趙曉華
【摘要】清朝吸納歷代經驗,建立了系統(tǒng)完備的救災制度,其內容主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面,基本覆蓋整個救災過程。清朝將救災責任法律化,救災立法體系嚴整靈活,從而確保救災制度有效運行。清代救災制度建設與王朝活動同步進行,存在較為明顯的階段性變化。
【關鍵詞】清朝 救災制度 荒政 救災立法 【中圖分類號】K249 【文獻標識碼】A
中國古代社會將救濟災荒的法令、制度與政策、措施統(tǒng)稱為“荒政”。作為中國最后一個封建王朝,清朝吸納歷代經驗,救災制度嚴整完備,主要包括報災、勘災、籌賑、賑災、善后等多個方面,基本覆蓋整個救災過程。
報災,即將災情自下而上逐級上報,是救災啟動的首要程序。順治十七年(1660),明確規(guī)定報災期限:直省災傷,先以情形入奏,夏災限六月終旬,秋災限七月終旬??睘募从傻胤焦倏辈焓転某潭龋_定成災分數(shù)??睘氖谴_定災蠲分數(shù)及賑濟標準的重要依據(jù)。清代將成災分數(shù)按照受災輕重分成一至十分,受災六分至十分者為成災,五分以下為不成災。雍正六年(1728),確定以四十五日作為勘災期限。在救災過程中,籌集賑需是非常關鍵的步驟。清代的籌賑方式,包括朝廷調撥、省縣協(xié)濟、地方籌集,以及鼓勵個人捐輸、捐納的賑捐等。其中,朝廷調撥是清前期救災錢糧的主要來源,發(fā)帑和截漕是中央首選的籌款賑災措施。晚清以降,由于中央財政匱乏,賑捐所得成為救災款項的大宗。
賑災是清代救災制度中最為重要的環(huán)節(jié)。在賑災前,先要進行查賑。查賑是為賑濟做準備,其內容是劃分貧戶等差,核對災民戶口,填寫賑票。清代規(guī)定,災民以16歲以上為大口,未至16歲為小口,尚在襁褓者不入賑冊。查賑之后進行散賑,即將賑濟米糧發(fā)放到災民手中。災民賑糧,應由州縣官親自散給。如果州縣官不能兼顧,督撫應派遣委員協(xié)同辦理。賑災的具體內容,包括災蠲、賑濟、緩征、平糶、安輯等。災蠲,即根據(jù)成災情況,減免災民的賦稅課征。雍正六年(1728),確定了災蠲比例:被災十分者免錢糧七分,九分者免六分,八分者免四分,七分者免二分,六分者免一分。乾隆三年(1738),又準被災五分者經地方官查勘明確,免錢糧十分之一。緩征是將受災地區(qū)應征額賦暫緩征收。從緩征時間來看,有緩至次年麥熟后或秋成后征收者,也有按照災情分作兩年、三年或五年征者。平糶的目的是平抑災區(qū)糧價。災歉之時,米價昂貴,國家通過動發(fā)常平倉谷、截留漕米與采買谷石等方式,減價平糶,以接濟災民糧食。清代也鼓勵民間自愿平糶,并給予相應的表彰獎賞。
作為賑災中最為重要的環(huán)節(jié),賑濟由政府無償發(fā)放糧食、款項及其他物資,以幫助災民度過難關。清代的賑濟方式多元靈活,包括摘賑、普賑、續(xù)賑、大賑、展賑、抽賑、補賑等,貫穿救災的整個階段,頗能反映清代救災制度的周密完整。摘賑是首先采取的賑濟方式??彬瀾艨跁r,如果遇到老病孤苦、情狀危慘、急不能待者,可以由委員驗明情形,知會印官先行賑濟,是謂摘賑。摘賑之后實行正賑,又稱為普賑、急賑或先賑。乾隆朝《戶部則例》規(guī)定,秋季逢水旱成災,“將乏食貧民,不論成災分數(shù),均先行正賑一個月”。正賑一般發(fā)生于夏末秋初的八月份,賑濟期限一個月,按一個月三十天的標準給予錢糧。正賑之后還有續(xù)賑,又稱接賑,時間多在九、十兩月。