肖巧平

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410083）

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，除了傳統(tǒng)的在訴訟活動(dòng)中對(duì)參與訴訟各主體予以監(jiān)督之外，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中檢察機(jī)關(guān)還可以通過對(duì)行政主體發(fā)出檢察建議來行使監(jiān)督權(quán)。通過對(duì)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，可以督促行政主體嚴(yán)格規(guī)范行使執(zhí)法權(quán)，使之對(duì)相關(guān)案件的處理在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。檢察建議既可以完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，彌補(bǔ)這些行政權(quán)監(jiān)管缺失的漏洞，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還可以促進(jìn)社會(huì)主義法治不斷發(fā)展完善。正是因?yàn)榫哂羞@樣的功能，檢察建議曾經(jīng)被當(dāng)作是檢察機(jī)關(guān)行使一般法律監(jiān)督權(quán)的一種具體方式。

然而，即便是在2017年新《行政訴訟法》頒布之后，對(duì)行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)與理論研究仍十分不足。實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督缺乏完善的法律保障制度，檢察機(jī)關(guān)只能依據(jù)各地地方性的規(guī)章制度開展行政執(zhí)法的檢察建議工作，而各地做法不盡相同，這樣無論是對(duì)其權(quán)威性和還是其程序正當(dāng)性都十分不利。尤其是檢察建議的具體適用范圍以及法律效力問題尚未明確，導(dǎo)致在適用過程中存在的問題更加凸顯出來。這些問題阻礙了檢察建議制度的良性發(fā)展，也導(dǎo)致檢察建議的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)不能很好的發(fā)揮出來。正是這些問題的存在，以行政執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)檠芯恳暯?，分析?dāng)前檢察建議制度存在的問題，并以問題為導(dǎo)向提出制度完善建議，便具有了鮮明的實(shí)踐意義。

一、行政執(zhí)法中檢察建議的學(xué)理基礎(chǔ)

（一）檢察權(quán)理論

檢察權(quán)理論作為檢察制度的基石，是我國社會(huì)主義法治理論體系的重要組成部分，也是我國長(zhǎng)期政治實(shí)踐和司法制度發(fā)展的結(jié)晶。由于社會(huì)的政治活動(dòng)發(fā)展到一定程度會(huì)促進(jìn)權(quán)力的分工，制約和監(jiān)督權(quán)力的行使便成為國家權(quán)力的重要內(nèi)容，因此，在執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)之外，監(jiān)督權(quán)的存在十分必要。在我國憲政體制內(nèi)，法律監(jiān)督權(quán)是由人大選舉產(chǎn)生的專門機(jī)關(guān)即檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使的。同時(shí)，在《憲法》和《檢察院組織法》的保障下，檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)職權(quán)時(shí)具有獨(dú)立性，不受行政權(quán)和司法權(quán)的干擾。

作為專門監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)的檢察權(quán)，其內(nèi)涵及相關(guān)理論相當(dāng)廣泛。從檢察權(quán)行使的范圍上來看，檢察權(quán)所指向的對(duì)象既包括廣義上涵蓋黨政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的官方層面的機(jī)構(gòu)，也包含對(duì)諸如非營(yíng)利性公共組織、事業(yè)單位等非官方層面的諸多機(jī)構(gòu)。從檢察權(quán)行使的階段上來看，現(xiàn)階段檢察權(quán)的行使不僅涵蓋案件判決后的執(zhí)行及抗訴階段，還包括從立案到訴訟的各個(gè)階段。從檢察權(quán)的作用范圍來看，不僅包含傳統(tǒng)的刑事案件領(lǐng)域，還擴(kuò)展到民事和行政案件，對(duì)整個(gè)司法領(lǐng)域?qū)嵤┤姹O(jiān)督。從檢察權(quán)和其他權(quán)力的關(guān)系上來看，檢察權(quán)的屬性，從某種意義上來說是司法屬性和行政權(quán)屬性的結(jié)合。檢察權(quán)的設(shè)置能夠有效地約束司法權(quán)和行政權(quán)，使之既沒有過分的擴(kuò)張，也沒有因?yàn)槠錂?quán)能不夠而無法發(fā)揮效用。在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)依法享有社會(huì)管理的職權(quán)，其權(quán)力是典型的行政權(quán)，在依法行使執(zhí)法權(quán)的同時(shí)也需要接受檢察院法律監(jiān)督的制約。

