胡天伊

摘要：構(gòu)建多層次、廣覆蓋、特色化、差異化的銀行體系，滿(mǎn)足不同市場(chǎng)主體的融資需求，尤其是增加中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和業(yè)務(wù)比重，改進(jìn)小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融服務(wù)，是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革面臨的一個(gè)重要任務(wù)。但由于我國(guó)對(duì)中小銀行缺乏引導(dǎo)性的制度與政策安排，致使中小銀行發(fā)展追求盲目擴(kuò)張，銀行業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)峻，且在跨區(qū)域發(fā)展中集聚了大量風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期來(lái)看，這不利于中小銀行的進(jìn)一步發(fā)展和地方金融系統(tǒng)的安全。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)社區(qū)銀行監(jiān)管實(shí)踐的分析與研究，從立法層面提出了促進(jìn)中小銀行發(fā)展成為經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健的區(qū)域性商業(yè)銀行并為所屬區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)、居民個(gè)人提供多樣化金融服務(wù)的建議和意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)銀行? 監(jiān)管? 再貸款

一、美國(guó)社區(qū)銀行監(jiān)管實(shí)踐

美國(guó)作為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，其社區(qū)銀行在體量與形制上均與我國(guó)中小銀行相類(lèi)似。在對(duì)社區(qū)銀行監(jiān)督管理時(shí)，美國(guó)始終堅(jiān)持指引與保護(hù)并重的方針，在制度層面上積極引導(dǎo)社區(qū)銀行向地區(qū)化方向發(fā)展。

（一）雙重銀行體制與單一銀行制度——限制銀行發(fā)展規(guī)模

雙重銀行體制和單一銀行制奠定了美國(guó)社區(qū)銀行的數(shù)量基礎(chǔ)。雙重銀行體制是美國(guó)權(quán)力制衡原則反映在銀行體系中的產(chǎn)物，具體表現(xiàn)為聯(lián)邦與州分享發(fā)放銀行執(zhí)照的權(quán)力。相對(duì)于國(guó)民銀行，州政府對(duì)于州立銀行的監(jiān)管較為寬松，且州立銀行的資本金要求相對(duì)較低，因而選擇申領(lǐng)州立銀行牌照的銀行較選擇申領(lǐng)國(guó)民銀行牌照的銀行而言數(shù)量更多，且州立銀行大多是規(guī)模相對(duì)較小的社區(qū)銀行，因而在美國(guó)的商業(yè)銀行構(gòu)成中，社區(qū)銀行占比較大。單一銀行制，即商業(yè)銀行只有一個(gè)獨(dú)立的銀行機(jī)構(gòu)，不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，是為了限制壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而形成的限制銀行設(shè)立分行和跨州經(jīng)營(yíng)的制度。美國(guó)銀行的跨州經(jīng)營(yíng)限制始于1863年的國(guó)民銀行法，該法案規(guī)定國(guó)民銀行禁止開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，隨后在1927年的《麥克弗登法》明確規(guī)定了國(guó)民銀行不允許跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將跨州禁令也應(yīng)用于州立銀行，因此，美國(guó)銀行業(yè)都被禁止跨州經(jīng)營(yíng)。由于美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施限制銀行跨州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和自由開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)的單一銀行制，導(dǎo)致美國(guó)的大部分銀行都是小規(guī)模的單一銀行。

雙重銀行體制和單一銀行制的確立從制度上限制了美國(guó)銀行的規(guī)模，進(jìn)而引導(dǎo)美國(guó)銀行向社區(qū)化方向發(fā)展。

（二）差異化監(jiān)管原則——減輕社區(qū)銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)與成本

美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)銀行的監(jiān)管要求不是一成不變的，總體而言其監(jiān)管政策是動(dòng)態(tài)的，并且不斷簡(jiǎn)化，這體現(xiàn)了差異化監(jiān)管的原則。

例如2013年，美國(guó)提高了小銀行資產(chǎn)總額監(jiān)管門(mén)檻，從1.5億美元提高到5億美元，這一調(diào)整使得全美銀行控股公司總數(shù)85%的銀行不必向美聯(lián)儲(chǔ)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供報(bào)告，進(jìn)而減輕了監(jiān)管負(fù)擔(dān)和成本。2012年，最新調(diào)整的《社區(qū)再投資法案》（CRA）修訂條款規(guī)定，總資產(chǎn)在2.5億美元與10億美元之間的中小銀行只需符合兩套交叉的CRA檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)（貸款監(jiān)測(cè)和社區(qū)發(fā)展監(jiān)測(cè)），這減少了中小社區(qū)銀行的經(jīng)營(yíng)成本。自2006年以來(lái)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)始傾向于偏重非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，降低現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率，甚至在銀行符合經(jīng)營(yíng)良好、資本充足、資產(chǎn)總額達(dá)到五億美元這三個(gè)條件時(shí)，兩次現(xiàn)場(chǎng)檢查之間的間隔時(shí)間可達(dá)18個(gè)月，這大概使得1200多家社區(qū)銀行減輕了現(xiàn)場(chǎng)檢查的負(fù)擔(dān)。

