石文龍

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

黨管干部，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在干部人事工作中的重要體現(xiàn)。黨管干部，不僅包括發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)與提拔使用，還包括了對干部的培訓(xùn)、監(jiān)督以及責(zé)任追究。對干部的責(zé)任追究制度是建設(shè)民主政治和責(zé)任政府的重要內(nèi)容，更是全面推進依法治國的現(xiàn)實需要。其中，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的連帶責(zé)任問題，在現(xiàn)實生活中有大量的行為表現(xiàn)，如1987 年大興安嶺火災(zāi)發(fā)生的時候林業(yè)部部長被免職、山西礦難時相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被免職、北京SARS 期間有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被免職等，這些領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)都體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的連帶責(zé)任形式。此外，在干部選拔的過程中，同樣存在干部的舉薦制度以及相應(yīng)的連帶責(zé)任問題，這一責(zé)任的形式在學(xué)術(shù)界關(guān)注度不夠，值得我們認真研究。本文中我們根據(jù)責(zé)任的發(fā)生形式不同，將領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分為“事故型”領(lǐng)導(dǎo)干部連帶責(zé)任形式與“舉薦型”領(lǐng)導(dǎo)干部連帶責(zé)任形式兩種。

一、“事故型”領(lǐng)導(dǎo)干部連帶責(zé)任形式的重要案例與現(xiàn)實基礎(chǔ)

（1）1987 年大興安嶺的特大森林火災(zāi)與領(lǐng)導(dǎo)連帶責(zé)任承擔(dān)。自1949 年以來，發(fā)生于1987 年黑龍江省大興安嶺的特大森林火災(zāi)是造成損失最大的一起森林火災(zāi)，社會上普遍稱其為“5·6”特大森林火災(zāi)。在1987 年5 月6 日當(dāng)天，大興安嶺地區(qū)的西林吉、圖強、阿木爾和塔河4 個林業(yè)局下屬的幾處林場發(fā)生火災(zāi)，火災(zāi)發(fā)生28 天后于6 月2 日最終得到撲滅，造成極為慘重的損失。1987 年6 月6 日，國務(wù)院出臺《關(guān)于大興安嶺森林特大火災(zāi)事故的處理決定》，對“5·6”特大森林火災(zāi)作出處理。在該決定的內(nèi)容中，首先就是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究。第1、2 條具體內(nèi)容包括經(jīng)國務(wù)院全體會議決定：撤銷楊鐘的林業(yè)部部長職務(wù)，并提請全國人大常委會審議批準(zhǔn)；責(zé)成林業(yè)部和大興安嶺撲火前線總指揮部對這次特大森林火災(zāi)進行認真調(diào)查，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出改進措施，對其他負有直接責(zé)任的人員進行嚴肅處理，并將處理情況報國務(wù)院①。

（2）山西礦難與領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究。山西是我國產(chǎn)煤大省，由于煤礦的危險性及安全防范工作不到位，安全事故時有發(fā)生。其中，2017 年8月11 日，晉能集團山西煤炭運銷集團和順呂鑫煤業(yè)有限公司所屬位于和順縣四采區(qū)A6-1 采區(qū)發(fā)生一起邊坡滑坡事故，致4 人死亡、5 人失蹤，事故發(fā)生后該礦存在蓄意瞞報傷亡的情況，死者家屬也因獲得賠償金而未向外界透露事故相關(guān)情況②。山西省政府在2017 年8 月18 日成立了“8·11”邊坡滑坡事故調(diào)查組，對事故搶救和責(zé)任追究做進一步處理。后山西省政府發(fā)布事故處理通報，通報具體提出三項要求：第一項就是嚴肅問責(zé)相關(guān)責(zé)任人。決定對呂鑫煤業(yè)公司董事長、礦長、安全副礦長、生產(chǎn)副礦長、總工程師等5 人給予撤職；決定免去和順縣分管副縣長、縣煤炭局局長、縣國土局局長、牛川鄉(xiāng)鄉(xiāng)長、李陽鎮(zhèn)煤炭副鎮(zhèn)長等5 人職務(wù)；決定對晉中市、和順縣相關(guān)管理部門，晉能集團的相關(guān)人員，近期參與呂鑫煤業(yè)安全檢查的相關(guān)人員，發(fā)現(xiàn)沒有認真履職盡責(zé)到位的，由事故調(diào)查組嚴肅問責(zé)，給予相應(yīng)處分。國務(wù)院安委會辦公室對于此次邊坡滑坡事故發(fā)布了編號為安委辦〔2017〕23 號的通報。

