薛巖 彭超

〔摘要〕 在糧食價格形成機制改革的基礎(chǔ)上對糧食市場調(diào)控政策進行調(diào)整，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場“硬仗”。2004年國家全面放開糧食收購和銷售市場后，在一段時期內(nèi)，最低收購價、臨時收儲糧食和政策性糧食競價交易互為補充，共同構(gòu)成了國內(nèi)糧食市場調(diào)控的政策組合。糧食市場調(diào)控政策在穩(wěn)定糧食市場、促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收等方面取得了一定成效，但是在國內(nèi)外糧食供求形勢發(fā)生變化的條件下，出現(xiàn)了國內(nèi)外糧食價格倒掛嚴重、進口增加、加工企業(yè)利潤壓縮、財政負擔加重等問題。糧食市場調(diào)控政策與引導(dǎo)通貨膨脹、財政能力、生態(tài)環(huán)境保護等許多政策性因素夾雜在一起，未來糧食市場調(diào)控政策的改革方向需要處理好各方面的關(guān)系，繼續(xù)堅持市場化的方向，增強政策的針對性、協(xié)調(diào)性和前瞻性。

〔關(guān)鍵詞〕 糧食市場調(diào)控，最低收購價政策，政策協(xié)調(diào)性

〔中圖分類號〕F320?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2020）01-0115-09

在糧食價格形成機制改革的基礎(chǔ)上對糧食市場調(diào)控政策進行調(diào)整，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場“硬仗”。我國的糧食市場調(diào)控政策體系曾經(jīng)經(jīng)歷了20世紀70年代末至80年代中期計劃經(jīng)濟延續(xù)階段、20世紀80年代中期至90年代末計劃與市場并存階段、20世紀90年代末至21世紀初市場化攻堅階段。到2004年，新世紀以來第一個針對“三農(nóng)”工作的一號文件提出，要全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營①。同年國務(wù)院頒布的《糧食流通管理條例》中明確提出：“糧食價格主要由市場供求形成”，同時強調(diào)，要增加國家對糧食市場的調(diào)控能力。在這一政策語境下，進入供求決定糧價、市場配置糧源的新時期，糧食供求調(diào)控主要依靠市場手段。此后，我國建立了糧食托市收購和儲備調(diào)節(jié)的市場調(diào)控政策體系，政策進行了一輪調(diào)整，對農(nóng)民增收、糧價穩(wěn)定和糧食安全有效供給發(fā)揮了重要作用。但是，經(jīng)歷15年之后，糧食市場調(diào)控的政策取向再次回到了“堅持更好發(fā)揮市場機制作用”①。那么，在這15年間糧食價格形成機制和市場調(diào)控究竟經(jīng)歷了什么樣的改革？相關(guān)政策的績效如何？未來的改革方向怎樣？本文將在梳理2004年以來糧食價格形成機制和調(diào)控市場化改革歷程的基礎(chǔ)上，評估相關(guān)政策的績效，研判政策調(diào)整的趨勢，提出未來改革的方向。

一、糧食市場政策調(diào)控的軌跡

（一）探索實施最低收購價

2004年中央一號文件發(fā)布之后，新的糧食市場調(diào)控政策體系開始探索形成。同年3月下旬，國務(wù)院召開全國農(nóng)業(yè)和糧食工作會議，確定了早秈稻的最低收購價格，并對相關(guān)工作作了部署。5月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發(fā)〔2004〕17號），明確指出國家會在糧食主產(chǎn)區(qū)擇機對“短缺的重點糧食品種”實行最低收購價格。7月下旬，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布2004年早秈稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案，明確最低收購價政策執(zhí)行主體為中儲糧總公司和地方儲備糧公司。9月中旬，上述五部門又聯(lián)合發(fā)布2004年中晚稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案，確定了中晚秈稻最低收購價。由于2004年市場糧價在最低收購價以上運行，最低收購價執(zhí)行預(yù)案沒有執(zhí)行的基礎(chǔ)。2005年，“對短缺的重點糧食品種在主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價政策”寫入中央一號文件。2005年3月初、4月中旬和7月初，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知，制定了2005年早秈稻、中秈稻和粳稻、晚秈稻的最低收購價。7月中旬和9月初，上述四部門與農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合發(fā)布2005年早秈稻和中晚稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案。2005年7月，國家首次啟動糧食最低收購價政策，執(zhí)行的范圍是江西、湖南、安徽、湖北4個糧食主產(chǎn)省，執(zhí)行的品種是早秈稻。同年9月，中晚稻最低收購價啟動。2006年中央一號文件就最低收購價政策，刪除了“短缺的”這一表述。同年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)部、中儲糧總公司聯(lián)合發(fā)布小麥最低收購價執(zhí)行預(yù)案，將小麥納入最低收購價政策執(zhí)行范圍。也正是在2006年，稻谷和小麥最低收購價執(zhí)行預(yù)案中明確了執(zhí)行時間。2006年底，國家對最低收購價的稻谷開始實施政策性糧食競價銷售。2007年中央一號文件對最低收購價再度更改表述為“對重點地區(qū)、重點糧食品種實行最低收購價政策”，這樣本來設(shè)計為針對“短缺”糧食品種的主產(chǎn)區(qū)政策表達轉(zhuǎn)向了“重點地區(qū)、重點糧食品種”。

