張亞鵬

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢430072）

一、引言與環(huán)境治理研究梳理

（一）研究背景

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)副產(chǎn)品的環(huán)境污染問題也日漸凸顯。隨著社會民眾需求結(jié)構(gòu)的升級和環(huán)保感知度的提升，民眾的環(huán)境維權(quán)意識得以覺醒并不斷強(qiáng)化。作為一種典型風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染在我國的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中日益被放大，且不斷沖擊政府行政的合法性和正當(dāng)性。公眾的環(huán)保訴求不斷提高，而傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式卻存在僵化等問題，導(dǎo)致環(huán)境治理的需求和供給之間存在較大缺口，環(huán)境治理現(xiàn)狀愈發(fā)嚴(yán)峻和緊張。

“十八大”以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境議題，并把生態(tài)文明上升到與經(jīng)濟(jì)、政治和社會同等的政治地位。作為我國現(xiàn)階段“五位一體”總體布局的重要一節(jié)，生態(tài)文明體制建設(shè)呈全面鋪開的狀態(tài)。2015年7月，中央深改組審議通過《環(huán)境督察方案（試行）》，標(biāo)志著我國中央環(huán)保督察機(jī)制的正式落地。自2016年7月第一批中央環(huán)境保護(hù)督察工作啟動，隨后陸續(xù)有4批中央環(huán)保督察小組受命進(jìn)駐各省（區(qū)、市）開展督察工作。截至2018年1月，首輪中央環(huán)保督察工作全部收官，且實(shí)現(xiàn)了環(huán)保督察的全覆蓋。（1）中央環(huán)保督察本身的權(quán)威性折射出中央高層注意力的轉(zhuǎn)型，督察過程的有效性和公開性則傳遞出國家對民眾環(huán)境權(quán)利的保護(hù)，環(huán)保督察從而成為我國現(xiàn)階段政治與社會生活中的熱點(diǎn)話題。

（二）文獻(xiàn)綜述

中國傳統(tǒng)的治理模式可以從兩個(gè)層面進(jìn)行歸納：科層治理和運(yùn)動式治理。這兩種模式本身帶有明顯的矛盾性，但在中國都極為重要，其矛盾共生性也是我國單一制政體下高度集權(quán)的產(chǎn)物。［1］對于科層治理研究大多從科層體系內(nèi)部的縱向和橫向運(yùn)作入手，重點(diǎn)揭示了縱向的激勵困境和橫向的合作困境。運(yùn)動在中國的國家治理中是一種重要技術(shù)，［2］雖可以短時(shí)間內(nèi)激發(fā)科層活力，迅速推動政策的執(zhí)行與落實(shí)，但過程中往往采取“決策經(jīng)驗(yàn)主義”，并帶來“結(jié)果不確定性”，［3］其本身的短暫性、高成本使其不可能持久和全面開展。

我國傳統(tǒng)的常規(guī)環(huán)境治理即屬于科層治理體制序列，其治理困境和難題根源于我國的治理結(jié)構(gòu)。一直以來，我國是自上而下的壓力型政體，在實(shí)踐中形成上下分治的治理體制，環(huán)境治理屬于典型的高風(fēng)險(xiǎn)-低收益的公共物品，中央基于分權(quán)邏輯將其治理權(quán)限下放給地方，地方政府成為環(huán)境保護(hù)的提供者和責(zé)任方。在單一型體制環(huán)境下，中央在環(huán)境分權(quán)過程中同時(shí)實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)制性轉(zhuǎn)讓，借以在該分權(quán)體系中強(qiáng)化自身的合法性。而在傳統(tǒng)的以GDP指標(biāo)為核心的晉升錦標(biāo)賽模式下，地方政府環(huán)境保護(hù)的績效考核權(quán)重低，且難以測度，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)長期處于邊緣化狀態(tài)，因而地方官員出現(xiàn)多任務(wù)下的激勵扭曲，［4］致使地方長期存在環(huán)保惰性的思維和行為，環(huán)保規(guī)制體制和部門由此長期處于邊緣化狀態(tài)。即使在以往政府上下級之間開展的環(huán)境監(jiān)管過程中，由于地方政府之間相互依存的共生關(guān)系，官員的“人格化”色彩濃厚，各種談判運(yùn)作充斥期間，容易導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)的問題不了了之，［5］形式主義特征明顯，環(huán)保改革收效不大，環(huán)境治理過程飽受社會爭議與詬病。