（3）SARS 事件北京市疫情的瞞報。SARS，全稱為嚴重急性呼吸綜合征，對中國人民來說更為熟悉的名字是“非典型肺炎”，簡稱“非典”。該疾病在2002 年11 月16 日首次暴發(fā)于中國廣東順德，后該病傳播至東南亞范圍乃至全球范圍內(nèi)，最終于2003 年中期，疫情才被最終撲滅，是一次全球性傳染病疫潮③。2003 年4 月20 日，時任北京市市長和衛(wèi)生部部長，因防治不力和隱瞞疫情等原因而引咎辭職。故國內(nèi)有學(xué)者認為中國政府官員的行政問責(zé)制始于2002 年的“非典”。

（4）上海外灘踩踏事件與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？缒暌箲c?；顒邮巧虾Ｍ鉃┮淮筇厣?，每年都吸引大量游客參與。2014 年12 月31 日，很多游客和上海市民像往年一樣聚集在上海外灘迎接新年，因人多擁擠，當(dāng)晚外灘陳毅廣場東南角處通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯底部失衡，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，并最終導(dǎo)致?lián)頂D踩踏事件發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，事故共造成36 人死亡、49 人受傷④。上海市政府在2015 年1 月21 日公布了“12·31”外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告，認定這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責(zé)任事件。黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門對這起事件負有不可推卸的責(zé)任。調(diào)查報告建議，對黃浦區(qū)政府、黃浦區(qū)公安局及上海市公安局的11 名官員進行問責(zé)。其中黃浦區(qū)委書記周偉被建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分，區(qū)委副書記、區(qū)長彭崧則被建議撤銷黨內(nèi)職務(wù)及行政撤職，對分管旅游的副區(qū)長吳成給予黨內(nèi)嚴重警告、行政降級處分。

（5）響水爆炸事故與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究。2019 年3 月21 日14 時48 分許，江蘇省鹽城市響水縣陳家港鎮(zhèn)化工園區(qū)內(nèi)江蘇天嘉宜化工有限公司化學(xué)儲罐發(fā)生爆炸事故，并波及周邊16 家企業(yè)，簡稱“3·21”特別重大爆炸事故。事故共造成78 人死亡、76 人重傷、640 人住院治療，直接經(jīng)濟損失19.86 億元⑤。2019 年11 月15 日，經(jīng)國務(wù)院調(diào)查組認定，江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故是一起長期違法貯存危險廢物導(dǎo)致自燃進而引發(fā)爆炸的特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。經(jīng)中央紀委常委會會議研究并報中共中央批準(zhǔn)，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中華人民共和國監(jiān)察法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定，給予江蘇省委常委、常務(wù)副省長黨內(nèi)警告處分，由國家監(jiān)委給予江蘇省副省長政務(wù)記過處分。同時，江蘇省對該事故中存在失職失責(zé)問題的響水縣、鹽城市和省應(yīng)急管理廳、生態(tài)環(huán)境廳等單位46 名公職人員進行了嚴肅問責(zé)。其中，擬給予鹽城市委書記黨內(nèi)警告處分，按規(guī)定上報審批；給予鹽城市委副書記、市長政務(wù)記過處分，給予響水縣委書記黨內(nèi)嚴重警告、免職處理，給予響水縣委副書記、縣長撤銷黨內(nèi)職務(wù)、政務(wù)撤職處分，給予省應(yīng)急管理廳黨組書記、廳長政務(wù)記過處分，給予省生態(tài)環(huán)境廳黨組書記、廳長政務(wù)記過處分。對其他相關(guān)責(zé)任人，也分別給予了黨紀政紀處分。

上述事件是30 多年來，我國在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究中的經(jīng)典案例。在這些案例中，領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任承擔(dān)具有很大的特殊性，對該類事故的發(fā)生本身沒有直接的因果關(guān)系，他們沒有直接參與到該類事故之中，只是基于對于安全生產(chǎn)等領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任。上述種種事件也以血的教訓(xùn)推進了國家責(zé)任追究制度的發(fā)展，上述重要案例也成了干部責(zé)任連帶制度的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

二、“事故型”干部連帶責(zé)任制度的由來與發(fā)展

連帶責(zé)任一般是民商法中的重要制度，近年，隨著安全生產(chǎn)與突發(fā)事件等領(lǐng)域的現(xiàn)實需要，干部連帶責(zé)任逐步成為一項制度在法律中確立。可以說《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》在制度上開啟了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，其后領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的連帶制度逐步建立，這些規(guī)定主要包括《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等。

（1）《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的開啟?！稌盒幸?guī)定》是較早進行干部責(zé)任追究的黨內(nèi)法規(guī)，共計17 個條文。該規(guī)定將嚴重官僚主義失職錯誤界定為：由于工作不負責(zé)任而不履行或不正確履行職責(zé)，致使黨、國家和人民的利益遭受重大損失的行為⑥?！稌盒幸?guī)定》明確了領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任的種種情形，將有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人員區(qū)分為直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和一般領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。