（三）稅賦減免制度——加大對(duì)社區(qū)銀行的政策支持力度

美國(guó)于1977年頒布的《社區(qū)再投資法案》（CRA）要求監(jiān)管當(dāng)局需定期檢查轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的管理和信貸機(jī)制，并定期公布評(píng)估結(jié)果;該法律還規(guī)定在稅收方面，需對(duì)社區(qū)銀行向中低收入社區(qū)的融資情況進(jìn)行量化考核，并根據(jù)考核結(jié)果給予該機(jī)構(gòu)一定的稅賦減免?！渡鐓^(qū)再投資法案》通過(guò)制定社區(qū)銀行需定期接受評(píng)估檢查的機(jī)制，并制定有條件的給予社區(qū)銀行一定的稅賦減免的政策，對(duì)保護(hù)社區(qū)銀行的生存和發(fā)展起到了重要的作用。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理制度——保障中小銀行的安全

美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向來(lái)注重對(duì)中小銀行實(shí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控監(jiān)管。第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求資產(chǎn)達(dá)5億美元以上的社區(qū)銀行都要建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)。第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求銀行建立高效嚴(yán)控的會(huì)計(jì)制度。第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)建議銀行實(shí)施外部審計(jì)以作為對(duì)內(nèi)部審計(jì)的有效補(bǔ)充和監(jiān)督。第四，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求銀行應(yīng)對(duì)信息管理系統(tǒng)實(shí)施全面的內(nèi)控措施，并對(duì)銀行的機(jī)具與信息系統(tǒng)安全性進(jìn)行全面監(jiān)管。此外，2019年7月22日，美國(guó)聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和美國(guó)財(cái)政部金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)其以風(fēng)險(xiǎn)為中心的方法，對(duì)銀行遵守銀行保密法和反洗錢(qián)情況進(jìn)行審查，旨在提高監(jiān)管方法的透明度。以風(fēng)險(xiǎn)為中心的方法使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)能根據(jù)每家銀行的獨(dú)特風(fēng)險(xiǎn)狀況更好地制定審查計(jì)劃和程序。因此美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的是根據(jù)每家銀行的實(shí)際情況進(jìn)行差異化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略。社區(qū)銀行在市場(chǎng)定位上的規(guī)劃和資產(chǎn)投資方面的保守態(tài)度也使得其風(fēng)險(xiǎn)處于可控水平：社區(qū)銀行以“主體街”（Main Street）作為市場(chǎng)定位，即全面融入社區(qū)，這使得社區(qū)銀行獲得了大量資金來(lái)源穩(wěn)定、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)低的核心存款。一般情況下，社區(qū)銀行核心存款和資產(chǎn)比值都高于50%，御險(xiǎn)能力較高。另外，數(shù)據(jù)顯示約13%的社區(qū)銀行資產(chǎn)投資在房地產(chǎn)抵押擔(dān)保的證券化產(chǎn)品上，而其中僅有1%投資在美國(guó)“兩房”以外的產(chǎn)品上，這有效緩解了金融危機(jī)對(duì)社區(qū)銀行業(yè)務(wù)的沖擊。此外，美國(guó)健全的社會(huì)信用體系也幫助美國(guó)社區(qū)銀行能夠?qū)蛻?hù)的消費(fèi)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，社區(qū)銀行員工所獲得的有關(guān)借款人諸如自身誠(chéng)信、他人評(píng)價(jià)等“軟信息”也能夠幫助社區(qū)銀行更好地判斷是否能向借款人發(fā)放貸款。

二、美國(guó)社區(qū)銀行監(jiān)管實(shí)踐對(duì)促進(jìn)我國(guó)中小銀行發(fā)展的啟示

（一）引導(dǎo)中小銀行進(jìn)一步向服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展

對(duì)城市商業(yè)銀行，可在其申請(qǐng)?jiān)O(shè)立城市外分支機(jī)構(gòu)時(shí)增設(shè)“服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)”這一考量指標(biāo)，以改善當(dāng)前城市商業(yè)銀行喜好追求經(jīng)營(yíng)地域擴(kuò)大的現(xiàn)狀，促使城商行進(jìn)一步深入服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)。