（二）法律監(jiān)督權(quán)理論

從憲法層面上來看，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種對(duì)法律的監(jiān)督權(quán)力，而檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)關(guān)。盡管檢察權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的配置難以與法律監(jiān)督權(quán)掛鉤，但從整體上來看，檢察權(quán)仍然屬于法律監(jiān)督權(quán)。筆者認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)是一個(gè)泛義的概念，具有自身的內(nèi)涵和外延，包含了法律監(jiān)督權(quán)本身和為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)所需配套的權(quán)力兩個(gè)方面，我們暫且將這兩種權(quán)力分別稱為法律監(jiān)督權(quán)和法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)。由于在現(xiàn)實(shí)中要對(duì)各種公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)督是不切實(shí)際的，因?yàn)槿娴墓珯?quán)力監(jiān)督必然會(huì)增大檢察院履職成本，這在有限的檢察資源配置現(xiàn)實(shí)下是不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，因此，很多情況下只能同時(shí)運(yùn)用法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。

作為法律監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其主要目的是借助各種檢察監(jiān)督的方式維護(hù)我國法律的實(shí)行，最終使社會(huì)的正義得到維護(hù)，人民的合法權(quán)益得到保障。根據(jù)我國《憲法》第129條規(guī)定，公權(quán)力作為一種強(qiáng)勢(shì)地位存在的權(quán)力，相對(duì)于普通民眾所擁有的權(quán)利來說，民眾對(duì)公權(quán)力的正當(dāng)化運(yùn)作要求更高也更迫切。因此，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置應(yīng)主要針對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督而設(shè)計(jì)。法律監(jiān)督權(quán)是一種針對(duì)公權(quán)力運(yùn)行過程的及時(shí)性監(jiān)督權(quán)力，是一種可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施問題并作出相關(guān)處理的權(quán)力。法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)權(quán)是一種針對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的事后性監(jiān)督及其相關(guān)配套性權(quán)力，是一種用以發(fā)現(xiàn)是否存在法律實(shí)施問題和保障全國法律統(tǒng)一正確實(shí)施為目的的補(bǔ)救性權(quán)力，該種權(quán)力往往在公權(quán)力不能主動(dòng)把問題暴露于檢察機(jī)關(guān)眼前時(shí)行使。因此，檢察院法律監(jiān)督權(quán)的行使也是維護(hù)法律秩序統(tǒng)一的保障，使得全國范圍內(nèi)的法律實(shí)施維持在一定程度范圍中，避免出現(xiàn)法律秩序混亂的局面。

二、我國行政執(zhí)法中檢察建議制度存在的問題

檢察建議在促進(jìn)我國行政法治的規(guī)范化上作出了卓越的貢獻(xiàn)。但不可否認(rèn)的是，由于制度初步設(shè)立，無論在法制層面上還是具體實(shí)踐中，行政執(zhí)法檢察建議制度還存在諸多問題。筆者在梳理當(dāng)前我國行政執(zhí)法監(jiān)督制度和實(shí)踐過程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前主要存在以下三方面的問題：

（一）檢察建議的法律依據(jù)層級(jí)低

在當(dāng)今社會(huì)主義法治社會(huì)的治理框架下，任何一個(gè)法律機(jī)制的運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。作為行政執(zhí)法中檢察監(jiān)督的典型代表，檢察建議也應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。同時(shí)，檢察建議作為檢查監(jiān)督權(quán)行使的具體形式，其法律依據(jù)的層級(jí)決定了該制度的法律效力以及實(shí)施權(quán)威。就目前行政執(zhí)法中檢察建議的法律依據(jù)而言，現(xiàn)行的法制體系中檢察建議的法律淵源普遍存在法律層級(jí)較低的問題。

