魯小蘭

(湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 襄陽 441053)

0 引言

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要建立符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、社會(huì)和學(xué)校間新型的治理關(guān)系，體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)改革的決心，也說明了社會(huì)參與高校治理的必要性。截至2018年6月，湖北省經(jīng)政府、教育部審批或備案的普通高等學(xué)校129所，屬于全國(guó)教育資源相對(duì)發(fā)達(dá)的省份。研究湖北省高校治理問題，對(duì)其建設(shè)成教育強(qiáng)省具有重大意義。

1 高校治理中社會(huì)參與的必要性

1.1 教育領(lǐng)域“放管服”改革的需要

2017年，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(下文簡(jiǎn)稱“放管服”)正式出臺(tái)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，鼓勵(lì)社會(huì)參與高校治理。湖北省在推進(jìn)“放管服”改革中，對(duì)高校的專業(yè)設(shè)置、用人編制、職稱評(píng)審、對(duì)外交流等權(quán)力進(jìn)行了下放，擴(kuò)大了高校的自主辦學(xué)權(quán)，也為社會(huì)參與高校治理提供了空間。社會(huì)力量積極參與高校治理，可以進(jìn)一步推動(dòng)高等教育領(lǐng)域改革的深入，有助于政府、社會(huì)和學(xué)校新型關(guān)系的構(gòu)建，加快實(shí)現(xiàn)高校治理水平現(xiàn)代化。

1.2 克服高?！皟?nèi)部人”治理的弊端

我國(guó)公辦高校內(nèi)部治理的決策制度是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，最高決策機(jī)構(gòu)是黨(常)委會(huì)，決定學(xué)校的重大事項(xiàng)。但黨(常)委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)的成員一般來自高校內(nèi)部，由學(xué)校的教授或行政管理人員組成，社會(huì)力量無法參與到?jīng)Q策監(jiān)督層面上去。民辦高校一般采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事長(zhǎng)或董事會(huì)在學(xué)校擁有最高決策權(quán)，校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，這種治理模式便于管理和統(tǒng)籌資源，但由于董事會(huì)成員大都來自學(xué)校內(nèi)部，可能會(huì)存在權(quán)力的失控和濫用等問題。目前，我國(guó)部分民辦高校董事會(huì)制度不完善，監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)或根本未設(shè)置監(jiān)事會(huì)，學(xué)校治理中對(duì)社會(huì)參與的必要性沒有重視。因此，無論公辦或民辦的高等學(xué)校中都存在不透明的“內(nèi)部人”治理現(xiàn)狀，使社會(huì)力量很難參與其中，影響了高校與社會(huì)間的溝通，導(dǎo)致高校人才培養(yǎng)目標(biāo)和模式不能適應(yīng)社會(huì)需求的變化和發(fā)展。如果能將企業(yè)或其他社會(huì)組織、專家引入到高校的決策、監(jiān)督和評(píng)估環(huán)節(jié)中，上述問題則可以得到解決，這樣既能提高學(xué)校治理能力和水平，又能更好地實(shí)現(xiàn)高校公益性和學(xué)術(shù)性的辦學(xué)目標(biāo)。

1.3 構(gòu)建健全的現(xiàn)代大學(xué)制度

從國(guó)內(nèi)外大學(xué)制度發(fā)展來看，多元共治是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，與國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)參與制度和方式是現(xiàn)代大學(xué)制度的主要標(biāo)志。社會(huì)力量通過為學(xué)校提供辦學(xué)資源、決策咨詢和教學(xué)評(píng)估等，參與到高校的管理和評(píng)價(jià)等治理過程中，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和學(xué)校間權(quán)力的有效配置和制衡，現(xiàn)代大學(xué)制度才能得以建立。多元共治代表行政力量、社會(huì)力量和學(xué)術(shù)力量根據(jù)各自的專長(zhǎng)，在高校治理活動(dòng)中發(fā)揮各自的作用，共同促進(jìn)高校治理的完善。社會(huì)參與高校治理已是現(xiàn)代大學(xué)變革的必然趨勢(shì)，成為檢驗(yàn)現(xiàn)代大學(xué)制度的準(zhǔn)繩。

2 湖北省高校治理中社會(huì)參與現(xiàn)狀

截至2020年4月，湖北省129所普通高等學(xué)校中，省屬高校121所，中央部委直屬高校8所。省屬高校中，公辦本科高校28所，民辦本科高校16所，民辦獨(dú)立學(xué)院16所，高職高專學(xué)校61所(民辦12所，公辦49所)。