正賑結束之后,災民所得口糧已經吃完,而下一步大規(guī)模的賑濟,即大賑,自十一月初一才開始,很多極貧災戶以及老病孤寡之人生活陷入絕境,對這些“一經停賑,即難存活”者,應當繼續(xù)進行賑濟,使其生活可以延續(xù)到大賑開始,此種賑濟方式即為“續(xù)賑”。正賑或續(xù)賑之后進行的賑濟為加賑,也稱大賑。加賑一般自十一月份起,按照成災分數(shù),分極貧、次貧確定賑濟期限。乾隆七年定例:成災六分者,極貧加賑一個月;成災七八分者,極貧加賑兩個月,次貧加賑一個月;成災九分者,極貧加賑三個月,次貧加賑兩個月;成災十分者,極貧加賑四個月,次貧加賑三個月。加賑完畢一般是次年三四月份,此時距麥收還有一定時期,災民生計如果依然艱難,應當繼續(xù)進行賑濟,稱為展賑。為了維持地方社會穩(wěn)定、恢復農業(yè)生產,對勘不成災的地區(qū),抽取部分極貧災戶進行賑濟,是為抽賑。
另外,自然災害發(fā)生,有些災民未及官府勘災就已外出逃荒,歸來時已經錯過普賑,對這些災民,官府應按照勘災時另行登記的數(shù)額及極貧、次貧等級,補給相應數(shù)額的賑濟物資。從賑濟類別來看,清代主要包括發(fā)放糧食的糧賑、發(fā)放銀兩的銀賑和以煮粥救濟災民的煮賑等,具體規(guī)定亦可謂細致周祥。如對因水災而坍塌房屋的修費,乾隆《欽定戶部則例》中分別奉天等十八省,根據(jù)民房性質、受災程度給予不同的修費。例如山西省水沖民房的修費銀,全坍者,瓦房每間一兩二錢,土房每間八錢;半坍者,瓦房每間五錢,土房每間四錢。類似規(guī)定標準明確,具有很強的可操作性。
清代非常重視災后生產的恢復,善后的制度主要有借貸和安輯等。借貸的目的是維持災民生活和恢復災后農業(yè)生產,借貸的物資有錢糧、籽種、耕牛、農具等。清朝極為重視對災民的安輯,主要辦法為留養(yǎng)和資遣。留養(yǎng)即對外來饑民收留安置,賑給口糧飯食,搭棚置屋供其棲身。為了保證災民能進行春耕,開春之后,由地方官員組織將外地流民資遣回籍。乾隆五年(1740),規(guī)定資送流民的路費,每大口每天給制錢二十文,小口減半。
除了救災制度外,清代注重防救結合,還建立了一系列防災的相關制度。比如用于儲糧備荒的倉儲制度。其中,作為歷代倉儲最基本形式的常平倉自西漢創(chuàng)立,一直為后代沿襲。常平倉作為官倉,設立在州縣城,乾隆年間,常平倉設置達到巔峰,其儲量之大、推行之廣、規(guī)制之周密,遠超前代。清代常平倉糧數(shù)量最高年份為乾隆五十六年(1791),達45752580石。義倉設立于市鎮(zhèn),清代義倉建設同樣超越前代。乾隆十八年(1753),總督方觀承奏稱,直隸全省共39687個村莊,設義倉1005座。義倉的經營有官辦、民辦、官民合辦等多種形式,大體上,乾隆朝以官辦為主,嘉道以后民辦力量日益增強。另外還有鄉(xiāng)村的社倉。朝廷鼓勵民間捐輸,在本鄉(xiāng)設置社倉,作為本鄉(xiāng)借貸平糶之用。常平倉、社倉和義倉構成互為補充的倉儲網(wǎng)絡。再如,因為水旱頻繁,清朝積極治理河患,重視灌溉事業(yè),建立了相應的水利政策。清政府在黃河、運河以及直隸水系流經地域建立了河務河防體系,加強重點地區(qū)水利事務的管理,設置相關機構,明確相應職責。為了加強防災中的信息流通,清代建立了奏報雨水、糧價及農業(yè)收成的制度,地方政府均負有報告雨水、糧價、收成的責任,需要將當?shù)刈匀粴夂驙顩r、糧食價格變化、農業(yè)收成分數(shù),定期或不定期地逐級上報中央。