祝 捷，王 萌

（武漢大學 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要目標。對黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)進行配套立規(guī)，既是貫徹落實黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的必要措施，也是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作的重點。1990 年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》最早提出黨內(nèi)法規(guī)的配套性問題并把“既注重配套完備，又防止煩瑣過濫”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則。2012 年施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第八條規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當“逐步構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[1]。2019 年新修訂的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)《制定條例》對配套立規(guī)問題作出了專門規(guī)定，明確了配套立規(guī)的要求和界限，已經(jīng)解決了“何種情況需要配套立規(guī)”這一具有根本性的問題，但仍存在諸多需要進一步釋明的問題：（1）中央黨內(nèi)法規(guī)和與之配套的下位黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系為何？配套黨內(nèi)法規(guī)是否具有獨立價值和意義？（2）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)相關(guān)制度遵循的政治邏輯是什么？又是如何在制度層面依次展開的？（3）《制定條例》第四條第二款規(guī)定了“黨內(nèi)法規(guī)保留原則”，配套立規(guī)如何與黨內(nèi)法規(guī)保留原則銜接適應(yīng)？（4）《制定條例》第十條和第十一條規(guī)定的中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)、地方省級黨委在職權(quán)范圍內(nèi)的自主立規(guī)和配套立規(guī)區(qū)別何在？（5）《制定條例》第十四條針對制定配套黨內(nèi)法規(guī)的專門性規(guī)定中所使用的“明確”“具體”“針對性”“可操作性”等用語以及“對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復性規(guī)定”的規(guī)定應(yīng)如何理解？這些問題已經(jīng)在實踐層面引發(fā)了諸多討論乃至爭議，本文擬就配套黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)問題做理論上的澄清與闡述，以期助益于相關(guān)實踐問題的解決。

一、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的理論闡釋

配套完備是形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要指標。解決黨內(nèi)法規(guī)配套性問題已經(jīng)成為中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)、地方省級黨委黨內(nèi)法規(guī)工作的重要環(huán)節(jié)，也是推動黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行、形成有效統(tǒng)一黨內(nèi)法規(guī)體系的重要需求。本文嘗試提煉和界定“黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)”這一理論概念，為解決和論述黨內(nèi)法規(guī)配套性問題提供理論工具。

（一）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的概念釋出

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)，并不是一個既有的政策名詞或規(guī)范術(shù)語，而是基于黨內(nèi)法規(guī)配套性問題所形成的理論概念。黨內(nèi)法規(guī)的配套性問題，是為何以及如何通過下位黨內(nèi)法規(guī)把黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)以及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件的內(nèi)容予以明確化、具體化，使之更加具有針對性、可操作性、實踐性的問題。對黨內(nèi)法規(guī)配套性問題的論述，多見于黨中央領(lǐng)導同志的重要論述和中央文件之中。

黨的十八大以來，習近平總書記多次對黨內(nèi)法規(guī)的配套性問題作出重要論述。2014 年10 月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中，明確指出：“牛欄關(guān)貓是不行的！要搞好配套銜接，做到彼此呼應(yīng)，增強整體功能。”[2]552014 年10 月23 日，習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上指出：“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵3]2015 年6 月26 日，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十四次集體學習時指出，反腐倡廉法規(guī)制度“要系統(tǒng)完備、銜接配套”，“把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”[2]64。

有關(guān)中央文件也對黨內(nèi)法規(guī)配套性問題進行了闡述。2013 年11 月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》明確了“建黨100 周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[4]的目標，并以“配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備”為題專段論述黨內(nèi)法規(guī)配套問題，指出：“加強對已有黨內(nèi)法規(guī)制度的配套建設(shè)，使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)的實施辦法和細則基本完備，相應(yīng)的配套專項制度不斷完善，程序性、保障性、懲戒性規(guī)定得到強化，黨內(nèi)法規(guī)的匹配性、操作性、實用性明顯提高?！盵4]2014 年十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。”[5]“配套完備”因而成為黨內(nèi)法規(guī)制度體系健全的一項重要指標。2018 年2 月，中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022 年）》再次提出增強黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性[6]。

習近平總書記的重要論述和中央文件的明確要求，不僅深刻闡述了黨內(nèi)法規(guī)配套性問題在全面從嚴治黨和黨的建設(shè)方面的重要意義，明晰了建立配套完備的黨內(nèi)法規(guī)體系在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的必要性、必然性和實施方法，也表明黨內(nèi)法規(guī)配套性問題是具有重大理論意義和實踐意義的問題，需要從理論上抽象形成權(quán)威性范疇加以概括和描述。黨內(nèi)法規(guī)配套性問題是釋出黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的問題導向，黨內(nèi)法規(guī)的配套立規(guī)就是為論述和解決黨內(nèi)法規(guī)配套性問題形成的權(quán)威性范疇。