（二）最低收購價提高和臨時收儲政策出臺

2008年伊始，針對糧食價格上漲的態(tài)勢，國家首次提高了最低收購價格。3月底，考慮到2008年糧食生產(chǎn)成本增加較多，國家再次提高2008年生產(chǎn)的稻谷和小麥最低收購價格。2008年糧食價格出現(xiàn)了暴漲暴跌，局部地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民“賣糧難”問題。為此，2008年10月到2009年4月，國家在部分糧食主產(chǎn)區(qū)先后啟動了六批國家臨時存儲糧食收購計劃，主要針對東北地區(qū)的玉米、大豆，把東北和南方水稻主產(chǎn)區(qū)的稻谷也納入了臨時收儲計劃。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“穩(wěn)步提高糧食最低收購價”，并要求改善其他主要農(nóng)產(chǎn)品價格保護辦法，這為此后逐年提高糧食最低收購價和實施臨時收儲政策提供了政策依據(jù)。與此相呼應(yīng)，2008年10月中下旬，國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)文公布了2009年小麥最低收購價，價格有所提高;2009年1月底，上述五部門再度聯(lián)合發(fā)布并提高了當年度稻谷最低收購價;2009年11月下旬，國家發(fā)展改革委、國家糧食局、財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布東北地區(qū)實施玉米、大豆臨時收儲政策，并將以往有數(shù)量的臨時收儲改為敞開收購。自2009年至2014年，國家每年都在上一年度9月底至10月中公布小麥最低收購價，每年中央一號文件都會要求繼續(xù)提高糧食最低收購價格，在1月底到2月中公布稻谷最低收購價，在5月中印發(fā)小麥最低收購價執(zhí)行預(yù)案，7月初印發(fā)早秈稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案，8月底到9月中印發(fā)中晚稻最低收購價執(zhí)行預(yù)案，11月至次年3月或4月執(zhí)行玉米和大豆的臨時收儲計劃。而且，最低收購價和臨時收儲價格都基本保持了逐年上調(diào)的態(tài)勢。

（三）政策性糧食競價交易與最低收購價、臨時收儲形成配合

最早的儲備糧公開競價交易始于20世紀90年代的省級儲備糧拍賣，當時的主要目的是解決“陳化糧”問題。2006年11月25日，國家有關(guān)部門組織了首次最低收購價早秈稻競價交易會，將國家政策性收購儲備的糧食公開拍賣，同時將這一競價交易上升為一種糧食市場調(diào)控的手段。目前，國家糧食儲備部門幾乎每周都會組織一次政策性儲備糧競價交易。此后，臨時收儲的進口小麥、最低收購價收購的小麥、國家臨時收儲的玉米和大豆、跨省移庫的儲備糧等，相繼成為政策性糧食競價交易的標的，相關(guān)交易細則不斷得到修訂和完善。2014年之前，最低收購價、臨時收儲糧食和政策性糧食競價交易互為補充，共同構(gòu)成了國內(nèi)糧食市場調(diào)控的政策組合。此外，中儲糧系統(tǒng)作為市場主體還進行糧食儲備輪換等市場化操作，這一業(yè)務(wù)在政策的表達上，獨立于政策性收購，更多的是一種市場主體的自主經(jīng)營行為。

（四）糧食進口實施配額管理

在對外政策方面，我國實施糧食進出口調(diào)節(jié)機制;對于糧食進口，我國仍然實施配額管理制度。1993年后，我國對外貿(mào)易實行代理制，國營貿(mào)易企業(yè)成了進口代理商，進口主體通過投標獲得配額。2003年后，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法》（中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令2003年第4號），主要糧食國營貿(mào)易配額須通過國營貿(mào)易企業(yè)進口，非國營貿(mào)易配額通過有貿(mào)易權(quán)的企業(yè)進口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶也可以自行進口（見表1）。配額的分配與再分配由國家發(fā)改委和商務(wù)部負責管理。對稻米、小麥以及玉米一般產(chǎn)品，執(zhí)行進口普通稅率、最惠國稅率、關(guān)稅配額稅率，近年來這些商品進口稅率分別為180%、65%、1%。此外，中國主導(dǎo)或參加了部分區(qū)域性自由貿(mào)易協(xié)定，在這些貿(mào)易協(xié)定中，也有專門的糧食進口稅率的約定。例如，中國-東盟自貿(mào)區(qū)就對中國進口東盟國家的部分品種大米征收20%的關(guān)稅，而沒有配額限制。

（五）目標價格制度的探索與小步試錯

國家一度將建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度作為改革的主要手段，2014年中央一號文件就提出了“逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度”，為此，2014年國家取消了大豆臨時收儲政策，在黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古啟動了大豆目標價格補貼試點。與此同時，關(guān)于玉米目標價格的討論也成為一時熱點，部分市場研究機構(gòu)甚至預(yù)測，稻谷和小麥也會納入目標價格政策的實施范圍。但是，從大豆目標價格政策的試點情況看，地方反映出來一系列問題，如補貼落實不夠及時，補貼標準難以確定，補貼面積不易認定，補貼操作成本較高等 〔1 〕。關(guān)于目標價格政策的爭議也越來越大。

