掌孝恩

海關(guān)總署倪岳峰署長(zhǎng)在2020 年全國(guó)海關(guān)工作會(huì)議上指出：“必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，用改革的思維和辦法解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)……讓各項(xiàng)改革相得益彰、發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，……更加適應(yīng)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展要求?！被赝覈?guó)加工貿(mào)易40 多年發(fā)展路程，海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的改革創(chuàng)新從未停止，也經(jīng)歷了幾次比較大的變動(dòng)。但無(wú)論怎么改革，都沒(méi)有跳出加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)的框框，本文試從提升新時(shí)代海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，打造先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的監(jiān)管體制機(jī)制的視角，談?wù)勗谛滦蝿?shì)下創(chuàng)新海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的頂層改革問(wèn)題，以期最終實(shí)現(xiàn)海關(guān)管得住、放得開(kāi)、效率高、成本低的監(jiān)管效果。

一、取消手（賬）冊(cè)創(chuàng)新加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，世界新的多邊復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、外貿(mào)、環(huán)境形勢(shì)對(duì)我國(guó)加工貿(mào)易企業(yè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。海關(guān)以合同為單元（手冊(cè)管理）、以企業(yè)為單元（賬冊(cè)管理）的傳統(tǒng)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管模式顯得力不從心，甚至在一定程度上變成了海關(guān)改革和企業(yè)發(fā)展的障礙。面對(duì)加工貿(mào)易監(jiān)管新的客觀情況，取消現(xiàn)有的加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)，是促進(jìn)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)” 的必要條件，對(duì)于將加工貿(mào)易改革引向深處促進(jìn)企業(yè)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有利于海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力提高，是海關(guān)創(chuàng)新理念模式，持續(xù)推進(jìn) “放管服” 改革的重要舉措

近年來(lái)，受?chē)?guó)際競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，加工貿(mào)易企業(yè)生存環(huán)境不容樂(lè)觀，一些加工工廠不斷向國(guó)外轉(zhuǎn)移，企業(yè)用工、材料成本上升，特別是2020 年受新冠肺炎疫情的影響，企業(yè)的生存空間和轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨著極大的挑戰(zhàn)，這時(shí)候更需要包括海關(guān)在內(nèi)的各級(jí)監(jiān)管部門(mén)從當(dāng)前的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、企業(yè)生存的狀況及面臨的困難出發(fā)，想方設(shè)法簡(jiǎn)政、放權(quán)，為企業(yè)減負(fù)，并借此契機(jī)，改變以往對(duì)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革修修補(bǔ)補(bǔ)、放不開(kāi)手腳的做法，勇于把企業(yè)從 “手（賬）冊(cè)” 的禁錮中解脫出來(lái)，在思想解放和觀念碰撞中找準(zhǔn)海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，以既專業(yè)簡(jiǎn)化又嚴(yán)密高效的效果實(shí)現(xiàn)海關(guān)加工貿(mào)易管理的 “少、精、好”；另一方面，“海關(guān)改革2020” 方案已進(jìn)入最后收官階段，新時(shí)代海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)目標(biāo)的號(hào)角已經(jīng)吹響，作為海關(guān)監(jiān)管重要組成部分的加工保稅監(jiān)管，再也不能把改革始終停留在防控風(fēng)險(xiǎn)、防止利用加工貿(mào)易走私、想盡辦法管住企業(yè)上，而應(yīng)該適應(yīng)國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的要求，接軌國(guó)際海關(guān)先進(jìn)的監(jiān)管機(jī)制，響應(yīng)海關(guān)總署 “用改革的思維和辦法解決發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題” 號(hào)召，在推進(jìn)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的目標(biāo)上邁開(kāi)堅(jiān)定的步伐。

（二）有利于打造先進(jìn)的、在國(guó)際上最具競(jìng)爭(zhēng)力的海關(guān)監(jiān)管機(jī)制，持續(xù)改善海關(guān)監(jiān)管服務(wù)模式，釋放人力資源