（二）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的法理特征

配套立規(guī)是由“配套”和“立規(guī)”兩個詞構(gòu)成的偏正結(jié)構(gòu)。所謂“配套”，是指通過“添加、補缺”，使“同類事物形成整體”[7]。所謂“立規(guī)”，是指黨內(nèi)法規(guī)的制定活動。因此，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)從描述性角度可以被定義為：特定的黨內(nèi)法規(guī)制定主體通過制定下位黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)，從而使規(guī)范同一事項的黨內(nèi)法規(guī)形成有機整體的活動。根據(jù)習近平總書記關(guān)于配套立規(guī)的重要論述、中央文件精神和《制定條例》有關(guān)規(guī)定，配套立規(guī)具有從屬性、實施性、規(guī)范性和耦合性。

第一，配套立規(guī)具有從屬性，有別于中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委在自己職責范圍內(nèi)進行的自主立規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是為補充、細化、執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而進行的黨內(nèi)法規(guī)制定活動，從屬性因而是其本質(zhì)特征。配套立規(guī)的主體是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委，而根據(jù)《制定條例》第十條和第十一條，上述主體既可以進行配套立規(guī)，也可以進行自主立規(guī)。配套立規(guī)的從屬性決定了配套立規(guī)在內(nèi)容、程序和效力方面都與自主立規(guī)顯著不同：（1）在內(nèi)容上，配套立規(guī)必須是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而開展的活動，而自主立規(guī)是為了本機關(guān)、本地區(qū)黨委履行自己職責而進行的立規(guī)活動。（2）在程序上，《制定條例》第十四條第一款明確規(guī)定配套立規(guī)應(yīng)當根據(jù)上位黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)進行，上位黨內(nèi)法規(guī)沒有要求的，一般不再進行配套立規(guī)；而自主立規(guī)主要由相應(yīng)制定主體根據(jù)職權(quán)和實際需要開展。（3）在效力上，配套立規(guī)是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而開展的活動，立規(guī)內(nèi)容和依據(jù)均來自其所配套的中央黨內(nèi)法規(guī)，因而其效力亦隨該中央黨內(nèi)法規(guī)同進退，當該中央黨內(nèi)法規(guī)被廢止、修改或不再要求配套時，相應(yīng)的配套黨內(nèi)法規(guī)因而同時自然失其效力；而自主立規(guī)效力由制定主體根據(jù)需要決定，一般不隨其他黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件變化而變化。由此可見，自主立規(guī)具有更大的立規(guī)裁量空間，而配套立規(guī)受到其所配套的中央黨內(nèi)法規(guī)的嚴格限制和約束。

第二，配套立規(guī)具有實施性，有別于所配套的中央黨內(nèi)法規(guī)具有的宏觀性、抽象性和原則性特征。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是對中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實，實施性因而是其內(nèi)容特征。中央黨內(nèi)法規(guī)是由黨的中央組織制定，規(guī)定黨內(nèi)重要關(guān)系或某一方面重要工作的專門規(guī)章制度，是黨內(nèi)的基本規(guī)定或全面規(guī)定。因此，中央黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上一般具有宏觀性、抽象性和原則性的特征，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的黨組織和黨員在一個相對穩(wěn)定期間內(nèi)的實際需要。配套立規(guī)的目的，是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)。而根據(jù)《制定條例》第五條第六款規(guī)定，上述主體制定的黨內(nèi)法規(guī)只能使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的名稱，因而是對某一方面重要工作的要求和程序的具體規(guī)定。配套立規(guī)的規(guī)范定位是為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的“具體規(guī)定”，其實踐性主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委根據(jù)本領(lǐng)域、本地區(qū)的實際情況，把中央黨內(nèi)法規(guī)中具有宏觀性、抽象性和原則性的內(nèi)容具體化為適應(yīng)本領(lǐng)域、本地區(qū)實際情況的細化規(guī)定，明確宏觀表述、抽象概念和原則規(guī)定的具體內(nèi)涵，使之更加具有可操作性和針對性，也更加易于本領(lǐng)域、本地區(qū)的黨組織和黨員理解，從而避免因語言的模糊性而影響貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)，打通黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范條文和具體工作實踐的“中梗阻”。（2）配套立規(guī)的制定主體通過配套立規(guī)，把實踐工作出現(xiàn)的新情況新變化體現(xiàn)于中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行活動之中，利用中央黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容上的宏觀性、抽象性和原則性，在維護中央黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的前提下，實現(xiàn)中央黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的與時俱進和因時而變。由于配套立規(guī)的實踐性以及力戒形式主義、官僚主義的要求，指導思想、基本原則等應(yīng)當由上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容不宜出現(xiàn)在配套黨內(nèi)法規(guī)中。

