張文律

（中共溫州市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部，浙江 溫州325013）

一、問題的提出

緩解農(nóng)戶貸款難問題，一直是我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的著力點，農(nóng)戶信貸需求狀況、農(nóng)戶正規(guī)信貸可得性也一直是農(nóng)村金融理論、政策與實務(wù)部門關(guān)注的焦點［1］。在農(nóng)村金融實踐中，近年來各地農(nóng)村出現(xiàn)了多種形式的組織化緩解農(nóng)戶正規(guī)融資約束的探索創(chuàng)新，引起了農(nóng)村金融領(lǐng)域眾多學(xué)者的研究興趣。在組織化緩解農(nóng)戶正規(guī)融資約束的機理上，洪正等認為，組織化與監(jiān)督有助于降低最低抵押品的要求，是我國農(nóng)村金融市場重要的抵押品替代機制［2］。李明賢等認為，目前解決農(nóng)戶融資難的方法，主要是通過組織化與監(jiān)督來替代抵押品，安排貼近農(nóng)戶的農(nóng)村金融機構(gòu)降低信息不對稱，利用人際信任與自履約機制減少交易費用［3］。潘婷等基于金融中介功能視角，分析了合作組織改善農(nóng)戶融資條件的機理［4］。

在既有相關(guān)理論文獻中，學(xué)者們對組織化的類型也進行了充分討論。武翔宇認為，我國農(nóng)村可能作為金融聯(lián)結(jié)中介的主體，主要有金融類鄉(xiāng)村中介、村莊資源、生產(chǎn)性的組織和非政府組織［5］。陳林認為，農(nóng)村金融中的信用與信息問題、風(fēng)險與控制問題，需要借助農(nóng)民組織化特別是新型合作化加以解決［6］。潘婷認為，農(nóng)民組織化方式參與正規(guī)融資涉及的第三方中介，主要包括專業(yè)融資中介和非專業(yè)融資中介［7］。董新興則提出，把農(nóng)戶納入村委會整體之內(nèi)，建立農(nóng)戶與金融機構(gòu)間持久的信貸合作關(guān)系［8］。

雖然已有研究對組織化緩解農(nóng)戶正規(guī)融資約束的機理、類型進行了探討，但缺乏對典型個案的深入剖析。2015年，浙江省溫州市甌海區(qū)以浙江農(nóng)信甌海農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡稱甌海農(nóng)商銀行）為托管貸款試點銀行，開展農(nóng)民資產(chǎn)托管融資業(yè)務(wù)。即申請貸款的農(nóng)戶將自有動產(chǎn)、自有不動產(chǎn)及其它經(jīng)濟權(quán)益，經(jīng)第三方中介評估，授權(quán)甌海農(nóng)商銀行和第三方中介托管，獲得甌海農(nóng)商銀行授信和貸款。甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資實質(zhì)上是正規(guī)金融機構(gòu)的一種信用貸款。該模式以農(nóng)戶授托資產(chǎn)為保證，采用書面承諾方式，在正規(guī)金融機構(gòu)和貸款農(nóng)戶之間，通過第三方中介和政府信用信號作用，構(gòu)建了農(nóng)村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規(guī)金融機構(gòu)與融資需求的農(nóng)戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風(fēng)險，實現(xiàn)了組織化緩解農(nóng)戶正規(guī)融資約束的新制度安排，取得了較好的制度創(chuàng)新績效。因此，本文選擇甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資作為研究對象，構(gòu)建“外部利潤—同意一致性”的理論框架，探討農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯，分析農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的制度績效，并提出完善農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度的對策建議。

二、分析框架

（一）外部利潤與制度創(chuàng)新

根據(jù)戴維斯和諾思的觀點，當制度環(huán)境發(fā)生改變時，會導(dǎo)致外部利潤的形成。規(guī)模經(jīng)濟、外部性、風(fēng)險和交易費用構(gòu)成外部利潤的主要來源。但是，這些潛在的外部利潤存在于現(xiàn)有制度安排結(jié)構(gòu)之外。因此，制度創(chuàng)新的必要條件是現(xiàn)存制度安排結(jié)構(gòu)下無法獲取的外部利潤。而制度創(chuàng)新的本質(zhì)在于外部利潤內(nèi)部化。