加工貿(mào)易管理是我國(guó)海關(guān)在各種貿(mào)易方式中最為復(fù)雜的監(jiān)管方式，因?yàn)閺?fù)雜，所以在保稅監(jiān)管初期，海關(guān)就制定了嚴(yán)格的手（帳）冊(cè)管理制度。其實(shí)，面對(duì)同樣的問(wèn)題，歐美西方國(guó)家海關(guān)并沒(méi)有采用手（帳）冊(cè)管理模式。我們不應(yīng)該被以往固有的保稅監(jiān)管模式所羈系，也不應(yīng)該總是帶著有色眼鏡去看待加工貿(mào)易及企業(yè)。取消加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)，放開(kāi)前道的備案審批，通過(guò) “互聯(lián)網(wǎng)+ 稽核查” 模式將海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)后移，企業(yè)對(duì)保稅貨物的提取、生產(chǎn)可以通過(guò)相連的系統(tǒng)應(yīng)用直接傳輸?shù)胶ｊP(guān)，可避免關(guān)企雙方使用大量的資源用于準(zhǔn)備單證資料、審核單證資料以及驗(yàn)證單耗核銷(xiāo)上，不僅提升了海關(guān)監(jiān)管質(zhì)量，還提高了行政效率，真正實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新監(jiān)管；其次，簡(jiǎn)化且具有競(jìng)爭(zhēng)力的監(jiān)管制度，有利于促進(jìn)加工貿(mào)易企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端延伸，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和多元化發(fā)展。

（三）有利于企業(yè)守法自律，持續(xù)推動(dòng)守法誠(chéng)信建設(shè)，達(dá)到真正意義上的企業(yè)信用體系的構(gòu)建

企業(yè)信用管理是海關(guān)監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，風(fēng)險(xiǎn)管理是海關(guān)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的中心內(nèi)容，取消加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)對(duì)于企業(yè)的自律行為要求極高。因此，如何將風(fēng)險(xiǎn)管理與構(gòu)建海關(guān)對(duì)加貿(mào)企業(yè)的信用體系管理緊密的結(jié)合起來(lái)，采取包容謹(jǐn)慎的新型保稅監(jiān)管模式尤為重要，這比單純的簡(jiǎn)化手續(xù)、簡(jiǎn)化流程，放權(quán)于企業(yè)要求更高，對(duì)海關(guān)保稅監(jiān)管也是新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)。但是，我們也充分地意識(shí)到，只有創(chuàng)新管理，放權(quán)企業(yè)、信任企業(yè)，海關(guān)才能有效適應(yīng)“放管服” 對(duì)市場(chǎng)主體的新要求，確保加工貿(mào)易市場(chǎng)不因放權(quán)簡(jiǎn)權(quán)而放松監(jiān)管，加工貿(mào)易秩序不因放權(quán)簡(jiǎn)權(quán)而失去應(yīng)有的秩序。所以，要想構(gòu)建真正的企業(yè)信用體系，必須一面強(qiáng)化監(jiān)管制度的創(chuàng)新，一面積極引導(dǎo)企業(yè)的自律行為，讓企業(yè)極度重視信用管理體系，讓信用管理體系成為企業(yè)約束自身行為的枷鎖。

（四）有利于創(chuàng)造寬松的進(jìn)出口營(yíng)商環(huán)境，持續(xù)促進(jìn)加工貿(mào)易穩(wěn)步健康發(fā)展

我國(guó)的加工貿(mào)易經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展，逐步形成了富有特點(diǎn)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)和國(guó)際產(chǎn)業(yè)合作形式，由于兩頭在外，日常生活中大量的日用品、消費(fèi)品、工業(yè)品等都是在世界范圍內(nèi)加工合作生產(chǎn)的產(chǎn)品，既關(guān)聯(lián)民生又牽動(dòng)就業(yè)。其 “進(jìn)出口額占比在1998 年曾一度達(dá)到外貿(mào)總量的53.4%。受?chē)?guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化的影響，又跌至去年底的25.2%”。①商務(wù)部：《1-2月我國(guó)進(jìn)出口和出口分別下降9.6%、15.9%》，http://news.sina.com.cn/o/2020-04-10/doc-iircuyvh6989216.shtml。當(dāng)前，新冠疫情嚴(yán)重沖擊著全球經(jīng)濟(jì)，加工貿(mào)易首當(dāng)其沖，企業(yè)同時(shí)面臨著進(jìn)口原料和成品出口的雙重?cái)D壓，受到的影響顯而易見(jiàn)。一面是全球供應(yīng)鏈?zhǔn)茏?，原材料、零配件進(jìn)口不暢；另一面是出口不暢增加訂單明顯減少。從病毒的形成原因和疫情的蔓延趨勢(shì)上看，全球疫情不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)結(jié)束，因此，加工貿(mào)易面臨著前所未有的困境，當(dāng)下比任何時(shí)候都有必要采取最有力的措施推動(dòng)加工貿(mào)易企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，使其能夠達(dá)到隨時(shí)隨地按所需要的進(jìn)出口營(yíng)商環(huán)境，及時(shí)進(jìn)口料件生產(chǎn)或及時(shí)出口訂單產(chǎn)品來(lái)快速占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)。在新形勢(shì)下取消加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)管理，創(chuàng)新更具競(jìng)爭(zhēng)力、更加寬松快捷的新保稅監(jiān)管模式更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值意義。