其一，法律法規(guī)層面上行政執(zhí)法檢察建議的依據(jù)缺失。檢察建議制度與我國《憲法》《檢察院組織法》存在法律淵源，但是作為根本法的《憲法》只確定了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職權(quán)，而《檢察院組織法》中并沒有明確授權(quán)檢察建議在行政執(zhí)法中的運(yùn)用。同時(shí)，新修訂的《行政訴訟法》也沒有對(duì)行政執(zhí)法過程中需要實(shí)施的檢察建議作出一般性規(guī)定，僅僅在第25條第3款中，規(guī)定了作為公益訴訟前置性規(guī)定的重大國家或者公共利益的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的檢察建議適用①。雖然，公益訴訟訴前程序?qū)儆谛姓?zhí)法檢察建議制度范疇，但這只是眾多行政執(zhí)法活動(dòng)檢察監(jiān)督的一部分。因此，在當(dāng)前法律法規(guī)層面上，關(guān)于行政執(zhí)法檢察建議的普適性問題仍然缺乏明確而直接的規(guī)定，造成檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為缺乏明確的法律授權(quán)。其二，規(guī)章、司法解釋在檢察建議相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容上不夠完善。現(xiàn)階段我國有關(guān)于行政執(zhí)法檢察建議的直接法律淵源主要在于最高人民檢察院的司法解釋《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》以及部分地區(qū)的地方性規(guī)章，如《南陽市人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的意見（試行）》等。雖然司法解釋以及行政規(guī)章為我國當(dāng)前行政執(zhí)法中的檢察建議制度提供了明確、直接的法律依據(jù)，但無論是司法解釋還是行政規(guī)章的法律層級(jí)都較低。因此，從這個(gè)角度來看，現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法中檢察建議的裁量范圍所依據(jù)的法律層級(jí)較低、權(quán)威性不足等問題依然存在。

（二）檢察建議適用范圍不一致

目前，對(duì)于行政執(zhí)法檢察建議的適用范圍缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，不同地方的行政規(guī)章中關(guān)于檢察建議的適用范圍也不統(tǒng)一，總體上來看有以下幾種：

一是采用“原則性規(guī)定”之方式。譬如山東省某地級(jí)市的區(qū)級(jí)人大曾發(fā)布了加強(qiáng)本地區(qū)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的工作決議。這份工作決議的第二條提到“堅(jiān)持執(zhí)法為民的原則”“對(duì)行政執(zhí)法中群眾反映強(qiáng)烈的突出問題、行政執(zhí)法中執(zhí)法人員存在的不作為、亂作為等行為，以及危害國家利益和社會(huì)公共利益的違法行為提出檢察建議”②等。

二是采用“原則加列舉”之方式。譬如山東某市人大加強(qiáng)本地區(qū)行政執(zhí)法檢查監(jiān)督的工作決議就先以原則性規(guī)定的方式做了總體闡述③，然后又就檢察建議的具體適用列舉了如對(duì)重大責(zé)任事故的監(jiān)督等情形④，將檢察建議的適用范圍明確化，提高了可操作性。

三是采用“原則性規(guī)定和行為類型化規(guī)定相結(jié)合”之方式。例如某地設(shè)定以檢察建議為代表的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督行為，其中對(duì)提出檢察建議設(shè)置的條件為：在國家利益和社會(huì)公共利益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以就行政主體的失職提出檢察建議；此外，公共道路交通、國有資產(chǎn)及土地和學(xué)校的教學(xué)秩序受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以提出檢察建議以實(shí)施法律監(jiān)督。

綜合來看，目前各地區(qū)規(guī)定行政執(zhí)法中檢察建議的主要缺陷在于其適用范圍不一致，各地區(qū)在檢察建議的適用范圍上有各自不同的理解，未能達(dá)成統(tǒng)一的共識(shí)。但是，一個(gè)基本的趨勢(shì)是，每一檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自己的職權(quán)有向外擴(kuò)張性的理解，愿意突出本機(jī)關(guān)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，呼吁社會(huì)各行各業(yè)對(duì)其工作給予理解和認(rèn)可。但是人們對(duì)檢察建議適用范圍的理解因人而異，結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)在履行檢察建議權(quán)時(shí)各行其是，其權(quán)威性和執(zhí)行的力度很難得到有效保障。