（2）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中的連帶責(zé)任制度。2003 年5 月9 日，國務(wù)院發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，該條例第五章的法律責(zé)任篇共8 個條文，其中5 個條文規(guī)定了政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負責(zé)人的多種責(zé)任形式。如其中對“隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的”，依法給予降級或者撤職的行政處分；對造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任⑦。其他對于未按照規(guī)定，完成突發(fā)事件應(yīng)急處理所需要的設(shè)施、設(shè)備、藥品和醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)、運輸和儲備的，對上級人民政府有關(guān)部門的調(diào)查不予配合，或者采取其他方式阻礙、干涉調(diào)查的，在突發(fā)事件調(diào)查、控制、醫(yī)療救治工作中存在玩忽職守、失職、瀆職等情形的，均對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府部門主要負責(zé)人依法給予降級或者撤職的行政處分。對構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任⑧。

對于醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)有相關(guān)行為的⑨，由衛(wèi)生行政主管部門責(zé)令改正、通報批評、給予警告；情節(jié)嚴重的，吊銷醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證；對主要負責(zé)人、負有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予降級或者撤職的紀律處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（3）《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》中的行政連帶責(zé)任。2001 年4 月21 日國務(wù)院公布的《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，是落實安全生產(chǎn)責(zé)任制的重要制度。其中規(guī)定，特大安全事故發(fā)生后，有關(guān)地方人民政府及政府有關(guān)部門未按國家規(guī)定的程序和時限立即上報，如隱瞞不報、謊報或者拖延報告，未積極配合、協(xié)助事故調(diào)查，甚至阻礙、干涉事故調(diào)查的，對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人和政府部門正職負責(zé)人給予降級的行政處分⑩。地方人民政府或者政府部門阻撓、干涉對特大安全事故有關(guān)責(zé)任人員追究行政責(zé)任的，對該地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人或者政府部門正職負責(zé)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予降級或者撤職的行政處分?。

在學(xué)術(shù)界對該方面制度的研究比較少，現(xiàn)有的研究包括關(guān)保英的《論行政連帶責(zé)任》、鄒健的《科學(xué)界定連帶責(zé)任 完善行政首長負責(zé)制》和王仰文的《行政決策連帶責(zé)任制度的內(nèi)在邏輯與中國實踐》等論文?。

三、“舉薦型”干部連帶責(zé)任的制度設(shè)想

借鑒民法上的連帶責(zé)任，我們將這一制度移植到了干部的舉薦制度中來。“舉薦型”干部連帶責(zé)任制度是指提拔干部或者領(lǐng)導(dǎo)干部在晉升更高的職務(wù)時，在程序上須由兩名具備相當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員進行推薦并保證被推薦人在任職期間內(nèi)不會存在重大違法亂紀的行為，如該被推薦公務(wù)員在任期犯有違法亂紀的重大錯誤，則由推薦人承擔(dān)連帶責(zé)任的制度。

（一）“舉薦型”干部連帶責(zé)任的具體內(nèi)容

第一，“舉薦型”干部連帶責(zé)任制度的范圍?！芭e薦型”干部連帶責(zé)任制度的范圍限于公務(wù)員隊伍，不包括企事業(yè)單位的干部，而且是公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)干部，即具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，不涉及普通公務(wù)員。理由是具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員是國家反腐倡廉的重點，這樣才可以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在制度建設(shè)中的帶頭作用，確保領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)業(yè)活動的純潔性?，F(xiàn)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）規(guī)定：“根據(jù)公務(wù)員職位類別和職責(zé)設(shè)置公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職級序列?！?并將領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。公務(wù)員職級在廳局級以下設(shè)置?。因此，我國共有10 個層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

第二，舉薦人資格。列入《公務(wù)員法》領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次的所有人員原則上都有資格成為舉薦人，但是，有親屬關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避，親屬關(guān)系的范圍根據(jù)法律的規(guī)定。這一另外規(guī)定可以稱為舉薦回避制度?！豆珓?wù)員法》第十八條規(guī)定的10 個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次的公務(wù)員除有親屬關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避的之外，都可以成為舉薦人。值得一提的是，10個領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次的公務(wù)員還包括了屬于非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的巡視員、副巡視員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的調(diào)研員、副調(diào)研員，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主任科員、副主任科員。此外，在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)之外的科員級的公務(wù)員中，即作為第11 級公務(wù)員的基層公務(wù)員中，個別地區(qū)在這一級還分設(shè)了正、副股級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因為該正、副股級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)不是《公務(wù)員法》所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次，是否具有舉薦資格需要由國務(wù)院根據(jù)各地的情況另行規(guī)定或者授權(quán)各地根據(jù)情況決定。

第三，舉薦方式。舉薦方式要求以書面的方式公開進行舉薦，并對被舉薦人進行擔(dān)保。擔(dān)保內(nèi)容是保證被舉薦人在今后所從事的職業(yè)中能夠忠誠于人民、信守法律，不會存在違法亂紀的行為，否則自己愿意承擔(dān)連帶責(zé)任。這里的公開是指在被舉薦人的就職典禮上，公開宣讀舉薦保證書。

