張宇軒

(貴州師范大學,貴州 貴陽 550001)

隨著我國步入新時代，城市的快速發(fā)展所帶來的機遇與資源，吸引了大量的農(nóng)民群體向城市遷移，農(nóng)村常住人口不斷減少，“一戶多宅”和先前宅基地流轉(zhuǎn)機制“封閉性”等歷史遺留問題，使得農(nóng)村土地資源囤積增多，宅基地閑置與空置成為常態(tài)。農(nóng)村宅基地既沒有實現(xiàn)其社會保障功能，也未達到應(yīng)有的經(jīng)濟效益。

不難發(fā)現(xiàn)，我國宅基地退出機制在宏觀層面上有了切實可行的法律支撐，實現(xiàn)了有法可依。但在微觀層面上，政策所傳達的“自愿有償”精神落實到地方政府卻難達成效。根據(jù)安徽、湖南兩省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行的實證分析結(jié)果顯示，選擇留傳、征收和流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶比例分別是64.8%、28.3%和6.8%，確權(quán)對流轉(zhuǎn)意愿的影響不顯著，對留傳和征收意愿的影響非常顯著，且不同類型農(nóng)民在處置意愿方面的選擇存在顯著的差異。[1]從這組數(shù)據(jù)上看，農(nóng)民群體普遍退出意愿較低，相較于宅基地征收、流轉(zhuǎn)等對外處置自己宅基地財產(chǎn)，大部分農(nóng)戶還是抱著保守與靜觀其變的態(tài)度?？傮w上來看，由于其根本宿愿得不到滿足，致使進城落戶農(nóng)民宅基地退出意愿較低。完善相應(yīng)制度，應(yīng)從該群體切身利益出發(fā)，梳理相應(yīng)宅基地退出補償政策，探尋較為詳盡具體的宅基地退出補償措施，以人文關(guān)懷的價值理念之光完善鄉(xiāng)村振興法治之路。

一、宅基地退出機制從“萌芽”到“雛形”

近年來，為緩解城市壓力，保障農(nóng)村宅基地社會保障功能與經(jīng)濟利用效能最大化，相應(yīng)政策不斷修訂推新，大致可將我國宅基地退出補償機制探索歷程分為兩個階段。其中“萌芽階段”在2004-2015年之間，2004年原國土部在《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出各地要制定具體措施，激勵本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民騰退多余宅基地，來化解閑置宅基地問題，初步形成農(nóng)村宅基地改革的政策導向。2008年國務(wù)院所發(fā)布的《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》中明確指出，當?shù)卣山o予一定補償給自愿騰退宅基地的村民。通過相應(yīng)補償激勵“多宅”“閑宅”農(nóng)戶退出宅基地。隨后，2015年國家將自愿有償退出機制作為宅基地改革的方向。運用“摸石頭過河”和“聚沙成塔”的探索方法，形成了極具中國特色的宅基地退出機制。

“雛形階段”則是2016年至今，2016年在條件成熟地區(qū)試點探索農(nóng)村宅基地有償退出。2017 年中央一號文件規(guī)定:“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償”。 2018年中央一號文件提出“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”，再次強調(diào)了退出主體是“進城落戶農(nóng)民”。并呼吁“一戶多宅”、宅基地閑置農(nóng)戶等適格補償對象退出宅基地，鼓勵無法繼承農(nóng)村宅基地的城鎮(zhèn)居民積極響應(yīng)自愿有償退出政策。2019年修訂的《土地管理法》再一次明確“自愿有償”原則，并以鼓勵為主。隨著最新政策出臺，各集體經(jīng)濟組織依照上級指示精神，根據(jù)本片區(qū)綜合地價以及相關(guān)土地因素制定了各類方案，其目的是盤活空置宅基地?！锻恋毓芾矸ā返诹l也不乏閃耀“人文關(guān)懷”之星火，以補償對象自身意愿為主，并且補償方式可供農(nóng)戶選擇，符合一定人性化需求。至此我國宅基地退出機制朝著“縱深化”發(fā)展并逐步走向成熟，基本滿足廣大農(nóng)民群體安居樂業(yè)的需求。

