丁國峰

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，我國的石油、石化壟斷企業(yè)如今也正處于前所未有的改革進(jìn)程之中。特別是2017年油氣體制改革方案獲得通過，意味著我國石油行業(yè)的改革已取得了較好的進(jìn)展。依據(jù)該方案，基本思路是通過混合所有制企業(yè)改革推動，在石油行業(yè)的上游和下游環(huán)節(jié)中引入競爭機制，進(jìn)一步強化并凸顯市場在資源配置中的決定性作用，即“管住中間，放開兩頭”。其中，和民眾最息息相關(guān)的當(dāng)屬成品油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)。在該環(huán)節(jié)中，至今依然存在著部分石油壟斷企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位來排擠其他市場競爭者的現(xiàn)象，而反壟斷法在石油行業(yè)的適用和執(zhí)行卻存在一些現(xiàn)實問題。實際上，這些問題正印證了我國成品油市場中競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策存在的沖突關(guān)系以及兩者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的必要性。因而，從這一角度展開，在行業(yè)改革的背景下探討成品油市場的反壟斷法規(guī)制無疑有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國石油行業(yè)的基本屬性及成品油市場的嬗變

(一)我國石油行業(yè)的基本屬性

石油在一個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中往往有著極其特殊的地位，人們經(jīng)常將其稱為工業(yè)的“血液”。這說明，石油是一國重要的能源、稀缺的資源，石油的開采、煉化、儲備和銷售水平極大地反映了一國的工業(yè)化水平，也展示了一國的能源安全水平。石油種種特殊的屬性無疑影響到其行業(yè)的屬性構(gòu)成。從經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)的視角來看，我國石油壟斷行業(yè)的基本屬性具有以下兩個方面的特點：

第一，自然壟斷屬性。盡管從約翰·穆勒到亞當(dāng)·斯密再到現(xiàn)代的經(jīng)濟學(xué)學(xué)者，對自然壟斷屬性的認(rèn)識由簡單淺顯走向復(fù)雜深刻，但對自然壟斷屬性的理解卻并沒有超出這個概念應(yīng)有的范疇。通常而言，人們認(rèn)為包括石油行業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)具有以下特點：一是壟斷性。例如，在成品油市場中，經(jīng)營者較為單一，中石油與中石化形成了壟斷的基本地位，形成了成品油市場分布格局。二是公益性。自然壟斷行業(yè)的一個重要特點在于其提供的私人邊際效用(MPB)要小于其社會邊際效用(MSB)。三是不可選擇性。該性質(zhì)是由石油壟斷企業(yè)的壟斷地位和其提供產(chǎn)品的公益性決定的：在成品油市場中，其他批發(fā)、銷售民營企業(yè)只能接受僅有的石油壟斷企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)而別無選擇?？梢?，不可選擇性意味著市場中的其他競爭者在特定環(huán)節(jié)對壟斷生產(chǎn)者或者經(jīng)營者具有極大的依賴性。

就我國的石油壟斷企業(yè)而言，還可以對其自然壟斷的性質(zhì)做出如下的考察：第一，成品油的價格還有下降空間，依據(jù)《企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度——石油石化行業(yè)》的規(guī)定，應(yīng)該是“以產(chǎn)品產(chǎn)量、材料用量或固定資產(chǎn)原值等為基礎(chǔ)，將制造費用合理分?jǐn)傆嬋牖旧a(chǎn)成本和輔助成本”(1)《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度——石油石化行業(yè)〉的通知》， http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141229_1173216.html，訪問時間：2017年8月23日。。第二，石油行業(yè)中存在競爭性與非競爭性環(huán)節(jié)劃分的可能性和必要性。如在成品油零售環(huán)節(jié)，市場準(zhǔn)入就存在門檻過高的現(xiàn)象，極易在成品油零售市場中形成寡頭壟斷地位。該問題也得到了重視，抓好石油、天然氣體制改革，開放競爭性業(yè)務(wù)等已經(jīng)被提上日程。(2)《石油天然氣“十三五”規(guī)劃發(fā)布 全面深化油氣體制改革》， http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-01/20/c_129454850.htm，訪問時間：2017年12月10日。我國石油壟斷行業(yè)的確有必要通過競爭業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)的劃分來確定反壟斷法適用的前提，即反壟斷法適用的范圍。

