葛舒陽

(西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

能源是整個世界發(fā)展和經(jīng)濟增長最基本的驅(qū)動力，是人類賴以生存的基礎(chǔ)，關(guān)系一國的經(jīng)濟命脈和民生大計。能源與氣候變化這兩個因素相互影響，相互關(guān)聯(lián)。人類使用能源對氣候變化產(chǎn)生影響，氣候變化的結(jié)果也會滲透到人們對能源的使用之中。在全球經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，面對氣候變化帶來的全球性能源影響，國際能源安全已上升到了國家戰(zhàn)略高度，各國都制定了以能源供應(yīng)安全為核心的能源政策。在今后全球性的能源發(fā)展過程中，在應(yīng)對氣候變化方面，世界各國尤其是發(fā)展中國家以及用能大國，將繼續(xù)完善相應(yīng)的能源法律制度，在穩(wěn)定能源供應(yīng)的前提下以及新能源的探索發(fā)現(xiàn)中，為應(yīng)對全球性氣候變化提供支持。

完善應(yīng)對氣候變化能源法律制度，第一，有利于促進我國能源又好又快發(fā)展，保障社會對能源的需求。面對高耗能產(chǎn)業(yè)盲目擴張，粗放式的經(jīng)濟增長使資源和能源消耗過量，能源結(jié)構(gòu)不合理、無序開發(fā)、能源利用效率低、環(huán)境污染嚴重引發(fā)的一系列資源供應(yīng)緊張等問題，在完善能源法律制度的基礎(chǔ)上必將在很大程度上得到緩解。第二，有利于全面提升依法治國能力，保障國家能源主權(quán)。目前我國已超越美國成為全球最大的溫室氣體排放國，在國際上承受越來越大的減排壓力。通過專門的應(yīng)對氣候變化的能源立法，表明我國應(yīng)對氣候變化的態(tài)度，用行動展現(xiàn)我國在應(yīng)對氣候變化問題上的決心，為保障國內(nèi)能源持續(xù)平穩(wěn)供應(yīng)與國家能源主權(quán)提供有力的政策支持與監(jiān)督。

一、我國應(yīng)對氣候變化能源法律制度的立法現(xiàn)狀

能源法的調(diào)整功能以能源開發(fā)利用及其規(guī)制的合法化、高效化、規(guī)范化為出發(fā)點，目的在于保證國家能源安全、協(xié)調(diào)能源綜合開發(fā)利用以及解決能源的可持續(xù)發(fā)展問題。目前，我國已經(jīng)初步形成了以《憲法》為核心、以環(huán)境保護法律法規(guī)為主體、以能源法律法規(guī)為重要補充的應(yīng)對體系。我國已經(jīng)有《煤炭法》《可再生能源法》《電力法》以及《節(jié)約能源法》等4部單行能源法律，有《環(huán)境保護法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等30多部相關(guān)法律和30多部國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，有10多個已參加的與能源相關(guān)的國際條約，有200多部部門規(guī)章和近千部地方法規(guī)、規(guī)章，能源法律體系的雛形已經(jīng)初步構(gòu)建起來，初步實現(xiàn)了從政策治理向法律治理的轉(zhuǎn)變。

我國《憲法》第九條規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。在這一基本法律的指導(dǎo)下，我國相關(guān)環(huán)保與能源立法都直接或間接地確立了能源利用與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的原則?！董h(huán)境保護法》第一條規(guī)定，為了保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。其他環(huán)保立法，如《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等都規(guī)定了環(huán)境保護的基本原則。需要指出的是，正在審議的《能源法(征求意見稿)》第一條，要求推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，促進能源與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的總原則，同時也規(guī)定了能源企業(yè)的安全環(huán)保義務(wù)、國家建立能源生態(tài)環(huán)境補償機制、實行核燃料閉合循環(huán)政策等與能源環(huán)境保護相銜接的相關(guān)制度。相關(guān)能源立法也都體現(xiàn)了這一原則的要求，如《節(jié)約能源法》規(guī)定其立法的目的是為了推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；《可再生能源法》規(guī)定其立法的目的是為了促進可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；《電力法》第五條規(guī)定：電力建設(shè)、生產(chǎn)、供應(yīng)和使用應(yīng)當依法保護環(huán)境，采用新技術(shù)，減少有害物質(zhì)排放，防治污染和其他公害；《煤炭法》第十一條規(guī)定：開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護生態(tài)環(huán)境等。[1]