綜合考慮目標價格試點的情況和對農(nóng)民收入的沖擊，國家暫緩了其他品種糧食價補分離的實施。2015年，國家下調(diào)了東北玉米臨儲價格，縮短了政策執(zhí)行的時間，并對收儲玉米的質(zhì)量從嚴控制。2016年初，國家正式宣布取消玉米臨時收儲政策，建立“生產(chǎn)者補貼+市場化收購”的新機制，這就意味著國家對玉米不會實施目標價格補貼，而是不與價格掛鉤的生產(chǎn)者補貼政策。在玉米托市政策調(diào)整的同時，國家下調(diào)了早稻最低收購價，向市場釋放了最低收購價調(diào)整的信號。2017年中央一號文件中，明確了堅持并完善稻谷和小麥的最低收購價政策，但是對大豆的目標價格政策只提了“調(diào)整”，而沒有像棉花目標價格政策那樣同時提到“完善”。2017年初，國家全面小幅下調(diào)三種稻谷最低收購價格，釋放出進一步改革的信號。關(guān)于大豆目標價格的調(diào)整，財政部、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于調(diào)整完善玉米和大豆補貼政策的通知，取消大豆目標價格政策，在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)探索市場化收購結(jié)合生產(chǎn)者補貼的新機制。2017年年中，黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古的地方政府分別發(fā)布了玉米和大豆生產(chǎn)者補貼政策實施方案。2018年，國家大幅下調(diào)稻谷最低收購價，至此主要糧食品種政策調(diào)控改革都已經(jīng)進入實質(zhì)性階段。

從市場化改革的情況看，這些改革舉措促使糧食市場調(diào)控方式轉(zhuǎn)型升級，進一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)資源配置，明顯提升了農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。以玉米為例，取消托市政策之后，玉米價格向市場價格回歸。自2016年底開始，國內(nèi)外玉米價格倒掛的形勢有所改善，國內(nèi)玉米到港價基本與國外玉米到港完稅價一致（見圖1）。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整也好于預(yù)期。2016年玉米播種面積同比調(diào)減2039萬畝，高于計劃調(diào)減1000萬畝的目標。至2017年玉米調(diào)減任務(wù)就已經(jīng)提前完成。

二、糧食市場政策調(diào)控的績效

客觀地評價，在糧食供給相對不是很寬裕的階段，糧食市場調(diào)控政策取得了一定的成效，具有一定的歷史貢獻，主要表現(xiàn)在穩(wěn)定糧食市場、促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收等方面。

（一）保證了主要糧食市場穩(wěn)定

糧食市場調(diào)控政策能夠有效防止國內(nèi)糧價波動 〔2，3 〕。2004年以來，國內(nèi)糧食價格基本維持了穩(wěn)中有漲的格局（見圖2）。糧食市場供應(yīng)也相對充足，國內(nèi)市場沒有出現(xiàn)大的波動。國家政策性儲備糧市場投放對穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場價格具有重要作用 〔4 〕。國有糧食部門掌握了大量糧源，有條件實施政策性糧食儲備市場投放，有能力防止糧食價格大幅度波動 〔5 〕。糧價作為百價之基，其穩(wěn)定保證了以糧食為原料的農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定。雖然個別農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了價格暫時快速上漲的局面，但是糧食價格總體沒有對居民生活造成較大壓力。在居民生活保證的條件下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的以穩(wěn)定發(fā)展。而且，現(xiàn)有糧食儲備系統(tǒng)保障了緊急狀況下的區(qū)域性糧食供應(yīng)，經(jīng)受住了地震、泥石流、雨雪災(zāi)害等突發(fā)性自然災(zāi)害的考驗。

（二）促進了糧食增產(chǎn)

糧食托市政策有效地保障了農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧和地方重農(nóng)抓糧的積極性。自2004年以來，中國糧食連年增產(chǎn)。至2015年，糧食產(chǎn)量已達12428.7億斤，取得了歷史性的“十二連增”。2016年，糧食產(chǎn)量雖然有所減少，但仍然是歷史第二高產(chǎn)年。至2019年全國糧食總產(chǎn)量13277億斤，再創(chuàng)歷史最高水平。稻谷和小麥口糧產(chǎn)量保持穩(wěn)定，基本守住了“口糧絕對安全”的糧食安全底線。實際上中國糧食政策的一個重要目標在于追求糧食總量增長，具體表現(xiàn)為政策刺激糧食的要素投入規(guī)模（省長負責制、耕地紅線等），從而使糧食產(chǎn)量增長 〔5-6 〕?！爸袊说娘埻搿崩卫味嗽谥袊耸种?，碗里也主要裝的是中國糧。

（三）帶動了農(nóng)民收入增長

最低收購價政策通過托市和釋放信號兩種方式提振了糧食價格，從而帶動了農(nóng)民收入增長 〔7 〕1-29。根據(jù)糧食局統(tǒng)計，“十二五”期間，國有糧食部門累計托市收購糧食8460億斤、油菜籽1573萬噸，通過價格托底、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、整曬提等、產(chǎn)后減損等措施，帶動農(nóng)民增收2510億元 〔8 〕。糧食托市政策對農(nóng)民收入的增加不僅來自托市收購直接支付的資金，還來自糧食價格上漲給農(nóng)民帶來的收益。有的年份某些品種、部分地區(qū)的最低收購價執(zhí)行預(yù)案盡管不啟動，但是由于國家糧食部門隨時準備在市場價格低于最低收購價時入市收入，從而對市場價格也產(chǎn)生了一定的信號作用，實現(xiàn)了對價格的支持。因為托市政策對市場價格形成了一定程度的干預(yù)，因此，選擇糧食最初上市最低收購價未啟動一段時間內(nèi)的價格為市場價格，之后以托市方案預(yù)定的啟動時間內(nèi)的農(nóng)民賣糧價格作為帶托市支持效果的價格，二者相減為糧食托市帶來的價格提振效果，再以每種糧食的銷售進度計算出托市期間農(nóng)民糧食銷售收入，最終形成了表2。可以看到糧食托市政策增收效果較為明顯，在經(jīng)濟下行壓力較大的年份，如2009年，甚至成為農(nóng)民增收的主要來源之一。需要特別說明的是，2010/2011年度的玉米臨時收儲一直未能出臺，最終以中央儲備糧輪換的形式在2011年初開始執(zhí)行，而且這一年玉米價格總體在輪換價格之上運行。因此，表2沒有計算2010年玉米托市增收效果帶來的農(nóng)民增收。