第二，政策壟斷屬性。政策壟斷屬性是大多數(shù)壟斷企業(yè)所具有的共同屬性，石油壟斷企業(yè)也不例外。受計劃經(jīng)濟思想的影響，我國對產(chǎn)業(yè)政策有所偏好。石油行業(yè)的上、中、下游都受到了因產(chǎn)業(yè)政策實施帶來的影響。眾所周知，產(chǎn)業(yè)政策的手段是多樣化的，如一國政府可以通過財政、稅收和金融等手段來重點扶持國有石油壟斷企業(yè)的發(fā)展，從而事實上加強了石油壟斷企業(yè)的壟斷地位。值得關(guān)注的是，我國政府在面臨金融危機時，對石油企業(yè)的“偏愛”更為明顯，然而這和石油行業(yè)整體的生產(chǎn)積極性往往不成正比。也就是說，石油行業(yè)并不一定會因所給予的傾向性保護(hù)措施而極大提升其整體經(jīng)濟效益。

實際上，在政策壟斷屬性之下，我國成品油市場存在著產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的邏輯矛盾，也存在著產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的現(xiàn)實沖突。進(jìn)行抽絲剝繭便不難看到，在整個成品油市場的歷史嬗變中，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的關(guān)系實質(zhì)上也處處反映著政府干預(yù)與市場之間的關(guān)系。

(二)我國成品油市場的歷史嬗變

我國成品油市場的歷史嬗變僅是整個石油行業(yè)歷史進(jìn)程的一小部分。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系是研究反壟斷法在成品油市場競爭性環(huán)節(jié)得以適用的基礎(chǔ)，也是反壟斷法對石油行業(yè)規(guī)制的起點。

自改革開放以來，我國成品油市場的歷史嬗變大體可以劃分為以下四個階段：第一，成品油市場的起始階段(1978年至1983年)。改革開放初期，我國石油行業(yè)的基礎(chǔ)非常薄弱，原油開采能力和石油產(chǎn)品的煉化能力均十分有限。該階段中，受需求和供給關(guān)系的限制以及出于國家能源安全的考慮，石油工業(yè)還沒有突破集權(quán)管理的傳統(tǒng)模式，成品油市場的壟斷格局仍然沒有發(fā)生變化。(3)丁國峰：《我國成品油市場國企壟斷行為的法律規(guī)制》，《競爭政策研究》2016年第4期。在計劃經(jīng)濟之下，成品油銷售環(huán)節(jié)采取的是“統(tǒng)購統(tǒng)銷”方式，并沒有其他競爭者參與到市場競爭中來。在1982年和1983年，中石油和中石化分別成立，為我國石油寡頭壟斷局面的形成奠定了相應(yīng)基礎(chǔ)。第二，成品油市場的發(fā)展階段(1983年至1998年)。石油行業(yè)在1998年之前基本完成了產(chǎn)業(yè)化分工的任務(wù)，由于中石油、中海油和中石化這三大石油公司分別設(shè)立，我國石油行業(yè)逐步形成了上下游分割、海陸分治的基本格局。1994年，我國石油行業(yè)完成了原油計劃價格和市場價格的合并，取消了雙軌制。至此，無論是原油還是成品油，雖然名義上稱之為“市場定價”，但實際上卻維持著長期的原油和成品油政府定價。第三，成品油市場的突破階段(1998年至2014年)。1999年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范成品油市場秩序的意見》。在此基礎(chǔ)上，2001年國務(wù)院辦公廳、國家經(jīng)貿(mào)委等五部門又聯(lián)合公布了《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》，其整頓和規(guī)范的結(jié)果是排除了市場中的大部分經(jīng)營者，從而有效鞏固了三大國有石油公司在石油開采、煉制、批發(fā)和銷售等環(huán)節(jié)的壟斷地位。在市場化改革的趨勢下，我國成品油市場競爭政策的制定與實施亦有了質(zhì)的突破。如2005年出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)；2006年《成品油市場管理辦法》《原油市場管理辦法》等文件明確了對成品油銷售環(huán)節(jié)的放開；2007年黨的十七大報告明確提出，“深化壟斷行業(yè)改革，引入競爭機制，加強政府監(jiān)管和社會監(jiān)督”。2010年出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，其第8條明確鼓勵民間資本進(jìn)入油氣勘探領(lǐng)域，支持民間資本參與石油領(lǐng)域下游環(huán)節(jié)的公平競爭。第四，成品油市場的實質(zhì)性改革階段(2014年至今)。黨的十八屆三中全會以來，我國石油壟斷行業(yè)改革的基本方向已明確。無論是公平競爭審查制度的構(gòu)建，石油行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間權(quán)力配置的探索，還是2017年發(fā)布的油氣改革方案，都意味著成品油市場將要進(jìn)入市場競爭化改革的實質(zhì)階段。(4)《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見〉》， http://www.gov.cn/zhengce/2017-05/21/content_5195683.htm，訪問時間：2017年12月23日。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)推進(jìn)，成品油市場中競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系也愈來愈明確，特別是當(dāng)法院判決也支持參與公平競爭的普通經(jīng)營者時，部分國有石油壟斷企業(yè)濫用其市場優(yōu)勢地位損害自由公平的市場競爭環(huán)境的違法行為必將受到反壟斷法的規(guī)制。在這一階段，石油行業(yè)的發(fā)展不應(yīng)再僅僅將目光置于規(guī)模經(jīng)濟的效應(yīng)，而應(yīng)從行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)。為提高石油行業(yè)的國際化競爭力和行業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動力，應(yīng)當(dāng)充分重視市場競爭的關(guān)鍵性作用，重新審視競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，并基于該種關(guān)系來構(gòu)建符合我國石油行業(yè)健康發(fā)展的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)機制，出臺有關(guān)措施。