一項制度的創(chuàng)新要有參與主體，即初級行動團體與次級行動團體。初級行動團體與次級行動團體均是一個決策單位，但兩者扮演的角色有所區(qū)別，前者的決策支配了安排制度創(chuàng)新的進程，而后者作出的策略性決定，是用以幫助前者獲取潛在的外部利潤［9］。

農(nóng)村金融制度環(huán)境的變化導(dǎo)致外部利潤的形成，這些利潤誘致了行動團體將其內(nèi)在化。但在已有的農(nóng)村金融制度安排狀態(tài)給定的情況下，這些外部利潤是無法獲得的。農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度安排的形成，源于銀行、農(nóng)戶和第三方中介等初級行動團體為獲得外部收益的自發(fā)行為。而地方政府、村民委員會等次級行動團體的積極參與，使初級行動團體獲取潛在的外部利潤成為可能。

（二）同意一致性與制度創(chuàng)新

按照新制度經(jīng)濟學(xué)理論，即使有了外部利潤與參與主體這兩個條件，制度創(chuàng)新也不一定會發(fā)生。只有當制度創(chuàng)新的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，制度創(chuàng)新才會發(fā)生。

根據(jù)利益集團對待制度創(chuàng)新的同意一致程度，制度創(chuàng)新分為一致同意型和非一致同意型。［10］制度創(chuàng)新是一個集體選擇行動的過程，利益集團之間能否達成同意一致性，是判斷制度創(chuàng)新是否具有效率的標準［11］。因此，在研究制度創(chuàng)新時，不僅要看制度環(huán)境變化帶來的外部利潤，也要判斷制度創(chuàng)新中是否達到了利益集團的同意一致性［12］。

根據(jù)經(jīng)驗觀察，農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新涉及的利益集團主要有銀行、農(nóng)戶、第三方中介和基層政府。農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的制度安排滿足了銀行、農(nóng)戶、第三方中介和基層政府的利益需求，各利益集團在制度創(chuàng)新時的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，易于達成同意一致性，實現(xiàn)農(nóng)村正規(guī)信貸市場的“帕累托改進”。

三、甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新的個案分析

（一）外部利潤與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新

1.制度環(huán)境變化導(dǎo)致外部利潤生成。近年來，國家農(nóng)村金融政策的變化影響了農(nóng)戶正規(guī)融資的制度環(huán)境，導(dǎo)致了農(nóng)村正規(guī)信貸市場外部利潤的形成，進而誘致了制度創(chuàng)新的初級行動團體將其內(nèi)在化。2014年國務(wù)院出臺了《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》，明確要求“創(chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔保方式”，農(nóng)村土地及農(nóng)民住房等均列入抵押貸款試點。2015年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，賦予農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資功能，推進農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)方式創(chuàng)新。

2.甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度安排的外部利潤。甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度安排的外部利潤主要來源于兩個方面：農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的收益以及交易費用的節(jié)約。

（1）農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的收益。筆者在甌海農(nóng)商銀行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照信用形式分類，農(nóng)戶貸款產(chǎn)品主要有信用貸款、保證貸款、抵押貸款、質(zhì)押貸款、托管貸款等。由于農(nóng)戶本身缺少合格的質(zhì)押品和抵押品，再加上溫州民間借貸危機和擔保鏈問題，甌海農(nóng)商銀行原有的貸款產(chǎn)品并不能很好地滿足農(nóng)戶的融資需求。從表1可以看出，甌海農(nóng)商銀行保證貸款和信用貸款利率水平相對較高，也就是增加了農(nóng)戶的融資成本。而甌海農(nóng)商銀行抵質(zhì)押貸款雖然利率水平較低，但是甌海區(qū)不屬于國家農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)，且抵質(zhì)押貸款限制多、流程慢。除了金融機構(gòu)正規(guī)融資之外，農(nóng)戶融資需求主要依托于民間借貸，但溫州地區(qū)民間融資綜合利率指數(shù)為年化利率16.41%（1），民間借貸的利率水平較高。