三、糧食市場政策完善的壓力

21世紀10年代以來，糧食政策出現(xiàn)了一定的問題，其主要原因在于國內(nèi)外糧食供求形勢發(fā)生了變化。國內(nèi)部分糧食品種供求呈現(xiàn)出階段性供大于求的局面。例如，玉米連年增產(chǎn)，至2015年，年度產(chǎn)量已經(jīng)超過22463萬噸，而市場普遍預(yù)計庫存已經(jīng)超過25000萬噸，二者相加總供給達到47463萬噸的“天量”。而工業(yè)、食用、飼料以及種子等四種用途消費相加，也只有18200萬噸，即使加上損耗也不到18700萬噸。糧食產(chǎn)大于需的局面長期積累，導(dǎo)致國內(nèi)糧食庫存繼續(xù)增加，國有糧食系統(tǒng)庫容多次告急。

（一）國內(nèi)外糧食價格倒掛嚴重、進口增加

實際上，國內(nèi)糧食階段性供大于求，也是全球糧食供求相對充裕的一個組成部分。根據(jù)世界糧農(nóng)組織估計，2015年全球谷物產(chǎn)量達到25.33億噸，加上期初庫存總供給的31.86億噸，大幅度超過當年度25.13億噸的總消費。國際糧食供大于求，導(dǎo)致國際糧價弱勢運行并呈現(xiàn)階段性下跌走勢。而國內(nèi)糧食價格受到托市價格支撐，相對保持穩(wěn)定甚至階段性小幅上漲。這樣就出現(xiàn)了國內(nèi)外糧食價格嚴重倒掛。自2013年起，主要糧食品種出現(xiàn)了全面的國內(nèi)外價格倒掛。其中，玉米2014年國內(nèi)外價差達平均670元/噸以上，至9月玉米臨儲價格下調(diào)前，國內(nèi)外價差已經(jīng)達到55.8%。由于國內(nèi)外糧食價格持續(xù)倒掛，引發(fā)糧食進口不斷增加 〔9 〕。2015年，中國玉米、小麥、稻米進口量分別達到473萬噸、301萬噸和338萬噸，而且大麥、高粱、木薯干以及DDGS等糧食替代品進口量也出現(xiàn)激增。隨著糧食市場開放程度的逐步提高，中國糧價與國際糧價的協(xié)整程度將逐漸增強 〔10 〕。在糧食進口增加的情況下，國外價格跌勢也會傳導(dǎo)到國內(nèi)，從而給國內(nèi)糧食價格造成壓力。

（二）糧食加工企業(yè)利潤被壓縮

糧食托市價格支撐國內(nèi)糧食價格穩(wěn)中有漲，糧食加工企業(yè)原糧收購成本不斷增加。2010-2014年，谷物磨制和飼料加工企業(yè)主營業(yè)務(wù)成本以年均21.9%、20.0%的速度攀升。而成品糧市場價格受需求穩(wěn)定、宏觀調(diào)控需要等因素影響，長期相對保持穩(wěn)定，加之近年來經(jīng)濟下行壓力加大，部分糧食深加工品需求疲軟，導(dǎo)致糧食加工企業(yè)利潤減少。這種情況嚴重影響了企業(yè)持續(xù)經(jīng)營，因此市場主體入市不積極，不利于糧食市場的健康發(fā)展。在這一背景下，糧食大多數(shù)被國儲部門政策性收購。

（三）財政負擔加重

本來最低收購價和臨時收儲政策是一種應(yīng)急啟動的托底政策。但是，由于政策的慣性，而且也缺乏更好的市場調(diào)控政策，在糧食集中上市期間、缺乏市場主體入市收購的情況下，玉米和大豆的臨時收儲政策幾乎年年啟動 〔11 〕，稻谷和小麥的最低收購價啟動也成為常態(tài)。為了進行糧食收儲，糧食國儲部門不僅要支付大量收購資金，每年還要支付庫存成本。此外，政策性金融部門還要承擔糧食購銷市場風險和貸款主體信用風險等，國家財政背上了較重的負擔。