二、成品油市場反壟斷法規(guī)制的現(xiàn)狀、問題及原因

從先進(jìn)國家已有的反壟斷法執(zhí)法經(jīng)驗來看，石油行業(yè)中成品油市場的反壟斷法規(guī)制主要是通過反壟斷法適用除外制度的設(shè)計來予以實現(xiàn)的。而周邊國家，如日本也是通過《禁止壟斷法》的適用，來重點解決石油行業(yè)組織或者有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)重?fù)p害市場競爭的協(xié)同行為。

(一)成品油市場反壟斷法規(guī)制的現(xiàn)狀

無論是石油壟斷企業(yè)還是民營企業(yè)，其在成品油的批發(fā)和銷售環(huán)節(jié)中均要通過固定投資來建設(shè)大量加油站及其附屬設(shè)施，因而在很大程度上，壟斷企業(yè)經(jīng)營者控制下的加油站數(shù)量與民營企業(yè)經(jīng)營者控制下的加油站數(shù)量對比往往代表著石油壟斷企業(yè)與其他市場競爭者在成品油市場的具體地位和經(jīng)營狀況。

第一，我國不同經(jīng)營者控制下的加油站分布情況考察。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，全國加油站數(shù)量約為9.68萬座，其中中石油和中石化下屬的加油站總計約5.13萬座，其他社會加油站(包含中海油)為4.55萬座(5)《我國加油站數(shù)量分析》，http://mt.sohu.com/20160818/n464822496.shtml，訪問時間：2017年8月13日?？疾焓推髽I(yè)在成品油市場的控制力，加油站的數(shù)量是一個重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，在云南盈鼎生物科技有限公司訴中石化及中石化云南分公司一案中，昆明市中級人民法院在判決書中也是通過加油站數(shù)量來衡量石油企業(yè)控制力的。(見圖1)。2004年發(fā)布的《成品油市場管理暫行辦法》至2006年頒布的《成品油市場管理辦法》，經(jīng)歷了突破《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》的規(guī)定到正式解除民營企業(yè)不得從事成品油批發(fā)零售業(yè)務(wù)限制的過程。實際上，民營資本進(jìn)入該批發(fā)環(huán)節(jié)需要滿足的門檻條件較高，(6)孟雁北等：《壟斷行業(yè)改革法律問題研究：以石油天然氣產(chǎn)業(yè)為例證》，法律出版社2016年版，第103頁。特別是在中石油和中石化依然控制著石油煉化環(huán)節(jié)的情況下。盡管在新常態(tài)下，“簡政放權(quán)”“回歸市場”等壟斷行業(yè)改革要求提出和推行，但是面對民營企業(yè)加油站的第二輪整合，石油行業(yè)中競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系應(yīng)予以重視并進(jìn)行合理協(xié)調(diào)(見圖2)。從圖中可以看出，目前中石油和中石化仍然控制著國內(nèi)成品油零售市場的巨大份額，雖然有統(tǒng)計機構(gòu)認(rèn)為民營企業(yè)在該環(huán)節(jié)也占據(jù)著半壁江山，但這個數(shù)字僅僅具有視覺上的效果——其銷量占比不到20%。

