何惠榕

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，南寧530004）

一、引言

2015年3月，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、商務(wù)部、外交部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，賦予了廣西面向東盟國(guó)際大通道、銜接海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要門(mén)戶(hù)的戰(zhàn)略定位。2016年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放若干政策措施的意見(jiàn)》，允許沿邊地區(qū)按規(guī)定招用外籍人員。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為發(fā)展趨向，中越間的經(jīng)濟(jì)互惠和文化交流要求兩國(guó)建立起一種全新的合作方式，跨境勞務(wù)合作應(yīng)運(yùn)而生。

由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方因素影響，廣西每年都有大量勞動(dòng)力流向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)用工短缺、產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題嚴(yán)重。邊境地區(qū)又因其特殊的政治、地理環(huán)境因素，形勢(shì)更為嚴(yán)峻。與廣西相鄰的越南廣寧、諒山、高平、河江四個(gè)邊境省份擁有15歲以上勞動(dòng)力213.5萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?0%以上［1］，且農(nóng)村人口占絕大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)較廣西落后，廣西對(duì)其而言具有較強(qiáng)的就業(yè)吸引力。

2017年，廣西以“南向通道”建設(shè)為抓手，全力打造“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門(mén)戶(hù)，開(kāi)放合作取得了重大進(jìn)展?？缇硠趧?wù)合作作為中越跨境經(jīng)濟(jì)合作的一項(xiàng)重要議程，使中越兩國(guó)得以構(gòu)建常態(tài)化、規(guī)范化的往來(lái)，讓邊境普通民眾共享“一帶一路”合作與發(fā)展成果。在邊境地區(qū)勞務(wù)合作取得有效進(jìn)展的同時(shí)，非法入境、非法務(wù)工、非法用工等問(wèn)題日益突出，傳統(tǒng)的邊境管控模式、碎片化的管理方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新的發(fā)展需求，跨境勞務(wù)合作需要更多創(chuàng)新。本文試圖以整體性治理理論為分析框架，探討如何通過(guò)整合政府職能，改善當(dāng)前存在的問(wèn)題，促進(jìn)跨境勞務(wù)合作向好發(fā)展。

二、相關(guān)研究綜述

整體治理形成于20世紀(jì)90年代，繼西方公共管理革命后，英國(guó)政府率先提出“整體政府”的改革理念，主張借鑒企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)文化和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量，通過(guò)協(xié)作的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的民主價(jià)值。佩里·?？怂梗≒erri6）于1997年首次提出整體性治理的概念，他認(rèn)為整體性治理就是政府部門(mén)之間經(jīng)過(guò)充分而有效的溝通，最終達(dá)成協(xié)作的治理行動(dòng)。［2］波利特（Pollit）指出，整體性治理是指一種通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期價(jià)值、利益的政府治理模式［3］。帕里克·登力維（Dunleavy）通過(guò)實(shí)證研究，提出整體性治理旨在以公眾的需要為基礎(chǔ)，依托信息技術(shù)的發(fā)展，從而簡(jiǎn)化和變革政府部門(mén)與民眾之間的關(guān)系［4］。