（四）國內(nèi)外糧食生產(chǎn)單位成本存在差距

需要澄清的一點是，國內(nèi)外價格倒掛和進口激增雖然有托市政策的原因，但也不能完全歸咎于托市政策，其根本原因在于國內(nèi)外糧食的單位生產(chǎn)成本差距。與世界主要糧食出口國相比，中國糧食的單位生產(chǎn)成本較高。以玉米為例，2016年中國每噸玉米的生產(chǎn)成本已經(jīng)達到2218.64元，美國每噸玉米的生產(chǎn)成本僅為957.13元。如果算細賬，種子、肥料、農(nóng)藥等成本雖然有差距，但是并不構(gòu)成價差的主要原因。中國玉米生產(chǎn)的機械作業(yè)費用較高，這一方面是由于中國農(nóng)業(yè)機械化的實現(xiàn)方式與美國不同，美國以農(nóng)場主自由農(nóng)機作業(yè)為主，而中國則多是農(nóng)戶支付作業(yè)費用，將機械作業(yè)外包，另一方面，農(nóng)機作業(yè)費用較高，也很大程度上是由于農(nóng)機操作人員工資或者追求的報酬推高的。如果算上燃料動力費、修理費以及固定資產(chǎn)折舊，中美機械使用成本的差距也不大。最主要的成本差距來自勞動力成本，中國種植一噸玉米自家用工折價為901.81元，這實際上是自家勞動力的機會成本。加上51.99元的雇工費用，中國玉米種植的勞動力成本是美國的近21.2倍，占到中國每噸玉米生產(chǎn)成本的43.0%。美國種植一噸玉米的勞動力成本僅為44.92元，勞動力成本僅占玉米生產(chǎn)成本的4.7%。其次的成本來自土地，中國玉米種植土地機會成本（地租加上自家土地折價）高達495.41元/噸，高出美國98.1%（見表3）。以往，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要依靠自家勞動力和自家土地從事生產(chǎn)，因此勞動力和土地成本主要是隱性成本。然而，隨著新型經(jīng)營體系的構(gòu)建，越來越多的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要雇工和租入土地，隱性成本已經(jīng)越來越具有顯性化的趨勢。而且，在開放的國際市場上，比較成本需要將機會成本也納入計算。

深入分析原因，部分糧食品種生產(chǎn)成本差異源自生產(chǎn)力的差距。由于技術(shù)差距、資源稟賦差異等因素，中國糧食單產(chǎn)仍然低于主要糧食出口國。2016年美國玉米單產(chǎn)已經(jīng)達到11.01噸/公頃，而中國僅為5.97噸/公頃;2016年巴西大豆單產(chǎn)達到3.35噸/公頃，而中國僅為1.80噸/公頃。而且，中國單位面積耕地化肥施用量分別是美國和巴西的4.55倍、3.85倍，維持目前產(chǎn)量的可持續(xù)性較低（見表4）。正是在這種較大的生產(chǎn)力差距下，中國與美國、巴西等國家形成了較大的糧食價差，也就造成了中國從這些國家大量進口玉米和大豆等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品。

部分糧食品種生產(chǎn)成本差異源自總體價格水平的不同。根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品成本收益匯編資料》數(shù)據(jù)計算，2014年中國稻谷種植畝均成本為1176.55元，折合2873.19美元/公頃。根據(jù)國際食物政策研究所的跨國比較研究，2014年柬埔寨每公頃水稻種植成本約為469美元，老撾約為463美元。以此計算，中國稻谷單位面積上成本為這些國家的6倍以上。但是，作為中國大米進口主要來源，這些國家的稻谷生產(chǎn)力并不比中國高。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部估算，柬埔寨單產(chǎn)2噸/公頃、老撾3噸/公頃計算，即使以此平均，中國稻谷每噸的種植成本也達到柬埔寨的1.80倍和老撾的2.73倍。部分國家大米之所以能夠大量出口中國，直接原因仍在于價差優(yōu)勢，而價差主要來自于單位生產(chǎn)成本，但是這一單位生產(chǎn)成本差異根源在于越南、柬埔寨、巴基斯坦等國家總體物價水平大幅低于中國。圖3展示了在購買力平價下，一美元商品在中國和其主要大米進口來源國能夠兌換人民幣的金額，這從一個側(cè)面反映出中國與這些國家的物價水平差異。從圖上看，東南亞各國物價水平大體相當于中國20世紀90年代初的水平。因此，中國與這些國家大米價差的根源還是在于這些國家總體物價水平較低。

（五）中國未設(shè)置高關(guān)稅人為減少糧食進口

與日本、韓國等國家不同，中國未能設(shè)置高關(guān)稅人為隔絕國內(nèi)外市場（見表5），于是國內(nèi)外糧價倒掛導(dǎo)致糧食大量進口。而且，糧食加工企業(yè)等市場主體為降低成本而大量使用進口糧食做原料，國產(chǎn)糧食則主要由政策性糧食部門收購，這就造成了“外糧入市，國糧入庫”。因此，如果說托市政策造成了國內(nèi)外糧價倒掛、進口激增，那么其中一個重要原因在于關(guān)稅水平太低、配額太小，未能有效地實現(xiàn)“防火墻”作用。而且隨著中國參與區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程加快，這一“防火墻”作用將越來越弱。2015年，根據(jù)中國-東盟自貿(mào)區(qū)協(xié)定設(shè)置的時間表，中國與老撾、越南、柬埔寨和緬甸建成自由貿(mào)易區(qū)，從上述國家和其他東盟成員國進口碎米關(guān)稅降至20%，因此大米進口出現(xiàn)了新一輪增長?？梢灶A(yù)計，只要重要糧食出口國不發(fā)生重大的自然災(zāi)害和突發(fā)事件，今后中國從這些國家的糧食進口將會繼續(xù)增加。