中央環(huán)保督察作為一項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管制度，創(chuàng)新性地采取督黨督政的監(jiān)管取向，克服以往督企、督政模式下的治理疲軟效應(yīng)，給中國環(huán)境治理模式的優(yōu)化帶來巨大機(jī)遇。［6］

二、環(huán)境治理譜系中的督察機(jī)制

進(jìn)入“十三五”時(shí)期，我國的環(huán)境治理制度建設(shè)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”。中央對環(huán)境問題的認(rèn)知日益回歸到其價(jià)值理性本位，摒棄了傳統(tǒng)的工具主義思維。［7］環(huán)保作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，受到中央的高度重視，中央層面的注意力分配格局發(fā)生根本性扭轉(zhuǎn)。

（一）中央環(huán)保督察制度的變遷邏輯

環(huán)保督察機(jī)制作為環(huán)境治理制度譜系中的一項(xiàng)重要制度變遷，涉及多重制度邏輯。從治理主體的邏輯看，在慣有的“強(qiáng)國家—弱社會”的格局下，我國政府在環(huán)境治理中始終處于主導(dǎo)地位，而環(huán)保督察機(jī)制由黨中央和國務(wù)院主導(dǎo)。中央在科層治理結(jié)構(gòu)中強(qiáng)調(diào)黨委的引領(lǐng)性和主體性作用，由此在行政過程中發(fā)揮政治影響力，以強(qiáng)力督促地方積極參與環(huán)境治理工作。作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，環(huán)保督察機(jī)制由中央向下級黨委和政府施壓和動員，借以引導(dǎo)地方黨委政府將更多的注意力分配至環(huán)保領(lǐng)域。在這一過程中，中國共產(chǎn)黨體系內(nèi)的政治力量對國家科層體系內(nèi)的行政過程進(jìn)行施壓和糾偏，其本質(zhì)是行政政治化的過程。而在治理工具的邏輯視角下，我國正處于推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代，相應(yīng)的中國環(huán)境治理模式正從傳統(tǒng)的“控制”取向走向“激勵”取向，控制和激勵兩種治理邏輯的交叉融合，是我國當(dāng)前環(huán)境治理的關(guān)鍵制度特征。而激勵工具功能的有效發(fā)揮也得益于相關(guān)配套制度設(shè)施的完善，如在官員的考核體系中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系得到完善，環(huán)境約談等問責(zé)措施的日趨健全等。多種制度安排形成環(huán)保層面的強(qiáng)激勵效應(yīng)，繼而誘導(dǎo)扭轉(zhuǎn)地方官員的行為，重塑地方治理的注意力分配格局。