圖1 2016年我國加油站數(shù)量及占比情況統(tǒng)計圖2 2014年與2015年我國加油站分布數(shù)量對比①①數(shù)據(jù)經(jīng)過兩份資料整理而成。詳細(xì)的數(shù)據(jù)資料請參見卓創(chuàng)資訊:《民營加油站數(shù)量占據(jù)半壁江山 而銷量占比僅兩成》,https://san-wen8.cn/p/23d1KSz.html,訪問時間:2017年8月13日;《2014年中國加油站情況綜述》,http://www.chyxx.com/industry/201509/342398.html,訪問時間:2017年8月13日。

第二，國有壟斷企業(yè)反壟斷法規(guī)制的現(xiàn)狀及問題。加油站的數(shù)量分布說明了在成品油市場的批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，我國石油壟斷企業(yè)具有絕對的市場優(yōu)勢地位和壓倒性的市場份額。根據(jù)上述優(yōu)勢地位，我國石油壟斷企業(yè)中存在著兩種常見的壟斷行為：一是濫用市場支配地位行為，二是壟斷協(xié)議行為。針對國有壟斷企業(yè)，反壟斷法的適用和規(guī)制主要存在以下幾個方面的問題：

首先，在我國成品油市場中，市場競爭主體的交易對象的不可選擇性是較為突出的。這意味著我國成品油的生產(chǎn)商除了將自己生產(chǎn)的石油產(chǎn)品出售給石油壟斷企業(yè)之外，別無選擇。(7)丁國峰：《我國成品油市場國有企業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制》，《競爭政策研究》2016年第7期。而依據(jù)合同自由的基本精神，經(jīng)營者與交易相對人在交易時應(yīng)當(dāng)充分考慮并尊重雙方的意思自由，經(jīng)營者當(dāng)然有權(quán)根據(jù)自己的實際情況選擇交易相對人并決定交易的質(zhì)量、數(shù)量和價款等相關(guān)內(nèi)容。即便是為了促進(jìn)市場競爭的自由，也應(yīng)基于契約自由的原則，來平衡交易雙方的不平等地位。在石油反壟斷第一案即云南盈鼎生物科技有限公司(以下簡稱“盈鼎公司”)訴中石化及中石化云南分公司案中，盈鼎公司是生產(chǎn)生物柴油的民營企業(yè)，其生產(chǎn)的生物柴油依據(jù)《可再生能源法》的相關(guān)規(guī)定是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的，但依據(jù)《成品油市場管理辦法》中的市場準(zhǔn)入規(guī)定，其不具有成品油銷售資質(zhì)，具有銷售資質(zhì)的云南中石化卻拒絕與盈鼎公司進(jìn)行成品油柴油的交易。故盈鼎公司以拒絕交易為由，請求法院判令二被告(中石化及中石化云南分公司)將盈鼎公司符合國家標(biāo)準(zhǔn)的生物柴油納入被告的銷售體系，且賠償原告經(jīng)濟損失300萬元并承擔(dān)案件的訴訟費用。被告中石化及中石化云南分公司認(rèn)為，原告盈鼎公司生產(chǎn)的生物柴油是一種新能源，其進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)必須要經(jīng)過原告組織的嚴(yán)密測試，而事實上原告并未組織“發(fā)動機破壞性試驗和道路經(jīng)濟性試驗”，(8)丁國峰：《我國成品油市場國有企業(yè)壟斷行為的法律規(guī)制》，《競爭政策研究》2016年第7期。這是一種對消費者不負(fù)責(zé)任的行為。本案歷經(jīng)了一審、上訴、重審程序。