王兆鑫 翟月玲

（天津師范大學(xué)法學(xué)院，天津 300387；聊城大學(xué)法學(xué)院，山東聊城 252000）

一、問題的提出

2019 年10 月底召開的十九屆四中全會明確提出了13個具體的“堅持和完善”，其中最大的亮點之一便是提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。全會進一步指出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。所謂的社會治理共同體即由政府、市場、社會組織、公民等組成，充分發(fā)揮政府機制、市場機制和社會機制各自的作用，其目標(biāo)是通過各主體之間的良性互動和協(xié)力合作，最終實現(xiàn)社會各個領(lǐng)域的有效治理。正如有學(xué)者指出，“傳統(tǒng)的社會治理手段和模式已經(jīng)難以滿足黨和國家對社會治理提出的新要求，政府履職方面一些體制機制深層次矛盾亟待解決。在社會矛盾集中凸顯的轉(zhuǎn)型期，社會風(fēng)險管控面臨嚴(yán)峻考驗，亟需法治化的應(yīng)對之道。”①2020 年春節(jié)前后全國爆發(fā)了新型冠狀病毒肺炎疫情，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由于多種社會力量的共同參與，疫情得到了有效地緩解。因此有人稱之為疫情防控的“人民戰(zhàn)爭”。在這場突發(fā)的公共衛(wèi)生危機中，“群防群治”治理策略的作用得以凸顯，是“社會治理共同體”模式在此領(lǐng)域的體現(xiàn)，是社會治理尤其是社會風(fēng)險防控手段的創(chuàng)新。但是此次新型冠狀病毒防疫戰(zhàn)暴露出了許多社會治理方面的問題，包括某些社會慈善組織的公信力下降，基層的社會力量動員不到位，一線醫(yī)護人員、志愿者等的權(quán)利沒有得到有效的保障等。痛定思痛，這充分說明了社會機制在提供社會公共服務(wù)、有效應(yīng)對突發(fā)的公共衛(wèi)生危機時，仍具有反應(yīng)緩慢、效果滯后等缺陷，社會應(yīng)急法制建設(shè)仍是我國突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對中薄弱的環(huán)節(jié)。因此，在“健康中國”戰(zhàn)略背景下，我們有必要重新認(rèn)識和解讀突發(fā)公共衛(wèi)生危機的社會應(yīng)對模式。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對的時代課題：健康權(quán)、健康中國與健康促進

關(guān)乎健康權(quán)近年來一直是憲法學(xué)、人權(quán)法學(xué)、民法學(xué)和衛(wèi)生法學(xué)等領(lǐng)域研究的熱點問題之一，由此也將其推到了飽受爭議的地步，這也充分證明了國內(nèi)學(xué)界對于公民健康權(quán)問題的重視和權(quán)利本身的現(xiàn)實訴求。對健康權(quán)的社會認(rèn)知古已有之，其伴隨著公民權(quán)利觀的不斷深化、國家公共衛(wèi)生服務(wù)措施的不斷完善、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的不斷進步等而逐漸拓展和升華，并得到了立法的認(rèn)可尤其是憲法的根本保障?！艾F(xiàn)在的健康權(quán)已經(jīng)從古代純粹的私權(quán)形態(tài)向公私權(quán)混合形態(tài)轉(zhuǎn)變，由純粹的向個人主張的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人和國家均可主張的權(quán)利。”②歷史上一系列突發(fā)的公共衛(wèi)生事件使得健康權(quán)的受益主體由個人向社會公眾延伸，關(guān)注焦點也由個人健康投射到社會公共安全領(lǐng)域，健康權(quán)在由最初的消極屬性向積極與消極屬性并重的轉(zhuǎn)變過程中，賦予了國家基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)方面的義務(wù)，并衍生出了公眾健康權(quán)這一下位概念。“當(dāng)某種健康權(quán)事項具有公共性，超出了一般公民有效選擇條件和能力范圍之外，公民有權(quán)根據(jù)自身利益需求請求國家給予保障，國家有相應(yīng)的給付任務(wù)?！雹酃P者認(rèn)為，所謂的公眾健康權(quán)是指基于某種不可預(yù)測的社會原因（如突發(fā)的公共衛(wèi)生事件等），公民向國家請求提供公共衛(wèi)生服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)和緊急醫(yī)療救治等，以期維護其健康狀態(tài)的一種積極健康權(quán)。在20 世紀(jì)90 年代以后，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的多起重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件使得健康權(quán)尤其是公眾健康權(quán)再次引起了國際社會的普遍關(guān)注。