二、宅基地退出機制的立法與實踐困境

在很大程度上，由于宅基地退出機制立法框架所考量的角度過于“理性”，欠缺人文關(guān)懷價值理念，忽視了農(nóng)民“安土重遷”的鄉(xiāng)土情感和中華民族傳統(tǒng)倫理道德等“非理性”的因素，極大削弱進城落戶農(nóng)民退出祖宅的意愿。另一原因是宅基地退出機制實踐過程中，各政府依據(jù)較高層次的政策法律所制定的補償方案差異化嚴重，造成補償分配不公平現(xiàn)象頻出，在實踐過程中可行性大幅度降低。

(一)宅基地退出機制的立法困境

宅基地退出機制立法的架構(gòu)直接影響著我國鄉(xiāng)村治理乃至社會穩(wěn)定的根基。十九大以來，習主席提出了要“堅持人人盡責、人人享有......不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。[2]不難看出，習主席論述中“以人民為中心”社會治理觀念，是以人為本精神的延續(xù)，該理念無不充斥著自由、平等以及對人的極大尊重和關(guān)懷，而這也正是宅基地退出機制所急需吸納的價值理念。

人文關(guān)懷，在民法領(lǐng)域，人文關(guān)懷理念與意思自治原則相輔相成，即對人的自由和尊嚴的充分保障以及對弱勢群體的特殊關(guān)愛。[3]而喪失宅基地資格權(quán)的進城落戶農(nóng)民，正是宅基地有償退出群體中的弱勢群體，應(yīng)給予他們特有的關(guān)懷，保障其應(yīng)當享有的權(quán)利。特別是2020年剛通過的《民法典》中人格權(quán)從自然人權(quán)利中抽離出來，并獨立成編，足顯國家管理層對于人格自由健全發(fā)展的重視以及自我尊嚴的保護，尊重人格、以人為本顯得尤為重要。我國宅基地退出補償機制大體上看并無多大缺漏，《土地管理法》中自愿有償退出原則是對農(nóng)村土地的保護和土地改革“三條紅線”的堅守，維護農(nóng)村集體的利益，防止進城落戶的農(nóng)民既占用農(nóng)村土地又享受城市資源引起的生產(chǎn)資料分配不公平現(xiàn)象。但土地制度有著極強的人身依附關(guān)系，而現(xiàn)有的土地政策法律，宅基地退出補償機制只使一部分農(nóng)民受益，而另一部分群體，即進城落戶農(nóng)民“身份性”的喪失，其后代無法繼承宅基地，造成一定財產(chǎn)損失。宅基地退出機制其枯燥乏味的法條背后，反映著立法者處理閑置宅基地自身的價值導向，其核心內(nèi)涵是基于主體的學識、生活習性以及道德觀念等因素所建立起來的價值體系。立法者有無細致考慮過弱勢方進城落戶農(nóng)民的利益，還有待考證。不能簡單地將宅基地地上附著物視為我國物權(quán)法意義上的“房產(chǎn)”。由于進城落戶農(nóng)民普遍法律意識較為淡薄，屬于弱勢群體，有著濃厚的“鄉(xiāng)土”情懷，一旦他們失去了“根”，即家族譜系思想的瓦解，將會導致中國傳統(tǒng)文化與善良風俗受到強烈沖擊。

進城落戶農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)制度理解頗淺，對于土地的歸屬感較強，思想上根生蒂固的認為“生于斯，長于斯”。自始自終認為地是祖輩留傳下來的，理應(yīng)歸自己所有，不情愿與村集體妥協(xié)，簽訂相應(yīng)退出協(xié)議，大部分人選擇擱置問題待以后土地政策出臺來化解矛盾。在此情況下，我國鄉(xiāng)村宅基地采用“房地一體”主義進行管理，宅基地使用權(quán)與宅基地上附著的建筑物和構(gòu)筑物出現(xiàn)了分離，不利于發(fā)揮宅基地的社會與經(jīng)濟效能，也為日后宅基地糾紛埋下很大隱患。國家不得不提出自愿有償?shù)耐顺稣哒{(diào)和這一矛盾，尋求一個平衡點，化解糾紛。

(二)宅基地退出機制的實踐困境

新《土地管理法》自愿有償原則較為抽象模糊，可操作性不強，地方政府出臺了一些規(guī)章，作為改革試點的法律依據(jù)，并制定了相應(yīng)詳盡具體的宅基地補償方案。進城落戶農(nóng)民宅基地退出的補償方案主要是兩種方式，即以地票等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度為依托的現(xiàn)金補償方式和以城鎮(zhèn)住房為主的宅基地置換方式。[4]還有“變現(xiàn)式”，即農(nóng)民退出的宅基地整治為耕地，騰出的建設(shè)用地指標留足農(nóng)村發(fā)展所用后，節(jié)余部分以“集地券”方式通過交易顯化土地資產(chǎn)價值，純收益返還農(nóng)民和村集體。[5]但這種補償主體僅為本集體經(jīng)濟組織的成員，具有一定局限性。