四、進一步改革的方向

黨的十九大再次重申“使市場在資源配置中起決定性作用”，并且再度強調(diào)了“國家糧食安全”的重要性?？梢灶A(yù)見，糧食市場調(diào)控政策的改革方向仍然會堅持市場化的方向。糧食市場調(diào)控政策承載了農(nóng)民增收、糧食市場穩(wěn)定等政策目標，但是同一個政策工具與許多政策性因素夾雜在一起。如何把這些夾雜在一起的問題協(xié)調(diào)處理好，增強政策的針對性、前瞻性，是未來改革的重要突破口。

（一）糧食市場調(diào)控改革要能夠合理引導(dǎo)通貨膨脹預(yù)期

保障糧食安全有效供給，糧食價格不能短時間內(nèi)快速大幅上漲。而且，糧價是百價之基，對糧食市場調(diào)控關(guān)系到以糧食為原料的豬肉、其他食品和工業(yè)品的價格穩(wěn)定。這樣，糧食價格就會對整體物價水平產(chǎn)生一定影響。由于糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品是居民每天都消費的商品，因此糧食價格上漲，就會對居民乃至企業(yè)的通貨膨脹預(yù)期產(chǎn)生作用。目前，表征通貨膨脹的消費者價格指數(shù)（CPI）是根據(jù)城鄉(xiāng)居民家庭消費支出的份額及其新變化確定的。當前，我國城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別為27.1和30.1。以此估算，糧食及受其影響的食品等商品價格變動，在CPI構(gòu)成中仍然占有相當大的比重。然而，要穩(wěn)定和提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性和地方的重農(nóng)抓糧積極性，又要讓糧食價格保持一定的水平，特定時期還要有一定的漲幅。這就需要把握好糧食市場調(diào)控政策改革的時機、節(jié)奏和力度。堅持“分類實施、循序漸進、先易后難、平穩(wěn)過渡”策略，在綜合考慮國內(nèi)外市場形勢的前提下，健全完善大豆和玉米生產(chǎn)者補貼政策，鞏固價補分離改革成果。在一定階段內(nèi)，堅持稻谷和小麥最低收購價，科學(xué)調(diào)整最低收購價水平、數(shù)量上限和質(zhì)量要求，近期以向市場價格靠攏為主基調(diào)，審慎探索水稻、小麥等口糧價補分離的時機。

（二）糧食市場調(diào)控改革要符合財政承受能力

長期實施糧食市場調(diào)控政策，財政對糧食流通部門支付較大額度的補貼。在糧價波動比較大的2008年，財政糧油事務(wù)決算支出一度高達1620.38億元。2018年，即便取消了玉米和大豆的臨時收儲政策，降低了稻谷和小麥的最低收購價，這一支出的額度仍然高達603.86億元。更需要考慮的是，前期糧食價格較高時，大量糧食被收入糧庫，這些糧食要以市場價格順價銷售出去，就可能給國有糧食企業(yè)造成虧損。糧食安全是頭等大事，其市場調(diào)控政策究竟該如何平衡經(jīng)濟賬和糧食安全、農(nóng)民收入的民生賬，就成為必須解決的難題。未來，需要進一步合理確定糧食政策性儲備規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)以及區(qū)域布局，加強倉儲物流建設(shè)，合理制定政策性儲備的補貼水平，嚴格儲備進出的監(jiān)督機制，科學(xué)確定政策性糧食儲備投放的時機和交易底價。

（三）糧食市場調(diào)控改革要既能促進農(nóng)民增收又不“吊高胃口”

糧食市場調(diào)控改革涉及到多元利益主體，農(nóng)民收入會不同程度地受到不利影響。自市場調(diào)控政策改革以來，因糧食價格下跌，農(nóng)民賣糧收入有所減少。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點調(diào)查系統(tǒng)對約2萬個農(nóng)戶的連續(xù)觀察，自2015年下半年以來，農(nóng)民人均賣糧收入連續(xù)減少，到2016年，農(nóng)民人均賣糧收入一度減少到967元，比2014年減少19.6%（見圖4）。在沒有更好替代方案的前提下，最低收購價仍是種糧農(nóng)民的“定心丸”。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，糧食的價格形成機制進一步改革，未來農(nóng)民賣糧收入可能會由主要依靠價格向主要依靠質(zhì)量轉(zhuǎn)變。未來，糧食市場調(diào)控政策改革的原則應(yīng)當遵循“保留框架，增加彈性，合理調(diào)整”。同時，適應(yīng)居民消費結(jié)構(gòu)升級、結(jié)合我國國情，把最低收購價政策執(zhí)行由主要關(guān)注數(shù)量向質(zhì)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，在繼續(xù)實施最低收購價政策的同時，在托市政策執(zhí)行中更加重視收購稻谷的品質(zhì)，科學(xué)提高收儲糧食的質(zhì)量標準，還可以探索實施分品質(zhì)定價收儲、拉開檔次收儲等模式。

