張 帆

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的緣起

何為失地農(nóng)民？有人從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為失地農(nóng)民是指農(nóng)民賴以生存的土地因工業(yè)化、城市(鎮(zhèn))化進(jìn)程的需要被征收，得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失去土地，由農(nóng)村人轉(zhuǎn)為城市(鎮(zhèn))人的人員。[1]4有人從法學(xué)角度出發(fā)，認(rèn)為失地農(nóng)民是指由于失去土地進(jìn)而失去一系列與土地密切相關(guān)的法律權(quán)利(包括但不限于財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本生活保障權(quán)等)的一類特殊法律主體。[2]10有學(xué)者從農(nóng)民個(gè)人意愿出發(fā)，根據(jù)農(nóng)民失地的意愿將失地農(nóng)民分為被動(dòng)型失地農(nóng)民和主動(dòng)型失地農(nóng)民。主動(dòng)型失地主要是指農(nóng)民主動(dòng)放棄土地以及與土地相關(guān)的一些權(quán)利，以獲得變更農(nóng)業(yè)戶口、獲得其他工作崗位、領(lǐng)取土地補(bǔ)償金等其他方面回報(bào)的情況；被動(dòng)型失地則是指國(guó)家或其他組織、個(gè)人根據(jù)相關(guān)法律的要求迫使農(nóng)民讓出土地以及相關(guān)的權(quán)利并予以補(bǔ)償?shù)那闆r。[3]筆者認(rèn)為這一劃分更具合理性,據(jù)此將失地農(nóng)民界定為：在我國(guó)城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進(jìn)程當(dāng)中，由于土地被依法征收而喪失相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)以及其他衍生法律權(quán)利的農(nóng)民群體。

我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障相關(guān)制度的建構(gòu)始于20世紀(jì)80年代中期。改革開放后,伴隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求開始加大。1986年,《中華人民共和國(guó)土地管理法》強(qiáng)調(diào)土地是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要手段，賦予土地流通性，土地資源作為一種特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)。伴隨著農(nóng)村集體土地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題開始出現(xiàn)。在當(dāng)時(shí)，政府對(duì)失地農(nóng)民主要是予以行政指令性的安置，例如要求相關(guān)征地單位按照一定的比例錄用失地農(nóng)民，以勞動(dòng)就業(yè)安排作為失地補(bǔ)償?shù)闹饕问?，同時(shí)輔以貨幣、住房、劃地等補(bǔ)償形式。加之同期勞動(dòng)關(guān)系以無(wú)固定期限勞動(dòng)合同為主，穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系及附著于勞動(dòng)關(guān)系之上的單位福利制度使得失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失等問題被掩蓋。

從20世紀(jì)90年代中后期開始，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，越來(lái)越多的農(nóng)村集體土地被征收為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，失地農(nóng)民的數(shù)量隨之激增。這一時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，之前以無(wú)固定期限勞動(dòng)合同為主的用工制度也隨之發(fā)生變化。我國(guó)以擴(kuò)大企業(yè)的用工自主權(quán)為核心制定了一系列的法律法規(guī)，其中最具代表性的就是1994年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》。與之相對(duì)應(yīng)，政府對(duì)于失地農(nóng)民的安置政策也隨之調(diào)整：農(nóng)村集體土地被依法征收后，政府不再通過行政性指令方式安排失地農(nóng)民就業(yè)，而是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行辦法制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)失地農(nóng)民給予一次性的貨幣補(bǔ)償。失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)問題則交由市場(chǎng)機(jī)制解決。這樣一來(lái)，部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高且勞動(dòng)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低的失地農(nóng)民在城市中的生活就面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)家層面上的社會(huì)保障制度更多的是針對(duì)原城鎮(zhèn)人口設(shè)計(jì)實(shí)施的，尚未建立起能夠覆蓋失地農(nóng)民的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，而傳統(tǒng)的勞動(dòng)就業(yè)制度也不足以滿足城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中數(shù)量眾多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的勞動(dòng)就業(yè)需求。在此背景下，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題逐漸凸顯，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

二、我國(guó)當(dāng)前解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的三種思路

在過去的幾十年里，我國(guó)各地區(qū)根據(jù)自身的社會(huì)發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平就失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題進(jìn)行了積極的探索，形成了三種不同的解決模式。