整體性治理是針對(duì)政府部門(mén)碎片化提出的一種新的管理方式，這一概念被引入中國(guó)后，國(guó)內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)狀況做了大量研究。竺乾威認(rèn)為，整體性治理著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體運(yùn)作，雖然在治理方式上與新公共管理不同，但最終目標(biāo)都是為了更快、更好、成本更低地服務(wù)公眾［5］。曾維和在系統(tǒng)分析了希克斯整體性治理理論的基礎(chǔ)上，提出整體政府的精髓在于管理體制的內(nèi)部整合和外部協(xié)作，以及相應(yīng)部門(mén)職能的轉(zhuǎn)變和組織文化的重塑，［6］這與竺乾威的結(jié)論較為相似。曾凡軍認(rèn)為從競(jìng)爭(zhēng)治理向整體治理轉(zhuǎn)變，不僅是一種治理模式上的變遷，更是一種政府治理理念的重塑，其力圖構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作與整合的運(yùn)行模式，以提升政府治理的能力。［7］蔡立輝、龔鳴等指出，整體政府是通過(guò)資源整合與共享實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，突破部門(mén)條塊分割的壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程一體化和跨部門(mén)協(xié)作的一場(chǎng)革命。［8］胡佳認(rèn)為整體治理形式上是責(zé)任共享，其在傳統(tǒng)的公共行政理論之外又為中國(guó)的政府改革提供了新的視角。［9］沈榮華、何瑞文認(rèn)為行政服務(wù)中心一定程度上實(shí)現(xiàn)了在整體平臺(tái)上建立聯(lián)動(dòng)的跨部門(mén)政務(wù)協(xié)作機(jī)制，成為我國(guó)建設(shè)“整體政府”的有效嘗試。［10］

隨著廣西跨境勞務(wù)合作進(jìn)程加快和縱深推進(jìn)，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)各部門(mén)所面臨的問(wèn)題更為復(fù)雜，已經(jīng)超越了原有部門(mén)的職責(zé)和能力范圍，因此，需要借鑒整體性治理理論框架，重新調(diào)整各部門(mén)間關(guān)系，有效推動(dòng)跨境勞務(wù)合作發(fā)展。

三、跨境勞務(wù)合作的現(xiàn)狀

（一）跨境勞務(wù)合作政策梳理

中越跨境勞務(wù)合作是一場(chǎng)漸進(jìn)式、系統(tǒng)性的改革工程，按照由點(diǎn)到線(xiàn)，再由線(xiàn)及面的方式循序推進(jìn)。中越跨境勞務(wù)從最初自發(fā)性的入境務(wù)工，到東興試點(diǎn)，再到后來(lái)程序化、規(guī)范化的模式推廣，取得了突破性地進(jìn)展。

2012年，東興成為國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)之初，東興市政府就出臺(tái)了《越南籍自然人在東興市就業(yè)管理暫行辦法》，規(guī)定“工業(yè)園區(qū)內(nèi)、互市貿(mào)易區(qū)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)，以及紅木加工、海產(chǎn)品加工行業(yè)的私營(yíng)企業(yè)可聘用越南人。簽訂勞動(dòng)合同的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。”受限于當(dāng)時(shí)邊境開(kāi)放的程度，跨境勞務(wù)合作的范圍還比較小。2015年7月，自治區(qū)在東興開(kāi)展中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作，2016年7月試點(diǎn)擴(kuò)大到憑祥市。2017年2月，廣西崇左、防城港、百色三市與越南北部四省簽署跨境勞務(wù)協(xié)議，并出臺(tái)了《廣西中越跨境勞務(wù)合作試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著中越跨境勞務(wù)合作進(jìn)入全面啟動(dòng)階段。隨后，廣西從不同層面出臺(tái)了勞務(wù)合作政策（見(jiàn)表1），政策體系和內(nèi)容不斷完善，為廣西邊境地區(qū)的跨境勞務(wù)合作提供了有力支持。

表1 廣西跨境勞務(wù)合作相關(guān)政策

續(xù)表

（二）跨境勞務(wù)合作的成效

跨境勞務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。截止2017年底，東興市共批準(zhǔn)用工企業(yè)31家、勞務(wù)派遣公司8家，批準(zhǔn)聘用越南工人6710人［11］；崇左市登記備案的跨境勞務(wù)公司36家，9萬(wàn)多名越南工人通過(guò)跨境勞務(wù)公司組織到憑祥務(wù)工［12］。同時(shí)，廣西對(duì)越南勞動(dòng)力吸引的地域縱深擴(kuò)大，除了越南北部廣寧、諒山等沿邊省份，也有少數(shù)來(lái)自清化、義安、海防等省市，極大地緩解了邊境企業(yè)用工短缺的問(wèn)題。