二、基于加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)管理模式改革的局限性及啟示

統(tǒng)籌推進(jìn)海關(guān)改革與制度建設(shè)是新海關(guān)貫徹落實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，持續(xù)深化加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革攻堅(jiān)，促進(jìn)加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革發(fā)生 “化學(xué)反應(yīng)” 是海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，加工貿(mào)易保稅監(jiān)管改革的 “化學(xué)反應(yīng)” 是指改革要完全破除現(xiàn)有的加工貿(mào)易手（帳）冊(cè)管理模式，改革要具有徹底性，要既有破又有立，而不是政策上簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)。要實(shí)現(xiàn)加工貿(mào)易改革的 “化學(xué)反應(yīng)”，首先要找準(zhǔn)從哪里 “破”，即要找出傳統(tǒng)的加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)管理模式下的改革有哪些痛點(diǎn)。

（一）手（賬）冊(cè)管理模式下的改革業(yè)務(wù)手續(xù)依然繁瑣，政府及企業(yè)期待更加寬松的松綁

簡(jiǎn)政放權(quán)，從政府的要求看，首先是 “破除不合理體制機(jī)制障礙，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造”，堅(jiān)決把該放的放開(kāi)，該減掉的減掉；從企業(yè)的需求看，是政府最大限度地為市場(chǎng)主體松綁，更加突出優(yōu)化政府服務(wù)，“繼續(xù)取消和減少行政審批”。通過(guò)多次接觸加工貿(mào)易企業(yè)可知，其實(shí)企業(yè)最想得到的實(shí)惠無(wú)外乎減少稅、費(fèi)，簡(jiǎn)化手續(xù)。稅是國(guó)家層面的稅收，在支持企業(yè)加工出口退稅等方面也調(diào)整一些稅率，讓企業(yè)從中受益，其它關(guān)稅、增值稅等，無(wú)法減免；費(fèi)，大多屬于地方政府或行業(yè)層面的保障，已減少了許多，特別是一些不合理的收費(fèi)、無(wú)形增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的稅都減掉了。那對(duì)于繁瑣的手續(xù)，應(yīng)該越簡(jiǎn)越好，最好不要審批。對(duì)于加工貿(mào)易保稅貨物進(jìn)出口，雖然取消了橫向部門(mén)相關(guān)門(mén)檻的審批，如商務(wù)部門(mén)的合同審批、企業(yè)生產(chǎn)能力證明、銀行保證金臺(tái)賬等，但還是要向海關(guān)辦理設(shè)立手冊(cè)的申請(qǐng)。雖然電子手（賬）冊(cè)的設(shè)立已經(jīng)可以不見(jiàn)面審批，但大多企業(yè)在前期的自主歸類(lèi)、政策了解以及單證準(zhǔn)備方面，因諸多問(wèn)題的存在還要往返關(guān)企兩地，當(dāng)面溝通、了解或取得其它方面的支持。中后期涉及到的保證金的管理、合同的修改、單證的變化、報(bào)核的準(zhǔn)備等也是經(jīng)常如此。