第四，舉薦人的保證期間。舉薦人的保證期間具體就是指舉薦人保證書的有效時間。這里可以分為有期限的保證期間和無期限的保證期間。有期限的保證期間的最短時間宜以二年為限，無期限的保證期間自被舉薦人就職到任期結(jié)束的單個任職期間。之所以將保證期間的最短時間以二年為限，是因為新干部上任往往有一年的試用期或者考察期，在此考察期內(nèi)，責(zé)任主要由組織部門承擔(dān)。此外，從實踐來看，考察期間往往不會發(fā)生其他問題。一個任職期間結(jié)束后，如連任，則可以重新確定舉薦人，原舉薦人可以繼續(xù)舉薦，重新制作舉薦保證書。如晉升，則進入一個全新的舉薦保證程序，原舉薦行為自動終結(jié)。

第五，責(zé)任的承擔(dān)與免除。如果被舉薦人在其任職期間出現(xiàn)了重大違法亂紀的行為，則該兩名舉薦人承擔(dān)連帶責(zé)任。根據(jù)被舉薦人的責(zé)任情況，承擔(dān)不同的舉薦責(zé)任。如被舉薦人被追究刑事責(zé)任，則對舉薦人處以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)降一級使用的處分。如被舉薦人受到黨紀處分，則可對舉薦人處以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)降半級使用的處分。

第六，舉薦期間，舉薦人是否可以撤回舉薦？人是會變化的，干部作為人同樣也是會變化的。這里不排除被舉薦的干部行為作風(fēng)都是極其優(yōu)秀的，但是任用后的情況發(fā)生了變化。在這一情況下，舉薦人可以撤回舉薦，但是撤回舉薦應(yīng)當(dāng)是有條件的，即發(fā)生了重大事宜，這一重大事宜足以使舉薦人確信需要撤回舉薦。撤回舉薦需要組織部門進行審查，確屬重大事宜可以撤回舉薦。撤回舉薦后，被舉薦人應(yīng)當(dāng)重新選擇舉薦人。

（二）博士生入學(xué)考試中的專家推薦與明星代言責(zé)任的制度借鑒

在其他制度中，也存在著類似的推薦制度。例如現(xiàn)有的博士研究生考試中，就需要2 名副教授以上的專業(yè)人員推薦才能取得考試資格或者復(fù)試資格?，何況國家干部這樣重要的角色。研究生畢竟只是學(xué)術(shù)上的要求，不直接影響國家的政權(quán)狀況。因此，在干部晉升中需要增加程序性的規(guī)定，合理地增加“形式”上的要求，以作為必不可少的制度性的制約環(huán)節(jié)。

近年，明星是否應(yīng)對其不當(dāng)代言產(chǎn)品承擔(dān)責(zé)任，成為熱點話題。2009 年2 月28 日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》。該法在第九章法律責(zé)任中提到，“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告或者其他虛假宣傳中向消費者推薦食品，使消費者的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任”?。這是明星不當(dāng)代言產(chǎn)品而承擔(dān)連帶責(zé)任的法律依據(jù)。事實上，或者其他虛假宣傳食品安全的主要責(zé)任應(yīng)該在于食品生產(chǎn)廠家和政府質(zhì)量監(jiān)督部門。如果政府職能部門未能盡責(zé)，則即使明星不代言，食品安全局勢也不會有根本性的好轉(zhuǎn)。相反，如果食品生產(chǎn)廠家盡了責(zé)任，政府部門監(jiān)督責(zé)任也到位的話，劣質(zhì)產(chǎn)品就會失去生存的土壤。

2009 年5 月13 日，最高人民法院與最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。該解釋的第五條規(guī)定，為生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥犯罪分子提供廣告等宣傳的行為將被以共犯論處。因此，明星如明知假藥仍代言將被追究刑事責(zé)任。