勞務(wù)合作形式豐富多樣。跨境勞務(wù)合作主要有三種形式：一是辦理正規(guī)手續(xù)的長(zhǎng)期性用工。2016年，江平工業(yè)園成為中越跨境勞務(wù)合作的示范區(qū)，開(kāi)始為越南務(wù)工人員辦理《務(wù)工證》，為用工企業(yè)辦理《用工資格證》。通過(guò)辦理證件、備案登記等形式規(guī)范了跨境勞務(wù)的管理。二是企業(yè)季節(jié)性的臨時(shí)性用工。三是非季節(jié)性的零散用工。其中，二、三類(lèi)型的勞務(wù)合作有待提升為規(guī)范的跨境用工模式。

機(jī)制體系不斷完善。2017年8月，憑祥境外邊民務(wù)工管理服務(wù)中心正式啟用，9月，東興市中越跨境勞務(wù)管理服務(wù)中心掛牌運(yùn)行，廣西跨境勞務(wù)管理進(jìn)入了規(guī)范化、制度化時(shí)代。2017年10月，自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳完成了“廣西越南入境務(wù)工人員管理信息系統(tǒng)”的開(kāi)發(fā)，并于12月初開(kāi)始試運(yùn)行，有望在將來(lái)實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口、一個(gè)系統(tǒng)、一套材料、多證合一”的高效運(yùn)行機(jī)制。

四、跨境勞務(wù)合作存在的碎片化問(wèn)題及成因

（一）行政審批與監(jiān)管相脫節(jié)

1.入境務(wù)工人員的審批與監(jiān)管脫節(jié)

以東興跨境勞務(wù)合作試驗(yàn)區(qū)為例，出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)負(fù)責(zé)審批《健康體檢合格證明》，公安出入境部門(mén)負(fù)責(zé)出入境的管理工作和《外國(guó)人停留證》的簽發(fā)，人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)《務(wù)工證》《用工資格證》的審核簽發(fā)。雖然部門(mén)間在審批環(huán)節(jié)有了明確的分工，但是過(guò)細(xì)的分工卻導(dǎo)致部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)、溝通與合作，最終只是把“一站式”服務(wù)物理地整合起來(lái)，無(wú)法從根本上整合相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)。在實(shí)踐中，容易形成兩種極端：一是審批人員在審核時(shí)過(guò)度增加審批難度，監(jiān)管部門(mén)在工作時(shí)疏于監(jiān)督，容易形成管理的“真空”地帶；二是為了迎合當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)的倡議，過(guò)于簡(jiǎn)化審批程序，監(jiān)管部門(mén)則強(qiáng)化監(jiān)管，容易導(dǎo)致變相增加權(quán)力。當(dāng)前廣西跨境勞務(wù)合作更類(lèi)似于第一種，“嚴(yán)進(jìn)”的管理措施讓潛在勞動(dòng)力望而卻步，而“寬管”則給邊境安全帶來(lái)諸多隱患。

2.用工企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)審核與監(jiān)管脫節(jié)

以崇左市為例，憑祥市的勞務(wù)派遣中介費(fèi)約為200—300元，愛(ài)店鎮(zhèn)約為150元，龍州縣收取的中介費(fèi)用為工人工資的10%，中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)混亂，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。一些企業(yè)為了避免麻煩和節(jié)省成本，不辦理手續(xù)就招用越南工人，以短期用工最為突出。中介機(jī)構(gòu)利用勞務(wù)人員法律意識(shí)淡薄、辨別真?zhèn)文芰θ酢⒓庇趻赍X(qián)的心理等，在勞務(wù)合同中做手腳，惡意抬高中介費(fèi)用，而相關(guān)的監(jiān)管力度卻十分薄弱?？缇硠趧?wù)試驗(yàn)區(qū)對(duì)用工企業(yè)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、信譽(yù)等缺乏有效評(píng)估。管理委員會(huì)只負(fù)責(zé)對(duì)用工企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)辦證前的核定備案，具體的監(jiān)管職能未能得到落實(shí)，定期回訪(fǎng)、不定期抽查等構(gòu)想也未付諸實(shí)踐。審批仍然是獨(dú)立審批，沒(méi)有從源頭上對(duì)企業(yè)用工資格進(jìn)行把控；監(jiān)管仍然是獨(dú)立監(jiān)管，沒(méi)有與審批相結(jié)合并按照審批事項(xiàng)進(jìn)行整體監(jiān)督。