（二）進(jìn)一步深化差異性監(jiān)管，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管檢查

通過(guò)進(jìn)一步考量中小銀行自身在資產(chǎn)規(guī)模、資本管理、風(fēng)險(xiǎn)管理水平等方面與國(guó)有銀行和股份制銀行的差異性，對(duì)中小銀行與國(guó)有銀行、股份制銀行實(shí)施差異化監(jiān)管，同時(shí)對(duì)資產(chǎn)規(guī)模不同的中小銀行實(shí)施差異化監(jiān)管。一是參考美國(guó)社區(qū)銀行監(jiān)管體系，以銀行的經(jīng)營(yíng)地域范圍與資本金規(guī)模作為中小銀行的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)每類(lèi)銀行的自身特點(diǎn)，對(duì)其設(shè)立、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、監(jiān)督管理、接管和終止、貸款及其他業(yè)務(wù)等方面做出相應(yīng)規(guī)定。二是借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，制定專(zhuān)門(mén)適用于中小銀行的差異化監(jiān)管政策，切實(shí)降低中小銀行的監(jiān)管成本，對(duì)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)良好、資本充足且資產(chǎn)總額達(dá)到一定要求的中小銀行降低現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，從而減輕優(yōu)質(zhì)銀行檢查負(fù)擔(dān)。

（三）實(shí)行稅收優(yōu)惠政策并制定地方“再貸款”政策，支持中小銀行進(jìn)一步服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)

第一，通過(guò)制定稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)中小銀行進(jìn)一步向服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。第二，進(jìn)一步細(xì)化我國(guó)現(xiàn)有的存款準(zhǔn)備金率差異化制度，進(jìn)一步優(yōu)化“三檔兩優(yōu)”存款準(zhǔn)備金政策框架，引導(dǎo)中小銀行回歸基層，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，以存款準(zhǔn)備金率差異化政策引導(dǎo)中小銀行進(jìn)一步向服務(wù)地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。第三，參照“支農(nóng)再貸款”與“支小再貸款”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)支持地方具有發(fā)展?jié)摿Φ拿駹I(yíng)企業(yè)和特色企業(yè)的“再貸款”政策，出臺(tái)配套政策確保順利實(shí)施。從我國(guó)目前“支小再貸款”政策的實(shí)施情況來(lái)看，“支小再貸款”落實(shí)難的原因主要在于抵押品種類(lèi)的限制嚴(yán)格及貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的欠缺。因此建議在制定新的“再貸款”政策時(shí)，允許經(jīng)營(yíng)狀況良好的中小銀行將其自身的股權(quán)進(jìn)行質(zhì)押，同時(shí)由地方政府建立地方風(fēng)險(xiǎn)基金，擴(kuò)大抵押品種類(lèi)，增強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

（四）引導(dǎo)中小銀行優(yōu)化中小銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，利用“軟信息”提升信貸資產(chǎn)質(zhì)量

首先，加強(qiáng)對(duì)中小銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的監(jiān)測(cè)，鼓勵(lì)中小銀行積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)并從本區(qū)域獲得大量資金來(lái)源穩(wěn)定、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)低的存款。亦應(yīng)鼓勵(lì)中小銀行多投資國(guó)債、央票、政策性金融債與高等級(jí)公司信用債等較穩(wěn)健的債券資產(chǎn)。其次，制定政策鼓勵(lì)中小銀行深耕所處區(qū)域，發(fā)揮工作人員的地緣性?xún)?yōu)勢(shì)，全面了解借貸人未見(jiàn)于征信報(bào)告的自身誠(chéng)信、他人評(píng)價(jià)等“軟信息”。實(shí)踐中這類(lèi)“軟信息”往往更利于銀行作出正確的放貸判斷，也更利于推測(cè)借貸人日后的還款行為。

通過(guò)考察美國(guó)對(duì)社區(qū)銀行的監(jiān)管機(jī)制，可見(jiàn)引導(dǎo)中小銀行向地區(qū)化和特色化方向發(fā)展、對(duì)中小銀行實(shí)行差異化監(jiān)管以及加強(qiáng)對(duì)中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控這三種方式，都是促進(jìn)中小銀行發(fā)展的有力手段。因此，要促進(jìn)中小銀行進(jìn)一步發(fā)展，我們除了要引導(dǎo)中小銀行提供差異化個(gè)性化的銀行服務(wù)外，也要做到差異化監(jiān)管，并始終穩(wěn)抓風(fēng)險(xiǎn)防控。

作者單位：中國(guó)人民銀行銀川中心支行