宅基地退出補償方式選擇不多，各地的補償分配標準差異化嚴重，補償不公平現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，成都市冉義鎮(zhèn)2012年對還耕的宅基地面積按105元/平方米給予補償；火井鎮(zhèn)對參加災(zāi)后重建增減掛鉤項目的農(nóng)戶，自愿放棄其擁有的農(nóng)村宅基地，在縣城和重點小城鎮(zhèn)購房的，按30萬元/畝給予其一次性貨幣補償。[6]實踐中，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府根據(jù)現(xiàn)有《土地管理法》所制定的法律文件，關(guān)于宅基地退出機制的補償標準、補償方式以及補償主體大不相同，不僅差異化嚴重，相應(yīng)的補償款項也較少，導致很多進城落戶農(nóng)戶不太情愿退出。對于進城落戶農(nóng)民退出補償機制的切入點應(yīng)是權(quán)利的轉(zhuǎn)化，將宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)化為“土地歸屬權(quán)”或者是其他權(quán)益，有效化解進場落戶的農(nóng)民“身份性”的缺失的制度僵局，保障其合法權(quán)益。以人文關(guān)懷價值理念來構(gòu)建宅基地退出機制，打破宅基地退出機制的理論與實踐僵局，激勵進城落戶農(nóng)民自愿有償騰退祖宅。

三、以人文關(guān)懷價值理念構(gòu)建宅基地退出機制

以人文關(guān)懷價值理念來構(gòu)建宅基地退出機制，實現(xiàn)對弱勢群體的充分關(guān)懷，需在宅基地退出機制實體法律中體現(xiàn)自由與平等價值理念，需在宅基地退出程序上突顯正義理念。

(一)補償方式上的自由選擇

自由價值在民法領(lǐng)域中，所呈現(xiàn)的理念是個人在法律規(guī)定限度內(nèi)，按照自己意志決定其行為。也可是民法中的自愿原則，集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)戶，可根據(jù)自己真實意思表示與集體組織簽訂合理可行的退出補償協(xié)議。法律所規(guī)定限度范圍涉及到自由價值尺度問題，不僅需要國家干預(yù)，還應(yīng)有人文關(guān)懷為價值理念的法律文件彌補缺陷。

《土地管理法》修正案中的自愿有償原則較為宏觀，指導性強，應(yīng)把握個體化差異，考慮進城落戶農(nóng)民特殊群體的合法利益，該群體可供選擇的宅基地退出補償方式并不多，以上現(xiàn)金補償方式和宅基地置換方式難以滿足這部分群體的需求。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，不少農(nóng)戶背井離鄉(xiāng)、外出打工，宅基地“空殼化”成為常態(tài)。進城落戶農(nóng)民雖從集體當中脫離出來，但其祖輩的靈柩還長埋于此地，考慮到中國上千年農(nóng)村風俗習慣，不能草率地損害這部分農(nóng)戶精神利益。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)增設(shè)“土地歸屬權(quán)”，類似于死者人格利益，符合中華民族傳統(tǒng)道德風俗。

“土地歸屬權(quán)”可以參照《殯葬管理條例(2012年修正本)》落實進城落戶農(nóng)民在村中公益性墓地的分配權(quán)，保證“一戶一墓”，面積由各村土地規(guī)劃管理而定，此權(quán)利所獲取的墓地可以繼承，需受到一定限制，防止權(quán)利被濫用，繼承人每年還需向相關(guān)機構(gòu)繳納墓地管理費用，相關(guān)機構(gòu)為其保留歸屬地。并實行“新人新辦法，老人老辦法”，從而銜接后續(xù)宅基地退出補償方案，對已死亡的補償主體不適用此政策。使進城落戶的農(nóng)民在喪失了宅基地資格權(quán)時能轉(zhuǎn)化為土地歸屬權(quán)，既可解決非農(nóng)戶口占用集體經(jīng)濟組織土地問題，有效化解日后的糾紛，又能彌補進城落戶農(nóng)民濃厚的安土重遷情感和對祖輩的緬懷之情。