2.1 社會(huì)參與主體逐漸增加

近年來，隨著我國(guó)高等教育各項(xiàng)政策法規(guī)的發(fā)布和教育領(lǐng)域改革的深入，除企業(yè)、新聞媒體外，第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等社會(huì)組織也加入到高校治理中來。廣州日?qǐng)?bào)數(shù)據(jù)和數(shù)字化研究院、艾瑞深研究院校友會(huì)、軟科等咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)或湖北省高校按各評(píng)價(jià)體系指標(biāo)進(jìn)行排名，形成了對(duì)高校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)督。湖北省各高校教育發(fā)展基金會(huì)也逐漸規(guī)范，通過接受社會(huì)捐贈(zèng)，為學(xué)校發(fā)展籌措基金，慢慢成為社會(huì)參與高校治理的另一主體。例如，武漢學(xué)院的“湖北一丹大學(xué)教育發(fā)展基金會(huì)”，募集的資金主要用于學(xué)校建設(shè)和發(fā)展。

2.2 社會(huì)參與形式逐漸豐富

湖北省社會(huì)參與高校治理主要有校企合作、建立外部社會(huì)人參與的董(理)事會(huì)制度等方式。企業(yè)通過參與高校實(shí)踐基地建設(shè)、制定課程體系、開發(fā)教材等形式與高校深入合作，構(gòu)建各具特色的“產(chǎn)教融合、校企合作”辦學(xué)機(jī)制。例如，武漢東湖學(xué)院設(shè)有校企合作專業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)校企之間的合作。董(理)事會(huì)也是社會(huì)參與高校治理的方式之一。目前，湖北省各高校董(理)事會(huì)都引入了行業(yè)組織、企事業(yè)單位或其他社會(huì)團(tuán)體和各界人士。高校董事會(huì)中的社會(huì)人員不僅是學(xué)校社會(huì)交流與合作的橋梁與紐帶，同時(shí)也為學(xué)?？茖W(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際合作、資金籌措等重大問題提供咨詢和支持。

3 湖北省高校治理中社會(huì)參與困境

3.1 傳統(tǒng)一元化管理體制仍未突破

因國(guó)家層面政策的優(yōu)化，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)高校治理模式發(fā)生了很大的改變。隨著湖北省高等教育領(lǐng)域“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，地方政府對(duì)高校的管理權(quán)逐漸下放，高校辦學(xué)自主權(quán)在不斷增加。但政府依然是高校治理中最主要的管理者和參與者，大學(xué)辦學(xué)資源和評(píng)價(jià)的主要控制者仍是政府，辦學(xué)目標(biāo)主要是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家既定的發(fā)展目標(biāo)，其學(xué)術(shù)組織和利益相關(guān)者的特性被忽視，政府、社會(huì)和大學(xué)間的權(quán)力調(diào)整并未取得實(shí)質(zhì)性的突破。社會(huì)作為高校利益相關(guān)者，無法與政府和高校間進(jìn)行有效地溝通合作，導(dǎo)致高校治理結(jié)構(gòu)脆弱，一元化的管理體制尚未改變。

3.2 董(理)事會(huì)治理職能缺失

2017 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》規(guī)定：加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，健全董(理)事會(huì)和監(jiān)事(會(huì))制度；2018 年教育部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)》，提出民辦學(xué)校的董(理)事會(huì)成員中除了學(xué)校舉辦者或其代表、校長(zhǎng)和黨組織負(fù)責(zé)人之外應(yīng)包括教職工代表等，而非營(yíng)利性民辦高校還應(yīng)當(dāng)有社會(huì)公眾代表參加，并鼓勵(lì)設(shè)立獨(dú)立董事。

從湖北省各高校的章程中可以看到，各高校的董(理)事會(huì)構(gòu)成中都有社會(huì)人士或組織參與，但學(xué)校章程中對(duì)董(理)事會(huì)成員的遴選方式和運(yùn)行職責(zé)并不明確。從官網(wǎng)上公布的高校董(理)事身份來看，一般是政界或商界知名人士，普通社會(huì)公眾的代表基本沒有。高校設(shè)立董(理)事會(huì)目的是為了加強(qiáng)高校與社會(huì)的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)社會(huì)參與辦學(xué)的積極性。從董(理)事會(huì)發(fā)揮的作用來看，大多數(shù)是為高?；I資或開展聯(lián)誼會(huì)，并沒有實(shí)質(zhì)性參與學(xué)校治理，更像一個(gè)籌資機(jī)構(gòu)或合作平臺(tái)。從董(理)事會(huì)成員構(gòu)成來看，教師代表或?qū)W生代表所占比例較低，而且學(xué)校董(理)事會(huì)成員的激勵(lì)與約束機(jī)制缺失，董(理)事會(huì)作為推動(dòng)社會(huì)參與大學(xué)治理的制度平臺(tái)，仍有很多不足之處。