第三，配套立規(guī)具有規(guī)范性，有別于為貫徹落實中央文件和上位黨內(nèi)法規(guī)制定其他黨內(nèi)規(guī)范性文件的活動。黨內(nèi)法規(guī)相較于黨內(nèi)規(guī)范性文件具有更為清晰、嚴密、完整的邏輯結(jié)構(gòu)，更有利于體現(xiàn)“規(guī)則之治”的優(yōu)勢和作用[8]。因而，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)作為一種黨內(nèi)法規(guī)的制定活動，自然具有規(guī)范性特征。配套黨內(nèi)法規(guī)作為配套立規(guī)的結(jié)果，是黨內(nèi)法規(guī)的一種。根據(jù)《制定條例》第三條和第六條的規(guī)定，配套黨內(nèi)法規(guī)是以“條款形式”表現(xiàn)于外的專門規(guī)章制度，而不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件。由于配套立規(guī)是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)和地方省級黨委貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的活動，因而其名稱應(yīng)當限定為規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，而不能使用準則、條例?；谂涮琢⒁?guī)的規(guī)范性特征，配套黨內(nèi)法規(guī)在效力上具有普遍適用性和反復適用性，在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為條款形式，在制定程序上需要嚴格履行《制定條例》規(guī)定的立規(guī)程序，在邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)當包含適用假定、行為模式、法規(guī)后果等三個部分，在立規(guī)技術(shù)上要求結(jié)構(gòu)規(guī)范、邏輯嚴謹、體系嚴密，在立規(guī)語言上要求準確、清晰，盡量避免使用口頭語、慣用語等語言，因而較之其他黨內(nèi)規(guī)范性文件有著更高的要求。

第四，配套立規(guī)具有耦合性，有別于其他單純的黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)或執(zhí)規(guī)行為。黨內(nèi)法規(guī)體系是一個內(nèi)部耦合的系統(tǒng)，不僅包含靜態(tài)層面制度文本的相互呼應(yīng)、健全完備，也包含動態(tài)層面黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系等三大體系的相互影響、協(xié)調(diào)互動。配套立規(guī)是體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)耦合特征的代表性制度：（1）配套立規(guī)是制定配套性黨內(nèi)法規(guī)的活動，是形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要環(huán)節(jié)，其所形成的配套性黨內(nèi)法規(guī)也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分。（2）配套立規(guī)是高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系的必然要求，是為貫徹落實上位黨內(nèi)法規(guī)的具體措施。（3）配套立規(guī)也是保證黨內(nèi)法規(guī)能夠在具體領(lǐng)域、具體地區(qū)得到貫徹執(zhí)行的一項措施，因而又構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系的重要環(huán)節(jié)?？梢哉f，配套立規(guī)貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)三大體系之中，有別于單純的黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)或者執(zhí)規(guī)活動，體現(xiàn)出較強的耦合性特征。

當然，解決黨內(nèi)法規(guī)配套性問題除了運用黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)外，還可以使用其他規(guī)范性文件。實踐中，一些省級黨委經(jīng)常使用決定、通知、實施意見等規(guī)范性文件的形式貫徹落實中央文件和上位黨內(nèi)法規(guī)。但是，按照《制定條例》的精神和要求，這類配套行為并不屬于本文所稱的配套立規(guī)。習近平總書記強調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策[9]。配套立規(guī)是運用法治思維和規(guī)范方法解決黨內(nèi)法規(guī)配套性問題的措施，是提高黨運用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨能力的必然趨勢，也符合黨的十九大報告提出的“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)”的要求，因而應(yīng)當成為解決黨內(nèi)法規(guī)配套性問題的主要方式，逐漸取代運用規(guī)范性文件貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的傳統(tǒng)方式。

二、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯

黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)作為一項以貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)為主要功能的制度，政治性是其首要屬性。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)在制度設(shè)計、實踐運行中應(yīng)當把政治性放在首位，因而必須遵循一定的政治邏輯。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯，是制度設(shè)計者在謀劃和安排黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的相關(guān)制度時所采取的基本思路。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯，體現(xiàn)了制度設(shè)計者對于配套立規(guī)的政治期許以及所尋求實現(xiàn)的政治功能，也是黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)相關(guān)制度設(shè)計和實踐運行的根本邏輯，是理解黨內(nèi)法規(guī)配套各項制度安排的遵循。根據(jù)習近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的重要論述、中央有關(guān)文件以及《制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯主要可以從三個方面進行展開。

（一）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)應(yīng)當把貫徹落實民主集中制作為政治原則

民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導制度，貫徹落實民主集中制是黨的一項重要政治紀律和組織紀律。習近平總書記強調(diào)，“我們實行的民主集中制，是又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的制度，是民主和集中緊密結(jié)合的制度”[10]。這項制度將充分發(fā)揚黨內(nèi)民主和正確實行集中有機結(jié)合起來，要求堅持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導下的民主相結(jié)合，既充分發(fā)揚民主，又善于集中統(tǒng)一。完善和落實民主集中制的各項制度，才能保證黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一。