除此之外，我國也初步形成了促進能源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的具體法律制度體系，包括適用于能源規(guī)劃和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度；適用于各種能源建設(shè)項目的“三同時”制度；規(guī)范能源活動行為的環(huán)境標準制度；更有效降低環(huán)境污染事故的清潔生產(chǎn)制度；對能源活動更好地進行監(jiān)督管理的環(huán)境許可證制度；利用經(jīng)濟手段進行能源環(huán)境保護的資源稅費制度；強制解決能源環(huán)境污染問題的限期治理制度；及時把握環(huán)境污染與破壞狀況以便及時采取有效應(yīng)對措施的環(huán)境事故報告制度等。

二、我國應(yīng)對氣候變化能源法律制度的立法缺陷

目前，我國能源方面的立法體系尚不健全，基本法典缺失，石油、天然氣、原子能等行業(yè)缺乏專門法，煤炭、電力雖然有了專門法，但仍需補充修改，內(nèi)容上也存在不足，亟待完善。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.結(jié)構(gòu)性缺陷

一個完善的能源環(huán)境保護立法體系首先要求具備齊全的、能夠調(diào)整不同能源關(guān)系的法律法規(guī)，還需要保持法律法規(guī)之間合理的層次結(jié)構(gòu)。但我國能源立法總體上存在嚴重的結(jié)構(gòu)性缺陷，除了缺乏能源基本法外，能源法的子體系中還缺少能源公共事業(yè)法，石油、天然氣、原子能領(lǐng)域的能源法律也嚴重缺位。能源法律體系明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，使我們在能源環(huán)境保護方面缺乏直接的應(yīng)對依據(jù)。由于能源活動在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要性，缺乏有效的法律應(yīng)對體系，能源環(huán)境問題的產(chǎn)生與加劇也就成為了必然。

2.內(nèi)容性缺陷

我國目前的能源立法目的仍然側(cè)重于保障能源供應(yīng)安全，側(cè)重于能源的開發(fā)與利用，環(huán)境保護領(lǐng)域中的一些重要理念、基本原則和制度在能源立法中還沒有得到全面貫徹?，F(xiàn)實中，能源資源的開發(fā)與利用對生態(tài)環(huán)境的影響至關(guān)重要，直接關(guān)系著人類的健康、生存和發(fā)展，能源活動需要進行生態(tài)環(huán)境影響評估，需要更深刻的公眾參與和更嚴格的環(huán)境保護責任制度，但這些理念在能源立法內(nèi)容和實施中還沒有得到徹底貫徹。因此，實現(xiàn)能源立法與環(huán)境保護立法內(nèi)容方面的有效協(xié)調(diào)是完善能源環(huán)境保護立法的重要方面。另外，由于我國目前的能源法規(guī)大多制定于計劃經(jīng)濟體制，或者由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換時期，在內(nèi)容上尚有不少規(guī)定缺乏對市場機制有效利用的手段，有些內(nèi)容已無法適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

3.配套性缺陷

目前，我國在能源領(lǐng)域不僅存在著能源法體系不完善、體系間各個法律之間彼此協(xié)調(diào)性較差等問題，且立法規(guī)定也相對原則化，需要進一步進行配套規(guī)定和細化操作。例如，我國《煤炭法》僅用了一個法律條文對勘查計劃進行規(guī)定，用兩個條文規(guī)定開發(fā)計劃，總體上太過簡單化。由于法條規(guī)定的過于籠統(tǒng)，且懲罰性措施跟不上，就導(dǎo)致在現(xiàn)實中煤炭勘查和開發(fā)規(guī)劃的落實性較差，煤炭資源的開發(fā)長期處于無序狀態(tài)，甚至出現(xiàn)為爭奪資源不惜爆破一座山的現(xiàn)象，此舉給生態(tài)環(huán)境帶來的破壞無疑是不可逆的。由此也凸顯了在能源體系建設(shè)方面，我國需要加快配套法律建設(shè)，細化相關(guān)制度規(guī)定，增強法律制度的可操作性和實效性。