因此，《食品安全法》與藥品領(lǐng)域建立的明星代言責(zé)任對于干部連帶責(zé)任制度的建立具有制度性的借鑒意義。

（三）“舉薦型”干部連帶責(zé)任制度構(gòu)建的現(xiàn)實意義

干部連帶責(zé)任制度屬于行政法等具有公法性質(zhì)的法律領(lǐng)域的責(zé)任制度，而民法上的連帶責(zé)任屬于私法上的責(zé)任制度。在民法中，連帶責(zé)任制度在激勵連帶債務(wù)人相互監(jiān)督、積極履行債務(wù)方面，以及在受害人遭受數(shù)人共同侵權(quán)而針對各個侵權(quán)行為人的過錯和行為致害的原因力舉證困難時，有自己獨特的激勵和保護機制?。借鑒民法上的連帶責(zé)任，對建立干部連帶責(zé)任制度在今天具有極為重要的現(xiàn)實價值，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，通過制度建設(shè)，增加領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的程序與條件，有助于保證和提高官吏素質(zhì)。程序的作用有很多，其中之一就是監(jiān)督與制約，通過程序完善干部隊伍，提升干部隊伍的素質(zhì)也是近年我國干部制度建設(shè)的重要方面。其次，該制度有利于將中國特有的人際關(guān)系方面的作用融入制度監(jiān)督之中。通過領(lǐng)導(dǎo)干部之間這種二對一的“人人對應(yīng)”模式，實現(xiàn)干部間的“直接監(jiān)督”，既可以補充我國法律監(jiān)督制度，使得法律監(jiān)督具體化，又將制度落實到具體的人。因為晉升的被舉薦人往往是后輩，這也是通過老一代“傳幫帶”的作用，進行廉政激勵，同時也將中國特有的人際關(guān)系方面的作用融入制度監(jiān)督之中。再次，該制度有助于加強干部管理中的自律與他律，增強領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)責(zé)任心。干部連帶責(zé)任制度運用了中國人人際關(guān)系中特有的人情觀、面子觀這只“看不見的手”參與了制度建設(shè)，如果被舉薦人出了問題，就會對不起舉薦人，就會“丟”了舉薦人的面子。為避免“人情債”這一特殊的“他律”，被舉薦人會努力“自律”。最后，該制度有助于增強民眾對國家法治建設(shè)的信心，加強以反腐倡廉為中心的民主政治建設(shè)。我們知道堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。這一制度能夠控制用人關(guān)、選人關(guān)，把問題控制在源頭，即所謂“防微杜漸”。防止事后出問題，因為事后出的問題對國家產(chǎn)生的影響要遠遠大于事前。

正所謂“制度是決定因素”?，這是鄧小平同志從總結(jié)我國社會主義建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)中得出的一個重要結(jié)論?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！?干部連帶責(zé)任制度的建立有助于遏制腐敗的發(fā)生，推進廉政建設(shè)的步伐，對于彌補我們法律監(jiān)督制度的不足、增強民眾對國家法治建設(shè)的信心、加快我國建設(shè)社會主義政治文明等方面具有重要作用。

（四）干部連帶責(zé)任制度的歷史文化基礎(chǔ)

在我國歷史上，歷代統(tǒng)治者都很重視官員的選拔與監(jiān)督，并且形成了專門性的制度，其中之一就是中國古代有薦舉連帶責(zé)任制度。薦舉，在中國古代各歷史時期的稱謂和表現(xiàn)形式有所差異，就廣義而言，選拔人才的形式有保舉、察舉、科舉等形式，種類有文舉、武舉之分，途徑有正途、異途之別，依舉主不同又作公私劃分。薦舉是我國古代選拔官吏的重要方法之一。在隋唐之前，薦舉成為封建統(tǒng)治者選任官員的經(jīng)常性主導(dǎo)方式。自戰(zhàn)國時期的秦國算起，直至清末刑律改革，薦舉制度在我國封建王朝存在了兩千余年，其強大的生命力不得不令人深思。對中國古代長久存在的連坐和保甲等制度，學(xué)界普遍持有批評態(tài)度。但有學(xué)者應(yīng)用現(xiàn)代激勵理論，對這些制度中蘊含的激勵原理和連帶責(zé)任及其施行的不斷改進做了剖析。在早期國家的控制能力低下以及信息嚴重不對稱的情況下，連坐和保甲制度屬于一種強有力的激勵方式。在“小政府”的前提下，連帶責(zé)任有效地利用了分散化的信息，對維護國家的大一統(tǒng)以及社會穩(wěn)定起到了重要作用?。雖然這與“家天下”的皇權(quán)觀念有關(guān)，但其制度之嚴密值得我們借鑒。顯然，這一薦舉連帶責(zé)任制度，不僅在中國古代職官制度史上具有重要的意義，而且對我國正在進行的機構(gòu)改革以及干部銓選也有可借鑒之處。

四、“舉薦型”干部連帶責(zé)任制度需要回應(yīng)的幾個現(xiàn)實問題

（1）“舉薦型”干部連帶責(zé)任制度與組織部門的責(zé)任劃分。組織部門具有對本區(qū)管轄范圍的領(lǐng)導(dǎo)干部進行考察，并提出調(diào)整配備的意見和建議；辦理管理干部的任免、工資、退（離）休審批手續(xù)等職責(zé)。因此，對擬晉升的干部進行考察是組織部門的職責(zé)，對于組織部門的失察行為，仍如以往的制度一樣，由組織部門承擔(dān)責(zé)任。對于經(jīng)過了考察擬擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部或者晉升更高級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，由兩名具備相當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員進行推薦，因此，考察與推薦是兩種行為，該兩種行為存在著時間上的先后次序，考察在前，推薦在后。推薦責(zé)任的承擔(dān)不影響考察責(zé)任的追究，在很多情況下考察責(zé)任的追究與推薦責(zé)任的承擔(dān)是同時存在的，因此，推薦責(zé)任的承擔(dān)也是一種加重責(zé)任。通過這一加重責(zé)任完善干部的晉升制度，促進反腐防腐制度建設(shè)。