（四）糧食市場調(diào)控改革的頂層設(shè)計各環(huán)節(jié)要加強協(xié)調(diào)性

近年來，糧食托市政策改革的思路是“價補分離”。但是，補貼和糧價起作用的環(huán)節(jié)和機制不同，激勵效果大小各異，政策時效長短有別，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各品種之間收儲制度改革與補貼激勵方式仍存在多方面的困難。從農(nóng)戶模型推導(dǎo)上看，糧食補貼對農(nóng)戶生產(chǎn)投入的激勵作用是“加數(shù)”形式，糧食價格對農(nóng)戶生產(chǎn)投入的激勵作用是“乘數(shù)”形式，糧食價格激勵作用更直接 〔12 〕140-151。例如，大豆和玉米的托市政策取消后，2017年國家在東北地區(qū)針對兩個品種實施了生產(chǎn)者補貼，但是稻谷最低收購價政策依然保留。根據(jù)全國固定觀察點調(diào)查體系2017年對東北地區(qū)56個縣（市、區(qū)）60個村3292個農(nóng)戶的調(diào)查，加上生產(chǎn)者補貼，玉米和大豆畝均現(xiàn)金凈收入分別達到576.60元、545.24元，稻谷的畝均現(xiàn)金凈收入則達到999.67元。于是，很多地方和農(nóng)戶就有旱地改水田、種植井灌稻的沖動，不僅再度增加了稻谷庫存，還對產(chǎn)地生態(tài)產(chǎn)生威脅。未來，糧食市場調(diào)控改革需要協(xié)調(diào)品種之間的比價和多元主體利益。例如，在東北地區(qū)通過水價調(diào)整、補貼調(diào)節(jié)等方式，堅決遏制“旱改水”，支持農(nóng)民和新型經(jīng)營主體把目前尚需井灌的水稻有序休耕、調(diào)整。

（五）糧食市場調(diào)控改革要與相關(guān)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)相對接

最低收購價政策的本意是將糧食價格上漲的收益落實到農(nóng)戶頭上。但是，在目前的糧食流通市場主體構(gòu)成中，糧食經(jīng)紀人收購約占總收購量的70%，這也就意味著部分糧食價格上漲的收益被流通環(huán)節(jié)賺走。然而，為了糧食市場的順利進行、避免農(nóng)民糧食“賣難”，又要鼓勵糧食經(jīng)紀人參與糧食市場。即便實施價補分離，要求生產(chǎn)者補貼發(fā)放給實際種植糧食的生產(chǎn)主體，又會導(dǎo)致補貼資格核查困難。即便能夠?qū)崿F(xiàn)精準發(fā)放到種糧戶，又有可能由于種糧主體是租地經(jīng)營，會因補貼被抬高地租。當前，經(jīng)紀人是糧食市場不可缺少的流通主體，所以仍然要保護糧食經(jīng)紀人的合法權(quán)利，鼓勵其誠信經(jīng)營、搞活流通。未來，摸清傳統(tǒng)農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體和糧食流通主體的生產(chǎn)經(jīng)營“底數(shù)”，為政策制定和執(zhí)行提供“大數(shù)據(jù)”決策支持。充分借助我國“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展帶來的機遇，探索支持互聯(lián)網(wǎng)交易平臺，為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享受最低收購價和生產(chǎn)者補貼提供精準的依據(jù)。

（六）糧食市場調(diào)控改革要兼顧主動調(diào)整和被動改革

目前的糧食市場調(diào)控政策多為庫存、財政、進口等壓力下的被動改革。例如，國家曾一度限制玉米深加工項目。到2015年，隨著玉米庫存增多，在“放管服”改革的大背景下，國家被動地將玉米深加工項目由國家發(fā)展改革委核準調(diào)整為由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級發(fā)展改革委備案。尤其是在玉米庫存高企的情況下，國家實施了一系列鼓勵玉米深加工的政策。2016年取消玉米臨時收儲政策后，玉米由產(chǎn)大于需到產(chǎn)不足需的轉(zhuǎn)換僅用了3年左右。在這一新形勢的壓力下，2019年10月，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2019年本）》，把“不符合國家規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策的”糧食轉(zhuǎn)化為乙醇項目列入限制發(fā)展目錄，這意味著政策變化趨勢又“被動”調(diào)整了一個輪回。作為一項市場調(diào)控政策，前瞻性是基本要求之一。本世紀初，為防止深加工項目引發(fā)玉米口糧和飼料用途供應(yīng)不足，國家有關(guān)部門曾經(jīng)一度主動對玉米深加工實施限制。實際上，一般而言，人均糧食占有量超過400公斤之后兩到三年，就可能出現(xiàn)糧食供求失衡的局面。這一節(jié)點曾經(jīng)出現(xiàn)在90年代中后期，當時糧食產(chǎn)大于需、陳化糧出現(xiàn)，上一輪比較大的糧食市場調(diào)控政策改革就發(fā)生在此期間。因此，糧食市場調(diào)控改革應(yīng)當關(guān)注糧食供求節(jié)點，提前做好收儲價格調(diào)整、規(guī)模確定、庫容預(yù)備等一系列預(yù)案。充分發(fā)揮市場的決定性作用，在適宜的地區(qū)大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食訂單交易，鼓勵優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，積極促進農(nóng)戶、合作社、家庭農(nóng)場等生產(chǎn)主體與企業(yè)對接。通過定向降準、財政貼息等貨幣金融政策，結(jié)合稅收、補貼等財政杠桿，動態(tài)調(diào)節(jié)燃料乙醇、稻米油等糧食深加工企業(yè)的產(chǎn)能，發(fā)揮其對糧食市場的調(diào)控作用。