三、我國應(yīng)對氣候變化能源法律制度的完善建議

1.建立低碳化立法理念

在制定能源相關(guān)立法時，需要用低碳化理念來轉(zhuǎn)化和豐富其價值內(nèi)涵，通過低碳生產(chǎn)方式和低碳制度達成對能源安全和能源效率的有效協(xié)調(diào)是低碳化時代新型能源法的發(fā)展方向之一。安全低碳的能源戰(zhàn)略理念是未來能源體系的發(fā)展方向，實現(xiàn)從傳統(tǒng)能源向低碳能源的過渡，建構(gòu)起可持續(xù)的能源體系是至關(guān)重要的一步。[2]黨的十七大結(jié)合我國經(jīng)濟增長中資源環(huán)境代價過大的問題，要求落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的同時，提出在我國建設(shè)生態(tài)文明社會的發(fā)展戰(zhàn)略目標。通過在我國基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式，建設(shè)一個生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善的社會，最終實現(xiàn)生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。黨的十八大報告中提出的建設(shè)美麗中國的方針，體現(xiàn)出對生態(tài)文明理念及其落實再次加以強調(diào)并提上國家層面。我國在生態(tài)文明建設(shè)上所提出的一系列行動表明，落實可持續(xù)發(fā)展就要大力進行生態(tài)環(huán)境保護已成為我國社會發(fā)展中的重要戰(zhàn)略問題。[3]

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法

正在制定審議的《能源法》是一部綱領(lǐng)性法律，從法理和功能上來看，其應(yīng)該是能源法中的基本法，是其他能源單行法的上位法，是能源法律體系的龍頭，為其他單行法的創(chuàng)設(shè)與修訂提供法律依據(jù)。我國在能源法立法過程中對能源政策任務(wù)的規(guī)定需要做到十分具體，涉及落實到能源、外交、環(huán)保、內(nèi)政、商業(yè)等部門，并強調(diào)他們相互之間的密切合作。并且，需要設(shè)立專門的能源管理機構(gòu)行使管理職能。

我國需要彌補能源單行法律法規(guī)的立法空白，從保障能源供應(yīng)安全以及優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的需要出發(fā)，應(yīng)當即刻著手制定《能源儲備法》。能源儲備是維護國家能源安全最直接的手段之一，建立和完善我國的能源儲備體系不僅能提高能源供應(yīng)的安全系數(shù)，也有利于使我國在現(xiàn)今國際能源市場不穩(wěn)定的形勢下處于主動地位。此外，我國在2018年1月1日正式施行《核安全法》，核能將是我國在今后一段時間內(nèi)需要大力發(fā)展的能源部門，在有效緩解我國能源供應(yīng)壓力的同時，可以在一定程度上減輕溫室氣體的排放。但是，核安全一直是能源安全領(lǐng)域的重點難點，在監(jiān)管機制、應(yīng)急措施、核能政策的制定和實施等項下的規(guī)劃管理上，《核安全法》可以起到制度保障的作用。

3.抓住機遇開展國際能源合作

經(jīng)濟機遇是所有能源變革中最核心的戰(zhàn)略要素，能源的戰(zhàn)略變革需要經(jīng)濟機遇的存在。就目前的發(fā)展而言，全球正處于一個能源變革的最佳機遇期，因為：其一，氣候變化問題使新能源變革成為必然。要解決全球氣候變暖問題，就必須減少化石燃料的使用，必須進行能源戰(zhàn)略法律體系的變革。其二，全球能源供應(yīng)現(xiàn)狀為能源變革創(chuàng)造了條件。盡管人類可以通過技術(shù)的不斷改進增加油氣的產(chǎn)量，但化石燃料遲早會面臨枯竭。越快的改變能源供應(yīng)現(xiàn)狀，越能保證能源體系的穩(wěn)定和可靠。其三，全球經(jīng)濟衰退為能源變革的實踐帶來了可能性。全球經(jīng)濟衰退使能源需求下降，但低碳能源卻發(fā)展迅猛，主要是因為各國均意識到低碳能源是未來經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，試圖通過經(jīng)濟刺激，大力投資新能源，使能源變革盡早進入實施階段。[4]在全球經(jīng)濟一體化的形勢下，抓住機遇，通過國際領(lǐng)域開展多邊合作才是解決能源安全與發(fā)展問題最有效的措施。我國已先后簽署和批準了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等應(yīng)對氣候變化國際層面法律文件，與一些重要的世界性能源機構(gòu)或組織，如世界能源理事會、世界石油大會等保持著密切的聯(lián)系，與能源憲章組織、亞太經(jīng)合組織等也存在著廣泛的合作。[5]我國在完善能源法律方面應(yīng)當進一步加大與國際間的溝通交流，加強對國際能源市場的把握和預(yù)測，早日與世界能源市場接軌。