（二）中央環(huán)保督察的制度定位

政治體制的能力強(qiáng)弱從根本上決定了國家治理水平的高低。中央環(huán)保督察憑借其行政政治化的特質(zhì)以及治理技術(shù)的創(chuàng)新性，成為中國式環(huán)境治理的高壓機(jī)制。一方面，“十三五”時(shí)期是我國的環(huán)境敏感期，同時(shí)也是我國環(huán)境綜合治理的攻堅(jiān)克難期。在這一特殊的歷史階段，動員機(jī)制成為主導(dǎo)動力，借以打破僵化、低效的官僚運(yùn)作模式，從而完成重要的政績目標(biāo)。［8］在環(huán)境治理領(lǐng)域，我國現(xiàn)階段開展中央環(huán)保督察行動，其作為科層治理模式的一部分，以政治糾偏行政為核心邏輯，動員和政治壓力貫穿其間，從而具備運(yùn)動式治理的部分特征，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)威維系與有效治理的雙重目標(biāo)。另一方面，此次中央環(huán)保督察從制度入手，創(chuàng)新性地實(shí)行“黨政同責(zé)”“督黨督政”的模式，實(shí)現(xiàn)了從“黨委無責(zé)，部門獨(dú)擔(dān)”到“黨政同責(zé)”、由“督企督政”到“督黨督政”的巨大轉(zhuǎn)變，從而牽住了地方環(huán)境治理的“牛鼻子”，倒逼地方黨委改變注意力的分配格局，主動積極地開展環(huán)境整治工作。這本質(zhì)上是國家治理技術(shù)的一種變革和創(chuàng)新。

由此我們可以對中央環(huán)保督察機(jī)制進(jìn)行如下定義：環(huán)保督察機(jī)制是以控制和激勵為雙重取向，以行政過程的政治化為核心，由中央牽頭推動，委托督察組負(fù)責(zé)執(zhí)行，施壓和動員地方（省、區(qū)、直轄市）黨委政府積極配合參與環(huán)境治理的環(huán)境監(jiān)管制度。

三、環(huán)保督察的制度系統(tǒng)

在督察機(jī)制的運(yùn)行過程中，督察過程可以看成一種特殊的行動系統(tǒng)，它有3個(gè)最基本的要素：制度主體、制度客體和制度環(huán)境，它們之間的互動關(guān)系可以簡單勾勒如圖。

中央環(huán)保督察的制度系統(tǒng)模型

在國家治理模式中，行政政治化的特點(diǎn)是上級的黨政雙重系統(tǒng)聯(lián)合起來，直接強(qiáng)制性發(fā)起，動員介入下級單位的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，此時(shí)下級只能無條件接受和配合。因此，中央環(huán)保督察的開展需要上下級之間政治與行政的相互配合，且其政治屬性凌駕于行政屬性之上。

（一）發(fā)起者、執(zhí)行者

中央的注意力分配傾向?qū)φ叩膱?zhí)行具有決定性影響。一方面，《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》作為環(huán)保督察機(jī)制的規(guī)范性文本，以“雙辦”（2）的名義印發(fā)通知。黨中央和國務(wù)院是此次環(huán)保督察的設(shè)計(jì)者和發(fā)起者，也是此次督察任務(wù)的委托方。這就從行動主體上賦予環(huán)保督察較高的政治屬性和政治地位，從而向督察小組和下級單位釋放出強(qiáng)烈信號。另一方面，各批次中央督察小組由臨時(shí)抽調(diào)的各單位成員構(gòu)成，組長為正部級干部，其批準(zhǔn)任命的權(quán)限歸屬中央高層，組長直接對接中央，對中央負(fù)責(zé)，而副組長均為副部級干部。強(qiáng)大的政治后臺以及成員的政治資歷賦予督察組在政治地位上的絕對性權(quán)威。此外，環(huán)保督察小組成員主體上由區(qū)域性環(huán)保督察機(jī)構(gòu)專員構(gòu)成，小組成員作為督察工作的具體操作主體，其專業(yè)背景和技能確保督察的質(zhì)量和成效，繼而為督察小組工作提供合理性層面的執(zhí)行基礎(chǔ)。

（二）省（區(qū)、市）單位的受督形態(tài)

在我國“以黨領(lǐng)政”的權(quán)威型體制背景下，主政一方的黨委書記的行為偏好決定地方的發(fā)展布局。此次中央環(huán)保督察創(chuàng)新性地選取各個(gè)?。▍^(qū)、市）級單位及其黨委和政府為重點(diǎn)督察對象，一改以往監(jiān)管設(shè)計(jì)中的“督企”或“督政”的治理思維，這也就在制度設(shè)計(jì)層面扭轉(zhuǎn)了原有的各級黨委政府“環(huán)保無責(zé)一身輕”局面。作為一項(xiàng)底盤性的治理術(shù)變革，環(huán)保督察在“一崗雙責(zé)、黨政同責(zé)”的貫徹落實(shí)過程中，實(shí)現(xiàn)從督企、督政到督黨委、督政的歷史性跨越。監(jiān)管對象的轉(zhuǎn)型誘導(dǎo)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)改變原有的注意力分配布局，倒逼其將環(huán)保工作納入地方發(fā)展的重要議程。