（二）手（賬）冊(cè)管理模式下的改革已見(jiàn)成效，但仍有 “最后一公里” 亟待打通

政策制度上，自2016 年9 月1 日起取消商務(wù)部門(mén)對(duì)加工貿(mào)易的審批；2017 年4 月1 日起推進(jìn)單耗標(biāo)準(zhǔn)向單耗參數(shù)轉(zhuǎn)變、從以合同為單元，到以企業(yè)為單元的監(jiān)管制度；2017 年8月1 日起，取消加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)賬制度；允許符合條件的企業(yè)按月集中辦理內(nèi)銷(xiāo)申報(bào)和納稅手續(xù)，無(wú)法復(fù)出口的殘次品按實(shí)際狀態(tài)辦理內(nèi)銷(xiāo)申報(bào)和納稅手續(xù)；模式創(chuàng)新上，實(shí)施企業(yè)自主備案、核報(bào)、繳稅管理模式，賬冊(cè)設(shè)立由審核向嵌入轉(zhuǎn)變，核銷(xiāo)由企業(yè)自主核算并提交核算結(jié)果；賬冊(cè)管理上，除了將保稅監(jiān)管的14 種賬冊(cè)精簡(jiǎn)為進(jìn)料加工、來(lái)料加工、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、保稅物流和設(shè)備5 種類(lèi)型外，還優(yōu)化海關(guān)審核作業(yè)環(huán)節(jié)，取消企業(yè)備案資料庫(kù)審核、手冊(cè)設(shè)立（變更）、核銷(xiāo)復(fù)審、外發(fā)加工申報(bào)表人工審核、收發(fā)貨等級(jí)，深加工結(jié)轉(zhuǎn)申報(bào)表、收發(fā)貨登記等13 項(xiàng)環(huán)節(jié)；作業(yè)流程上，強(qiáng)化“雙隨機(jī)” 要求和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)隨機(jī)審核、派單和選查；合并賬冊(cè)設(shè)立（變更）、內(nèi)銷(xiāo)、深加工、余料結(jié)轉(zhuǎn)核銷(xiāo)結(jié)案等作業(yè)流程的初審和復(fù)審；功能拓展上，賦予特殊區(qū)域內(nèi)企業(yè)增值稅一般納稅人資格、內(nèi)銷(xiāo)選擇性征稅、貨物按狀態(tài)分類(lèi)監(jiān)管，支持企業(yè)開(kāi)展研發(fā)設(shè)計(jì)、檢測(cè)維修、保稅展示、融資租賃等新型業(yè)態(tài)……多年積累的改革措施，有效地降低了加工企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和激發(fā)了外貿(mào)活力。但深究一下也可以得出這樣的結(jié)論：如此眾多 “放管服” 的措施積聚在一起，使得當(dāng)下海關(guān)保稅手（賬）冊(cè)監(jiān)管，已經(jīng)只是一種固有的形式而已。如果不要這種形式，以現(xiàn)有的制度與模式再輔以新的管理手段與措施，一定能夠管好保稅監(jiān)管。所以，固守這種形式已經(jīng)失去了意義，“最后一公里” 就在眼前，打通了就能起到 “化學(xué)反應(yīng)”，不打通，加貿(mào)改革就不徹底、沒(méi)有實(shí)現(xiàn)頂層優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（三）手（賬）冊(cè)管理模式下的改革未滿足海關(guān)及企業(yè)多元化需求，改革需敢 “傷筋動(dòng)骨”

目前，海關(guān)對(duì)加貿(mào)保稅監(jiān)管改革的基層現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，雖然在技術(shù)手段、業(yè)務(wù)流程、優(yōu)惠政策等方面都做了大量的改進(jìn)，但是以手（賬）冊(cè)為抓手的監(jiān)管模式下的改革沒(méi)有讓海關(guān)及企業(yè)有充足的獲得感。一是從海關(guān)工作強(qiáng)度看，人力資源并沒(méi)有得到真正釋放?；鶎雍ｊP(guān)電子審核、紙質(zhì)審核、面洽溝通、單證遞交、內(nèi)銷(xiāo)補(bǔ)稅、報(bào)核結(jié)案等環(huán)節(jié)，每一個(gè)崗位都沒(méi)有減少。以成立集中審核的某直屬海關(guān)為例，集中關(guān)區(qū)業(yè)務(wù)人員專司企業(yè)加貿(mào)電子數(shù)據(jù)內(nèi)部核批工作，但是現(xiàn)實(shí)情況是，除此之外，關(guān)區(qū)各關(guān)還得在現(xiàn)場(chǎng)配備加貿(mào)崗位，以應(yīng)對(duì)作業(yè)中心指令的下達(dá)和企業(yè)的接洽等各項(xiàng)事務(wù)；二是從企業(yè)工作程度上看，所面臨的負(fù)擔(dān)并沒(méi)有真正減少，自主歸類(lèi)、手冊(cè)備案、保證金處理、報(bào)核核注、通關(guān)申報(bào)、核銷(xiāo)結(jié)案等手續(xù)一個(gè)也沒(méi)有少。所以，我們可以反思，海關(guān)雖然改革了通關(guān)流程、優(yōu)化了作業(yè)方式、簡(jiǎn)化了審批環(huán)節(jié)、運(yùn)用了新技術(shù)，本應(yīng)達(dá)到較理想的監(jiān)管狀態(tài)，但事實(shí)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。