1938 年10 月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上指出，“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”[11]，揭示了黨內(nèi)法規(guī)的首要目的在于“統(tǒng)一各領(lǐng)導機關(guān)的行動”。《制定條例》第三條對于黨內(nèi)法規(guī)的定義進行了闡釋，突出強調(diào)“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志”是黨內(nèi)法規(guī)的首要屬性，更加體現(xiàn)了民主集中制的要求。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)是中央紀律檢查委員會、黨中央工作機關(guān)及地方省級黨委為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)而作出配套規(guī)定的活動，黨中央的授權(quán)是配套立規(guī)效力的唯一來源，因而是在黨中央集中領(lǐng)導的前提下發(fā)揚黨內(nèi)民主的重要路徑，既可以最大限度地激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又可以實現(xiàn)全黨思想和行動的統(tǒng)一，保證了民主集中原則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的核心作用。

《制定條例》第十條、第十一條明確規(guī)定中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)、地方省級黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的黨內(nèi)法規(guī)有兩類，其中的第一類即為“為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定”。這就明確了配套主體的配套立規(guī)行為最直接的和最本質(zhì)的目的就是貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)。同時，第十四條規(guī)定，“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”，“除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復性規(guī)定”。這些規(guī)定是確保中央黨內(nèi)法規(guī)在實踐中具有直接適用效力的要求，更是維護黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威的要求，能夠避免中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威因下級單位配套而被層層分解和層層遞減，體現(xiàn)了充分發(fā)揚黨內(nèi)民主和正確實行集中統(tǒng)一的有機結(jié)合，對于防止和克服議而不決、決而不行的分散主義無疑具有重要的作用。

（二）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)應(yīng)當把做到“兩個維護”作為政治目的

《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》明確指出：“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，最重要的是堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導；堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導，最關(guān)鍵的是堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。”做到“兩個維護”是中國共產(chǎn)黨的重大政治成果和寶貴經(jīng)驗，也是《制定條例》第二條對于黨內(nèi)法規(guī)制定工作作出的明確要求，更是黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)在制度設(shè)計上必須實現(xiàn)的政治目的。做到“兩個維護”，體現(xiàn)在不折不扣貫徹落實黨中央決策部署上，而黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)問題關(guān)乎黨中央重要決策部署的貫徹執(zhí)行，關(guān)乎民主集中制原則的貫徹落實，關(guān)乎黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行。因而，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)必須嚴格遵循“兩個維護”，把做到“兩個維護”作為制度設(shè)計和實踐運行的根本出發(fā)點和落腳點。

第一，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)具有從屬性和實施性的特征，以維護上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和穩(wěn)定為目標，能夠有效實現(xiàn)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導。當前，在配套立規(guī)過程中，存在“二次立規(guī)”“搶跑立規(guī)”等現(xiàn)象，影響和制約了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，也在一定程度上損害了黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和有效實施。所謂“二次立規(guī)”，是一些地方和部門在中央黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)有了明確規(guī)定的情況下，以配套立規(guī)的名義制定一部內(nèi)容大體相同甚至完全相同的黨內(nèi)法規(guī)?！岸瘟⒁?guī)”不僅耗費了立規(guī)資源，而且使得一些基層黨內(nèi)法規(guī)實務(wù)工作者出現(xiàn)不看上位黨內(nèi)法規(guī)、只等地方省級黨委制定出臺配套實施細則的現(xiàn)象，從而嚴重減弱了中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，不利于全黨團結(jié)一致。所謂“搶跑立規(guī)”，是一些地方和部門在黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)沒有規(guī)定的情況下，超越中央黨內(nèi)法規(guī)已規(guī)定的范圍，以“改革創(chuàng)新”等名義制定規(guī)定的情況?！皳屌芰⒁?guī)”超越了中央黨內(nèi)法規(guī)的范圍，導致中央黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威被損害和削弱，進而損害和削弱了中央權(quán)威。配套立規(guī)在制度設(shè)計上必須克服“二次立規(guī)”和“搶跑立規(guī)”，使配套黨內(nèi)法規(guī)能夠嚴守黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，嚴守配套立規(guī)的從屬性、實施性特征，保證各級黨組織和黨員干部始終自覺地在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，能夠確保黨中央政令暢通、令行禁止，杜絕出現(xiàn)自行其是、各自為政的問題，杜絕基層搞上有政策、下有對策，確保黨中央一錘定音、定于一尊的權(quán)威。

第二，黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)具有規(guī)范性和耦合性的特征，通過配套立規(guī)的科學化、規(guī)范化構(gòu)建，能夠把“兩個維護”體現(xiàn)到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全過程和各方面。黨內(nèi)法規(guī)的配套立規(guī)，是黨章和上位黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行的必要路徑。《制定條例》第三條明確指出黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制定主體為體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)規(guī)范性的內(nèi)在屬性，是能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動的重要功能和特征。而配套黨內(nèi)法規(guī)作為上位黨內(nèi)法規(guī)的細化規(guī)定，能夠彌合黨內(nèi)法規(guī)抽象性與黨的領(lǐng)導和建設(shè)活動具體性的落差。同時，黨內(nèi)法規(guī)文本是靜態(tài)的，而黨內(nèi)法規(guī)實踐活動是動態(tài)的，因此，配套立規(guī)著眼于有針對性、可操作性的具體規(guī)定，能夠滿足黨內(nèi)法規(guī)文本的靜態(tài)性和實踐活動的動態(tài)性的迫切需要。

