程海港 李萬波

【摘 要】公共行政研究中的歷時(shí)性和共時(shí)性不可偏廢。本文基于共時(shí)性的研究視角提出公共行政的行政管理、行政技術(shù)、行政哲學(xué)三個(gè)層次，每個(gè)層次都包含著特定的作用和內(nèi)涵。三個(gè)層次之間并不是各自獨(dú)立的，而是緊密相連的命運(yùn)共同體，加強(qiáng)在公共行政三個(gè)層次的兼容性、互補(bǔ)性、共生性研究，為促進(jìn)公共行政理論研究和實(shí)踐探索提供智力支持。

【關(guān)鍵詞】公共行政;歷時(shí)性;共時(shí)性;層次

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2020）02-0230-01

一、研究的提出

公共行政自1887年由美國學(xué)者威爾遜開創(chuàng)至今，國內(nèi)外學(xué)者對公共行政發(fā)展歷程大致可分為四個(gè)階段或時(shí)期，即傳統(tǒng)公共行政時(shí)期、新公共行政時(shí)期、新公共管理時(shí)期和新公共服務(wù)時(shí)期。然而，對公共行政的發(fā)展僅采用“史書式”—?dú)v時(shí)性的視角進(jìn)行研究，忽視了公共行政的共時(shí)性發(fā)展。所謂共時(shí)性，是指公共行政“在同一個(gè)時(shí)期內(nèi)存任的要素之間的關(guān)系”[1]，公共行政的歷時(shí)性側(cè)重公共行政的歷史進(jìn)程和理論發(fā)展，共時(shí)性則是每一歷史發(fā)展階段上的層次或維度構(gòu)成及其之間的作用關(guān)系。從這一點(diǎn)來講，公共行政的歷時(shí)性和共時(shí)性既相互獨(dú)立又相互依賴，二者不可偏廢。

二、公共行政層次研究的文獻(xiàn)綜述

“所謂行政學(xué)研究的層次性，指的是將行政學(xué)研究的內(nèi)容和范圍分為層次不同的分支，每個(gè)分支都有自己的作用、目的和內(nèi)容。”[2]羅森布魯姆最早對公共行政進(jìn)行層次性研究，將管理、政治、法律的途徑融合為多元公共行政觀。[3]王滬寧把公共行政劃分為行政哲學(xué)、行政管理學(xué)、行政工藝學(xué)三個(gè)層次，高小平認(rèn)為包含“社會基本矛盾、管理文化/公共價(jià)值、管理服務(wù)（技術(shù)）”三個(gè)層次，分別對應(yīng)哲學(xué)研究、科學(xué)研究和技術(shù)研究。[4]國內(nèi)外學(xué)者基本都認(rèn)同公共行政的工具屬性、價(jià)值規(guī)范性。筆者從共時(shí)性的研究視角出發(fā)，把公共行政劃分為行政管理層次、行政技術(shù)層次和行政哲學(xué)層次。

三、公共行政的三個(gè)層次

（一）行政管理層次

公共行政的行政管理層次僅特指體現(xiàn)公共行政理論和實(shí)踐的各種權(quán)力、結(jié)構(gòu)、程序、規(guī)則等的制度安排和組織形式，即對具體、實(shí)際的（尤其受到公共行政理論指導(dǎo)和作用下的）行政實(shí)踐的分析和研究。其核心是以發(fā)現(xiàn)、探索未知事物之規(guī)律，并作出具有原理性之解釋和范式研究，在理論上對舊有理論的修葺、新的理論的建構(gòu)以及對不同時(shí)期各理論指導(dǎo)下的實(shí)踐進(jìn)行制度建構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的官僚制非人格化的權(quán)力分配和制度安排，新公共行政時(shí)期倡導(dǎo)“對行政組織進(jìn)行變革是當(dāng)代公共行政發(fā)展的動力和核心”[5]，新公共管理時(shí)期政府與社會關(guān)系的變革與重塑，新公共服務(wù)時(shí)期的人本化組織和服務(wù)。

（二）行政技術(shù)層次

所謂行政技術(shù)就是一般技術(shù)在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的具體應(yīng)用，“是指行政主體在行政活動過程中為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)而創(chuàng)造、掌握、運(yùn)用的各種工具性、實(shí)踐性的知識體系的統(tǒng)稱。”[6]行政技術(shù)源于專家治國的科學(xué)理性，公共行政因此被視為純事務(wù)性的技術(shù)領(lǐng)域，行政學(xué)亦因之成了一門純粹的技術(shù)性科學(xué)。[7]行政技術(shù)在當(dāng)今信息社會中的應(yīng)用愈加廣泛，如電子政務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、政務(wù)公開等。在實(shí)現(xiàn)民主行政、提高行政效率的同時(shí)，也使得公共行政面臨著黑客攻擊、網(wǎng)絡(luò)暴力、信息泄露等安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，公共行政技術(shù)體現(xiàn)出對行政效率和“行政安全”的雙重訴求。

（三）行政哲學(xué)層次

自行政學(xué)產(chǎn)生伊始就包含了對效率、公平、正義、服務(wù)等以行政價(jià)值和核心的哲學(xué)的討論和探究，在學(xué)界老生常談的“效率——公平鐘擺論”便是有力的印證。在西方，英國學(xué)者胡德和杰克遜第一次明確提出“行政哲學(xué)”，美國學(xué)者朱安強(qiáng)調(diào)行政哲學(xué)必須以公共利益為旨?xì)w，并著力于促進(jìn)公共利益，否則便不值得追尋。我國學(xué)者顏佳華構(gòu)建了行政哲學(xué)的研究框架，認(rèn)為“行政哲學(xué)研究不是往行政領(lǐng)域貼哲學(xué)標(biāo)簽，也不是重復(fù)乃至取代行政學(xué)的研究”。[8]因此，行政哲學(xué)并不是對哲學(xué)的機(jī)械照搬，而是擁有自己獨(dú)特的研究對象、內(nèi)容和方法論體系，并把行政價(jià)值作為核心的一門學(xué)科。行政哲學(xué)在學(xué)科性質(zhì)上屬于部門哲學(xué)，是哲學(xué)的分支學(xué)科。

四、公共行政“三層次”之間的關(guān)系

公共行政的這三個(gè)層次并非是“各自為政”的獨(dú)立關(guān)系，而是一個(gè)彼此兼容、互補(bǔ)、共生的“命運(yùn)共同體”。公共行政實(shí)踐活動中，行政管理層次在效率（技術(shù)）與公平（價(jià)值）間左傾右傾，行政哲學(xué)的行政價(jià)值恰好彌補(bǔ)了行政管理層次上對價(jià)值的忽視。行政技術(shù)則以效率為核心，為公共行政實(shí)踐提供了工具性支撐。同時(shí)，行政管理又能為行政技術(shù)和行政哲學(xué)提供載體，行政技術(shù)如果沒有行政哲學(xué)提供精神指導(dǎo)，就會阻礙公共行政的本質(zhì)、目的、原則等的追求。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐思益.論語言的共時(shí)性和歷時(shí)性[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），1980（01）：81-89.

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[3][美]羅森布魯姆，羅伯特.公共行政學(xué)：管理、政治、法律的途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：前言.

[4]季哲.“新時(shí)代中國公共管理理論問題學(xué)術(shù)論壇”在蘭州大學(xué)舉辦[J].中國行政管理，2018（01）：161.

[5]丁煌.西方行政學(xué)說史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2008，（5）：304-319.

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[8]顏佳華.行政哲學(xué)：一個(gè)亟待進(jìn)一步開拓的領(lǐng)域[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2000（05）：49-51.