（四）手（賬）冊(cè)管理模式下的改革未充分發(fā)揮企業(yè)信用管理體系的作用，應(yīng)樹(shù)立信任管理的理念

從2008 年的《海關(guān)企業(yè)分類(lèi)管理辦法》到2018 年的《企業(yè)信用管理辦法》，我國(guó)海關(guān)用了十多年時(shí)間建立了企業(yè)信用管理體系，按照誠(chéng)信守法便利、失信違法懲戒的原則，實(shí)施對(duì)進(jìn)出口企業(yè)的信用管理。而海關(guān)對(duì)加貿(mào)企業(yè)的信用管理，無(wú)論是高資信還是低資信企業(yè)，都還是在圍繞從設(shè)立手（賬）冊(cè)到核銷(xiāo)結(jié)案的路徑中運(yùn)行，只不過(guò)存在管理措施上的異同。以收取加貿(mào)保稅保證金為例，一般認(rèn)證企業(yè) “可低于其可能承擔(dān)的稅款總額或者海關(guān)總署規(guī)定的金額”, 失信企業(yè) “全額提供保證金”，從中可以略見(jiàn)一斑，海關(guān)信用管理體系的觸及力還沒(méi)有完全釋放出來(lái)，相對(duì)于絕大多數(shù)的一般信用以上的企業(yè)，仍然沒(méi)有發(fā)揮出市場(chǎng)主體在資源配置中的決定性作用，而極少數(shù)的失信企業(yè)也并未舉步維艱，引導(dǎo)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，放權(quán)、嚴(yán)懲企業(yè)的制度設(shè)計(jì)、監(jiān)管模式還沒(méi)有完全放開(kāi)。因此，筆者認(rèn)為，企業(yè)信用管理體系是海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管 “化學(xué)反應(yīng)” 的基石，建立之即應(yīng)信任之，建立在企業(yè)信用管理體系基礎(chǔ)之上的加貿(mào)改革，必須進(jìn)一步解放思想、深化改革、除舊鼎新。一方面充分信任絕大多數(shù)加工企業(yè)，在海關(guān)管理上再給企業(yè)放權(quán)；另一方面嚴(yán)格懲戒極少數(shù)失信企業(yè)，不予辦理加貿(mào)保稅業(yè)務(wù)，提高海關(guān)創(chuàng)新改革深度和含金量。