（三）黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)應(yīng)當把力戒形式主義、官僚主義作為政治要求

力戒形式主義、官僚主義是黨的政治建設(shè)的重要任務(wù)。習近平總書記指出，要力戒形式主義、官僚主義，推動黨的路線方針政策落地生根[12]。2019 年3 月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下簡稱《通知》），解決了當前形式主義、官僚主義存在的突出問題。力戒形式主義、官僚主義要求“堅決防止和糾正落實黨中央決策部署不用心、不務(wù)實、不盡力”，要“發(fā)揚‘短實新’文風，堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”，“地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件，可結(jié)合實際制定務(wù)實管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則”，“科學確定中央文件密級和印發(fā)范圍，能公開的公開”[13]等，而配套立規(guī)，正是解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)當中存在的“形式主義、官僚主義”的必然要求。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)進入快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，一系列重要的中央黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，截至2019 年10 月31 日，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)269 部、部委黨內(nèi)法規(guī)295 部、地方黨內(nèi)法規(guī)5484 部。其中有大部分為中央黨內(nèi)法規(guī)的配套黨內(nèi)法規(guī)。當前階段，制約黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進一步深入的一個突出問題就是部分配套黨內(nèi)法規(guī)過多過濫、過長過“水”[8]。一些部門和地方為進行配套立規(guī)，采取直接大段甚至全文照抄照搬上位黨內(nèi)法規(guī)文本的方式。這既不利于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，也不利于黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行實施。這一問題的產(chǎn)生一方面囿于立規(guī)水平和技術(shù)的不足；另一方面，也在一定程度上反映出立規(guī)主體“不用心、不務(wù)實、不盡力”[13]的問題，更是形式主義、官僚主義的一種突出表現(xiàn)。

因此，《制定條例》第十四條對于配套立規(guī)的規(guī)定，明確“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”，要求“對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復性規(guī)定”這一規(guī)定與《通知》中規(guī)定的地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件“除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則”[13]這一精神相一致，既能夠保證配套立規(guī)主體對黨中央決策部署的貫徹落實、務(wù)實盡力，又能保證立規(guī)資源的合理配置，避免配套黨內(nèi)法規(guī)過多過濫。同時，第十四條明確要求“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍，作出的規(guī)定應(yīng)當明確、具體，具有針對性、可操作性”，這一規(guī)定與《通知》中要求的“堅決壓縮篇幅，防止穿靴戴帽、冗長空洞”[13]這一精神相一致，不僅能夠解決配套黨內(nèi)法規(guī)存在的過長過“水”問題，更體現(xiàn)出配套立規(guī)在制定技術(shù)層面的突出要求。

三、黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)政治邏輯的制度實現(xiàn)

配套立規(guī)的政治邏輯要在制度層面通過一系列規(guī)范技術(shù)予以體現(xiàn)，才能充分發(fā)揮其指導和約束作用。明確配套立規(guī)的技術(shù)性原則和相應(yīng)的體制機制等制度安排，是政治邏輯得以指導配套立規(guī)活動的實踐方式和必然途徑。當前，《制定條例》已經(jīng)為配套立規(guī)提供了重要遵循，需要在實踐中進一步體現(xiàn)《制定條例》精神，通過制度安排將其中的具體要求落到實處，才能推動配套立規(guī)活動不斷完善。為進一步貫徹配套立規(guī)的政治邏輯，落實《制定條例》的具體要求，回應(yīng)當前配套黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中存在的突出問題，應(yīng)當在實踐中明確配套立規(guī)所遵循的技術(shù)性原則，完善相關(guān)工作機制，從而促進黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范化、科學化、精細化，推進配套立規(guī)的有效開展。

（一）配套立規(guī)的技術(shù)性原則

配套立規(guī)的技術(shù)性原則，是在遵循政治邏輯的基礎(chǔ)上，保證配套立規(guī)的立規(guī)質(zhì)量、立規(guī)效果，確保配套立規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成銜接協(xié)調(diào)、融貫有序的原則。配套立規(guī)的技術(shù)性原則體現(xiàn)配套立規(guī)本質(zhì)，能夠指導和規(guī)范配套立規(guī)的起草、制定、審查各環(huán)節(jié)，并能夠解決黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的實踐問題，因而應(yīng)當予以明確。