(一)全覆蓋模式

“全覆蓋模式”又被稱為“全封閉模式”，是在城市居民社會(huì)保障體系之外，單獨(dú)針對(duì)失地農(nóng)民另行設(shè)立一套社會(huì)保障制度，將失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)等多種社會(huì)保險(xiǎn)合一，賬戶組成主要包括基本保險(xiǎn)的統(tǒng)籌部分和補(bǔ)充保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分?！暗烷T檻、廣覆蓋”是這一模式的主要特征。失地農(nóng)民只要具備較為簡(jiǎn)單的法定條件，就能得到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障制度與之相對(duì)應(yīng)的“托底”性質(zhì)的保護(hù)。

上海是實(shí)施“全覆蓋模式”的典型代表。2003年10月，上海頒布實(shí)施《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》(2015年修訂)。其第三條將上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍規(guī)定為“本市郊區(qū)范圍內(nèi)用人單位及其具有本市戶籍的從業(yè)人員，以及經(jīng)市政府批準(zhǔn)的其他人員”。這樣，當(dāng)?shù)卣块T能夠以一種較為靈活的方式將失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題納入社會(huì)保險(xiǎn)制度當(dāng)中進(jìn)行解決，在很大程度上改變了以往城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元分割的狀況，使廣大郊區(qū)居民，尤其是失地農(nóng)民獲得了基本社會(huì)保障權(quán)利。但是，該模式對(duì)于地方政府的財(cái)政實(shí)力要求較高，很難在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。在實(shí)踐操作當(dāng)中，由于小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的基本保險(xiǎn)部分僅僅是在上海郊區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，與一般城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)相比統(tǒng)籌的層級(jí)相對(duì)較低，容易導(dǎo)致參保者將來(lái)的社保待遇明顯低于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)?；诖?，有學(xué)者對(duì)“小城鎮(zhèn)社保是否能夠保證參保者的基本保障水平”問題進(jìn)行了研究，提出了質(zhì)疑。[4]

(二)可轉(zhuǎn)移模式

“可轉(zhuǎn)移模式”又被稱為“半封閉模式”。該模式主要是通過將滿足特定條件的失地農(nóng)民直接轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋。與“全覆蓋模式”相比，“可轉(zhuǎn)移模式”統(tǒng)籌的層級(jí)更高，保障標(biāo)準(zhǔn)更高。當(dāng)然，“可轉(zhuǎn)移模式”對(duì)失地農(nóng)民自身所應(yīng)具備的條件規(guī)定了相對(duì)較高的“門檻”。

成都是實(shí)施“可轉(zhuǎn)移模式”的典型代表。成都根據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)將失地農(nóng)民分類，然后再根據(jù)其所屬類別制定不同的社會(huì)保障方案。例如，2004年《成都市人民政府關(guān)于印發(fā)〈成都市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)辦法〉和〈成都市已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保險(xiǎn)辦法〉的通知》規(guī)定：“對(duì)專項(xiàng)歸集的已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非‘一類人員’個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼資金，實(shí)行專戶管理，單獨(dú)核算，?？顚Ｓ茫忾]運(yùn)行?！痹诖嘶A(chǔ)上，成都市又進(jìn)一步規(guī)定失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)的累計(jì)計(jì)算方案，明確了失地農(nóng)民所繳納的社?？梢岳塾?jì)計(jì)算的情況：(1)該農(nóng)民在被征地之前已經(jīng)參加了城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其繳納的養(yǎng)老保障費(fèi)累計(jì)計(jì)算；(2)該農(nóng)民在被征地的當(dāng)年被用人單位招用或自謀職業(yè)的，其繳納的養(yǎng)老保障費(fèi)累計(jì)計(jì)算；(3)對(duì)原來(lái)參加成都市對(duì)非城鎮(zhèn)戶籍人員設(shè)立的綜合保險(xiǎn)的，按相關(guān)規(guī)定并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)累計(jì)計(jì)算。這樣一來(lái)，兩種社會(huì)保障制度可以在制度層面實(shí)現(xiàn)相互間的轉(zhuǎn)移，具有較好的銜接性。但是，“可轉(zhuǎn)移模式”實(shí)踐操作所涉及的兩種模式間的相互切換導(dǎo)致其運(yùn)行程序相對(duì)比較復(fù)雜、管理成本相對(duì)較高。而且，與“全覆蓋模式”相比較，“可轉(zhuǎn)移模式”對(duì)于失地農(nóng)民的保障覆蓋范圍相對(duì)有限。