（三）檢察建議效力較低

檢察建議的效力是檢察院監(jiān)督行政權(quán)在運(yùn)行過程中嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的保障，只有授予行政執(zhí)法中的檢察建議以剛性法律效力，才能督促和矯正被監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)正視其執(zhí)法過程中存在的合法性不足問題，或者對(duì)于涉及公共利益和重大行政相對(duì)人的不作為問題。由于我國現(xiàn)行法律制度中缺乏行政執(zhí)法檢察建議的制度規(guī)定，現(xiàn)有的地方性規(guī)章雖然依照十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》制定了行政執(zhí)法檢察建議的具體內(nèi)容，但由于這種地方性規(guī)定存在天然的法律位階低的問題，直接導(dǎo)致了現(xiàn)行行政執(zhí)法中檢察建議的法律效力不足。故而，行政執(zhí)法的檢察建議在實(shí)踐中基本上還停留在“建議”的范疇，因而檢察院履行法律監(jiān)督職能對(duì)行政執(zhí)法不作為以及亂作為所提出的矯正性的建議，無法被受到監(jiān)督的行政主體有效執(zhí)行。因此，在當(dāng)前針對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議并不被視為具有法律強(qiáng)制力，而只是一種“柔性”的監(jiān)督方式。被檢察監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否采納和反饋監(jiān)督建議，可依照單位的意志而決定，而只有行政機(jī)關(guān)主動(dòng)予以配合來接受檢察建議，才能使檢察建議獲得執(zhí)行力而發(fā)揮出法律效力。然而，在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實(shí)踐中，很多行政機(jī)關(guān)普遍維護(hù)自身的行政執(zhí)法行為，對(duì)于檢察建議中提出的執(zhí)法不合法問題予以忽視，導(dǎo)致了檢察建議被行政機(jī)關(guān)經(jīng)常置之不理的情形出現(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)行制度缺乏對(duì)無視檢察建議的法律責(zé)任予以追究。檢察建議作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)該積極履行的法律行為要求，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不履行后是否承擔(dān)不利的法律后果，現(xiàn)行法律制度中并沒有加以明確規(guī)定。對(duì)于拒不作出回應(yīng)的行政執(zhí)法，法律并未明確不履行檢察建議的法律后果，因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無需擔(dān)心不履行檢察建議會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的懲罰，進(jìn)而可能會(huì)造成檢察建議成為一紙空文的情況。

三、我國行政執(zhí)法中檢察建議制度的完善

隨著深化行政執(zhí)法體系改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制度，不斷地得到優(yōu)化和更新，其中改進(jìn)、完善行政執(zhí)法檢察建議制度是重要內(nèi)容。但迄今為止，我國行政執(zhí)法中檢察建議制度雖然在進(jìn)一步明確和構(gòu)建，但現(xiàn)行的制度仍然達(dá)不到法制完善的預(yù)期要求，無法有效發(fā)揮出行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督的效果。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國行政執(zhí)法檢察建議存在的問題，應(yīng)從以下三方面予以針對(duì)性地完善：

（一）健全行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)

現(xiàn)行較高位階的法律層面并沒有明確規(guī)定行政執(zhí)法檢察建議制度，甚至有的法律制度如《檢察院組織法》所規(guī)定的檢察建議，并不適用于檢察院在行使法律監(jiān)督權(quán)中對(duì)行政執(zhí)法存在的問題而提出一定的檢察建議。而以《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》為代表的司法解釋主要針對(duì)訴訟和執(zhí)行法律監(jiān)督，缺少對(duì)于行政執(zhí)法活動(dòng)中檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)而提出檢察建議的制度規(guī)則[1]。同時(shí)，依據(jù)十屆四中全會(huì)精神制定的各地行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則，也因主要探討和試點(diǎn)符合地方性的行政執(zhí)法監(jiān)督制度而缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)[2]。這導(dǎo)致了現(xiàn)有行政執(zhí)法檢察建議制度，無論在立法體系中還是法律制度內(nèi)容中都存在不足。為使我國行政執(zhí)法檢察建議發(fā)揮應(yīng)有的功能，必須在法制層面明確該制度的法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，通過立法來健全行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行：