（三）政治高壓環(huán)境下的互動

環(huán)保督察是一種兼具動員特征的行政政治化治理模式，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的政治體系和常規(guī)科層的行政體系在督察機(jī)制內(nèi)交叉融合，營造出高強(qiáng)度的政治氛圍，而政治高壓也是這場督察風(fēng)暴得以高效推進(jìn)和主客體之間得以積極互動的關(guān)鍵制度環(huán)境。在此背景下，督察小組在工作過程中，采取約談、問責(zé)、行政拘留和立案偵查等9種新常態(tài)化手段，扭轉(zhuǎn)以往環(huán)境監(jiān)管中基于討價(jià)還價(jià)效應(yīng)下“通報(bào)批評+罰款”的弱懲罰激勵手段，從而給予地方官員強(qiáng)大的負(fù)向強(qiáng)激勵效應(yīng)，這在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)監(jiān)管模式激勵性不足的制度缺陷。此外，中央環(huán)保督察組載負(fù)著中央的政治使命和行政任務(wù)，在?。▍^(qū)、市）層面的督察期間開展以“六個(gè)重點(diǎn)”為核心的督察內(nèi)容，如，“重點(diǎn)推動黨政雙責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況”作為其中的重點(diǎn)之一，目的在于重建地方黨政干部環(huán)保權(quán)力與責(zé)任的再分配和共擔(dān)機(jī)制，使得環(huán)境治理成為地方黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部共同的目標(biāo)導(dǎo)向，由此倒逼黨政系統(tǒng)合力抓環(huán)保，形成“共抓共治”的良性局面。

四、環(huán)保督察的運(yùn)行機(jī)制

環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行在時(shí)間序列邏輯上分為三個(gè)過程，即督察前的動員過程、督察中的精準(zhǔn)執(zhí)行過程以及督察后的互動過程。

（一）督察前：中央權(quán)力和意志的滲透與貫徹

在慣有體制之下，環(huán)保工作本身的弱激勵屬性使得地方黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)普遍存在環(huán)保惰性。而在中央環(huán)保督察的政策設(shè)計(jì)中，首先，十八大以來習(xí)近平總書記等中央領(lǐng)導(dǎo)人多次在講話中明確強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境治理的重要性。同時(shí)中央加快制度建設(shè)步伐，先后通過《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（3）等若干政策性文件，并將其印發(fā)下達(dá)至各個(gè)?。▍^(qū)、市）單位，以此達(dá)到貫徹精神、統(tǒng)一行動的效果。下級單位在該過程中全面領(lǐng)會中央的信號和意圖，從而為下一階段的工作奠定基調(diào)。其次，中央分批次地向各個(gè)省（區(qū)、市）單位派駐小組。作為中央環(huán)保意志和督察權(quán)力的貫徹者和執(zhí)行者，各個(gè)督察組本身也是中央意志傳輸?shù)哪繕?biāo)、政治動員的對象和環(huán)保壓力的承擔(dān)者。督察組在成立之初成立臨時(shí)黨支部，通過集體組織學(xué)習(xí)、強(qiáng)調(diào)中央的督察紀(jì)律規(guī)定和簽署督察工作承諾書等多種程序強(qiáng)化督察組的政治定力（4），從而為后續(xù)的督察工作提供思想保障和政治基礎(chǔ)。