(三)與城鎮(zhèn)對(duì)接模式

“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”的操作思路主要是通過把失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題直接納入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系當(dāng)中進(jìn)行解決，逐步消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的差別，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度由制度的全覆蓋轉(zhuǎn)向人員的全覆蓋。與“全覆蓋模式”“可轉(zhuǎn)移模式”相比較，“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”通過建立起一種城鄉(xiāng)一體化的社保大統(tǒng)籌體系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，該模式從直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中社會(huì)保障制度的對(duì)接出發(fā)，在更高的統(tǒng)籌層級(jí)上保障了他們的權(quán)益，因此也更加契合他們對(duì)于權(quán)利保障的主張。

廣州是“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”的典型代表，其城鄉(xiāng)一體化的社保大統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上。2006年，廣州市政府專門針對(duì)失地農(nóng)民群體出臺(tái)了《廣州市農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，計(jì)劃將全市城中村的失地農(nóng)民全部納入社會(huì)化養(yǎng)老體系中。在實(shí)踐操作層面，廣州市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上照搬了現(xiàn)行城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。例如，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的承擔(dān)上，由失地農(nóng)民個(gè)人按一定比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其余部分則由該失地農(nóng)民所屬集體經(jīng)濟(jì)組織以及當(dāng)?shù)刎?cái)政予以補(bǔ)助。值得注意的是，“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平要求較高。只有達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，該模式才能順利運(yùn)行。“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”在保障主體上實(shí)現(xiàn)了“廣覆蓋”，是一種高標(biāo)準(zhǔn)的“廣覆蓋”模式。

三、對(duì)我國(guó)當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障突出問題的檢視

雖然各地對(duì)于失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度進(jìn)行了多方面、多層次的嘗試，也取得了一些成績(jī)，但是失地農(nóng)民社會(huì)保障問題本身所具有的艱巨性和復(fù)雜性，決定了相關(guān)的社會(huì)保障制度構(gòu)建勢(shì)必會(huì)是一項(xiàng)涉及面極廣的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)面臨以下四個(gè)突出的問題。

(一)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快，土地征占規(guī)模過大，失地農(nóng)民越來(lái)越多

我國(guó)失地農(nóng)民問題由來(lái)已久，特別進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)迎來(lái)了第三次大規(guī)模的“圈地?zé)帷崩顺薄?014年，我國(guó)城市建設(shè)用地達(dá)3 500萬(wàn)公頃。與此同時(shí)，2014年一年就有1 300萬(wàn)人口進(jìn)城。截至2014年，我國(guó)已有1.12億失地農(nóng)民。[5]根據(jù)國(guó)土資源部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)資料，2015年報(bào)國(guó)務(wù)院共批準(zhǔn)100個(gè)城市建設(shè)用地34 121.1公頃，其中，新增建設(shè)用地27 793.04公頃，耕地1 9100.79公頃。[6]按照這一趨勢(shì)，可以預(yù)見，在較長(zhǎng)的一段時(shí)期以內(nèi)，我國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量每年都會(huì)有較大幅度的增加，其社會(huì)保障問題也將變得更加嚴(yán)峻。

(二)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，再就業(yè)困難

農(nóng)民在土地被征收之后失去了對(duì)土地的使用權(quán)和其他一些與土地相關(guān)的衍生性權(quán)利。在我國(guó)，雖然在實(shí)踐當(dāng)中征收補(bǔ)償方式種類較多，但是由于法律對(duì)于失地農(nóng)民補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較為模糊，加之各地標(biāo)準(zhǔn)高低不一，很容易導(dǎo)致那些原本經(jīng)濟(jì)就較為困難、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又不高的失地農(nóng)民很難享受到比較充分的生活保障。

從普遍意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的文化程度較低，大多是靠土地來(lái)維持基本生計(jì)，沒有條件去接受文化教育和技能培訓(xùn)，失去耕種為生的土地之后，在職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)上相較于城市居民來(lái)說(shuō)也沒有優(yōu)勢(shì)，很難找到合適的工作。這些都加劇了失地農(nóng)民在就業(yè)和收入問題上的不穩(wěn)定性。