其一，從法律層面確定行政執(zhí)法檢察建議的法律依據(jù)。在我國法律體系中，位于《憲法》效力之下的基本法律，它們?cè)诜审w系中的位階最能清晰界定其地位，也能更好地保障該法律制度的實(shí)施。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改我國《行政訴訟法》《檢察院組織法》，在這兩部基本法律文件中直接明確檢察建議在行政執(zhí)法領(lǐng)域中的適用。這種較高位階的立法確認(rèn)和保障，是完善行政執(zhí)法檢察建議法律制度的基礎(chǔ)。

其二，在司法解釋或者行政規(guī)章層面完善行政執(zhí)法檢察建議的具體法律內(nèi)容。筆者認(rèn)為，可以制定諸如《人民檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)則》這樣單獨(dú)的法律性文件，對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度進(jìn)行全面的制度設(shè)計(jì)：一方面，制定具體的法律制度，明確行政執(zhí)法檢察建議的監(jiān)督范圍、內(nèi)容、效力、程序等內(nèi)容；另一方面，制定相應(yīng)的法律保障制度，明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、保障機(jī)制等細(xì)化的具體的法律制度規(guī)則。

（二）統(tǒng)一行政執(zhí)法中檢察建議適用范圍

明確檢察建議在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)中的適用范圍，是發(fā)揮檢察監(jiān)督功能的前提和基礎(chǔ)。由于檢察機(jī)關(guān)在人力、財(cái)力以及機(jī)構(gòu)設(shè)置資源上的有限性，檢察院在履行對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督職能時(shí)，無法全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所有執(zhí)法活動(dòng)是否嚴(yán)格規(guī)范、是否符合法律的要求。因此，行政執(zhí)法中檢察建議適用范圍只能是有限的，同時(shí)檢察院對(duì)于行政執(zhí)法中的法律監(jiān)督必須滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)，以使行政執(zhí)法檢察建議制度發(fā)揮出應(yīng)有的功能[3]。

針對(duì)于當(dāng)前我國檢察建議適用范圍比較混亂的問題，有必要在完善檢察建議的法制保障如相應(yīng)的法律依據(jù)以及執(zhí)行細(xì)則中，統(tǒng)一檢察建議適用監(jiān)督對(duì)象的范圍。擴(kuò)大的行政執(zhí)法檢察建議適用范圍，必將導(dǎo)致檢察院職能現(xiàn)實(shí)履行能力不足，進(jìn)而使檢察院為保障制度下的績(jī)效要求而不盡責(zé)的行使監(jiān)督權(quán)；另一方面，較小范圍的行政執(zhí)法檢察建議，雖然有利于檢察院及時(shí)、全面地行使對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法過程中存在的問題以檢察建議的形式加以矯正，但是由于整體上被檢查監(jiān)督的行政執(zhí)法案件較少，也必然導(dǎo)致部分涉及重大公共利益的案件難以得到監(jiān)督，最終造成社會(huì)公共利益容易遭到因行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用或恣意而受損[4]。

筆者認(rèn)為，我國行政執(zhí)法檢察建議適用范圍應(yīng)遵循以下兩方面的標(biāo)準(zhǔn)。

其一，明確檢察建議適用范圍的劃分原則。良好的行政執(zhí)法檢察建議劃分原則，是檢察監(jiān)督規(guī)范和矯正行政權(quán)肆意的重要保障，也是及時(shí)有效維護(hù)社會(huì)公共利益的必要條件。筆者認(rèn)為，針對(duì)行政執(zhí)法主體的復(fù)雜性，以及行政執(zhí)法案件活動(dòng)的復(fù)雜多樣性，行政執(zhí)法檢察建議適用范圍原則應(yīng)確定為社會(huì)公共利益保護(hù)原則。同時(shí)，考慮到行政執(zhí)法不僅涉及社會(huì)公共利益的保護(hù)，還涉及行政相對(duì)人的權(quán)益，故而，筆者認(rèn)為把涉及重大的行政相對(duì)人權(quán)益的行政執(zhí)法活動(dòng)也應(yīng)納入檢察建議的適用范圍。以公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法為例，行政拘留、吊銷許可證、強(qiáng)制傳喚等行政執(zhí)法活動(dòng)都直接影響行政相對(duì)人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，故而應(yīng)納入到檢察建議的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)，這樣，行政主體執(zhí)法活動(dòng)中侵害行政相對(duì)人權(quán)益的違法行為可在檢察建議的監(jiān)督之下及時(shí)得以矯正，能有效地維護(hù)行政相對(duì)人的利益[5]。