造成審批和監(jiān)管脫節(jié)的原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是在我國(guó)現(xiàn)行的管理體制下，部門(mén)之間“條塊分割”，原本可以一個(gè)部門(mén)審批的事項(xiàng)需要多個(gè)部門(mén)來(lái)完成，導(dǎo)致工作的碎片化，影響跨境勞務(wù)合作的整體性治理。二是跨境勞務(wù)服務(wù)中心這一能夠整合多部門(mén)職能的機(jī)構(gòu)尚未健全，導(dǎo)致部門(mén)仍各自為政，沒(méi)有在專(zhuān)業(yè)化分工的基礎(chǔ)上形成整合各管理部門(mén)的工作機(jī)制。三是跨境勞務(wù)合作因先例少、涉及部門(mén)多、邊境地區(qū)情況復(fù)雜，增加了監(jiān)管的難度。在實(shí)際操作中，各監(jiān)管部門(mén)之間、監(jiān)管與審批部門(mén)之間的關(guān)系仍在摸索階段，導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中存在以批代管、只批不管等審批與監(jiān)管脫節(jié)的問(wèn)題。

（二）跨境勞務(wù)信息流通受阻

1.信息管理平臺(tái)建設(shè)滯后

根據(jù)資料顯示，目前跨境勞務(wù)信息辦證審批系統(tǒng)尚未健全，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批工作，沒(méi)有建立起統(tǒng)一的勞務(wù)信息處理機(jī)構(gòu)，難以及時(shí)了解邊境勞動(dòng)力供求信息?？缇硠趧?wù)服務(wù)中心也沒(méi)有為入境邊民建立個(gè)人信息檔案，平臺(tái)建設(shè)相對(duì)滯后，遠(yuǎn)未達(dá)到整體治理模式的要求。如今，電子政務(wù)已經(jīng)成為衡量政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)，也是構(gòu)建整體政府的關(guān)鍵，電子政務(wù)建設(shè)的完善程度直接影響政府的辦事效率、服務(wù)質(zhì)量。落后的平臺(tái)建設(shè)不僅影響網(wǎng)上聯(lián)合審批的開(kāi)展，更不利于邊防部門(mén)對(duì)入境務(wù)工邊民的管理。

2.信息未實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)共享

雖然跨境勞務(wù)管理服務(wù)中心將審批、辦證、保險(xiǎn)等傳統(tǒng)部門(mén)整合在一個(gè)辦公大廳，但并不能從實(shí)質(zhì)上整合跨境勞務(wù)服務(wù)的業(yè)務(wù)流程，造成信息獲取的碎片化。以東興試驗(yàn)區(qū)為例，公安、邊防、人力資源和社會(huì)保障、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)尚未建立統(tǒng)一的境外邊民出入境、停留、就業(yè)等信息的互通機(jī)制，相關(guān)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)動(dòng)態(tài)共享。入境邊民信息和辦證信息不匹配，非法務(wù)工境外人員數(shù)據(jù)收集不完整，相同的信息需重復(fù)錄入。部門(mén)間信息不能有效共享所產(chǎn)生的“信息滯后”和“信息孤島”問(wèn)題，是制約審批效率提高和跨境勞務(wù)“一站式”服務(wù)發(fā)展的障礙。而官僚制的政府管理體制是跨部門(mén)信息共享無(wú)法逾越的瓶頸，部門(mén)之間保持各自的獨(dú)立工作，沒(méi)有真正從整體的角度去思考整合信息資源對(duì)于跨境勞務(wù)合作的意義和價(jià)值，也未思考碎片化會(huì)成為跨境勞務(wù)合作發(fā)展的阻力。