（2）舉薦干部中的回避制度。有人擔(dān)心實行干部連帶責(zé)任制不但不能促進廉政建設(shè)，可能會加劇裙帶關(guān)系。裙帶關(guān)系，最初就是指靠自己妻子或其他女性親屬的關(guān)系而獲得官職，引申為因血親、姻親和密友關(guān)系而獲得政治、經(jīng)濟上的利益?！皯?zhàn)場是生死關(guān)系，市場是金錢關(guān)系，情場是兩性關(guān)系，賭場是輸贏關(guān)系，官場那是絕對的裙帶關(guān)系?！?早些年在社會上廣泛流傳的一段順口溜，“夫妻室，父子科，外甥打水舅舅喝，孫子開車爺爺坐，親家辦公桌對桌”，說的就是某些國有企業(yè)、機關(guān)單位就業(yè)中的“近親繁殖”和“裙帶關(guān)系”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象說明裙帶關(guān)系是我國權(quán)力腐敗的一種形式，需要重點予以解決。在干部連帶責(zé)任制度的建構(gòu)中，也需要重點避免這一現(xiàn)象的發(fā)生。所以，在推薦人的資格中存在一定的限制條件，即有親屬關(guān)系的人應(yīng)當(dāng)回避。這一制度性安排的目的正是為了防止可能存在的裙帶關(guān)系，保證制度運行的良性循環(huán)。當(dāng)然，任何制度都可能存在利弊兩個方面的因素，關(guān)鍵是利弊如何衡量與取舍，如何讓利絕對地大于弊，同時弊在能夠克服的情況下，則是可以謹慎地使用，就如同汽車比自行車快，但是也更容易發(fā)生交通事故的道理一樣。

（3）退休領(lǐng)導(dǎo)的舉薦與責(zé)任承擔(dān)。關(guān)于退休領(lǐng)導(dǎo)的舉薦存在三種情況：一是已經(jīng)退休的領(lǐng)導(dǎo)人不能進行推薦，對推薦人要求是在職領(lǐng)導(dǎo)人，理由是這樣的推薦才有最大限度的可信度，而不是老百姓擔(dān)心的“走過場”。二是推薦人在推薦時已經(jīng)接近退休年齡是否影響推薦？我們認為這種情況不影響推薦，理由是，推薦人雖然年齡已經(jīng)接近退休，但是作為領(lǐng)導(dǎo)人的基本素質(zhì)，如責(zé)任心、道德感等仍然是存在的，相信其會珍惜自己的名譽而不會“晚節(jié)不?！?。那么緊接著的第三種情況就是當(dāng)推薦人在推薦時已經(jīng)接近退休年齡進行了推薦，而被推薦人在其退休后出現(xiàn)了“違法亂紀”的行為，如何處理？在這種情況下，仍可以對其退休金等進行相應(yīng)的處理。

（4）最高國家領(lǐng)導(dǎo)人是否需要推薦？為什么我國的最高領(lǐng)導(dǎo)人是國家主席，而不是總書記呢？因為總書記是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人，這是憲法規(guī)定的。我國《憲法》第八十一條規(guī)定：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，進行國事活動，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！备刹窟B帶責(zé)任制存在一種例外，那就是對最高國家領(lǐng)導(dǎo)人的例外，我們把這種例外稱為推薦豁免制度。主要理由是：第一，主席是國家的代表，也是國家尊嚴的象征。對主席實行干部連帶責(zé)任制會有損這種尊嚴，這在國外也是一種慣例。第二，主席沒有實際上的權(quán)力。因此，可以實行推薦豁免的價值不同于其他領(lǐng)導(dǎo)人。第三，實行推薦豁免制度會激活干部連帶責(zé)任制本身。所謂“要想甜，加點鹽”，推薦豁免制度反而會使得干部連帶責(zé)任制因增加了制度式的“插曲”而更有魅力。

此外，舉薦有功能得到獎勵嗎？我們認為作為國家干部的推薦人，具有不同于一般人的覺悟，舉薦人才應(yīng)該是一種自覺的行為。當(dāng)然，事實上在對干部的考核、評比甚至?xí)x升等環(huán)節(jié)會考慮這一因素的。此外，國家也有行政獎勵制度，適當(dāng)?shù)莫剟钜彩强尚械摹?/p>

總之，干部連帶責(zé)任制是對民法上的連帶責(zé)任的一種移植，這在中國具有歷史傳統(tǒng)，發(fā)揮了制度監(jiān)督中的人的作用，在現(xiàn)實生活中也已經(jīng)以各種方式在被使用。我們認為這一制度具有一定的合理性和應(yīng)時性，特別是在加強反腐倡廉民主建設(shè)的今天，這一制度更具有一定的現(xiàn)實價值。