2016 年8 月，“健康中國”建設(shè)在全國衛(wèi)生與健康大會上被正式提出。2017 年10 月18 日，習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，要實施健康中國戰(zhàn)略。將“健康中國”建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略的高度是新時代保障公民健康權(quán)，實現(xiàn)全民健康，全面提升中華民族健康素質(zhì)的重大舉措和關(guān)鍵一步。建立健全早期預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)和有效處置的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對體系，提高公共衛(wèi)生危機應(yīng)急能力，是“健康中國”戰(zhàn)略布局下實現(xiàn)公民健康權(quán)的健康促進措施和目標(biāo)之一。2016 年10 月國務(wù)院印發(fā)了主題為“共建共享，全民健康”的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），在該綱要第五篇“建設(shè)健康環(huán)境”的第十六章“完善公共安全體系”中，專門設(shè)立了“提高突發(fā)事件應(yīng)急能力”、“健全口岸公共衛(wèi)生體系”兩節(jié)內(nèi)容。自新型冠狀病毒疫情爆發(fā)以來，針對此次危機管理中所暴露的社會問題，如何提高公共衛(wèi)生危機應(yīng)急處置能力，建立健全公共衛(wèi)生安全體系是社會各界關(guān)注的焦點。這也是“健康中國”戰(zhàn)略提出后的首次現(xiàn)實發(fā)問和嚴(yán)峻考驗：“健康中國”戰(zhàn)略規(guī)劃下所提出的針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的目標(biāo)體系建設(shè)能否與疫情現(xiàn)實所契合，能否有效應(yīng)對公共衛(wèi)生危機，從而在最大程度上保障公眾健康權(quán)，實現(xiàn)非常時期的“健康中國”建設(shè)。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對與“健康中國”的契合點：社會應(yīng)急法制建設(shè)的法治化

《規(guī)劃綱要》提出要加強健康法治建設(shè)，具體包括：推動頒布并實施基本醫(yī)療衛(wèi)生法、中醫(yī)藥法，修訂實施藥品管理法；強化政府在醫(yī)療衛(wèi)生、食品、藥品、環(huán)境、體育等健康領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督管理體制；加強健康領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)法體系和能力建設(shè)等。“近年來，包括我國在內(nèi)的世界范圍內(nèi)的公共危機應(yīng)急管理法制建設(shè)飛速發(fā)展，建立完善的公共危機應(yīng)急管理法制，公共危機應(yīng)急管理法制的法治化是實現(xiàn)我國法治國家、法治政府、法治社會三位一體的重要現(xiàn)實課題，同時符合世界危機管理發(fā)展的潮流。”④由此窺之，在各種突發(fā)事件頻發(fā)的風(fēng)險社會當(dāng)下，在突發(fā)公共衛(wèi)生危機領(lǐng)域，為了契合“健康中國”的法治建設(shè)戰(zhàn)略，實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生危機管理的常態(tài)化、專業(yè)化、有效化和組織化，把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對體系納入到健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道，社會應(yīng)急法制建設(shè)的法治化是必然趨勢。

1、完善《憲法》中的應(yīng)急立法基準(zhǔn)

憲法是國家的根本大法，對于公民權(quán)利保障和行政權(quán)力約束具有根本性的引導(dǎo)和指揮作用。尤其是當(dāng)突發(fā)事件來臨，一個國家或地區(qū)陷入突發(fā)性公共危機時，基于公民應(yīng)急權(quán)利和行政緊急權(quán)力此消彼長的考量，憲法中的相關(guān)條款在整個應(yīng)急管理法律體系中的規(guī)范設(shè)計必不可少?；谖覈F(xiàn)行《憲法》的不足和突發(fā)事件所引起的風(fēng)險社會的現(xiàn)實嚴(yán)峻性，建議完善《憲法》中的相關(guān)條款，即以公民應(yīng)急權(quán)利保障和行政緊急權(quán)力約束為應(yīng)急立法的完善基準(zhǔn)，這對于我國整個公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系的立法向?qū)еD(zhuǎn)變和突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對與社會應(yīng)急法制建設(shè)具有根本保障作用。

2、將健康政策和理念融入到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和法制建設(shè)的各個環(huán)節(jié)

《規(guī)劃綱要》提出實施“健康中國”戰(zhàn)略必須秉持健康優(yōu)先的原則。該原則要求把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將促進健康的理念融入公共政策制定實施的全過程等。此外，把健康融入所有政策還是“共建共享，全民健康”健康中國戰(zhàn)略主題的核心內(nèi)容之一。根據(jù)我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》和公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案體系的安排，公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理下，分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等階段性步驟，在每一階段政府都應(yīng)將健康政策和理念融入其中，通過制度構(gòu)建來實現(xiàn)危機應(yīng)對的健康保障。比如由于公共衛(wèi)生等突發(fā)事件具有不可預(yù)見性和巨大的社會破壞力，人們往往產(chǎn)生一些危機狀態(tài)下的病態(tài)心理問題，比較有代表性的有焦慮、恐慌、恐懼，輕信并參與傳播流言謠言，非理性行為等，社會心理是衡量社會健康水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，因此在應(yīng)急處置與救援和事后恢復(fù)與重建兩個階段，社會心理的援助、疏導(dǎo)與修復(fù)工作必不可缺。筆者以為，此時政府所要做的就是正確引導(dǎo)社會輿論，比如及時公布信息，增加危機信息的透明化程度，加強危機期間的宣傳教育，以及健全交通、醫(yī)療、通訊、教育等社會保障機制。此外，政府還要充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)力的作用并創(chuàng)新運用“多元共治”的管理模式，動員各志愿團體、慈善組織等非政府組織和民間社會力量來充當(dāng)政府與群眾之間的“磨合劑”，疏通二者之間的制度隔閡和障礙，協(xié)助政府與社會群眾進行溝通，以及提供各種應(yīng)急幫助，以緩和不安的社會心理。