（五）手（賬）冊(cè)管理模式下的改革風(fēng)險(xiǎn)防控體系利用不充分，其“啄木鳥(niǎo)”作用有待進(jìn)一步挖掘

我國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理工作經(jīng)過(guò)幾十年的探索發(fā)展，已經(jīng)達(dá)到了對(duì)海關(guān)監(jiān)管各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)整體風(fēng)險(xiǎn)防控體系的階段，海關(guān)總署、直屬海關(guān)一、二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控中心已全面建立，在全國(guó)范圍內(nèi)既可以解決對(duì)每一票進(jìn)出口貨物 “能不能放” 的安全準(zhǔn)入問(wèn)題，也可以解決攔截未繳納稅款或擔(dān)保而放行的問(wèn)題。相對(duì)于加貿(mào)保稅監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防控，目前已經(jīng)建立了保稅監(jiān)管全過(guò)程、多層次的風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)體系，可以利用海關(guān)內(nèi)部各類(lèi)監(jiān)管數(shù)據(jù)以及外部企業(yè)管理相關(guān)信息數(shù)據(jù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析和研判，加工貿(mào)易保稅監(jiān)管的針對(duì)性和有效性得到了加強(qiáng)和保證。但風(fēng)險(xiǎn)甄別的智能化和風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的豐富度還不足，很多情況下風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)現(xiàn)和判別仍然依靠人工，風(fēng)險(xiǎn)防控體系作用未充分發(fā)揮。加貿(mào)保稅監(jiān)管改革是一項(xiàng)盡力做減法的改革，能放開(kāi)的堅(jiān)決放開(kāi)，該簡(jiǎn)化的堅(jiān)決簡(jiǎn)化，但也決不是放松不管，而是放管并重。海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)應(yīng)在放活的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)加貿(mào)保稅過(guò)程、事后監(jiān)管的有力手段，實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)分析、研判為基礎(chǔ)，加強(qiáng)過(guò)程、后續(xù)監(jiān)管的作業(yè)模式，達(dá)到簡(jiǎn)化、監(jiān)管和防控同步強(qiáng)化，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式的減法贏得企業(yè)主體活力的乘法。從這個(gè)意義上講，目前海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)這只 “啄木鳥(niǎo)” 完全能夠支撐改革海關(guān)保稅模式的 “化學(xué)反應(yīng)”，但仍需進(jìn)一步挖掘其潛力。

三、促進(jìn)加工貿(mào)易改革實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)” 的頂層建設(shè)設(shè)想

《海關(guān)全面深化改革總體方案》確定了到2020 年 “重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)各項(xiàng)改革取得決定性成果”, 倪署長(zhǎng)指出 “要持續(xù)深化改革攻堅(jiān)，確保海關(guān)改革2020 各項(xiàng)任務(wù)年底前全面落地見(jiàn)效”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前進(jìn)一步深化加貿(mào)保稅監(jiān)管改革的 “化學(xué)反應(yīng)” 應(yīng)著力解決好4個(gè)方面的專屬設(shè)計(jì)。

（一）建立以企業(yè) “報(bào)關(guān)單+貨物清單” 為監(jiān)管載體的新型加貿(mào)保稅監(jiān)管模式

目前，海關(guān)對(duì)加貿(mào)保稅監(jiān)管的基本流程為：企業(yè)自主歸類(lèi)——設(shè)立電子手（賬）冊(cè)——保證金管理——保稅核注清單申報(bào)——報(bào)關(guān)單通關(guān)申報(bào)——核銷(xiāo)結(jié)案。取消加工貿(mào)易保稅手（賬）冊(cè)，主要的監(jiān)管思路是放開(kāi)較為復(fù)雜的備案、審批、報(bào)核、審核、核銷(xiāo)等手續(xù)，把海關(guān)監(jiān)管的重點(diǎn)放在通過(guò)技術(shù)手段對(duì)企業(yè)使用物料的過(guò)程監(jiān)管和后續(xù)管理上：一是海關(guān)保稅監(jiān)管不再建立在手（賬）冊(cè)管理物料的基礎(chǔ)之上，而直接依托企業(yè)進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)單及其物料清單，企業(yè)可以直接申報(bào)進(jìn)口保稅料件并附詳細(xì)的物料清單，貿(mào)易方式仍按實(shí)際方式填寫(xiě)；二是簡(jiǎn)化保稅監(jiān)管流程為：報(bào)關(guān)單保稅料件進(jìn)口——保證金管理——報(bào)關(guān)單成品出口（或內(nèi)銷(xiāo)補(bǔ)稅）；三是進(jìn)口料件清單計(jì)入企業(yè)ERP 系統(tǒng)，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中按照計(jì)劃需求領(lǐng)用進(jìn)口料件，并在企業(yè)系統(tǒng)中進(jìn)行實(shí)時(shí)扣減；四是海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)與企業(yè)ERP 系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，定期對(duì)企業(yè)料件領(lǐng)用情況審核，掌握保稅監(jiān)管貨物的來(lái)龍去脈；五是企業(yè)成品出口或內(nèi)銷(xiāo)補(bǔ)稅放行替代核銷(xiāo)結(jié)案，不再實(shí)行傳統(tǒng)單耗核銷(xiāo)模式管理。