電子政務(wù)信息碎片化和“信息孤島”困境，是造成跨境勞務(wù)管理職責(zé)劃分及其服務(wù)碎片化的技術(shù)性因素。要想實(shí)現(xiàn)跨境勞務(wù)信息的有效共享，最重要的是加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，搭建功能完善、高效快捷、安全可靠的“一站式”電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和平臺(tái)，為跨境勞務(wù)信息管理平臺(tái)建設(shè)提供有力的技術(shù)支撐。基于等級(jí)制的官僚制思想，是造成跨境勞務(wù)管理碎片化的主觀(guān)因素。在跨境勞務(wù)信息的采集和使用過(guò)程中，各部門(mén)往往從本部門(mén)的工作和利益出發(fā)，只考慮自己需要什么信息，未考慮共享什么信息，因此也造成了只重局部環(huán)節(jié)而缺乏整體協(xié)調(diào)，忽視了跨境勞務(wù)合作的整體目標(biāo)和使命。

（三）基本公共服務(wù)供給碎片化

隨著越來(lái)越多越南邊民進(jìn)入廣西務(wù)工，他們對(duì)于美好生活的需求也必將與日俱增，然而，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)卻成了勞務(wù)合作中的短板。根據(jù)東興市江平工業(yè)園區(qū)某食品公司反映，工業(yè)園區(qū)內(nèi)沒(méi)有醫(yī)院，員工看病需要到較遠(yuǎn)的市區(qū)醫(yī)院，而且公共交通設(shè)施又不完善，無(wú)公交車(chē)直達(dá)園區(qū)，給員工出行帶來(lái)諸多不便。由此反映出，各部門(mén)在提供公共服務(wù)過(guò)程中，更多是考慮了本部門(mén)目標(biāo)，缺乏與其它部門(mén)的溝通合作，這使得公共服務(wù)供給出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化問(wèn)題。公共服務(wù)分布不均衡，無(wú)法滿(mǎn)足園區(qū)內(nèi)中國(guó)工人和越南工人對(duì)公共服務(wù)的需求，因而無(wú)法為他們提供更人性化的服務(wù)，限制了勞動(dòng)力的流入。

一方面，由于受我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“重建設(shè)、輕服務(wù)”傾向的影響，基本公共服務(wù)落后于經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，導(dǎo)致跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)供給與勞務(wù)人員需求相背離。另一方面，入境勞務(wù)人員數(shù)量快速增長(zhǎng)也給公共服務(wù)提供帶來(lái)巨大壓力，導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力不足。公共服務(wù)提供的專(zhuān)業(yè)化分工以損害系統(tǒng)的整體性為代價(jià)，造成了基本公共服務(wù)提供存在大量“空白”。

五、跨境勞務(wù)合作整體性治理的路徑選擇

（一）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新管理方式

整體性治理的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是著眼于政府機(jī)構(gòu)和組織體系整體運(yùn)作的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性和整合性，通過(guò)整合部門(mén)職能，解決公共部門(mén)決策、執(zhí)行以及監(jiān)督等存在的碎片化問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)組織及其職能由碎片化向“整體性”轉(zhuǎn)變［13］。

1.審批與監(jiān)管并重

針對(duì)審批與監(jiān)管相脫節(jié)的問(wèn)題，改革現(xiàn)行的行政審批制度是其突破口。從單純的事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑皩徟c事中、事后監(jiān)管相結(jié)合，優(yōu)化部門(mén)職能及其審批流程，避免一個(gè)事項(xiàng)多部門(mén)審批的低效率行為。以大數(shù)據(jù)為支撐，完善網(wǎng)上聯(lián)合審批，建立分級(jí)分類(lèi)的管理標(biāo)準(zhǔn)和制度，對(duì)不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)采取不同的監(jiān)管手段，形成與審批相結(jié)合并按照審批事項(xiàng)進(jìn)行整體監(jiān)督的綜合管理體系。從整體性治理視角重新判斷網(wǎng)上聯(lián)合審批的價(jià)值，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，減少網(wǎng)上聯(lián)合審批建設(shè)的盲目性，避免重復(fù)建設(shè)和不必要的投資［14］。