(二)補償分配上的標準平等

宅基地退出補償方案在分配標準上應(yīng)在形式平等的基礎(chǔ)上，兼顧實質(zhì)平等。這里所指的是對于宅基地分配上的平等，以康德為代表的理性哲學僅注重對人的自由的普遍保護,而忽略了在社會生活中人與人之間因為能力、智力和財富等方面的差異, 未能考慮到社會對弱者的特別保護。[7]宅基地補償標準應(yīng)考慮周全完善，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，防止補償標準差異化嚴重，出現(xiàn)分不平等分配現(xiàn)象。

新《土地管理法》六十二條所體現(xiàn)形式上的分配平等較為模糊抽象，僅有“一戶一宅”、“戶有所居”以及進城落戶農(nóng)民自愿有償退出原則。相應(yīng)政策只是保障了本集體經(jīng)濟組織成員享有分配宅基地的權(quán)益，未考慮到進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益，要想實現(xiàn)分配上的實質(zhì)平等，還需各地方政府在制定實施細則時因地制宜。

顯然，僅依靠鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府去核定補償標準是不夠的，進城落戶的農(nóng)民宅基地權(quán)益不應(yīng)脫離了集體組織而受到損害，他們放棄了“面朝黃土，背朝天”日常務(wù)農(nóng)維系生活所必需的土地，轉(zhuǎn)向了機遇與風險并存的城市，他們的社會關(guān)系網(wǎng)還存留在農(nóng)村，為了能讓這部分群體感受到法律政策的分配平等，在補償標準上不僅要參考本村還耕宅基地補償?shù)臉藴?，還要根據(jù)所遷移城市的物價水平和村組織成員集體商議，找尋補償平衡點，來彌補實質(zhì)不平等的缺漏。

(三)補償程序上的正義原則

正義原則來源于英國古老的諺語“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)?！盵8]其意思一是“看得見的正義”，即宅即宅基地退出補償方案協(xié)商過程需要公平與公開。二是“感受到的正義”，即補償主體廣泛參與其中。對于法律意識較為淡薄，處于弱勢方的進城落戶農(nóng)民，只有發(fā)揮正義價值，才能使其更信服于法律和遵從法律，營造出和諧有序的社會治理環(huán)境。

在司法實踐中，進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村住宅土地財產(chǎn)受到侵害時，常因訴訟主體地位不明晰，引發(fā)政府與農(nóng)民兩者間關(guān)于宅基地退出補償合同糾紛。進城落戶農(nóng)民宅基地退出補償方案一般由村集體共同商議解決，此類宅基地退出補償合同可裁性較弱，作為一種集體決策機制，集體中的成員并不包含最直接的權(quán)益主體即進城落戶農(nóng)民，難免會有失公允。為防止少量不公正與不平等的集體決議侵犯到進城落戶農(nóng)民群體的權(quán)益，相關(guān)程序的制度設(shè)計，應(yīng)強化進城落戶農(nóng)民對宅基地權(quán)益保護相關(guān)程序的有效參與，暢通進城落戶農(nóng)民在維護宅基地使用權(quán)等自身合法權(quán)益方面的意見反饋途徑。[9]明確其主體地位，細化對進城落戶農(nóng)民宅基地司法救濟規(guī)定，實現(xiàn)宅基地退出程序正義，謹防《土地管理法》中自愿有償原則流于形式。

四、結(jié)語

總之，對于宅基地退出機制設(shè)定上，不僅需要理性考量，還需非理性的思考。即人文關(guān)懷的價值理念、進城落戶農(nóng)民“安土重遷”的鄉(xiāng)土情感和中華民族傳統(tǒng)倫理道德都得納入政府制訂補償方案所需考量范圍之內(nèi)。健全宅基地退出機制，化解政府與農(nóng)民之間因宅基地退出補償方案差異化而產(chǎn)生的糾紛。

宅基地退出制度設(shè)計上，應(yīng)貼合進城落戶農(nóng)民的切身需要。以自由、平等和正義的人文關(guān)懷理念構(gòu)建我國宅基地退出機制，清除進城落戶農(nóng)民對宅基地退出政策的負面情緒，激勵越來越多進城落戶農(nóng)民退出其宅基地，打造出和諧有序和充滿活力的法治鄉(xiāng)村。