相比之下，甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資實行由甌海農(nóng)商銀行、農(nóng)村“三位一體”公司（2）及村（股份）經(jīng)濟合作社根據(jù)評估報告、家庭資債等共同核定貸款額度和貸款利率。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)三方聯(lián)合議貸后，甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資平均年化利率為7.55%，降低了農(nóng)戶的融資成本。而且，甌海農(nóng)戶以書面自愿承諾、資產(chǎn)授托代管方式，憑借“準貸證”只用跑一次就能夠貸到款，實現(xiàn)了農(nóng)戶托管貸款不跑腿、不排隊、不求人。

表1 甌海農(nóng)商銀行典型貸款產(chǎn)品比較

（2）交易費用的節(jié)約。甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資實質(zhì)上是正規(guī)金融機構(gòu)的一種信用貸款。該模式以農(nóng)民授托資產(chǎn)為保證，采用書面承諾的方式，在正規(guī)金融機構(gòu)和貸款農(nóng)戶之間，通過第三方中介和政府信用信號作用，構(gòu)建了農(nóng)村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規(guī)金融機構(gòu)與融資需求的農(nóng)戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風(fēng)險。

此外，浙江樂清、瑞安等先行地區(qū)從20世紀90年代開始，參照國有土地上房產(chǎn)抵押貸款的管理辦法，自行探索集體土地上農(nóng)民自建房的抵押貸款。2015年，樂清、瑞安兩地被列入農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押國家級試點地區(qū)，在農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)品創(chuàng)新以及配套服務(wù)機制建設(shè)方面形成了有益的經(jīng)驗，在全國試點中期評估結(jié)果中位列前兩名。簡言之，樂清、瑞安農(nóng)房抵押貸款的探索實踐也為甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資改革試點提供了低成本的學(xué)習(xí)機會，節(jié)約了制度創(chuàng)新的學(xué)習(xí)成本。

（二）同意一致性與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新

1.銀行與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新。從甌海農(nóng)商銀行的角度看，農(nóng)民資產(chǎn)托管貸款產(chǎn)品從機制上解決了農(nóng)戶沒有抵質(zhì)押物和擔保人的局限，暢通了農(nóng)戶正規(guī)融資渠道，也為地方中小銀行找到了更大的市場空間，即增加了銀行的預(yù)期收益。據(jù)甌海農(nóng)商銀行統(tǒng)計，截至目前，農(nóng)民資產(chǎn)托管貸款產(chǎn)品占甌海農(nóng)商銀行貸款余額的12.3%。當然，甌海農(nóng)商銀行需一次性付出新安排的組織成本以及各年度經(jīng)營成本等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甌海農(nóng)商銀行為建立農(nóng)民資產(chǎn)托管融資網(wǎng)絡(luò)，按每個試點村3萬元的標準，在轄區(qū)內(nèi)試點村建立普惠金融服務(wù)站。同時在每個試點村聘任1—2名協(xié)貸員，協(xié)貸員工資和獎金由甌海農(nóng)商銀行負責支付。根據(jù)甌海農(nóng)商銀行內(nèi)部規(guī)定，村協(xié)貸員每月基本工資1000元，每貸出一筆款再給績效獎勵30元。從甌海農(nóng)商銀行壞賬損失來看，農(nóng)民資產(chǎn)托管貸款產(chǎn)品不良率是該行整體不良貸款率的10%，風(fēng)險控制較好。顯然，銀行的預(yù)期收益遠遠大于預(yù)期成本。