昆明市中級人民法院在二審中依據(jù)《反壟斷法》第17條第1款第3項之規(guī)定，(9)參見《中華人民共和國反壟斷法》第17條第1款第3項：“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為：……(三)沒有正當(dāng)理由，拒絕與交易相對人進(jìn)行交易?！闭J(rèn)定中石化云南分公司的拒絕交易行為構(gòu)成了濫用市場支配地位，遂判令其將原告盈鼎公司生產(chǎn)的達(dá)標(biāo)產(chǎn)品納入其銷售范圍。后來，昆明市中級人民法院在重審判決書中認(rèn)定，“中石化云南分公司是云南省內(nèi)最具實力的石油成品油銷售企業(yè)，在營加油站1200余座，2011年躋身云南省百強企業(yè)第七位。在云南省地區(qū)成品油銷售市場占有率為67%。中石化云南分公司在云南石油成品油銷售市場所占的份額達(dá)到二分之一，可以推定云南中石化在云南成品石油銷售市場具有市場支配地位”。昆明市中級人民法院還在重審判決書中認(rèn)定，“在被告中石化云南分公司占據(jù)上述市場份額時，假設(shè)被告中石化云南分公司對原告云南盈鼎公司待售的生物柴油提出了一個不利的交易條件，原告云南盈鼎公司在云南石油成品油市場上另尋其他交易對象達(dá)成合理交易價格并實現(xiàn)可期待的成交量在現(xiàn)實中并不容易，這也從另一個方面凸顯被告中石化云南分公司在云南石油成品油市場上占據(jù)相對經(jīng)濟優(yōu)勢地位?！?10)《中石化、云南盈鼎反壟斷訴訟重審一審判決書》，訪問網(wǎng)站：http://www.competitionlaw.cn/info/1026/23887.htm，訪問時間：2017-6-22。該案中很明顯的是，作為為數(shù)不多的石油銷售經(jīng)營者之一的被告中石化云南分公司，其在相關(guān)市場中完全能夠控制成品油的相關(guān)交易條件，且實質(zhì)性地通過拒絕交易的方式直接阻礙了原告盈鼎公司進(jìn)入該市場，即參與公平競爭的其他市場主體難以進(jìn)入成品油銷售相關(guān)市場。

其次，在成品油批發(fā)環(huán)節(jié)中，存在著拒絕供油的現(xiàn)象。《成品油管理辦法》出臺后，我國民營加油站的數(shù)量下降較為明顯。在經(jīng)過成品油市場的整頓和清理之后，民營企業(yè)加油站的生存狀況也更加艱難。2010年之后出現(xiàn)的數(shù)次供不應(yīng)求的缺油事件，讓不少民營加油站處于暫時關(guān)閉或者即將面臨倒閉的危局。上述缺油事件實際上并非偶然，而是由幾家石油壟斷企業(yè)聯(lián)合一致形成的結(jié)果。一方面，在缺油事件之前，中石油和中石化控制下的煉化企業(yè)會以“檢修”的名義來達(dá)到減產(chǎn)的目的，從而在短時間內(nèi)故意造成成品油供應(yīng)側(cè)出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象；另一方面，當(dāng)中石油和中石化旗下的銷售企業(yè)對其他民營企業(yè)進(jìn)行批發(fā)時，因為掌控了上游煉化生產(chǎn)環(huán)節(jié)，所以通常以“沒油可加”或“沒油可供”為理由予以搪塞或直接拒絕，從而不同程度地侵犯了成品油市場中民營企業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)益，而反壟斷執(zhí)法機構(gòu)并沒有對此種壟斷情形予以追究，也反映了反壟斷法在成品油市場適用不足的現(xiàn)狀。另外，石油銷售企業(yè)拒絕供油缺乏像環(huán)境治理等方面有關(guān)綠色豁免的法定依據(jù)，(11)趙旭光：《“運動式”環(huán)境治理的困境及法治轉(zhuǎn)型》，《山東社會科學(xué)》2017年第8期。因此反壟斷法對其適用不足的問題仍然突出。