（二）建立 “預(yù)警防控+過(guò)程監(jiān)管” 的海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)防控體系

長(zhǎng)期以來(lái)，海關(guān)對(duì)保稅貨物監(jiān)管重前期審批和核銷(xiāo)模式，這在很大程度上既抑制了企業(yè)主體的活力，又增加了海關(guān)行政成本。管前期備案審批的不下廠，光看電子單證，后期的保稅核查也是建立在企業(yè)自查基礎(chǔ)之上的抽查、抽核，面對(duì)數(shù)據(jù)量那么大的企業(yè)，核查有時(shí)也難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。取消加貿(mào)保稅監(jiān)管手（賬）冊(cè)管理模式，不是放任不管。相反建立新型的具有革命性的保稅監(jiān)管模式更需要嚴(yán)密謹(jǐn)慎和監(jiān)管到位：一是在海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)中設(shè)立多個(gè)“加貿(mào)保稅監(jiān)管” 偽瞞報(bào)風(fēng)險(xiǎn)甄別模型，通過(guò)設(shè)置法律法規(guī)類(lèi)、禁止限制類(lèi)、商品邏輯類(lèi)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警類(lèi)等參數(shù)規(guī)則，在企業(yè)進(jìn)口保稅貨物環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)警提示，實(shí)際上就是通過(guò)智能技術(shù)的運(yùn)用，把絕大部分違法違規(guī)行為通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防控手段阻止在苗頭階段，達(dá)到對(duì)企業(yè)加工貿(mào)易手（賬）冊(cè)備案審批的同等功效；二是加強(qiáng)對(duì)加貿(mào)保稅貨物的過(guò)程常態(tài)化和無(wú)感化監(jiān)管，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)、通關(guān)、企業(yè)ERP 等系統(tǒng)構(gòu)建各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)模型，檢索、查看、掌控事中環(huán)節(jié)企業(yè)保稅貨物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，通過(guò)大數(shù)據(jù)計(jì)算等技術(shù)的運(yùn)用，海關(guān)在后臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行各項(xiàng)驗(yàn)證和分析，減少對(duì)企業(yè)的有形干擾，實(shí)現(xiàn)海關(guān)監(jiān)管的無(wú)感化，保障企業(yè)加貿(mào)業(yè)務(wù)正常、健康運(yùn)行。

（三）建立 “數(shù)據(jù)管理+稽核驗(yàn)證” 的海關(guān)加貿(mào)保稅監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)處置監(jiān)管機(jī)制

過(guò)程監(jiān)管主要是保稅監(jiān)管部門(mén)的工作職責(zé)，后續(xù)監(jiān)管的主要職責(zé)由稽核查部門(mén)實(shí)施。充分運(yùn)用好海關(guān)后續(xù)監(jiān)管力量在保稅監(jiān)管中的作用，后續(xù)監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)由貨物向數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變。主要設(shè)想是：一是在監(jiān)管手段上，推行 “智能” 監(jiān)管，通過(guò)采集企業(yè)進(jìn)出口、銀行、社保、稅務(wù)等各類(lèi)數(shù)據(jù)，與企業(yè)管理信息系統(tǒng)（ERP）、倉(cāng)庫(kù)管理系統(tǒng)（WMS）一道，形成海關(guān)對(duì)企業(yè)監(jiān)管的數(shù)據(jù)池，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)保稅貨物生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)合法性、合規(guī)性的全覆蓋、實(shí)時(shí)性監(jiān)控；二是在監(jiān)管時(shí)空上，后續(xù)監(jiān)管部門(mén)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)給出的企業(yè)數(shù)據(jù)池異常、異動(dòng)數(shù)據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)提示，分類(lèi)開(kāi)展實(shí)貨、單證、數(shù)據(jù)等方面的核查作業(yè)，查發(fā)企業(yè)有無(wú)違法違紀(jì)甚至走私行為；三是在監(jiān)管目標(biāo)上，針對(duì)驗(yàn)證過(guò)程中的實(shí)貨與數(shù)據(jù)不符等異常情況開(kāi)展稽查作業(yè)，精準(zhǔn)打擊利用加工貿(mào)易渠道走私違法行為。

