陳偉偉　王喆

城市群作為區(qū)域經(jīng)濟增長極的高級形式，其作用機理是通過集聚效應和擴散效應將城市群內(nèi)的大中小城市和小城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系起來，形成分工合理、相互協(xié)調(diào)、相互促進的有機統(tǒng)一整體。集聚效應和擴散效應是各種市場主體、要素資源在空間的集聚，然后通過市場主體的市場行為突破行政區(qū)劃分割。首先，集聚效應和擴散效應的前提是集聚在不同城市的市場主體間有業(yè)務往來，這涉及城市間的產(chǎn)業(yè)分工和合作。其次，集聚效應和擴散效應表現(xiàn)為穿梭于城市間的各種“流”，資金流、人流、物流、信息流等，其條件除城市間產(chǎn)業(yè)分工外，還包括連接各城市并承載各種“流”的“管道”的完善程度，如城市群內(nèi)各城市間的制度銜接、交通等基礎設施建設等。

一、城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展分析框架構(gòu)建

（一）城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展需要合理的水平分工和垂直分工

城市群內(nèi)各城市間的產(chǎn)業(yè)分工是城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提，包括水平分工和垂直分工。水平分工指城市主導產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和過度競爭;垂直分工指城市間的產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)系，形成上中下游相通的產(chǎn)業(yè)鏈。城市群內(nèi)各城市在產(chǎn)業(yè)分工時要根據(jù)自身城市等級、發(fā)展階段等條件綜合考慮，并逐步推進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變。

一個城市群一般會有一兩個核心城市，若干區(qū)域中心城市、節(jié)點城市，以及中小城市和小城鎮(zhèn)，各類型城市構(gòu)成一個完整的城市體系。該體系內(nèi)各城市等級不一樣，功能不一樣，等級越高的城市集聚先進生產(chǎn)要素的能力越強，帶動周邊城市共同發(fā)展的輻射能力也越強，中小城市則是核心城市的堅實支撐，為核心城市和區(qū)域中心城市做產(chǎn)業(yè)配套和廣闊市場腹地。因此，城市群內(nèi)等級越高的城市，其功能定位和產(chǎn)業(yè)分工應該是產(chǎn)業(yè)鏈高端，其他城市根據(jù)自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，按產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的鏈條結(jié)構(gòu)選擇和發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)。同等級城市之間的產(chǎn)業(yè)應盡量錯位，避免重復建設和同質(zhì)化惡性競爭。

（二）城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三個層面五個維度

促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，需從產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標層、支撐層、行動層三個層面構(gòu)建分析框架，這涉及對產(chǎn)業(yè)視角的升維和降維。

產(chǎn)業(yè)視角升維，從空間維度看，可以升維為產(chǎn)業(yè)集群，根據(jù)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)各產(chǎn)業(yè)間關系可以判斷產(chǎn)業(yè)集群的有機聯(lián)系程度，如以某一龍頭企業(yè)為核心，在龍頭企業(yè)周圍集聚起眾多中小企業(yè)做配套支撐，形成上中下游互聯(lián)互通的產(chǎn)業(yè)鏈，則該產(chǎn)業(yè)集群的有機聯(lián)系程度可以判定為緊密，內(nèi)部協(xié)調(diào)性非常高;反之則比較松散，協(xié)調(diào)性亦不高。進一步將產(chǎn)業(yè)集群范圍從一個城市擴展到城市群，則可以分析城市群產(chǎn)業(yè)分工及有機聯(lián)系程度。產(chǎn)業(yè)視角升維，從時間維度看，可以升維為產(chǎn)業(yè)演進，即城市的產(chǎn)業(yè)選擇會隨時間逐漸演變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相應發(fā)生變化，如從一產(chǎn)為主向二產(chǎn)為主演進，進一步從二產(chǎn)為主向三產(chǎn)為主演進，產(chǎn)業(yè)鏈從低端向高端演進。

產(chǎn)業(yè)視角降維，從市場主體看，產(chǎn)業(yè)是由一個一個的市場主體——企業(yè)組成的，因此產(chǎn)業(yè)向下降維，其視角可以降到市場主體維度，對產(chǎn)業(yè)的分析可以從更低維度的市場主體維度進行分析。從企業(yè)維度進一步下沉，則可以深入到生產(chǎn)要素維度，企業(yè)實體實際上是各種生產(chǎn)要素的有機組合，企業(yè)通過優(yōu)化配置各種生產(chǎn)要素進行生產(chǎn)經(jīng)營。