最后，壟斷協(xié)議行為在成品油市場中更多地表現(xiàn)為成品油價格機制的相關(guān)問題。盡管我國自1998年中石油和中石化實現(xiàn)重組以來，就已經(jīng)實現(xiàn)了我國原油和成品油的定價機制向政府指導(dǎo)價的轉(zhuǎn)變，然而在近20年的時間里，我國原油和成品油的價格仍未實現(xiàn)向市場價格的真正意義上的轉(zhuǎn)變。特別是近年來，值得注意的是，發(fā)改委在發(fā)布成品油的最高零售價格之后，石油壟斷企業(yè)經(jīng)營者幾乎一致地將其成品油的實際零售價格調(diào)整為最高零售價格。基于成品油市場的壟斷格局，盡管有學(xué)者認(rèn)為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對石油壟斷企業(yè)的價格協(xié)同行為很難取證，尤其是直接證據(jù)更難獲取，但這并不能否定對其協(xié)同價格行為的客觀認(rèn)定。因為，無論是濫用市場支配地位行為還是壟斷協(xié)議行為，其最終的判斷依據(jù)均不能離開市場損害的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。因而依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為石油壟斷企業(yè)不僅所占據(jù)的市場份額較大，其在調(diào)價時成品油的供給數(shù)量并未出現(xiàn)較大的波動，同時其客觀的聯(lián)合調(diào)價行為的確對其他市場競爭主體及消費者合法權(quán)益造成了損害?；谏鲜隼碛?，應(yīng)當(dāng)將這種聯(lián)合調(diào)價的行為認(rèn)定為石油壟斷經(jīng)營者實施壟斷協(xié)議的行為。因此，從總體上來看，上述石油壟斷企業(yè)經(jīng)營者的調(diào)價行為應(yīng)當(dāng)受到反壟斷法的介入和調(diào)整，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)對該種壟斷行為予以合理規(guī)制。

(二)成品油市場反壟斷法規(guī)制的問題及原因

我國成品油市場反壟斷法規(guī)制存在的主要問題在于競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)層面的不足。具體而言，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

第一，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系定位不準(zhǔn)確。我國石油行業(yè)長期依賴產(chǎn)業(yè)政策的作用，基于其行業(yè)特征自然地獲得了壟斷狀態(tài)的優(yōu)勢地位，即中石油、中石化和中海油在成品油市場中形成了壟斷的局面。一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策能夠有效地引導(dǎo)成品油市場健康和快速發(fā)展，從而有利于石油行業(yè)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級和優(yōu)化。然而，近年來，隨著我國學(xué)者對反壟斷法研究的深入，越來越多的實證研究表明，產(chǎn)業(yè)政策雖然具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，但一些產(chǎn)業(yè)政策實際上是政府過度干預(yù)經(jīng)濟的直接體現(xiàn)，損害了市場競爭并反作用于石油行業(yè)整體的發(fā)展，反而不利于石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。因此，從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，產(chǎn)業(yè)政策不能再處于傳統(tǒng)的一般優(yōu)勢地位。(12)王先林、丁國峰：《反壟斷實施中對競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)》，《法學(xué)》2010年第9期。