其二，明確檢察建議適用范圍的界限。隨著社會(huì)發(fā)展，復(fù)雜多樣的社會(huì)管理事項(xiàng)亟需行政權(quán)的介入和處理，因此，行政執(zhí)法在社會(huì)管理中隨時(shí)隨處可見。實(shí)踐中，在大量的行政執(zhí)法過程中，不僅容易出現(xiàn)行政執(zhí)法合法性不足的問題，也容易出現(xiàn)執(zhí)法不當(dāng)性的問題。而檢察建議適用范圍界限的取舍，是否將行政執(zhí)法不合理問題納入檢察建議的監(jiān)督范圍之內(nèi)，筆者認(rèn)為必須考慮現(xiàn)實(shí)中檢察監(jiān)督能力有限的問題，只設(shè)定監(jiān)督行政執(zhí)法合法性問題。

（三）強(qiáng)化行政執(zhí)法檢察建議的法律效力

現(xiàn)行“柔性”的行政執(zhí)法檢察建議法律效力，導(dǎo)致了檢察監(jiān)督制度流于形式，無法有效地規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，進(jìn)而使得行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法行為只能事后通過行政執(zhí)法監(jiān)督制度加以矯正，造成了社會(huì)公共利益和行政相對(duì)人利益得不到及時(shí)的維護(hù)。針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法檢查建議的法律效力比較低的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩方面加以完善：

其一，明確檢察建議的強(qiáng)制力規(guī)則。前文已述，在行政執(zhí)法領(lǐng)域中因履行檢察監(jiān)督而提出檢察建議的適用情形，主要針對(duì)涉及社會(huì)公共利益以及重大行政相對(duì)人權(quán)益的執(zhí)法案件。也就是說，檢察建議提出的執(zhí)法違法問題，必然是與重大利益受損相關(guān)，法律中賦予檢察建議以強(qiáng)制力，可以有效地矯正執(zhí)法機(jī)關(guān)事中或事后的違法行為，可以更好地保障社會(huì)公共利益或者重大行政相對(duì)人的利益免遭侵害。因此，筆者建議，在健全和完善行政執(zhí)法檢察監(jiān)督立法制度中，明確規(guī)定檢察建議具有強(qiáng)制性，被檢察監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)落實(shí)和執(zhí)行檢察建議中提出的糾正建議。

其二，制定檢察建議的法律責(zé)任制度。檢察建議作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行一定法律行為的要求，自然也存在著被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)不履行的問題。而針對(duì)其不履行檢察建議的行為，有必要通過法律責(zé)任制度督促行政主體受制性地履行。在完善行政執(zhí)法檢察建議法律效力制度時(shí)，必須明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不履行檢察建議所應(yīng)承擔(dān)不利法律后果，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察建議的法律效力，使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能得以落實(shí)[6]。筆者認(rèn)為，針對(duì)不主動(dòng)履行的行政主體應(yīng)追究其行政責(zé)任，督促其履行檢察建議的內(nèi)容，進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的行政執(zhí)法。

結(jié)語

作為一種法律監(jiān)督形式，檢察建議已經(jīng)走過了許多個(gè)春秋，但是美中不足的是，檢察建議在我國長(zhǎng)期處于“沒名分”的尷尬地位。在行政執(zhí)法中，需要進(jìn)一步發(fā)揮檢察建議的作用，使其不僅僅成為一紙建議，而是代表檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的理解和把握，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的重要作用。行政執(zhí)法中檢察建議制度作為研究檢察建議相關(guān)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)問題，需要我們不斷地加以思考和完善。作為檢察機(jī)關(guān)履行職能進(jìn)行監(jiān)督的有效手段，檢察建議必將進(jìn)一步發(fā)揮其重要作用，在多個(gè)層面發(fā)揮它獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，檢察建議也將有力地推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入新的階段。

注釋：

①參見《德城區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》。

②參見《樂陵市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》第二條。

③參見《樂陵市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的決議》第六條。