城市群內(nèi)各城市由于考核等原因，城市間發(fā)展產(chǎn)業(yè)的關系更多是競爭關系。為使城市群內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展關系從競爭為主轉(zhuǎn)向合作為主，其關鍵是“合則兩利，斗則俱傷”。因此，要促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要在產(chǎn)業(yè)維度設計出合理的收益分配和成本分擔方案。

以上五個維度，以產(chǎn)業(yè)維度為中心，向上升維依次為產(chǎn)業(yè)集群維度和產(chǎn)業(yè)演進維度;向下降維依次為市場主體（企業(yè)）維度和生產(chǎn)要素維度。以此構(gòu)建城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)分析的目標層、支撐層、行動層：一是將產(chǎn)業(yè)演進維度、產(chǎn)業(yè)集群維度視為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標層，這是城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，即產(chǎn)業(yè)鏈向高端演進、產(chǎn)業(yè)集群有競爭力。二是將產(chǎn)業(yè)維度的利益關系（包括收益分配和成本分擔）視為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐層，這是促進城市群內(nèi)各城市通力合作的關鍵支撐，否則城市間的競合關系更多的是競爭大于合作。三是將市場主體（企業(yè)）維度、生產(chǎn)要素維度視為城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的行動層，即為了突破城市間的行政壁壘，具體行動方案需要在企業(yè)維度和生產(chǎn)要素維度進行謀劃（見圖1）。

（三）城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展需要市場的力量突破行政邊界，需要政府的力量破除行政壁壘

黨的十八屆三中全會明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)治理需要從市場和政府兩個角度進行分析。實踐證明，市場是優(yōu)化配置資源要素的有效方式。城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，一方面需要通過市場的力量來突破行政邊界，將不同行政區(qū)劃內(nèi)的企業(yè)、要素等聯(lián)系起來整合成產(chǎn)業(yè)鏈。另一方面由于城市間的競合關系，城市之間存在各種行政壁壘，這就需要政府的力量來破除行政壁壘，彌補市場失靈。

將政府與市場兩個角度與城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的三個層面五個維度結(jié)合，就構(gòu)建出了城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的分析框架。

二、影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制障礙分析

根據(jù)構(gòu)建出的城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展分析框架，可以系統(tǒng)地、多維度地研究影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制障礙。

（一）目標層影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

目標層包括產(chǎn)業(yè)演進和產(chǎn)業(yè)集聚兩個維度，這兩個維度存在的影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題：一是地方政府對城市自身發(fā)展定位、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)基礎等認識不清，在規(guī)劃編制、招商引資時容易違背產(chǎn)業(yè)演進規(guī)律，犯下急功近利、好高騖遠等錯誤。如核心城市不在創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級上下功夫，反而和區(qū)域中心城市、節(jié)點城市搶產(chǎn)業(yè);如處于生態(tài)功能區(qū)的城市不在“綠水青山就是金山銀山”上面下功夫，反而謀劃著發(fā)展制造業(yè)等項目;又如城市群內(nèi)的節(jié)點城市、中小城市等不在產(chǎn)業(yè)配套、做精做強上下功夫，卻謀劃著要發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等。二是地方政府在招商引資時，缺乏針對性，能招到什么項目就落地什么項目，結(jié)果費勁集聚起來的產(chǎn)業(yè)之間關聯(lián)性不強，或與周邊城市的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性不強，導致城市自身的產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動成本高，產(chǎn)業(yè)集聚沒有體現(xiàn)出集聚效應內(nèi)涵里的協(xié)調(diào)效應。

（二）支撐層影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

從支撐層分析，主要看城市群內(nèi)各城市之間的收益分配和成本分擔機制。目前來看，支撐層存在的問題比較多，進而影響到了城市的行動層，導致城市間存在很多行政壁壘。

由于地方政府都有GDP及增速的發(fā)展目標，而且需要財政收入支撐當?shù)氐幕A設施建設、公共服務配套等，因此地方政府一般會優(yōu)先考慮當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，除非能從城市組團發(fā)展中獲取更多收益。目前，我國財政收入轉(zhuǎn)移支付的主要形式是中央對地方的間接轉(zhuǎn)移支付，地方政府之間的直接轉(zhuǎn)移支付比較少，如跨域治理生態(tài)補償?shù)葯C制不完善，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接相關的收益分配機制不明確。因此，雖然很多地方政府都很清楚城市群組團發(fā)展的效果肯定是“1+1>2”，但是由于對“‘蛋糕做大之后我能分到多少？發(fā)生的成本如何分擔？”等關鍵問題的顧慮，很多地方政府在實踐中往往表現(xiàn)為競爭大于合作。