（七）糧食市場調(diào)控改革要有利于農(nóng)業(yè)資源環(huán)境可持續(xù)利用

糧食市場調(diào)控政策雖然鼓勵了糧食生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)資源環(huán)境繃得過緊，對環(huán)境的影響較大。2018年農(nóng)業(yè)用水仍占全國用水總量的61.4%，且使用效率不高。全國高效節(jié)水灌溉面積3.34億畝，占耕地比例僅為16.5%，遠低于以色列、法國等集約式利用農(nóng)業(yè)資源國家80%～90%的水平，也低于美國等粗放式利用農(nóng)業(yè)資源國家50%的水平。近年來，為了追求農(nóng)作物高產(chǎn)，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜大面積過量使用。2017年，我國化肥折純使用量達到5859.41萬噸，每畝用量仍高達28.96公斤，遠超國際公認的畝均15公斤的安全上限，水稻、玉米和小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%。農(nóng)藥施用量達到165.51萬噸，畝均用量超過0.82公斤，利用率為38.8%，農(nóng)用地膜使用量突破252.84萬噸，覆蓋面積逾2.8億畝，殘留率高達40%左右。糧食市場調(diào)控政策究竟如何在“保供給”與“保生態(tài)”之間平衡，成為一個問題。以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，糧食市場調(diào)控政策應(yīng)當“保供給”“提質(zhì)量”“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調(diào)并行。在統(tǒng)籌考慮農(nóng)民增收和消費者承受能力的情況下，探索在糧食價格當中適當體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本。

（八）糧食市場調(diào)控改革需要放在國際貿(mào)易大環(huán)境下考慮

糧食可獲得性較強，世界上很多國家都能生產(chǎn)稻谷、小麥、玉米和大豆等不同種類的糧食。正常情況下糧食供給有余的國家也能夠向國際市場出口。但是，如果過多地依賴糧食進口，不僅不能夠保證“中國人的飯碗主要裝中國糧”，還可能讓農(nóng)民無業(yè)可就。再就是，糧食市場調(diào)控政策會影響糧食的市場價格，從而影響農(nóng)民的種糧積極性。這在國內(nèi)的政策語境中，是強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的“好事”。但是，國內(nèi)政策語境長期忽視的一點是，從WTO規(guī)則來看，影響農(nóng)民種糧行為是一種“扭曲”市場的政策。2016年9月，美國向WTO起訴中國糧食補貼違反規(guī)定。至2019年2月，世貿(mào)組織爭端解決專家組未能支持中方關(guān)于小麥、稻谷最低收購價政策符合規(guī)則這一主張。于是，小麥、稻谷最低收購價政策就到了一個不得不改革的“關(guān)口”。未來，需要對糧食分品種確定合理的自給率。進一步增強國內(nèi)市場調(diào)控與進出口調(diào)節(jié)措施的協(xié)調(diào)性。通過完善關(guān)稅、配額、檢驗檢疫、港口儲備、保稅區(qū)加工、全程追溯等政策手段，調(diào)節(jié)國內(nèi)外糧食供求，綜合使用匯率等宏觀經(jīng)濟調(diào)控工具，將國際糧食價格波動對國內(nèi)糧食價格波動的沖擊降到最低。推動糧食市場調(diào)控手段“黃轉(zhuǎn)綠”，每年提前公布并執(zhí)行政府最低收購價收購量的上限，從而讓相關(guān)支持政策符合世貿(mào)組織規(guī)則。

注 釋：

①參見：2019年1月3日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（中發(fā)〔2019〕1號）。

參考文獻：

〔1〕詹 琳，蔣和平.糧食目標價格制度改革的困局與突破〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015（02）：14-20+110.

〔2〕Rashid S.，Cummings Jr. R.，Gulati A. Grain Marketing Parastatals in Asia：Results from Six Case Studies〔J〕.World Development，2007（11）：1872-1888.

〔3〕Timmer C. P. Agriculture and economic development revisited〔J〕.Agricultural Systems，1992（1-3）：21-58.

〔4〕黃季焜，楊 軍，仇煥廣，徐志剛.本輪糧食價格的大起大落：主要原因及未來走勢〔J〕.管理世界，2009（01）：72-78.

〔5〕譚硯文，楊重玉，陳丁薇，張培君.中國糧食市場調(diào)控政策的實施績效與評價〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2014（05）：87-98+112.

〔6〕趙德余.政策制定中的價值目標與效率的沖突——對2004年中國糧食增產(chǎn)措施的經(jīng)驗研究〔J〕.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2009（03）：40-46.

〔7〕彭 超，沈貴銀.中國糧食市場調(diào)控政策評價：2004-2012〔C〕//首屆北京青年農(nóng)經(jīng)學(xué)者論壇論文集.2013.

〔8〕新華社.廣積糧·積好糧·好積糧——訪國家糧食局局長任正曉〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/2016-01/08/c_1117712931.htm.

〔9〕辛翔飛，孫致陸，王濟民，等.國內(nèi)外糧價倒掛帶來的挑戰(zhàn)、機遇及對策建議〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2018（03）：15-22.

〔10〕李光泗，曹寶明，馬學(xué)琳.中國糧食市場開放與國際糧食價格波動——基于糧食價格波動溢出效應(yīng)的分析〔J〕.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2015（08）：44-52+66.

〔11〕賀 偉，朱善利.我國糧食托市收購政策研究〔J〕.中國軟科學(xué)，2011（09）：10-17.

〔12〕彭 超.中國農(nóng)業(yè)補貼政策的影響研究：宏觀效果與微觀行為〔M〕.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2013.

責任編輯 于曉媛