五、領(lǐng)導(dǎo)干部連帶責(zé)任制度的性質(zhì)分析

我國歷史、政治、經(jīng)濟發(fā)展的特殊性與特殊的民族心理，使得建立干部連帶責(zé)任制度具有現(xiàn)實可能性。但在現(xiàn)實生活中建立帶有傳統(tǒng)色彩的制度會存在種種問題，因此特別需要予以注意。

（一）連帶責(zé)任與“罪責(zé)自負”原則的關(guān)系

顯然，干部連帶責(zé)任制度不是歷史上的連坐與株連，是一種正常的制度，是適應(yīng)現(xiàn)代社會的現(xiàn)實需要的制度創(chuàng)新。第一，今天的社會已經(jīng)不是封建專制主義社會。我們是社會主義國家，憲法上已經(jīng)確立了“國家的一切權(quán)力屬于人民”。實行這一制度的目的還是為改善用人、選人的制度機制，以提高干部素質(zhì)，建立制度性的反腐防腐措施。第二，連帶責(zé)任是“罪責(zé)自負”原則的例外。“罪責(zé)自負”已經(jīng)成為法律制度與原則，所謂“一人做事一人當(dāng)”，一個人應(yīng)當(dāng)就其自身所犯的過錯承擔(dān)責(zé)任，這就是“罪責(zé)自負”，它是現(xiàn)代法上的基本原則之一。但是任何原則都有例外，如平等原則的例外是區(qū)別對待。盡管現(xiàn)代法強調(diào)這種個人責(zé)任，但對他人行為負責(zé)的連帶責(zé)任仍大量存在。而且，“我們看到，在近幾年我國修訂的民商法律中，都無一例外地大幅度地提高了連帶責(zé)任的比重，這構(gòu)成了我國近幾年對民商法修訂中諸多內(nèi)容的一大特點”?。所以我們提出連帶責(zé)任是“罪責(zé)自負”的例外，因此，法律對連帶責(zé)任的適用有特定的限定條件，不會隨意擴大。第三，這一制度的適用范圍有嚴格的限定。目前連帶責(zé)任主要限于安全生產(chǎn)、重大突發(fā)事件等領(lǐng)域以及干部舉薦環(huán)節(jié)所建立的制度。就舉薦型領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任而言，其范圍一是限定在公務(wù)員隊伍中，不包括企業(yè)、事業(yè)單位；二是限定具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，不包括一般的普通公務(wù)員。其最終目的還是為了加強廉政建設(shè)。

當(dāng)前，反腐倡廉已經(jīng)取得了階段性的成果，如果說以前的高壓反腐主要解決“標(biāo)”的問題，那下一階段就是要解決“本”的問題，這個“本”，就是黨內(nèi)政治生活的正?；?、規(guī)范化、有序化，反腐敗以及預(yù)防腐敗需要體制改革與制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新離不開借鑒國內(nèi)外的各種制度。

（二）在責(zé)任的性質(zhì)上，干部連帶責(zé)任制度是一種政治責(zé)任還是法律責(zé)任

民主政治是責(zé)任政治，責(zé)任政治的責(zé)任包括政治責(zé)任與法律責(zé)任兩個方面，兩者很容易混淆。政治責(zé)任是政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責(zé)以及沒有履行好職責(zé)時所應(yīng)受的制裁和譴責(zé)?。法律責(zé)任是指由違法行為、違約行為或者由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的某種不利的法律后果，法律責(zé)任的產(chǎn)生會導(dǎo)致不利后果。因此，我們認為凡是國家法律明確規(guī)定的責(zé)任以及需要用法律明確規(guī)定的責(zé)任就是法律責(zé)任，即法律上的責(zé)任。不由法律規(guī)定或者不需要由法律規(guī)定，而由國家政策、黨紀等規(guī)定的責(zé)任則是政治責(zé)任。如問責(zé)、引咎辭職和黨紀處分等就是政治責(zé)任。具體而言，兩者的區(qū)別在于：一是責(zé)任的依據(jù)與追究機關(guān)不同。法律責(zé)任來自法律的明文規(guī)定，政治責(zé)任則由政策或者黨紀規(guī)定。法律責(zé)任的追究有專門的司法機關(guān)；政治責(zé)任的追究機關(guān)較多，不是專門的機關(guān)。二是先后次序不同。政治責(zé)任相對于法律責(zé)任特別是刑事法律責(zé)任的追究而言具有優(yōu)先性?。有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人雖然因為重大責(zé)任引咎辭職，但是他還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。引咎辭職和黨紀處分并不影響對其刑事責(zé)任的追究。三是承擔(dān)責(zé)任方式不同。政治責(zé)任的基本承擔(dān)方式是引咎辭職、降級、降職、記大過等。法律責(zé)任的承擔(dān)方式主要可以分為民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任三種。四是法律程序不同。程序法律責(zé)任依據(jù)《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》等進行追究，有嚴格的法律程序，而政治責(zé)任的程序相對簡單一些。兩者相比，無論在實體還是在程序上，法律責(zé)任比政治責(zé)任嚴格。

