安 莉 李 碩

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130021；中國人民銀行白山市中心支行，吉林白山134300）

一、基本情況

截至2019年末，吉林省轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫機構(gòu)為75①其中2019年底撤銷了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫機構(gòu)數(shù)量實際為72個，但根據(jù)規(guī)定收支數(shù)據(jù)仍延續(xù)至當年末。個，其中19個為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，56個為開發(fā)區(qū)國庫。長春市轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫數(shù)量最多，達到13個，且預(yù)算收入占比最高，達38.9%（圖1）。自2017年開始，吉林省分庫陸續(xù)撤銷了4家預(yù)算收入難以為繼的代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，并收回5家代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫由人民銀行經(jīng)理，截至2019年底，吉林省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫均實現(xiàn)由人民銀行經(jīng)理。

圖1 2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫分布情況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟活躍度小

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟主要以農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)周邊產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平相對滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小且布局分散。近年來在地方政府主導下，陸續(xù)開發(fā)了旅游、醫(yī)藥、特產(chǎn)、口岸等特色縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但受資金、技術(shù)、管理等多方面條件制約，精細化管理能力不足，創(chuàng)新發(fā)展空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫收入普遍存在總量小、主稅種貢獻力度小、非稅收入比例過高等現(xiàn)象，難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府剛性支出不斷上漲的需要。

（二）以“鄉(xiāng)財縣管”管理體制為主

吉林省“鄉(xiāng)財縣管”主要有以下兩種模式：一是“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制，縣級財政將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級預(yù)算單位進行管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行編制，報縣級財政部門批核準，或者由縣級財政代為編制，經(jīng)縣人大審核通過后執(zhí)行，預(yù)算收入全部上繳縣級財政，支出經(jīng)縣級財政審批后統(tǒng)一劃撥；二是“不完全的鄉(xiāng)財縣管”模式，實行指標管理，劃定收入基數(shù)（3年或5年），“超收分成、短收不補”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出中，除惠農(nóng)等專項支出由縣級財政撥付外，其他公用經(jīng)費、人員經(jīng)費等基本實行自給?！班l(xiāng)財縣管”基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)、增效及調(diào)控的改革即期目標。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付改革逐步開展

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫財政體制主要包括體制上解、總額分成、預(yù)抵返還等。實行“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過體制上解和總額分成方式，將全部或大部分收入上繳到縣（市）財政。根據(jù)《財政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫〔2014〕177號），吉林省積極實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，已確定5個縣（市）作為第一批試點，并完成了支付中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、人民銀行、代理銀行的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)調(diào)測試工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財政資金安全、高效、規(guī)范運行。

二、主要問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫稅收偏低，業(yè)務(wù)量偏小

2019年，吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫本級全口徑預(yù)算收入65.09億元，較去年同期下降13.13%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫本級預(yù)算支出77.58億元，較去年同期下降13.58%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫收支連續(xù)兩年負增長（圖2）。吉林省轄內(nèi)75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫全口徑預(yù)算收入中，超億元規(guī)模的有31個，千萬元以下的甚至還有10個（圖3）。由于受地方經(jīng)濟發(fā)展放緩影響，2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)量僅為77,733筆，較去年同期下降87.52%（圖4），出現(xiàn)斷崖式下滑。

圖2 2019年預(yù)算收入、支出結(jié)構(gòu)分布

圖3 2015-2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫預(yù)算收入統(tǒng)計表

圖4 2017-2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)量

主要原因：一是受吉林省經(jīng)濟持續(xù)下行、減稅降費政策陸續(xù)落地、上年一次性收入基數(shù)較大等因素綜合影響，我省2019年收入大幅下降①來源吉林省財政廳，且政府債務(wù)進入還本付息高峰期，市縣財政庫款緊張，可調(diào)控財力減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫受全省經(jīng)濟形勢影響明顯。二是沒有新增稅源企業(yè)供給，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)地理位置偏僻，交通不便、人口少，招商引資難，經(jīng)濟資源有限。三是政策紅利釋放完畢，大幅削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫在設(shè)立之初，依托地方自然資源優(yōu)勢，享受了一部分國家政策紅利，但隨著國家自然環(huán)境資源政策的逐漸退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的稅收及業(yè)務(wù)量出現(xiàn)連年下降趨勢。

（二）個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫對轉(zhuǎn)移支付資金依賴度高

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫支出結(jié)構(gòu)不平衡，一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比較高，醫(yī)療、社會保障、農(nóng)林水事務(wù)支出較低，財政資金主要用于支持“三?！敝С觥€別偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)經(jīng)濟體量較小、財力有限，基本靠轉(zhuǎn)移支付維持財政運行，且轉(zhuǎn)移支付占比逐年增加，2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級轉(zhuǎn)移支付占地方綜合財力②地方綜合財力包括地方一般公共預(yù)算收入、地方基金預(yù)算收入、地方國有資金經(jīng)營預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付收入和債務(wù)收入。的比重為46.6%，較2017年提升近15%（圖5）。

圖5 2015-2019年預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付收入統(tǒng)計表

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫支出監(jiān)管面臨難題

“鄉(xiāng)財縣管”改革實施后，以集中支付為主的撥款模式使得國庫監(jiān)督權(quán)限進一步弱化?！班l(xiāng)財縣管”有兩種支出模式：一是未設(shè)立國庫的視同縣級預(yù)算單位管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在代理銀行開設(shè)用于國庫集中支付的零余額賬戶，通過縣級國庫單一賬戶清算；二是縣級財政為各家鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在金融機構(gòu)設(shè)置工資統(tǒng)發(fā)專戶，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費實行歸口管理，由縣級預(yù)算單位逐級下?lián)?。這種支出模式渠道分散，造成國庫部門對財政資金支撥的用途和去向無法監(jiān)督，導致財政資金跟蹤難、監(jiān)管難度大。

三、措施建議

（一）完善退出機制，及時撤銷業(yè)務(wù)量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國庫

本著順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新形勢、支持地方經(jīng)濟大局的宗旨，因地制宜，合理引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫科學配置。對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展沒有明顯推動作用的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，建議完善退出機制，逐步撤銷體量較小的國庫，減少人力、物力資源投入，把有限的資金用在“三?！敝С黾捌渌欣诮?jīng)濟發(fā)展方面。

（二）健全保障機制，提升低水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財力

一是充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，依托自然資源，開發(fā)旅游項目，打造特色品牌和人文生態(tài)新城鎮(zhèn)，提高核心競爭力。二是以設(shè)立跨境電子商務(wù)綜合實驗區(qū)為契機，加大招商引資力度，依靠創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，將特色經(jīng)濟引出去，將資金資源引進來，促進跨境電子商務(wù)全面發(fā)展。三是進一步建立健全財政金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合作機制，更好地利用財政扶持資金，建立全面覆蓋支農(nóng)扶貧領(lǐng)域的信貸風險補償長效機制，撬動“三農(nóng)”扶貧等各領(lǐng)域信貸投入，有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略功能。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級支出實施國庫直接支付方式

遵從政府事權(quán)財權(quán)改革原則，從責權(quán)利統(tǒng)一的角度，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革，最大程度規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出渠道多的風險，選取條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，創(chuàng)新采用國庫直接支付方式辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)級支出，由國庫單一賬戶直接支付給最終用款人，減少財政性資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高財政資金周轉(zhuǎn)效率，確保財政性資金安全，充分體現(xiàn)國庫對財政支出監(jiān)管的公平性、科學性和規(guī)范性。