3.3 社會(huì)參與教育監(jiān)督和評(píng)估較少

當(dāng)前，湖北省高校本科教學(xué)水平、學(xué)科建設(shè)水平等評(píng)估主要由省教育廳主管，省教育評(píng)估院負(fù)責(zé)組織實(shí)施，本質(zhì)上還是政府主導(dǎo)的行政性評(píng)價(jià)。即使網(wǎng)站或新聞媒體會(huì)對(duì)高校政策或信息進(jìn)行發(fā)布，但評(píng)估數(shù)據(jù)等基本來自高校官網(wǎng)或教育主管部門，獨(dú)立并具有權(quán)威性的第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，尤其專門對(duì)民辦高校進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)就更少了。高校治理應(yīng)符合公開公平公正的原則，一切活動(dòng)既應(yīng)接受內(nèi)部紀(jì)委、師生、家長(zhǎng)的監(jiān)督，也接受外部社會(huì)的監(jiān)督。雖然部分高校已在社會(huì)監(jiān)督方面進(jìn)行了有益的探索，例如，湖北民族大學(xué)2019年為了增加招生工作的透明度，建立第三方監(jiān)督機(jī)制，由人大代表、政協(xié)委員、杰出校友代表等組成，全過程全方位監(jiān)督招生工作。但這種嘗試只出現(xiàn)在高校的個(gè)別領(lǐng)域，而且開展的高校僅是少數(shù)，沒有普及到學(xué)校整個(gè)教學(xué)管理領(lǐng)域，更沒有制度化和常態(tài)化。由此可見，社會(huì)參與高校教育的監(jiān)督和評(píng)價(jià)僅僅處在起步和探索階段，而且參與方式零散，要形成穩(wěn)定的制度化的參與機(jī)制，還有很長(zhǎng)的路要走。

4 促進(jìn)社會(huì)參與高校治理的對(duì)策

4.1 建立社會(huì)參與的高校治理理念

要完善社會(huì)參與高校治理體系，首先要樹立現(xiàn)代化的價(jià)值理念，在理念的指引下，健全制度，展開行動(dòng)。政府、社會(huì)和高校作為不同主體，在教育治理中的作用各不相同。行政化管理對(duì)高校治理雖有負(fù)面影響，但也有利于提高高校的執(zhí)行效率。社會(huì)參與則可從高校外部和市場(chǎng)的角度，評(píng)價(jià)、檢驗(yàn)和監(jiān)督教育成果，規(guī)避內(nèi)部人治理問題，使相關(guān)利益者的權(quán)益得到保護(hù)。多元主體共同參與高校治理，可發(fā)揮各主體獨(dú)特的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)治理功能上的互補(bǔ)，體現(xiàn)“共治”機(jī)制的優(yōu)越性。因此，要理順政府、社會(huì)和學(xué)校的治理職責(zé)，明確各自的治理權(quán)力和范圍，并建立順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制和相互監(jiān)督機(jī)制，讓法治思維、多元治理思維成為我國(guó)高等教育共同的治理理念。

4.2 充分發(fā)揮董(理)事會(huì)作用

公辦高校重大決策由學(xué)校黨委做出，董(理)事會(huì)雖不具有決策職能，但仍可從以下幾個(gè)方面充分發(fā)揮董(理)事會(huì)相關(guān)的決策咨詢和監(jiān)督職能，擴(kuò)大高校的決策民主，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。一是通過董(理)事會(huì)制度加強(qiáng)社會(huì)聯(lián)系，提升高校的社會(huì)服務(wù)能力，建立與地方政府、企事業(yè)組織等長(zhǎng)效合作機(jī)制；二是擴(kuò)大董(理)事會(huì)參與者范圍，引入社會(huì)相關(guān)利益者和學(xué)生家長(zhǎng)代表，實(shí)現(xiàn)民主決策；三是借助董(理)事會(huì)及其成員爭(zhēng)取社會(huì)支持，使社會(huì)參與和支持高校辦學(xué)的方式與途徑多樣化；四是依托董(理)事會(huì)接受社會(huì)監(jiān)督，健全學(xué)校外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，提升自身的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。民辦高校的董(理)事會(huì)則可建成由社會(huì)力量參與的集體決策委員會(huì)，作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)外部人士參與決策這一基本權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，社會(huì)參與大學(xué)治理則可真正落實(shí)。

4.3 培育第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)

教育領(lǐng)域中第三方評(píng)估是最典型的社會(huì)力量，可以在教育咨詢、評(píng)估監(jiān)督等方面代行政府的職能，有效協(xié)調(diào)政府和高校間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者間的有效溝通。教育部《關(guān)于深入推進(jìn)教管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中，對(duì)教育評(píng)估中政府、學(xué)校和社會(huì)的定位與參與進(jìn)行了劃分，要求構(gòu)建“政府管教育，學(xué)校辦教育，社會(huì)評(píng)教育”的格局。政府轉(zhuǎn)化職能，加強(qiáng)教育評(píng)估事前、事中和事后的監(jiān)督和管理。首先，鼓勵(lì)高校、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專門開展研究高校教育第三方評(píng)估的工作，培育更多的社會(huì)參與主體，制定參與教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。其次，教育評(píng)估中引入市場(chǎng)機(jī)制，委托與政府沒有直接隸屬關(guān)系的高等教育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其公平客觀、獨(dú)立靈活、專業(yè)性強(qiáng)以及社會(huì)聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，對(duì)規(guī)范開展教育評(píng)估工作的第三方評(píng)估結(jié)果給予肯定，加強(qiáng)評(píng)估質(zhì)量監(jiān)控。