(三)征地制度不完善，法律法規(guī)不健全

首先，相關(guān)的法律法規(guī)并沒有就“公共利益需要”做出明確的界定。根據(jù)我國(guó)《憲法》，出于公共利益，國(guó)家可以依據(jù)法律規(guī)定通過予以補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)征收或征用土地?！段餀?quán)法》也有相類似的規(guī)定，歸集體所有的土地或者單位以及個(gè)人名義下的房屋和其他不動(dòng)產(chǎn)也可以因出于公共利益的需要而被征收。但是何為公共利益，我國(guó)立法并未做明確規(guī)定。這就意味著，我國(guó)法律賦予國(guó)家以土地征收的權(quán)力，但是卻未對(duì)該權(quán)力加以明確限制。這就導(dǎo)致一些地方政府將自己的財(cái)政收入放在首位，擴(kuò)大對(duì)“公共利益”的解釋范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的征收。其次，《土地管理法》在土地的征收程序上做出了比較詳細(xì)的規(guī)定：在土地的征收之前，建設(shè)單位要向政府部門提出用地申請(qǐng)，政府部門再擬定征收方案，政府部門隨后擬定征收公告和補(bǔ)償安置公告，最后由征收土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人辦理補(bǔ)償?shù)怯洝５?，在?shí)踐操作中，由于征地程序煩冗復(fù)雜，運(yùn)行時(shí)間、運(yùn)行成本很高，一些政府部門出于對(duì)效率的考慮，并沒有完全按照法定程序來(lái)征地。再次，由于缺乏相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，征收土地產(chǎn)生的補(bǔ)償費(fèi)用不能合理分配的事件屢有發(fā)生，甚至出現(xiàn)過失地農(nóng)民最后得到的補(bǔ)償費(fèi)用根本不足以彌補(bǔ)所失去的土地的實(shí)際價(jià)值的情況。失地農(nóng)民利益受損的背后通常交織著政府相關(guān)部門的權(quán)益斗爭(zhēng)，并且往往伴隨著腐敗問題。與此同時(shí)，保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律又沒有在農(nóng)民中做到全面的普及，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民是在不清楚相關(guān)法律規(guī)定的情況下被動(dòng)地失去賴以生存的土地，其合法權(quán)益不能得到很好的保障。

(四)農(nóng)村社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例偏低，社會(huì)保障體系不健全

由于我國(guó)目前的二元化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還未打破，農(nóng)民想要真正實(shí)現(xiàn)向城市化的過渡還存在著一定的難度。與城鎮(zhèn)居民當(dāng)中已經(jīng)建立起來(lái)的就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老、最低生活保障等一系列制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障表現(xiàn)出來(lái)的是與城市分割開來(lái)的教育體系、就業(yè)體系和醫(yī)療體系。其中一個(gè)很重要的原因在于農(nóng)村社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例偏低。社會(huì)保障資金是保證社會(huì)保障制度順利運(yùn)行的基本條件，和失地農(nóng)民自身的利益息息相關(guān)，也在一定意義上體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展程度。雖然我國(guó)在實(shí)踐當(dāng)中也探索形成了若干保障模式，但是尚未形成一種能夠在全國(guó)范圍內(nèi)予以大面積推廣的多元化保障體系。

四、解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的比較法考察

世界上發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在失地農(nóng)民社會(huì)保障上的經(jīng)驗(yàn)，具有以下幾個(gè)共同點(diǎn)：

(一)法律制度層面：完善土地征收相關(guān)立法，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益

首先，在土地征收目的上，多數(shù)國(guó)家規(guī)定“公共目的”是土地征收合法性的唯一基礎(chǔ)，一般認(rèn)為“公共目的”包括公共使用(public use)的性質(zhì)和公共利益(public interest)的運(yùn)用兩個(gè)方面。[7]上述兩者的范圍被通過法律或者判例予以嚴(yán)格限制。在強(qiáng)調(diào)公共目的的同時(shí)，很多國(guó)家在法律當(dāng)中明確了合理補(bǔ)償?shù)拇_切落實(shí)。例如，根據(jù)美國(guó)財(cái)產(chǎn)法的規(guī)定，征地補(bǔ)償應(yīng)以“最高最優(yōu)用途”(highest and best use)和“公平市場(chǎng)價(jià)值”(fair market value)為基本原則，土地所有者應(yīng)享有公平的土地市場(chǎng)價(jià)值。[7]

其次，在征地制度方面制定出了可操作性較強(qiáng)的法律法規(guī)。例如，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)在其憲法、土地相關(guān)法律中都對(duì)征收土地的目的、范圍、公告、申訴、補(bǔ)償?shù)茸髁嗽敿?xì)的規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)。”如果違反相關(guān)的程序，土地權(quán)利人可以通過司法程序來(lái)解決糾紛。這些正當(dāng)程序往往包括：政府的申請(qǐng)程序；通知權(quán)利人及利害關(guān)系人的告知程序；法院的司法審查程序；糾紛的解決程序；等等。[8]

