污染共存，農(nóng)村生活污染與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染疊加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染和城市污染轉移威脅共存[9～10]，資源環(huán)境瓶頸凸顯。2005年中國化肥施用量（折純量）、農(nóng)用塑料薄膜使用量、農(nóng)用柴油使用量和農(nóng)藥使用量分別為4 766.2萬噸、176.23萬噸、1 902.7萬噸和146萬噸;到了2012年這些數(shù)字分別變?yōu)? 838.8萬噸、238.3萬噸、2 057.4萬噸178.7萬噸[11]，除去農(nóng)用柴油使用量變化不大以外，其余數(shù)字分別增長22.5%、35.22%和22.4%。

在生態(tài)環(huán)境建設方面，中國開始注重可持續(xù)發(fā)展，探索人與自然和諧相處道路。具體到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，則是全面升級環(huán)境整治的內容和范圍：《國家環(huán)境保護“十五”計劃》明確提出“把控制農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和改善農(nóng)村環(huán)境質量作為農(nóng)村環(huán)境保護的重要任務”;2005年，黨的十六屆五中全會首次提出建設“社會主義新農(nóng)村”的要求，在繼續(xù)重視提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的同時，強調農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境的保護;2006—2007年，原國家環(huán)境保護總局和國務院分別發(fā)布和轉發(fā)了《國家農(nóng)村小康環(huán)保行動計劃》以及《關于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》;2008年，中央財政設立農(nóng)村環(huán)保專項資金，通過“以獎代補”“以獎促治”等方式開展農(nóng)村環(huán)境集中整治，農(nóng)村環(huán)境保護專項資金投入逐年增加，2008—2012年分別投入5億元、10億元、25億元、40億元、55億元[12];2010年出臺了《全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作指南（試行）》。

在地方層面，一些沿海經(jīng)濟發(fā)達省份率先遭遇到了“成長的煩惱”，開始在農(nóng)村探索“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合的發(fā)展模式。浙江一直是個資源小省，21世紀初，農(nóng)村環(huán)境污染嚴重，人居環(huán)境臟亂差問題突出，已經(jīng)嚴重影響了浙江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。2003年浙江全省啟動“千村示范、萬村整治”工程，花5年時間，從全省4萬個村莊中選擇1萬個左右的行政村進行全面整治，把其中1 000個左右的中心村建成全面小康示范村，從而改善農(nóng)村環(huán)境質量，提高農(nóng)民生活水平。2008年浙江“千村示范、萬村整治”工程進入了新的階段，在更大范圍內開展鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治，把整治內容拓展到生活污水、畜禽糞便、化肥農(nóng)藥等面源污染整治和農(nóng)房改造建設，以生活垃圾收集、生活污水治理等工作為重點，從源頭上推進鄉(xiāng)村環(huán)境綜合整治[13]。同年，浙江省安吉縣正式提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計劃。2012年，省委省政府號召全面推進“美麗鄉(xiāng)村”建設[13]，美麗鄉(xiāng)村建設成為“千村示范、萬村整治”工程的2.0版。

四、全面推進階段（2013年至今）

黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設融入農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設、農(nóng)民生活等各方面，全面推進農(nóng)村“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生融合發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)方面，在保證糧食產(chǎn)量的前提下，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質量和技術水平，以期為人民提供更多優(yōu)質的農(nóng)產(chǎn)品。為此，2014年國務院出臺了《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，加大生態(tài)保護建設力度，發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。

在環(huán)境治理方面，政府把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作放在突出重要位置：2014年新修訂的《環(huán)境保護法》中顯著提高了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染問題的重視程度。同年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》開始生效，規(guī)范了畜禽養(yǎng)殖污染的預防、綜合利用和無害化處理等工作。2015年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》。2017年，原環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》。

當前社會的主要矛盾意見轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對廣大農(nóng)民來說，美好生活需要的一個重要方面就是對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求[14]和農(nóng)村人居環(huán)境的改善。2015—2017年出臺的《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》《關于落實新發(fā)展理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》和《深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中都含有開始農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗宜居鄉(xiāng)村建設的內容[15]。黨的十九大提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2018年中共中央、國務院發(fā)布的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關鍵”，“讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！盵16]同年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》出臺。2019年出臺的《堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務短板。