3、盡快制定“志愿服務(wù)法”

志愿者群體在近些年以來的突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮了不可替代的作用，但是在志愿服務(wù)過程中也存在不少的難題亟需解決，為此，加快志愿服務(wù)立法成為了學(xué)界關(guān)注的焦點和大勢所趨，“立法規(guī)制是對志愿服務(wù)組織進行法律法規(guī)層面的有效規(guī)制與監(jiān)管，是其外部生存與發(fā)展環(huán)境的制度框架⑤”，“志愿服務(wù)立法既有深厚的現(xiàn)實社會基礎(chǔ)，又有廣闊的社會運用前景。⑥”自1999 年廣東省通過第一部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規(guī)《廣東省青年志愿服務(wù)條例》以來，地方志愿服務(wù)法制化的進程不斷加快，中央各個部門也陸續(xù)出臺了一些規(guī)范性文件，但是“存在質(zhì)量良莠不齊、規(guī)范不一”的問題⑦，而且“原則性的東西多，可操作性規(guī)范少，從而導(dǎo)致志愿服務(wù)具有很大盲目性、隨意性和無序性。⑧”《志愿服務(wù)條例》的出臺彌補了缺乏中央層次志愿服務(wù)立法的不足，但是“無論從全民共識基礎(chǔ)還是從地方實踐經(jīng)驗抑或事業(yè)發(fā)展需求的角度看，國家層面立法不必且不宜走先行制定行政法規(guī)加以調(diào)整的路子，僅靠行政立法不能滿足我國志愿服務(wù)法律保障的特殊要求。⑨”志愿者群體是突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)對中的特殊社會群體，規(guī)范政府應(yīng)急管理中的志愿服務(wù)關(guān)系，保障志愿者的特殊權(quán)利顯得尤為重要，雖然關(guān)于應(yīng)急志愿者或應(yīng)急志愿服務(wù)的有關(guān)規(guī)范條款散見于我國突發(fā)公共衛(wèi)生危機法律規(guī)范體系中各個層級的法律文件中，但是總體上過于籠統(tǒng)，不利于應(yīng)急志愿服務(wù)法律關(guān)系的調(diào)整，只有形成一部“志愿服務(wù)法”，將二者的規(guī)定進行有效銜接，才能真正將我國的應(yīng)急志愿服務(wù)納入到法治化的軌道，從而促進社會應(yīng)急法制建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

四、結(jié)語

有效應(yīng)對突發(fā)的公共衛(wèi)生危機，實現(xiàn)社會應(yīng)急法制建設(shè)的法治化，進而實現(xiàn)“健康中國”與法治社會的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具有多重價值意義：實現(xiàn)以政府為主體的突發(fā)公共衛(wèi)生危機應(yīng)急處置的多元共治，建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，整合社會的有效資源，從而形成社會應(yīng)急處置的合力，把公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對體系納入到健康、規(guī)范、有序的發(fā)展軌道。

注釋

①王峰.十九屆四中全會:建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體.[EB?OL].[2019-11-01].http://www.21jingji.com/2019/11-1/3MMDEzNzlfMTUxNTA3Mw.html.

②蔣月，林志強.健康權(quán)觀源流考[J].學(xué)術(shù)論壇，2007，(04):144-148.

③陳云良.健康權(quán)的規(guī)范構(gòu)造[J].中國法學(xué)，2019，(05):64-79.

④王兆鑫.“急法”與“急權(quán)”：突發(fā)公共衛(wèi)生危機下公民權(quán)利的應(yīng)急立法保障[J].湖北經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2020，18(02):29-39.

⑤莫于川，梁爽.社會應(yīng)急能力建設(shè)與志愿服務(wù)法制發(fā)展—應(yīng)急志愿服務(wù)是社會力量參與突發(fā)事件應(yīng)對工作的重大課題[J].行政法學(xué)研究，2010，(04):21-29.

⑥王建華.志愿服務(wù)立法的幾個問題──評《志愿服務(wù)法(草案初稿)》[C].中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會.中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2010 年會論文集.中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會:中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會，2010:891-898.

⑦魏娜.我國志愿服務(wù)發(fā)展:成就、問題與展望[J].中國行政管理，2013，(07):64-67.

⑧繆仲妮.論我國志愿服務(wù)法律制度的完善[J].南京社會科學(xué)，2006，(07):92-94.

⑨中國行政法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川.應(yīng)當(dāng)盡快立項制定志愿服務(wù)法[N].法制日報，2015-05-06(009).