2.創(chuàng)新邊境用工管理模式

完善相關(guān)法律法規(guī)，建立合法有序的跨境勞務(wù)合作市場(chǎng)。規(guī)范跨境勞務(wù)合作公司的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，明確跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管的主管部門(mén)。根據(jù)企業(yè)每年的用工登記數(shù)量、企業(yè)信譽(yù)狀況、越南工人流動(dòng)情況，適當(dāng)增加或減少一定比例的用工人數(shù)，形成動(dòng)態(tài)地用工數(shù)量審批模式，對(duì)存在非法用工現(xiàn)象的企業(yè)不予審批。定期審核中介機(jī)構(gòu)的收費(fèi)項(xiàng)目，劃定最高收費(fèi)紅線(xiàn)。

借鑒季節(jié)性移民簽證模式，創(chuàng)新邊民出入境管理方式。加快建立跨境務(wù)工人員行業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)季節(jié)性“候鳥(niǎo)式”用工模式給予一定的政策支持，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)管政策。在農(nóng)忙季節(jié)，各相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)與我國(guó)公安部門(mén)、越南北部四省相關(guān)管理部門(mén)合力推動(dòng)季節(jié)性臨時(shí)用工，保障邊境安全的前提下，簡(jiǎn)化手續(xù)，為入境務(wù)工的越南邊民集中辦理短期居留許可，允許其在農(nóng)忙季節(jié)短期跨境務(wù)工。對(duì)入境務(wù)工的越南務(wù)工人員進(jìn)行登記備案，推動(dòng)邊境社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)施，加強(qiáng)邊境管理的社會(huì)參與。按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確用工單位和個(gè)人的責(zé)任，確保越南跨境務(wù)工人員在其申報(bào)的務(wù)工種類(lèi)和區(qū)域范圍內(nèi)活動(dòng)。

（二）整合信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享

整體性治理理論認(rèn)為，信息資源的整合是構(gòu)建整體政府的重要基礎(chǔ)。信息技術(shù)的發(fā)展為打造“一站式”管理服務(wù)中心提供了技術(shù)支持。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，政府部門(mén)間通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行信息傳遞、共享和協(xié)同辦公，既有利于跨部門(mén)信息共享和交換，又能改善政府部門(mén)條塊分割的結(jié)構(gòu)關(guān)系，還能夠避免碎片化治理所帶來(lái)的管理重疊或管理真空。

1.從技術(shù)層面突破“信息孤島”困境

加快以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的跨境勞務(wù)信息管理平臺(tái)建設(shè)。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)為入境務(wù)工邊民提供信息發(fā)布、政務(wù)公開(kāi)、網(wǎng)上審批等服務(wù)，方便民眾快速獲取相關(guān)信息。學(xué)習(xí)云南省瑞麗市管理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)更新越南入境勞務(wù)人員信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)各管理部門(mén)信息資源共享。將轄區(qū)內(nèi)的越南入境勞務(wù)人員納入數(shù)據(jù)庫(kù)管理，構(gòu)建覆蓋居住、經(jīng)商、就學(xué)、出入境等各類(lèi)信息交換共享的動(dòng)態(tài)信息管理系統(tǒng)，做好跨境勞務(wù)人員信息的收集、篩選、整理、傳遞和發(fā)布等工作，確保跨境勞務(wù)信息真實(shí)、準(zhǔn)確。加快行政管理信息化步伐，推動(dòng)廣西與越南北部四省跨境勞務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)現(xiàn)。