再次，在征地的過程中，土地所有者的權(quán)利也受到很高程度的保護(hù)，議會(huì)、媒體和民間組織都會(huì)參與到土地征收的監(jiān)督中，使得土地征收在公開、透明的環(huán)境下有秩序開展。

(二)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)層面：以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)給予失地農(nóng)民以合理補(bǔ)償

失地農(nóng)民靠土地來(lái)維持基本生活，在土地被征收后，如何保障未來(lái)生活的可持續(xù)成為需要切實(shí)解決的問題，因此，世界發(fā)達(dá)國(guó)家據(jù)此在補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和方式上制定了配套的制度。(1)在賠償范圍上，不管是由于征地直接造成的損失還是間接引起的損失都可以被納入賠償?shù)姆秶?2)賠償費(fèi)用，通常由征收的費(fèi)用和賠償額兩部分組成，征收的費(fèi)用用來(lái)彌補(bǔ)被征收土地的自身價(jià)值，賠償額用來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)民因?yàn)槭ネ恋囟a(chǎn)生的各種損失。(3)在賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，大部分國(guó)家都是根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采用完全市場(chǎng)化的價(jià)格給予失地農(nóng)民以補(bǔ)償。在標(biāo)準(zhǔn)的確定上往往會(huì)考慮土地將來(lái)可能會(huì)產(chǎn)生的最高收益。(4)在賠償方式上，大部分國(guó)家在補(bǔ)償方式上統(tǒng)一采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑膊环Χ喾N補(bǔ)償方式搭配進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。例如，在埃及，農(nóng)民的土地被征收之后，農(nóng)民有可能得到貨幣的補(bǔ)償，也有可能獲得新的土地。此外，還有一些國(guó)家特地為保障失地農(nóng)民權(quán)利而成立了相關(guān)基金，在失地農(nóng)民遇到生活風(fēng)險(xiǎn)和困難時(shí)提供適當(dāng)?shù)膸椭?，以保證社會(huì)秩序的正常運(yùn)行。[9]

(三)社會(huì)保障層面：將失地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，完善失地農(nóng)民的社會(huì)福利制度

由于工業(yè)化、城市化的起步較早且發(fā)展速度快，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度早已將失地農(nóng)民涵蓋在內(nèi)，為其提供了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等較為完善的社會(huì)福利制度。例如，英國(guó)政府將轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力政策掛鉤于社會(huì)福利政策，成功解決了大部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的問題。

(四)配套制度層面：重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)工作，通過增加社會(huì)就業(yè)量的方式為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

失地農(nóng)民的教育和再就業(yè)問題是發(fā)達(dá)國(guó)家政府非常關(guān)注的一個(gè)社會(huì)問題。在失去了土地之后，失地農(nóng)民如果沒有一技之長(zhǎng)，很容易陷入就業(yè)困境。因此，多數(shù)國(guó)家在法律上明確了政府在失地農(nóng)民的教育和再就業(yè)問題上的義務(wù)，在安排就業(yè)、就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造、就業(yè)環(huán)境改善等方面對(duì)失地農(nóng)民傾斜。例如，美國(guó)通過財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)撥款的形式來(lái)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。為了適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性化的需求，法國(guó)、德國(guó)等國(guó)也都放松了對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的干預(yù)和管制，嘗試以較為靈活的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)?yè)Q取更高的就業(yè)率。

五、解決我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的建議

雖然各個(gè)國(guó)家在失地農(nóng)民社會(huì)保障問題上的復(fù)雜性以及在相關(guān)立法的制定中存在著諸多難以定量的因素，但是其制度設(shè)計(jì)大多著眼于宏觀、中觀以及微觀三個(gè)層次。因此，我國(guó)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題也應(yīng)當(dāng)從宏觀、中觀以及微觀三個(gè)層次著手設(shè)計(jì)相關(guān)制度。