第一，優(yōu)位原則。這一原則要求配套立規(guī)必須以上位黨內(nèi)法規(guī)為遵循，體現(xiàn)出上位黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)越地位，即上位黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)于配套黨內(nèi)法規(guī)。從這一角度而言，優(yōu)位原則實際體現(xiàn)的是黨內(nèi)法規(guī)的位階體系。因此，優(yōu)位原則在強調(diào)基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)與配套黨內(nèi)法規(guī)權(quán)限劃分的同時，側(cè)重于要求配套立規(guī)必須以上位黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限為依據(jù)，必須服從于上位黨內(nèi)法規(guī)，并不得與之抵觸。因此，優(yōu)位原則可以有效解決配套立規(guī)的權(quán)限劃分問題。

優(yōu)位原則要求配套立規(guī)不得違背和逾越上位黨內(nèi)法規(guī)的禁止性、約束性規(guī)定，不得規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)中沒有規(guī)定的事項，同時，必須符合《制定條例》規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)保留原則和中央黨內(nèi)法規(guī)保留原則?！吨贫l例》第九條第二款對中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了保留事項，第十四條第二款規(guī)定了“制定配套黨內(nèi)法規(guī)，不得超出上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的范圍”，這就要求配套立規(guī)與黨章、黨的理論和路線方針政策不相抵觸，與上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定不相抵觸，同時在遵循“中央黨內(nèi)法規(guī)保留”的前提下，不得隨意創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責、黨員義務(wù)權(quán)利、紀律處分和組織處理。如：對于《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》的配套立規(guī)，因上位黨內(nèi)法規(guī)未規(guī)定黨務(wù)公開可以依申請公開，那么在制定實施細則時，則不得規(guī)定地方的黨務(wù)公開工作可以依申請公開。

第二，授權(quán)明確性原則。這一原則要求配套立規(guī)必須在上位黨內(nèi)法規(guī)有明確授權(quán)規(guī)定的前提下才能啟動，即明確授權(quán)才可為?！吨贫l例》第十四條第一款明確規(guī)定“上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求制定配套黨內(nèi)法規(guī)的，應(yīng)當及時制定；沒有要求的，一般不再制定”。這一規(guī)定即是對授權(quán)明確性原則的重要體現(xiàn)。因此，授權(quán)明確性原則可以有效解決配套立規(guī)的效力來源問題。

授權(quán)明確性原則有以下三個方面的要求：（1）對于配套立規(guī)的授權(quán)應(yīng)當以明示的形式作出，當中央黨內(nèi)法規(guī)未對是否可以制定實施細則等作出規(guī)定時，即意味著該黨內(nèi)法規(guī)禁止進行配套立規(guī)，而不應(yīng)解釋為“默示授權(quán)”。習近平總書記在黨的十八屆六中全會上對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說明中明確指出：“條例沒有對中央部委和地方黨委制定實施細則作出授權(quán)規(guī)定，體現(xiàn)全黨必須一體執(zhí)行，防止搞變通、打折扣?！盵14]這一重要論述充分說明了授權(quán)明確性原則的重要作用，即維護黨中央領(lǐng)導的權(quán)威性和統(tǒng)一性，防止部門或地區(qū)在執(zhí)行上“搞變通、打折扣”。（2）當中央黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)配套立規(guī)授權(quán)條款時，要求中央黨內(nèi)法規(guī)在授權(quán)條款中對于授權(quán)目的、被授權(quán)主體、模態(tài)詞、配套黨內(nèi)法規(guī)種類、授權(quán)范圍等內(nèi)容進行明確規(guī)定，以更好地指導配套立規(guī)主體開展配套立規(guī)工作，避免造成立規(guī)資源的浪費。（3）對于配套立規(guī)主體而言，授權(quán)明確性原則要求其根據(jù)授權(quán)條款的具體要求，應(yīng)當及時對配套立規(guī)工作作出反應(yīng)。授權(quán)條款規(guī)定“應(yīng)當”配套立規(guī)的，被授權(quán)配套立規(guī)主體應(yīng)當及時通過編制與調(diào)整本系統(tǒng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的規(guī)劃和計劃，將該配套立規(guī)作為本系統(tǒng)本地區(qū)黨委在一定時期的明確工作要求，及時制定出臺；授權(quán)條款規(guī)定“可以”配套立規(guī)的，被授權(quán)配套立規(guī)主體應(yīng)當在對本系統(tǒng)本地區(qū)進行配套立規(guī)的必要性和可行性進行充分分析論證的基礎(chǔ)上，決定是否確有需要進行配套立規(guī)，避免出現(xiàn)實踐中一些地方省級黨委盲目追求立規(guī)數(shù)量而忽視立規(guī)質(zhì)量的現(xiàn)象，從而維護黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。當然，根據(jù)配套立規(guī)的從屬性特征，上位黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)可以撤回，也可以改變，配套黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當因授權(quán)的撤回或改變而無效或作相應(yīng)的修改。