當(dāng)然，這一制度在法律上適用于各類領(lǐng)導(dǎo)干部，至于各個單位內(nèi)部自行建立的責(zé)任追究制就不屬于法律責(zé)任。

總之，連帶責(zé)任原本是民法上的一項關(guān)于債的制度，借鑒民法上的連帶責(zé)任制度，對建立我國的干部連帶責(zé)任制度具有一定的合理性和應(yīng)時性。這一制度的建立對于完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度以及對于反腐倡廉建設(shè)等均具有極為重要的理論價值與現(xiàn)實意義。

注釋：

①艾青山：《1987 年大興安嶺特大森林火災(zāi)的理賠與思考》，《中國保險報》2000 年10 月17 日。

②劉建林：《山西和順一煤礦發(fā)生死傷事故后企業(yè)隱匿不報 總經(jīng)理投案 煤管局長免職》，《工人日報》2017 年8 月18 日。

③楊銳：《疫情何時有轉(zhuǎn)機?》，《健康時報》2003 年5 月8 日。

④劉東：《上海外灘踩踏事件問責(zé)11 名官員 遇難者撫慰金80 萬元 黃浦區(qū)委書記周偉、區(qū)長彭崧撤職》，《21 世紀經(jīng)濟報道》2015 年1 月22 日。

⑤王陽、羅莎莎：《安監(jiān)部門如何擔(dān)責(zé)引發(fā)輿論熱議 ?；菲髽I(yè)應(yīng)承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任響水爆炸事故觀察與思考》，《法制日報》2019年4 月8 日。

⑥《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》第2 條。

⑦《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十五條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門未依照本條例的規(guī)定履行報告職責(zé)，對突發(fā)事件隱瞞、緩報、謊報或者授意他人隱瞞、緩報、謊報的，對政府主要領(lǐng)導(dǎo)人及其衛(wèi)生行政主管部門主要負責(zé)人，依法給予降級或者撤職的行政處分；造成傳染病傳播、流行或者對社會公眾健康造成其他嚴重危害后果的，依法給予開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

⑧《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十六條、第四十七、第四十八、第四十九條。

⑨《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五十條羅列的行為包括：（1）未依照本條例的規(guī)定履行報告職責(zé)，隱瞞、緩報或者謊報的；（2）未依照本條例的規(guī)定及時采取控制措施的；（3）未依照本條例的規(guī)定履行突發(fā)事件監(jiān)測職責(zé)的；（4）拒絕接診病人的；（5）拒不服從突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部調(diào)度的。

⑩《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第十六條。

?《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》第二十條。

?關(guān)保英：《論行政連帶責(zé)任》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2005 年第3 期；鄒?。骸犊茖W(xué)界定連帶責(zé)任 完善行政首長負責(zé)制》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2006 年第18 期；王仰文：《行政決策連帶責(zé)任制度的內(nèi)在邏輯與中國實踐》，《山東科技大學(xué)學(xué)報》2014 年第6 期。

?《中華人民共和國公務(wù)員法》第十七條。

?《中華人民共和國公務(wù)員法》第十八、十九條。

?目前，大多數(shù)學(xué)校要求考生在報名時就要提供詳細資料，包括2 名具有副教授以上職稱人員的推薦信，極少數(shù)學(xué)校是在復(fù)試時提供具體資料，包括2 名副教授以上職稱人員的推薦信。

?《中華人民共和國食品安全法》第一百四十條。

?郭曉霞：《連帶責(zé)任制度探微》，《法學(xué)雜志》2008 年第5 期。

?《鄧小平文選》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第308 頁。

?《鄧小平文選》第2 卷，人民出版社1994 年10 月第2 版，第333 頁。

?張維迎、鄧峰：《信息、激勵與連帶責(zé)任——對中國古代連坐、保甲制度的法和經(jīng)濟學(xué)解釋》，《中國社會科學(xué)》2003 年第3 期。

?王樹興：《裙帶關(guān)系》，江蘇人民出版社2011 年版。在這部小說中，作者通過一個半醒半醉的小公務(wù)員之口說出了官場法則，即“戰(zhàn)場是生死關(guān)系，市場是金錢關(guān)系，情場是兩性關(guān)系，賭場是輸贏關(guān)系，官場那是絕對的裙帶關(guān)系”。

?張豐瑞、姜全中：《論〈勞動法〉中連帶責(zé)任制度的拓展與深化》，《中共成都市委黨校學(xué)報》2007 年第5 期。

? ? 張賢明：《政治責(zé)任與法律責(zé)任的比較分析》，《政治學(xué)研究》2000 年第1 期。