(一)宏觀上，完善農(nóng)村土地征收立法

目前我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障所表現(xiàn)出來(lái)的問題十分嚴(yán)峻，雖然各地也提出很多相關(guān)的改革措施，但由于缺乏統(tǒng)一性，農(nóng)村土地征收中所出現(xiàn)的問題并沒有得到有效的解決。相反，在一定程度上加劇了矛盾，導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。只有盡快出臺(tái)完善的相關(guān)法律法規(guī)，才能規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村土地征收制度的改革，全面保障失地農(nóng)民的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)高效、健康發(fā)展。一方面，要明確界定征收土地過程中的“公共利益”，禁止各級(jí)政府肆意擴(kuò)大“公共利益”的范圍，濫用征地權(quán)來(lái)滿足自身利益，在征地前后要將相關(guān)信息明確告知權(quán)利人，充分保障他們的知情權(quán)與參與權(quán)。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)征地過程的監(jiān)督，保障程序的陽(yáng)光透明、公正公開。另一方面，在實(shí)踐操作中嚴(yán)格實(shí)施“兩方案兩公告一登記”制度，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序和時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)發(fā)布征收土地公告、征地補(bǔ)償與安置方案。在征地前期要及時(shí)就土地征收的目的和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征求農(nóng)民意見，賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)與參與權(quán)，通過完善的法律規(guī)定促使農(nóng)地征收規(guī)范化。在確實(shí)需要以公共利益為由征收農(nóng)村土地時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)以被征土地的市場(chǎng)價(jià)值為基礎(chǔ)來(lái)確定對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在條件允許的情況下，要考慮失地農(nóng)民的實(shí)際情況，采用政府財(cái)政補(bǔ)貼的手段適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民的利益。

(二)中觀上，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)制度

徒法不足以自行。失地農(nóng)民社會(huì)保障問題是牽動(dòng)社會(huì)和諧的那根主弦，處理稍不慎便會(huì)激發(fā)深刻的社會(huì)矛盾。因此，需要政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度上及時(shí)跟進(jìn)，為失地農(nóng)民提供更多的社會(huì)保障。

比較我國(guó)實(shí)踐當(dāng)中失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的三種思路，筆者認(rèn)為“全覆蓋模式”以及“與城鎮(zhèn)對(duì)接模式”可能更適合中國(guó)的國(guó)情。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，又是人口大國(guó)，在失地農(nóng)民群體越來(lái)越多這一現(xiàn)實(shí)背景下，完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的“廣覆蓋”。當(dāng)前我國(guó)迫切需要建立起一套以“弱者保護(hù)”為價(jià)值取向的社會(huì)保障制度，加快農(nóng)村基本社會(huì)保障的步伐，通過實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)于失地農(nóng)民的全覆蓋來(lái)保障失地農(nóng)民群體的基本生活水平。財(cái)力有余力的地方在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“廣覆蓋”的基礎(chǔ)上可以提高失地農(nóng)民的保障標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐操作當(dāng)中，建議弱化一次性貨幣補(bǔ)償安置，代之以一種更合理、規(guī)范的多元化社會(huì)保障機(jī)制。

(三)微觀上，各級(jí)政府組織以及社會(huì)團(tuán)體要加快完善對(duì)于失地農(nóng)民的教育和就業(yè)培訓(xùn)體系，落實(shí)被征地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃，為失地農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等活動(dòng)提供技術(shù)支持

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民受教育程度普遍較低。正是由于他們?nèi)狈逃团嘤?xùn)，在失去賴以生存的土地之后，單靠他們的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能很難滿足最低生活需求。在風(fēng)險(xiǎn)邊緣下生活的農(nóng)民也加大了政府補(bǔ)助的負(fù)擔(dān)。因此，政府相關(guān)主管部門要加快完善針對(duì)失地農(nóng)民的教育和就業(yè)培訓(xùn)體系建設(shè)。以市場(chǎng)的需求為導(dǎo)向，根據(jù)失地農(nóng)民的年齡及文化層次給予針對(duì)性的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，使其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，政府也要在就業(yè)培訓(xùn)和擇業(yè)指導(dǎo)等多種就業(yè)的專業(yè)服務(wù)方面讓失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等的政策待遇，為這部分農(nóng)民拓寬再就業(yè)的渠道。另外，政府也要努力打破城鄉(xiāng)就業(yè)二元體制，消除以往城市居民對(duì)農(nóng)民就業(yè)的歧視。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“按照兜底線、織網(wǎng)密、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全面、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”[10]失地農(nóng)民社會(huì)保障體系正是社會(huì)保障體系的一個(gè)重要內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村土地征收相關(guān)法律制度；在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“廣覆蓋”的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況逐步提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平；完善對(duì)于失地農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)體系，注重發(fā)揮勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制的作用。通過上述措施的共同作用來(lái)保障失地農(nóng)民基本生活，建立健全更加公平、可持續(xù)的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。