建立邊境勞務(wù)合作征信體系。為已經(jīng)登記在冊(cè)的用工單位、勞務(wù)人員建立勞務(wù)誠(chéng)信檔案，以便各部門(mén)在需要信息時(shí)可以直接調(diào)取，做到實(shí)時(shí)共享。對(duì)有違法違規(guī)行為或引發(fā)重大勞動(dòng)糾紛的勞務(wù)人員減少信用評(píng)分，對(duì)不誠(chéng)信的境外務(wù)工人員取消其辦理出入境、務(wù)工等相關(guān)手續(xù)的資格，對(duì)不誠(chéng)信的用工單位取消其跨境勞務(wù)用工的資格。

2.從觀(guān)念層面避免信息碎片化局面

相關(guān)部門(mén)工作人員應(yīng)樹(shù)立共享意識(shí)和合作精神，加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通、協(xié)作與合作，修正長(zhǎng)期以來(lái)一直占據(jù)公共行政統(tǒng)治地位的官僚制思想。在跨境勞務(wù)信息的采集和使用過(guò)程中，從全局利益出發(fā)，注重整體協(xié)調(diào)，不斷強(qiáng)化各部門(mén)間橫向與縱向整合的理念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體性治理的價(jià)值，提高跨境勞務(wù)合作信息共享的能力。

（三）提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力持續(xù)輸入

邊境地區(qū)應(yīng)以目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向進(jìn)行部門(mén)流程再造和創(chuàng)新，在不取消部門(mén)專(zhuān)業(yè)化分工的前提下實(shí)行跨部門(mén)合作。重新定位相關(guān)部門(mén)職責(zé)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，探索中越勞務(wù)合作的新渠道，通過(guò)不同主體間的協(xié)作實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化。一是服務(wù)與建設(shè)并舉。完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以信息技術(shù)平臺(tái)為依托開(kāi)展跨部門(mén)合作，以網(wǎng)絡(luò)化手段改變傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)分工結(jié)構(gòu)，將公共交通系統(tǒng)與工業(yè)園區(qū)相連，便利出行。二是引入市場(chǎng)機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)參與，填補(bǔ)公共服務(wù)提供的“空白”，提高服務(wù)質(zhì)量。如聯(lián)合衛(wèi)生部門(mén)，在園區(qū)內(nèi)開(kāi)辦社區(qū)醫(yī)院，或允許有資質(zhì)的個(gè)人開(kāi)辦診所。三是借鑒各方經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)云南邊境地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在園區(qū)內(nèi)開(kāi)設(shè)幼兒園、小學(xué)等，適當(dāng)招收越南教師，允許邊境越南工人子女在其工作所在地上學(xué)。

六、結(jié)論

隨著中越跨境勞務(wù)合作的深入開(kāi)展，越來(lái)越多的越南工人進(jìn)入廣西邊境務(wù)工，跨境勞務(wù)審批與監(jiān)管相脫節(jié)、勞務(wù)信息和公共服務(wù)供給碎片化等問(wèn)題日益突出，亟需重構(gòu)組織體系和進(jìn)行職能劃分，為跨境勞務(wù)合作提供一個(gè)高效、快捷、智慧的服務(wù)平臺(tái)。

當(dāng)前，廣西正在加快構(gòu)建面向東盟的國(guó)際大通道，打造西南中南地區(qū)開(kāi)放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，形成21世紀(jì)海上絲綢之路和絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門(mén)戶(hù)。整體性治理理論為廣西跨境勞務(wù)合作的改革與發(fā)展提供了新的思路，在一定程度上能夠解決政府力量過(guò)于分散、部門(mén)職能碎片化的問(wèn)題。中越跨境勞務(wù)合作既有利于廣西邊境地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升口岸經(jīng)濟(jì)水平，又能夠促進(jìn)中越關(guān)系積極向好發(fā)展。因此，我們應(yīng)更進(jìn)一步地思考整體性治理理論在跨境勞務(wù)合作中的運(yùn)用。