第三，輔助原則。這一原則要求配套立規(guī)應(yīng)當以責任制立規(guī)和實施性立規(guī)為主，避免創(chuàng)制性立規(guī)。輔助原則作為一種權(quán)限規(guī)則，并不要求特定政策具有特定目標、方向或內(nèi)容，而是要求“這項政策必須在能夠成功實現(xiàn)目標的最小的可行單位中執(zhí)行”[15]。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求，要注意維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系完整統(tǒng)一，部門和地方黨內(nèi)法規(guī)要與中央法規(guī)制度協(xié)調(diào)一致，防止本位主義、分散主義，防止搞上有政策、下有對策。因此，將這一原則運用到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)當中，強調(diào)作為上位的基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)與下位的配套黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當優(yōu)先解決與自身能力相適應(yīng)的黨內(nèi)事務(wù)。因此，輔助原則可以有效解決上位黨內(nèi)法規(guī)與下位黨內(nèi)法規(guī)如何實現(xiàn)內(nèi)容銜接的問題，明確配套立規(guī)制定的實質(zhì)標準和運行機制。

輔助原則主要有以下三個方面要求：（1）配套立規(guī)的目的應(yīng)當是將上位黨內(nèi)法規(guī)具體化，使之更加具有可操作性，以解釋上位黨內(nèi)法規(guī)出現(xiàn)的概念、貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的原則、率定上位黨內(nèi)法規(guī)要求制定的程序和形式、規(guī)定上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定行為或違規(guī)行為的構(gòu)成要件為主。基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當用于規(guī)范具有全局性、基礎(chǔ)性的適用于全黨范圍的事務(wù)，而配套黨內(nèi)法規(guī)只能在與上位黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定事項的目標相一致的范圍內(nèi)，對上位黨內(nèi)法規(guī)中的實施性、程序性、保障性、懲戒性規(guī)定加以強化，對具有可操作性、實施性的規(guī)定加以細化，不能搞“二次立規(guī)”，也不能“層層遞減”或“層層加碼”。（2）配套立規(guī)應(yīng)當做到“不重復”“不超越”，即滿足《制定條例》第十四條第二款規(guī)定的“除非必要情況，對上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容不作重復性規(guī)定”。在進行配套立規(guī)時應(yīng)當首先明確哪些內(nèi)容是上位黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的、哪些內(nèi)容是上位黨內(nèi)法規(guī)需要補充的、哪些內(nèi)容是能夠體現(xiàn)部門和地方工作特色的，避免直接抄錄上位黨內(nèi)法規(guī)原文，如此才能實現(xiàn)縱向上做到上位主干、下位配套相互銜接，橫向上保證同位階、同部門、同區(qū)域協(xié)調(diào)一致、各司其職，發(fā)揮各類黨內(nèi)法規(guī)的最大價值和效力，使黨內(nèi)法規(guī)體系完備嚴密，維護上位黨內(nèi)法規(guī)的價值和權(quán)威。（3）配套立規(guī)在制定過程中應(yīng)當就其中涉及的重大問題與有關(guān)部門和單位進行協(xié)商，避免出現(xiàn)“各自為政”“決而不行”的問題，確保配套立規(guī)所立之規(guī)能夠在本系統(tǒng)本地區(qū)得到有效貫徹執(zhí)行。

第四，比例原則。這一原則要求配套黨內(nèi)法規(guī)必須以貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)為限，與上位黨內(nèi)法規(guī)意圖實現(xiàn)目的成比例、相適應(yīng)。比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，一般認為由適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則構(gòu)成。適當性原則強調(diào)公權(quán)力行為必須切合其預期目的；必要性原則強調(diào)公權(quán)力主體實施的行為在通過適當性原則的前期審核之后，在窮盡列舉所有能夠?qū)崿F(xiàn)預期目標的方法中，必須嚴格挑選出使私權(quán)利“犧牲最輕的方法”[16]369；均衡性原則強調(diào)某種途徑雖然是達成目標的必不可少之條件，但是，“決不可強加于人民過度的負擔”[16]369。因此，比例原則可以有效解決配套立規(guī)的功能定位問題。

比例原則主要有以下三個方面要求：（1）配套立規(guī)應(yīng)當與“具體規(guī)定”的定位和功能相適應(yīng)，注重針對性和可操作性，即《制定條例》第十四條第二款所規(guī)定的配套立規(guī)“作出的規(guī)定應(yīng)當明確、具體，具有針對性、可操作性”，做到條款內(nèi)容規(guī)范、針對問題精準、解決措施明確。既不能簡單照抄照搬，為了配套而配套，又不能脫離實際，看起來很嚴格，實際上執(zhí)行不下去。（2）配套立規(guī)不得層層加重黨組織和黨員義務(wù)責任，也不能層層減弱黨組織和黨員的權(quán)利；其中對于涉及限制合法權(quán)益、設(shè)定義務(wù)的措施性條款，應(yīng)當在黨章的根本性規(guī)定范圍內(nèi)全面考慮各種因素，綜合權(quán)衡各種利益，符合制定權(quán)限的內(nèi)容要求，不得逾越必要的限度，更不能“小題大做”。（3）配套立規(guī)應(yīng)當具有貫徹執(zhí)行上位黨內(nèi)法規(guī)的可能，確保每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了，避免出現(xiàn)謀求部門利益和地方保護的問題，避免出現(xiàn)在立規(guī)時片面強調(diào)地方特殊性，從而打折扣、搞變通或選擇性執(zhí)行。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)建設(shè)工作機制