（三）行動層影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

從行動層分析，即從企業(yè)維度和生產(chǎn)要素維度進行分析。企業(yè)維度影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題有以下幾點：一是地方保護主義，地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)，在市場準入等方面設置各種制度障礙和隱性壁壘，排除或限制外地企業(yè)進入本地市場進行公平競爭。二是城市營商環(huán)境，地方政府在商事制度改革、產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭等方面改革不徹底、不到位，影響項目落地、影響民營企業(yè)活力和創(chuàng)新力。三是企業(yè)遷移限制，有地方政府限制本地企業(yè)自由遷移，導致城市間產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移承接不順暢。此外，地方政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的基礎設施建設（交通、物流、倉儲等）、公共服務配套等方面存在短板也是影響市場主體集聚和擴散的重要因素，如可以有效降低企業(yè)成本的各類共享平臺建設。

生產(chǎn)要素維度影響城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題有以下幾點：一是與生產(chǎn)要素自由流動相關的制度對接不暢，如與人才和勞動力自由流動相關的戶籍管理、職稱評定和互認、社保醫(yī)保關系的轉(zhuǎn)移接續(xù)等制度，與數(shù)據(jù)要素相關的共享機制不完善等。二是與要素交易或者企業(yè)獲取要素相關的制度性障礙較多，如與要素交易相關的規(guī)則可操作性有待提高，數(shù)據(jù)要素市場的交易規(guī)則更是還處于探索階段;如民營企業(yè)存在融資難融資貴的問題，在獲取銀行貸款方面的難度要高于國有企業(yè);又如與要素交易相關的交易平臺建設滯后，與要素交易相關的中介服務機構(gòu)培育不足等。

三、促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路、路徑和重點領域

促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，其前提是城市群內(nèi)各城市之間的分工，而其關鍵則是能充分調(diào)動城市群內(nèi)各城市積極性的合理的收益分配和成本分擔機制。

（一）總體思路：構(gòu)建四種城市共同體

為充分激發(fā)城市群內(nèi)各城市齊心協(xié)力共謀產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性，需要多種方式構(gòu)建多元化的城市共同體，可以概括為：城市業(yè)務共同體、城市責任共同體、城市利益共同體、城市命運共同體（見圖2）。

城市業(yè)務共同體：城市間的產(chǎn)業(yè)合作，從市場運行角度看，一般源于市場主體之間的自發(fā)業(yè)務往來，位于不同行政區(qū)劃的企業(yè)因為業(yè)務往來建立起了良好的合作關系，甚至是聯(lián)盟。當兩個城市之間這種由市場主體自發(fā)構(gòu)建的業(yè)務關系由少而多、由松散而緊密時，城市之間的業(yè)務共同體就逐漸形成。因此，這是一種自下而上的、市場化的合作模式。在促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，政府應該鼓勵這種市場化的合作模式，在政策制定上為市場主體之間的合作提供充分便利，通過基礎設施建設、公共服務對接等措施，消除城市間存在的各種體制機制障礙，進而構(gòu)建出市場化選擇的城市業(yè)務共同體。

城市責任共同體：城市間的產(chǎn)業(yè)合作，除充分發(fā)揮市場配置資源的作用外，也離不開政府作用的更好發(fā)揮。有效發(fā)揮政府作用可以促進城市產(chǎn)業(yè)演進，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，地方政府之間，或者地方政府在上級政府指導下，可以在城市群發(fā)展規(guī)劃編制、區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的責任界定等方面進行對接，建立起城市責任共同體，以對黨負責、讓人民滿意的使命感和責任感，摒棄過去城市競賽的思維，共同謀劃區(qū)域經(jīng)濟和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，破除行政區(qū)劃導致的行政壁壘。由此可見，城市責任共同體是一種自上而下的、政府引導的合作模式。具體到城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展上，城市群內(nèi)的核心城市、區(qū)域中心城市這些等級高的城市，應該在城市群協(xié)調(diào)發(fā)展上承擔相對更多的責任，擔負起以強帶弱的責任，“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”，只有城市群內(nèi)大中小城市都各就其位、協(xié)調(diào)發(fā)展，城市群的競爭力才會提升，核心城市和區(qū)域中心城市的底部支撐才會更加堅實。