（二）督察中：重點(diǎn)跟進(jìn)和精準(zhǔn)督察

環(huán)保督察是對我國以往環(huán)保監(jiān)管模式的一種技術(shù)創(chuàng)新，也是粗放型環(huán)保監(jiān)管的對稱。中央環(huán)保督察小組入駐各?。▍^(qū)、市）之后，著力開展督察的3個(gè)階段，即省（區(qū)、市）級層面的督察，督察的下沉階段以及補(bǔ)充梳理階段。通過重點(diǎn)跟進(jìn)和精準(zhǔn)督察兩個(gè)執(zhí)行邏輯，督察小組從而有效保證工作的進(jìn)度和成效。

1.重點(diǎn)跟進(jìn)。在中央環(huán)保督察的執(zhí)行過程中，督察組向地方明晰傳達(dá)督察的要求、程序、內(nèi)容和懲戒機(jī)制，并就重點(diǎn)工作進(jìn)行全過程的跟蹤介入，從而以清晰明了的正式制度規(guī)則打造政策執(zhí)行的剛性約束機(jī)制。督察組通過案頭作業(yè)、座談約談、受理舉報(bào)和現(xiàn)場抽查等方式重點(diǎn)跟進(jìn)，督促“六個(gè)重點(diǎn)”具體內(nèi)容的開展與落實(shí)，在這一過程中，動員發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。此外，區(qū)別于以往“轉(zhuǎn)交處理即完事”的工作邏輯，中央環(huán)保督察組在轉(zhuǎn)辦問題線索后，繼續(xù)重點(diǎn)跟進(jìn)地方黨委政府的執(zhí)行處理情況，通過“專項(xiàng)檢查”和“回頭看”等形式，重點(diǎn)解決人民群眾反映最強(qiáng)烈的環(huán)保問題。因此，重點(diǎn)跟進(jìn)策略是化解地方環(huán)保行為扭曲風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

2.精準(zhǔn)督察。整個(gè)環(huán)保督察過程中包含著“精準(zhǔn)治理”的執(zhí)行邏輯，其著眼于督察對象選擇和督察內(nèi)容的精準(zhǔn)化。在督察對象的選擇層面，中央環(huán)保督察以督政黨和督政為新常態(tài)，通過建構(gòu)落實(shí)“一崗雙責(zé)”和“黨政同責(zé)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從督企到督政、再從督政到督黨督政的第二次歷史性跨越，從而抓住了環(huán)境治理中的關(guān)鍵少數(shù)。在督察過程中，督察組約談以“一把手”為核心的?。▍^(qū)、市）級主要領(lǐng)導(dǎo)干部，從而準(zhǔn)確地抓住了地方環(huán)境治理工作的關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人。從談話對象的涉及范圍和數(shù)量來看，環(huán)保督察工作在?。▍^(qū)、市）級的政治生態(tài)圈內(nèi)部產(chǎn)生較大震懾力和影響力。在高壓效應(yīng)下，各地黨政一把手強(qiáng)化環(huán)保工作力度，通過目標(biāo)責(zé)任制的制度形式實(shí)現(xiàn)環(huán)保整改任務(wù)的部署分解和層層加碼。

在督察問題層面，地方環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)與甄別是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，督察小組在入駐之初開設(shè)督察舉報(bào)專線，無障礙地對接環(huán)保信訪接待工作，發(fā)揮督察地區(qū)人民群眾的力量，建構(gòu)起中央有效治理與民眾權(quán)利維護(hù)的激勵相容機(jī)制，從而極大降低了信息成本，更重要的是提高了突出環(huán)境問題的代表性和精準(zhǔn)度，從而能集中資源重點(diǎn)處理和解決人民群眾最為關(guān)心的環(huán)境問題。

（三）督察后：中央的反饋督辦和地方的整改學(xué)習(xí)