第二，部分競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定不合時宜。所謂“不合時宜”并非是指競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容不適應(yīng)發(fā)展潮流，而是指這兩者的立法技術(shù)和立法層級有待提高。如在競爭政策方面，目前成品油市場的相關(guān)規(guī)范性文件多見于規(guī)章之中，而少見于法律法規(guī)之中，這在效力層級上就面臨著一些問題。其次，既有的狹義的競爭政策，即《反壟斷法》的第7條雖然對國有公用事業(yè)企業(yè)適用該法予以明確規(guī)定，卻對上、中、下游存在業(yè)務(wù)分類情形下的國有企業(yè)究竟如何適用或者排除適用并未予以明確規(guī)定。此外，有關(guān)公平競爭審查制度的系統(tǒng)性和高層級性規(guī)定并未出臺，而在成品油市場中，僅僅依靠競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的“立法”來實現(xiàn)自律顯然是不可取的。要實現(xiàn)自由公平競爭的基本目標(biāo)，執(zhí)法機構(gòu)必須依賴公平競爭審查制度的創(chuàng)設(shè)和實施，從而有效清除違法文件和違法措施，加強事前違法性監(jiān)督機制的完備構(gòu)建。

第三，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)機制尚需有效配合并予以落實。這往往涉及具體問題的解決，如石油壟斷企業(yè)構(gòu)成濫用市場支配地位行為或者壟斷協(xié)議行為時，就其中一個問題具體應(yīng)當(dāng)適用何種協(xié)調(diào)機制予以緩解或消除競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突？筆者認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)需要根據(jù)成品油市場具體的違法情況來綜合判斷，從而在適用除外制度、卡特爾豁免制度以及經(jīng)營者集中豁免制度中進(jìn)行具體選擇。對此，目前面臨的一個問題是，不僅立法層面上未能很好地在上述三種“適用除外”制度中予以靈活安排，而且在執(zhí)法和司法實踐中，也因為缺乏上述三種制度之間靈活轉(zhuǎn)換的機制或做法，從而造成了我國成品油市場秩序的再次不公平局面。

第四，石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的分工協(xié)作有待完善。由于目前學(xué)者對產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在成品油市場執(zhí)法時，其權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何配置以及選擇何種執(zhí)法方式，仍然存在著不太成熟的認(rèn)識和不太一致的看法，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在成品油市場中較之產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)往往會面臨著專業(yè)知識欠缺和信息不對稱的問題。盡管大數(shù)據(jù)的技術(shù)運用已經(jīng)能夠應(yīng)對信息不對稱的問題，但針對專業(yè)人才的匱乏，大多數(shù)有實踐經(jīng)驗的國家仍然會采行共同執(zhí)法的模式。在我國成品油市場中，反壟斷法的執(zhí)行層面存在著問題，既有產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置方面的問題，也有兩機構(gòu)之間職責(zé)權(quán)限劃分方面的沖突問題。因此，石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的合理分工和平衡協(xié)調(diào)顯得尤為緊迫，需要立法部門和執(zhí)法部門及時進(jìn)行綜合性調(diào)配。

三、成品油市場反壟斷法規(guī)制的具體路徑

(一)確立成品油市場中競爭政策的一般優(yōu)勢地位

從長遠(yuǎn)來看，在成品油市場確立競爭政策的一般優(yōu)勢地位更能有效地發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，這對正在深化改革并逐步放開競爭的石油行業(yè)而言是客觀必然的。然而確立競爭政策的優(yōu)勢地位并非一蹴而就的，首先應(yīng)當(dāng)著眼于競爭政策的規(guī)范化。這意味著，首先要在國家層面確立公平競爭審查制度。對局部成品油市場中出現(xiàn)的石油壟斷企業(yè)經(jīng)營者排擠其他經(jīng)營者的現(xiàn)象，競爭政策的創(chuàng)設(shè)者應(yīng)當(dāng)反思這是否是競爭政策自身的問題。如果既有的競爭政策反而有害于成品油市場的公平競爭秩序，則應(yīng)當(dāng)通過公平競爭審查制度予以及時清除。其次，應(yīng)當(dāng)著眼于競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突之處，特別是在石油壟斷行業(yè)經(jīng)營者侵犯其他市場競爭主體的合法利益時，應(yīng)依法突出競爭政策的基礎(chǔ)性地位和作用，從而加強反壟斷法在內(nèi)的競爭政策的普遍適用和實施。再次，應(yīng)當(dāng)具體構(gòu)建動態(tài)的反饋調(diào)整機制。立法者可以根據(jù)競爭政策在我國成品油市場的適用情況來適時調(diào)整競爭政策的具體內(nèi)容和相關(guān)規(guī)則，從而保證競爭政策長期穩(wěn)定的適用價值，促使競爭政策在成品油市場中一般優(yōu)勢地位的形成。此外，也應(yīng)當(dāng)指出，在局部市場中加強規(guī)則的適用往往有利于推動整體市場競爭格局的形成。