2.農(nóng)戶與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新。從農(nóng)戶角度而言，甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的制度安排盤活了農(nóng)戶手中的閑置資產(chǎn)，滿足了農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營和生活消費的融資需求，增加了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入和經(jīng)營性收入，降低了農(nóng)戶的融資成本和生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，從而緩解了農(nóng)戶正規(guī)融資約束問題。另一方面，農(nóng)戶需承擔授托資產(chǎn)評估、登記等成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甌海農(nóng)戶授托資產(chǎn)評估收費50元/件，由甌海農(nóng)商銀行代為支付，登記費用也由甌海農(nóng)商銀行代為支付。簡言之，農(nóng)戶因農(nóng)民資產(chǎn)托管融資帶來的預(yù)期成本較低。因此，農(nóng)戶在甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資中所獲得的收益與其承擔的各種成本相比，其凈現(xiàn)值遠遠大于0，即制度創(chuàng)新的收益大于成本。

3.第三方中介與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新。第三方中介包括村（股份）經(jīng)濟合作社、農(nóng)村“三位一體”公司。從村（股份）經(jīng)濟合作社的角度看，甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的收益主要來自于甌海農(nóng)商銀行的獎勵、農(nóng)村融資環(huán)境的改善以及農(nóng)村社會治理的完善等。而村（股份）經(jīng)濟合作社作為議貸方，參與財產(chǎn)調(diào)查評估，負責屬地保管的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的監(jiān)管等，相關(guān)工作主要由協(xié)貸員來負責，而協(xié)貸員的工資由甌海農(nóng)商銀行承擔，因此成本相對有限。從農(nóng)村“三位一體”公司的角度看，農(nóng)村“三位一體”公司負責除屬地管理動產(chǎn)以外的實物收管、財產(chǎn)估價及違約催收等，需一次性付出新安排的組織成本和各年度經(jīng)營成本。但農(nóng)村“三位一體”公司通過下屬公司承擔甌海區(qū)一些涉農(nóng)項目的開發(fā)建設(shè)，會增加預(yù)期收益，降低預(yù)期成本?？偠灾谌街薪榈念A(yù)期收益大于預(yù)期成本。

4.地方政府與甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新。從地方政府角度而言，發(fā)展農(nóng)民資產(chǎn)托管融資帶來的經(jīng)濟收益主要包括甌海農(nóng)商銀行稅收，以及新制度產(chǎn)生的城市更新、鄉(xiāng)村振興等社會收益和政治收益。當然，地方政府需支付新制度安排的組織成本和經(jīng)營成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資涉及甌海區(qū)多個政府部門，區(qū)委、區(qū)人民政府農(nóng)村工作辦公室負責牽頭協(xié)調(diào)搞好試點村的各項具體工作，區(qū)人民政府金融工作辦公室、區(qū)企業(yè)金融風(fēng)險處置辦公室負責支持試點工作和維護試點工作的金融秩序。尤其在風(fēng)險防控方面，政府資源引入事后風(fēng)險處置環(huán)節(jié)，政府職能部門的工作支持有效降低了制度運行的市場風(fēng)險。溫州市甌海區(qū)人民法院借助“裁判手段”，保證甌海農(nóng)商銀行能夠通過法院訴訟途徑，實現(xiàn)農(nóng)民托管資產(chǎn)的對價補償；溫州市不動產(chǎn)登記服務(wù)中心城西辦證處對有權(quán)證托管不動產(chǎn)采用“行政限制”登記；針對貸款農(nóng)戶在托管期間擅自處置托管資產(chǎn)的行為，溫州市公安局甌海區(qū)分局按惡意逃廢債依法追究貸款農(nóng)戶的法律責任，以免甌海農(nóng)商銀行貸款債權(quán)落空。因此，如果把地方政府獲得的社會收益和政治收益加入到預(yù)期收益中，則整個凈收益現(xiàn)值之和大于0。

（三）甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度創(chuàng)新績效

甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資業(yè)務(wù)發(fā)展至今，取得了良好的制度績效。據(jù)甌海農(nóng)商銀行統(tǒng)計，截至2018年9月30日，甌海農(nóng)商銀行全行已建立普惠金融服務(wù)站226家，聘用協(xié)貸員226名，累計發(fā)放農(nóng)民資產(chǎn)托管貸款8654戶，累計金額376294萬元，受理資產(chǎn)宗數(shù)10095宗。其中新增（歷史無貸款記錄）3985戶，新增金額86089萬元；涉及存量客戶1092戶，金額34704萬元；放棄擔保改授托的共有3577戶，金額255501萬元。