中央環(huán)保督察組進(jìn)駐結(jié)束后，向中央提交督察報(bào)告，形成并向?。▍^(qū)、市）單位反饋和移交《××?。▍^(qū)、市）環(huán)境保護(hù)督察反饋意見》和《××?。▍^(qū)、市）環(huán)境保護(hù)督察責(zé)任追究問題清單》，同時(shí)中央向社會公開督察戰(zhàn)況，實(shí)現(xiàn)謀求政績合法性與保障民眾權(quán)利的統(tǒng)一。面對中央督察組的反饋結(jié)果，各個(gè)?。▍^(qū)、市）單位黨委政府高度重視，根據(jù)中央的文件和指示精神形成制度化互動路徑，即中央督促地方抓緊制定整改方案，30日內(nèi)報(bào)送國務(wù)院，并及時(shí)向社會公開，督促省市建立整改臺賬，實(shí)行清單制等。

為如期完成中央督察的整改要求，?。▍^(qū)、市）單位將整改工作提升至政治任務(wù)的高度，以中央環(huán)保督察組的意見為依據(jù)，針對具體的問題羅列任務(wù)清單，制定專項(xiàng)的《整改方案》，舉全省之力推進(jìn)整改工作。在整改過程中，各省（區(qū)、市）成立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人為核心的整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)下設(shè)若干專項(xiàng)工作組，各地成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，從而強(qiáng)化整改的組織保障與領(lǐng)導(dǎo)。就整改責(zé)任分配而言，各地明確黨委和黨政主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，設(shè)立專項(xiàng)工作責(zé)任制，借以動員和強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任意識和重視程度，這也是政府靈活運(yùn)作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要目標(biāo)。［9］而對于整改工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，地方政府設(shè)立領(lǐng)銜督辦的省領(lǐng)導(dǎo)或督導(dǎo)單位，借以實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門的協(xié)同，采取清單管理和掛牌督辦等多種形式推進(jìn)整改的進(jìn)度與質(zhì)量。

五、環(huán)保督察的制度效能

針對我國現(xiàn)階段環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性，國家在頂層設(shè)計(jì)層面推出中央環(huán)保督察機(jī)制，［10］這是一種兼具運(yùn)動型治理部分特征的治理模式。因此，在當(dāng)今治理技術(shù)短缺、社會需求迫切而政府注意力有限的轉(zhuǎn)型期間，行政過程的政治化迎合了國家和社會內(nèi)部的治理需求，從而成為上級黨委政府的治理偏好。

（一）縱向權(quán)力關(guān)系上：多線動員

縱向權(quán)力關(guān)系上，中央環(huán)保督察不同于傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式，此次自上而下的環(huán)境督察行動，中央層面?zhèn)鬟f的信號是精準(zhǔn)明晰的，旨在真抓實(shí)干，這場“督察風(fēng)暴”本身是一種自上而下的權(quán)力滲透與意圖貫徹過程，以“多線動員”取代“條線動員”，沖擊和打破了科層體系內(nèi)部層級協(xié)同運(yùn)行的平穩(wěn)機(jī)制，極大程度上壓縮了官僚內(nèi)部的談判空間。作為層級節(jié)制基礎(chǔ)上的科層治理模式，環(huán)保督察機(jī)制仍以傳統(tǒng)的會議溝通、文件傳閱、考核評比等手段為主，但在常規(guī)治理的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行深度的改造和強(qiáng)化。以縱向激勵層面為例，與環(huán)保督察機(jī)制相配套的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系得以改善，環(huán)境治理納入并成為官員晉升考核的重要依據(jù)，在環(huán)保領(lǐng)域?qū)賳T形成強(qiáng)激勵效應(yīng)，這也就從制度層面引導(dǎo)官員注意力的轉(zhuǎn)型與再分配。四批中央環(huán)保督察的實(shí)踐證明，這種高強(qiáng)度的激勵方式，在動員高壓的治理環(huán)境中，能夠有效調(diào)動地方環(huán)保積極性，快速貫徹上級環(huán)保政策與措施，激發(fā)常規(guī)科層組織的靈活性。