(二)促成石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的執(zhí)法協(xié)調(diào)

這里的執(zhí)法協(xié)調(diào)，是指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)追求執(zhí)法價值目標(biāo)的協(xié)調(diào)。前者往往尋求通過競爭政策來解決成品油市場壟斷問題，而產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)則更多借助產(chǎn)業(yè)政策對石油行業(yè)乃至成品油領(lǐng)域的調(diào)整。在我國石油行業(yè)國有壟斷的語境下，有必要進(jìn)一步明確石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)二者各自的執(zhí)法優(yōu)勢，以及研究這兩個執(zhí)法機構(gòu)是否具有共同執(zhí)法的可能性。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)相比往往會存有欠缺專業(yè)知識以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)信息不流暢的不足，絕大部分國家或地區(qū)仍采取這兩種機構(gòu)共同執(zhí)法的做法。尤其是在我國石油行業(yè)處于相對壟斷狀態(tài)的背景下，普遍性競爭政策的優(yōu)先適用和選擇性產(chǎn)業(yè)政策的有效實施使得這兩個機構(gòu)在成品油市場共同執(zhí)法方面可以彼此平衡和協(xié)調(diào)，也可以有效解決成品油市場中的壟斷行為問題，促使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與石油產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的平衡協(xié)調(diào)從理論到實踐得以普遍檢驗和有效運行。還需建立產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間的信息共享與信息披露制度，增強對成品油市場信息共享與披露的保護(hù)力度也有利于社會各類主體對石油領(lǐng)域特別是成品油市場的信息披露的真實性實施監(jiān)督。(13)丁國峰：《P2P網(wǎng)貸平臺異化經(jīng)營的法律規(guī)制》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期。

(三)靈活安排適用除外框架下的三種制度

所謂靈活，既要體現(xiàn)出石油領(lǐng)域個案適用的靈活性，又應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況在適用除外的整體框架下，對適用除外制度、卡特爾豁免制度、經(jīng)營者集中控制豁免制度進(jìn)行靈活適用。先進(jìn)國家尤其注重豁免制度的普遍適用，而且在豁免制度下可以根據(jù)具體情況通過大范圍地適用和解制度來使反壟斷法以合理的成本與收益得以有效實施。(14)李丹：《論加強中國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)》，《宏觀經(jīng)濟研究》2016年第12期。我國《反壟斷法》中雖然并未明確規(guī)定“執(zhí)行和解”，但是該法第45條在本質(zhì)上確實規(guī)定的是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與違法經(jīng)營者之間的契約關(guān)系。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，我國現(xiàn)行《反壟斷法》已經(jīng)初步建立起了執(zhí)法和解制度，但該制度目前仍有兩個方面的問題亟待解決：一是依據(jù)該法第45條的規(guī)定，依然無法明確適用執(zhí)行和解制度的準(zhǔn)確前提；二是執(zhí)行和解制度在競爭政策中的意義不明確。因此，首先應(yīng)通過競爭政策的制定和完善來進(jìn)一步明確執(zhí)行和解制度的實施前提和具體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而明確執(zhí)行和解制度在成品油市場反壟斷執(zhí)法中的適用前提和具體規(guī)則，促進(jìn)執(zhí)行和解制度在石油領(lǐng)域的普遍適用。二是應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)行和解制度在《反壟斷法》中存在的意義和作用，即為了提升反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的行政執(zhí)法效率而做出的制度安排。這是犧牲公平的結(jié)果，但此種犧牲與因此而獲得的執(zhí)法成效、社會整體經(jīng)濟效益相比往往是微不足道的。另外，必須予以強調(diào)的是，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)和被調(diào)查的涉嫌違法壟斷經(jīng)營者之間的協(xié)議不能違反社會公共利益，這也是石油壟斷行業(yè)中競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)所要達(dá)到的基本目的。