《制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等一系列相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)形成了黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機制，是提升黨內(nèi)法規(guī)制定水平的重要遵循和參考。結(jié)合相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查工作在黨中央層面由中央辦公廳負責，主要承擔事前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，對重點內(nèi)容統(tǒng)籌規(guī)劃和計劃并進行審核批準；事中對具體問題進行指導和審核；事后進行備案審查和評估等工作。在地方層面，地方黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督檢查工作多是防止抵觸上位黨內(nèi)法規(guī)而進行的反向?qū)彶?，大多通過清理制度解決黨內(nèi)法規(guī)制度的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題，但是這些只能是消極地應(yīng)對問題產(chǎn)生的影響，并不能積極避免問題的出現(xiàn)。如，對于地方省級黨委，其立規(guī)活動過程相對而言較為封閉，對于中央的一些信息不能及時有效掌握，而信息不對稱問題是這類配套立規(guī)主體在配套立規(guī)工作中相對薄弱的重要原因。因此，配套立規(guī)中各級主體既要不斷提高立規(guī)能力和制定水平，也要不斷健全配套立規(guī)的制定程序，完善配套立規(guī)的監(jiān)督檢查機制，從而增強配套立規(guī)的生命力。具體而言：

第一，建立配套立規(guī)前置評估制度。在起草中央黨內(nèi)法規(guī)時，中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體就應(yīng)當對其中涉及的重要制度、原則和舉措的配套規(guī)定作出一定的設(shè)計安排，在進行論證時，對配套的必要性和可行性進行專題論證說明，充分研究中央黨內(nèi)法規(guī)在實施中可能出現(xiàn)的問題情形，并進行有效合理的安排。基于此，中央黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)具有明確、具體的內(nèi)容，盡量予以明確規(guī)定，不能完全依賴于后續(xù)配套立規(guī)，這樣才能使配套立規(guī)活動更具現(xiàn)實可能性，從而維護中央黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

第二，健全配套立規(guī)評價制度。各配套立規(guī)主體由于立規(guī)經(jīng)驗、能力和主動性等有所差異，因此，有必要建立配套立規(guī)評價制度，對配套黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性等進行明確規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)應(yīng)當通過征求意見、溝通協(xié)調(diào)、調(diào)研論證等方式對各部門各地區(qū)的配套立規(guī)活動進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導，確保配套立規(guī)活動的有效進行。

第三，探索配套立規(guī)程序機制。配套立規(guī)主體應(yīng)當制定本系統(tǒng)本地區(qū)的配套立規(guī)程序機制，確立本系統(tǒng)本地區(qū)在進行配套立規(guī)時的剛性最低程序要求。同時，在民主集中制原則的指導下，配套立規(guī)既要在上級黨組織的統(tǒng)一部署下進行，還應(yīng)擴大各方主體的參與度，積極發(fā)揮相關(guān)專家學者的智庫服務(wù)作用，推動實務(wù)工作者、理論研究者和黨員干部的共同參與。

第四，建立配套立規(guī)備案審查標準?！吨贫l例》第十四條對于配套立規(guī)工作作出了具體要求，應(yīng)當根據(jù)《制定條例》的要求，建立配套立規(guī)審查評價標準，對配套立規(guī)主體的積極性、配套立規(guī)程序的科學性、配套立規(guī)內(nèi)容的有效性等進行有效審查。如，對于中央黨內(nèi)法規(guī)中明確要求進行配套的，配套立規(guī)主體應(yīng)當及時進行配套，但是對“及時”的理解，不同的配套立規(guī)主體則有所不同，而這一審查標準的缺失，造成了實踐中有些地方省級黨委在上位黨內(nèi)法規(guī)公布幾年后才進行配套，甚至至今也沒有對上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求配套的進行配套。因此，就應(yīng)當對配套立規(guī)的時限、質(zhì)量等標準進行明確規(guī)定，以更好地指導配套立規(guī)主體的工作。

四、結(jié)語

黨的十九屆四中全會提出“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)進入了快速發(fā)展階段，一大批重要的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)密集出臺。配套立規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要內(nèi)容和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實施的有力支撐，對于把基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)貫徹執(zhí)行意義重大，而且構(gòu)成了部門和地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)工作的重要組成部分。厘清黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯和規(guī)范技術(shù)，并從理論角度討論其制度應(yīng)然，對于完善配套立規(guī)的制度機制，有助于推動不同位階、不同類型黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成上下有序、體系融貫、邏輯自洽的體系。本文只是提出了對于配套立規(guī)問題的研究框架，對于配套立規(guī)更加精細化的理論建構(gòu)，將另文探討。