（二）橫向部門關(guān)系中：利益壁壘破除

作為動員式的治理模式，中央環(huán)保督察機(jī)制叫停科層化的部門分工，打破常規(guī)制度程序，整合行政結(jié)構(gòu)和資源，集中資源，高效完成中央的環(huán)境治理目標(biāo)。環(huán)保督察組的督黨、督政的治理邏輯促使各個(gè)?。▍^(qū)、市）級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在環(huán)保工作層面高度重視，嚴(yán)肅整改要求。地方在整改過程再次強(qiáng)化“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，通過目標(biāo)責(zé)任制的形式推動任務(wù)的分解與執(zhí)行。在這一過程中，地方各級黨政部門之間的共容利益得以形成，地方各個(gè)部門之間的利益壁壘暫時(shí)性被打破，部門之間的固有矛盾讓位于環(huán)保督察的高壓態(tài)勢，地方各部門的資源被重組，傳統(tǒng)環(huán)境治理的集體行動困境得以暫時(shí)消解，地方合力優(yōu)先完成督察整改的重要任務(wù)。可見，環(huán)保督察機(jī)制是一種增進(jìn)橫向維度府際合作頻率、廣度和深度的重要機(jī)制。

（三）官員行為偏好的扭轉(zhuǎn)

作為一項(xiàng)政治任務(wù)，中央環(huán)保督察機(jī)制集中地方資源和注意力來完成環(huán)保任務(wù)，外在表現(xiàn)形式即為高頻度的政治動員會議以及以黨委為核心的政治性學(xué)習(xí)。從社會學(xué)意義上講，這種行動本身承載著巨大的教育意義，即通過形式力量漸進(jìn)性地改變官員的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，起到了喚起、教育和操練的作用。中央環(huán)保督察機(jī)制通過中央政府的信號釋放、官員集體性的政治學(xué)習(xí)，以政治強(qiáng)力和績效導(dǎo)向的兩大治理邏輯誘導(dǎo)地方政府官員信仰體系的轉(zhuǎn)型，自上而下地推動其傳統(tǒng)的環(huán)境工具主義思維向價(jià)值理性的根本性過渡，從而重塑官員的信仰體系，扭轉(zhuǎn)下級黨委政府的行為偏好，這也是國家治理藝術(shù)中的本質(zhì)所在。

六、總結(jié)與討論

環(huán)保督察機(jī)制是國家實(shí)施的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度變遷。作為政治嵌入行政的典型制度設(shè)計(jì)，環(huán)保督察保留了運(yùn)動式治理的部分特質(zhì)，以政治動員為關(guān)鍵，在短時(shí)間內(nèi)集中資源治理全國范圍內(nèi)的環(huán)境污染問題，并憑借“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和“督黨督政”的技術(shù)革新一躍成為我國現(xiàn)階段環(huán)境治理譜系中的高壓機(jī)制。

值得注意的是，由于我國獨(dú)特的政治體制和治理手段。在這種短期的治理行動中，形式績效往往成為下級單位的重點(diǎn)選取對象，形式績效轉(zhuǎn)變達(dá)成實(shí)質(zhì)績效存在體制性障礙，這些都可以歸根于政治化的困境，即政治效應(yīng)下治理的短期理性。因此中央環(huán)保督察如何順利嵌入科層治理體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)保治理與激勵的持續(xù)性和有效性，從而邁入短期理性與長期效力相平衡的階段，將是今后環(huán)保領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的一大著力點(diǎn)。

注釋：

（1）人民網(wǎng).首輪中央環(huán)保督察反饋.http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0108/c1001-29750061.html.

（2）中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳.

（3）2015年7月，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，文件中第三條規(guī)定：“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員在職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！?/p>

（4）中央生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng).第四批八個(gè)中央環(huán)保督察組一致加強(qiáng)支部學(xué)習(xí)提高政治站位強(qiáng)化紀(jì)律規(guī)矩.

http：//www.zhb.gov.cn/XXgk/hjyw/201708/t20170817_419805.shtml.