城市利益共同體：城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展既可以通過市場化的方式構(gòu)建自下而上的城市業(yè)務共同體，也可以通過政府引導的方式構(gòu)建自上而下的城市責任共同體，而將兩種方式結(jié)合起來，以城市群協(xié)同發(fā)展的“收益共享、成本共擔”為紐帶，可以構(gòu)建起更高階的城市利益共同體。城市利益共同體結(jié)合了市場配置資源的優(yōu)勢和政府引導彌補市場失靈的優(yōu)勢，是一種緊密的共同體，有助于城市群的協(xié)同發(fā)展。在具體合作模式上如正在探索的共建共享產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市飛地經(jīng)濟等模式。

城市命運共同體：城市利益共同體繼續(xù)升級，則是城市命運共同體，將聯(lián)系各城市之間的利益紐帶繼續(xù)升級為榮辱與共的城市群發(fā)展前景、全球影響力和競爭力，促進城市群內(nèi)各城市間的資源共享，產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、創(chuàng)新鏈深度融合。

（二）實施路徑：著力謀劃“五個激活”

促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，要以構(gòu)建城市共同體為目標，以城市群產(chǎn)業(yè)的三個層面五個維度為著力點，謀劃“五個激活”：激活要素、激活主體、激活市場、激活政府、激活政策，使城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，逐漸從“無序競爭”走向“有序合作”。

激活要素：生產(chǎn)要素是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎維度，如果根基不穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難言健康和協(xié)調(diào)。要想激活要素，就需要在要素自由流動、要素交易規(guī)則、要素交易平臺建設等方面下功夫。

激活主體：市場主體——企業(yè)是組織各類生產(chǎn)要素進行生產(chǎn)經(jīng)營的主力軍，同時也是突破行政區(qū)劃“塊塊”形成產(chǎn)業(yè)鏈“條條”的直接行動者。企業(yè)的活力和創(chuàng)新力直接關系到城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力和創(chuàng)新力。要想激活市場主體，就需要從產(chǎn)權(quán)保護（尤其是知識產(chǎn)權(quán)保護）、營商環(huán)境等方面下功夫。

激活市場：市場是各類市場主體展開競爭的舞臺，也是各類生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置的場所，更是消費者與生產(chǎn)經(jīng)營者直面接觸的所在。激活市場直接關系到城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及的市場主體、生產(chǎn)要素等維度的高效運轉(zhuǎn)。市場的有效運行需要充分發(fā)揮競爭機制、價格機制、供求機制等市場機制的作用。因此，謀劃“激活市場”就需要從統(tǒng)一市場、市場開放、公平競爭、有序競爭等方面下功夫。

激活政府：激活政府，一是促使城市群內(nèi)各城市之間不要各自為戰(zhàn)、惡性競爭;二是促使政府的“有形之手”能更好發(fā)揮作用。因此，一方面要著力完善城市群內(nèi)各城市認可的“收益共享、成本共擔”的利益機制，給地方政府以正面激勵;另一方面要著力構(gòu)建將城市群整體競爭力提升納入政府績效考核指標體系的考核制度，給“有形之手”裝備好“指揮棒”。

激活政策：激活政策是為了使各類政策能切實有效地發(fā)揮作用，讓“有形之手”打好手中的每一張“牌”。為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展，制定出臺了很多政策，包括產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策（區(qū)域發(fā)展規(guī)劃）、就業(yè)政策等，但是很多政策存在落實困難，或者很難達到預期效果，甚至存在非預期性的“副作用”，其原因可能是政策制定時考慮不周、政策不接地氣、或者政策保障措施缺乏強有力的約束等。因此，要激活政策就需要在制定政策時，充分調(diào)研，廣泛征求吸納社會公眾意見，將頂層設計與行動落實結(jié)合起來。

（三）重點領域：加強三大重點領域建設

促進城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，要加強三大重點領域建設：一是打造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境;二是建設統(tǒng)一開放、競爭有序的高標準市場體系;三是構(gòu)建現(xiàn)代化市場監(jiān)管機制。這三大重點領域?qū)Υ龠M城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展來說是內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進的，營商環(huán)境優(yōu)化以行政區(qū)劃為邊界，有利于激發(fā)城市群內(nèi)各城市比學趕超的積極性，有利于各城市自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目落地;高標準市場體系則是著力打通城市群內(nèi)各城市之間的行政壁壘，以“一體化”和“高質(zhì)量”為著眼點，有利于城市群內(nèi)的市場主體突破行政區(qū)劃邊界進行跨界合作;現(xiàn)代化市場監(jiān)管機制則是更好發(fā)揮政府作用，維護市場秩序的有力手段?！?/p>

（基金項目：中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所2020年改革專題“構(gòu)建更加科學、更加高效的城市群治理體系研究”，2020年青年人才項目“促進我國城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制研究”階段性研究成果）

（陳偉偉，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。王喆，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）