1.盤活了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資改革試點，實現(xiàn)了農(nóng)村資產(chǎn)從“確權(quán)”到“確值”的根本轉(zhuǎn)變［13］，從機制上破除了阻礙農(nóng)戶獲得無抵押貸款的制約因素，最大限度地喚醒了農(nóng)村沉睡資產(chǎn)，激活了農(nóng)村要素資源，煥發(fā)出農(nóng)村金融市場的活力，惠及面廣，影響較大。據(jù)甌海農(nóng)商銀行統(tǒng)計，截至2018年9月30日，在12類托管資產(chǎn)中，農(nóng)房權(quán)證、“三改一拆”指標、農(nóng)民養(yǎng)老社保權(quán)益排在前3位，宗數(shù)占比分別為42.92%、41.09%、13.85%，金額占比分別為48.62%、45.62%、2.73%。

2.滿足了農(nóng)戶信貸需求。甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的推出，使農(nóng)戶手上的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成了資金，可以用于創(chuàng)業(yè)，也可以用于消費，較好地滿足了農(nóng)戶不同層次的信貸需求，同時也為地方中小銀行提供了優(yōu)質(zhì)的客戶資源。據(jù)甌海農(nóng)商銀行統(tǒng)計，截至2018年9月30日，根據(jù)農(nóng)村受益群體用途分析，托管貸款支持農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收的戶數(shù)為6240戶，占比72.11%，金額為267039萬元，占比70.96%；托管貸款支持農(nóng)戶改善生活居住的戶數(shù)為2414戶，占比27.89%，金額為109255萬元，占比29.04%。

四、研究結(jié)論與政策含義

（一）研究結(jié)論

本文以甌海農(nóng)民資產(chǎn)托管融資作為研究對象，構(gòu)建“外部利潤—同意一致性”的理論框架，對農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的制度安排進行理論解析。結(jié)果表明，農(nóng)民資產(chǎn)托管融資制度安排的形成，源于銀行、農(nóng)戶和第三方中介等初級行動團體為獲得外部收益的自發(fā)行為。而地方政府、村民委員會等次級行動團體的積極參與，使初級行動團體獲取潛在的外部利潤成為可能。農(nóng)民資產(chǎn)托管融資的制度安排滿足了利益集團的利益需求，各利益集團在制度創(chuàng)新時的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，易于達成同意一致性，實現(xiàn)了農(nóng)村正規(guī)信貸市場的“帕累托改進”。

（二）政策含義

農(nóng)民資產(chǎn)托管融資本質(zhì)上是正規(guī)金融機構(gòu)的一種信用貸款。它以農(nóng)民授托資產(chǎn)為保證，采用農(nóng)戶書面承諾方式，在正規(guī)金融機構(gòu)和貸款農(nóng)戶之間，通過鄉(xiāng)村金融聯(lián)結(jié)中介和政府信用信號作用，構(gòu)建了農(nóng)村金融市場的抵押品替代機制，降低了正規(guī)金融機構(gòu)與融資需求的農(nóng)戶之間存在的信息不對稱，減少了融資雙方的交易費用和風(fēng)險，實現(xiàn)了組織化緩解農(nóng)戶正規(guī)融資約束的新制度安排。建議地方政府完善授托資產(chǎn)權(quán)屬管理、抵押登記、價值評估、流轉(zhuǎn)交易、抵押處置、風(fēng)險分擔、法律保障等配套政策，提高新制度安排帶來的預(yù)期收益，降低預(yù)期成本。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)源于溫州地區(qū)民間融資綜合利率指數(shù)的調(diào)查，調(diào)查時間為2018年12月。

（2）農(nóng)村“三位一體”公司是指由甌海區(qū)供銷社聯(lián)合甌海農(nóng)商銀行、甌海區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會組建的溫州甌海農(nóng)合實業(yè)發(fā)展有限公司，它是農(nóng)民生產(chǎn)、供銷、信用等綜合合作的實體化運作平臺。