4.技術(shù)創(chuàng)新

能源變革離不開技術(shù)進步，新能源體系的形成不僅取決于具有新能源潛力的能源自身，而且還取決于需求端，特別是能源利用技術(shù)方面的重大突破。第一，低碳技術(shù)的商業(yè)化。盡管核能在安全性上，水電、風能、太陽能在能效強度上與傳統(tǒng)能源相比都存在一定差距，但其現(xiàn)有成熟技術(shù)已為低碳能源的商業(yè)化發(fā)展開辟了一條道路。加強低碳能源技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)化，使之具備與傳統(tǒng)能源相抗衡的競爭優(yōu)勢，將是未來低碳技術(shù)創(chuàng)新的重點。第二，傳統(tǒng)能源的去碳化。若僅將安全低碳的能源變革放在可再生能源和核能的構(gòu)建上，是遠遠不能滿足未來全球能源需求的。簡單地拋棄化石燃料不符合能源演進的科學(xué)認知，只有建立在傳統(tǒng)能源的去碳化基礎(chǔ)上，將傳統(tǒng)能源作為低碳能源組合中的一部分，才能實現(xiàn)真正的安全低碳。第三，相關(guān)技術(shù)的配套化。低碳能源特別是可再生能源在供給方式上與傳統(tǒng)能源不同，這就需要對原有能源配套設(shè)施進行技術(shù)創(chuàng)新。電力汽車充電站的建設(shè)、社區(qū)家庭的節(jié)能設(shè)備都需要配套技術(shù)的完善，因此，相關(guān)配套技術(shù)的改進和研發(fā)在未來的技術(shù)創(chuàng)新中將占有一定比例。

5.政策支持引導(dǎo)與社會認知提升

政策引導(dǎo)是低碳能源轉(zhuǎn)型最直接的方式之一。第一，政策支持是減少投資風險、吸引投資者必不可少的保障；第二，政策引導(dǎo)提高了低碳能源的市場競爭力；第三，政府的環(huán)境監(jiān)管政策有利于低碳能源的良性發(fā)展；第四，低碳能源的市場運作與消費者的選擇模式緊密聯(lián)系。當然，這絕不意味著制定越多的法律政策，低碳能源產(chǎn)業(yè)就會發(fā)展越好，過多的法律政策甚至?xí)璧K市場機制發(fā)揮作用，因此，低碳能源法律政策應(yīng)建立在“量少”“質(zhì)優(yōu)”的前提下。中國正在由一個低能耗國家向高能耗國家迅速轉(zhuǎn)變，這對中國實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)。

社會認知的提升是建立低碳化能源法律制度體系的必要基礎(chǔ)。首先，能源戰(zhàn)略法律體系中應(yīng)構(gòu)建起社會認知所需的物質(zhì)基礎(chǔ)。低碳能源在進入市場的初期，引起能源價格上漲，影響消費者的基本生活是必然的，例如關(guān)閉燃煤發(fā)電廠，就會引起失業(yè)工人的再就業(yè)問題。若這些問題處理不當，極易引發(fā)社會不穩(wěn)定，更可能造成社會對新能源戰(zhàn)略的抵觸。設(shè)立低碳能源基金，開展“綠色就業(yè)”技能培訓(xùn)，是達到強化社會認知的基本物質(zhì)條件。其次，應(yīng)加大對氣候變化和能源安全的宣傳，展開廣泛的社會征詢。社會征詢不僅體現(xiàn)的是法律政策制定的程序性問題，而且是被社會認同的必經(jīng)階段。