（四）建立 “海關(guān)主管+協(xié)同共治” 的加貿(mào)保稅監(jiān)管企業(yè)信用專屬管理體系

加工貿(mào)易企業(yè)是我國(guó)外貿(mào)發(fā)展中一支特別的企業(yè)，創(chuàng)新改革現(xiàn)有的保稅監(jiān)管模式，必須建立在企業(yè)行業(yè)自律、誠(chéng)信守法、失信懲戒的基礎(chǔ)之上。因此，對(duì)企業(yè)自律和信用度要求謹(jǐn)慎嚴(yán)密，對(duì)從事加貿(mào)保稅貨物的企業(yè)有必要建立專屬的信用管理體系。主要設(shè)想是：一是實(shí)時(shí)掌握企業(yè)信用信息基本狀況，影響企業(yè)信用的要素很多，不僅涉及海關(guān)管理各方面，還涵蓋企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中與信用相關(guān)聯(lián)的各個(gè)要件，目前海關(guān)在大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)和使用上能夠滿足這種需求。二是實(shí)時(shí)推動(dòng)企業(yè)信用信息監(jiān)管，建立企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄、企業(yè)黑名單等制度，適時(shí)調(diào)整管理措施，實(shí)現(xiàn) “一處違規(guī)、處處受限”，使信用貫穿全過(guò)程。三是實(shí)施主動(dòng)披露工作機(jī)制和規(guī)范，引入容錯(cuò)、糾錯(cuò)工作機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)加工貿(mào)易過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)是否存在違規(guī)情況進(jìn)行自查，對(duì)于自查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題可以按規(guī)定從輕或減輕處理。四是構(gòu)建協(xié)同共治監(jiān)管格局，對(duì)內(nèi)強(qiáng)化海關(guān)內(nèi)部聯(lián)系配合，優(yōu)化各部門(mén)協(xié)調(diào)協(xié)作。對(duì)外加快完善企業(yè)信用公示力度，推進(jìn)信息互聯(lián)共享，形成一個(gè)平臺(tái)管信用。

（五）完善加貿(mào)保稅監(jiān)管改革配套政策制度

目前海關(guān)加貿(mào)相關(guān)政策均是以手（賬）冊(cè)模式為基礎(chǔ)制定的，取消手（賬）冊(cè)管理勢(shì)必造成大量法律法規(guī)及規(guī)范性文件的不適用，所以要在配套政策研究上下功夫，及時(shí)推動(dòng)改革相關(guān)的法制化建設(shè)。一是前瞻研究，讓理論研究走在實(shí)踐前面。我國(guó)是典型的成文法國(guó)家，成文法的基因決定了其先天具有滯后性，等改革已經(jīng)迫在眉睫再去著手制定配套制度會(huì)嚴(yán)重阻礙改革的進(jìn)度，應(yīng)及時(shí)著手相關(guān)政策的制定研究。二是建立法律法規(guī)及規(guī)范性文件梳理和清理制度。改革過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不相適應(yīng)的政策規(guī)定，能夠及時(shí)修訂完善，確保執(zhí)法部門(mén)有法可依，用法便宜，增強(qiáng)制度規(guī)范的完備性、協(xié)調(diào)性、可操作性。三是打通上下級(jí)間政策研究交流渠道。及時(shí)將實(shí)踐過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的政策問(wèn)題反饋到立法部門(mén)，為立法部門(mén)制定相關(guān)政策法規(guī)提供參考，推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范和統(tǒng)一。探索建立加工貿(mào)易保稅監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程記錄規(guī)章制度，真正做到改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

不可否認(rèn)，取消海關(guān)對(duì)加工貿(mào)易保稅貨物手（賬）冊(cè)模式管理，是個(gè)少有人提及的話題，其個(gè)中原因主要還是擔(dān)心管不住、漏洞多、風(fēng)險(xiǎn)大。但是，傳統(tǒng)的模式不打破，新的制度就難以立起來(lái)，只有持續(xù)創(chuàng)新改、創(chuàng)新管，海關(guān)對(duì)加貿(mào)保稅監(jiān)管才能有效適應(yīng)對(duì)市場(chǎng)主體監(jiān)管的新要求。本文對(duì)創(chuàng)新加工貿(mào)易保稅監(jiān)管頂層建設(shè) “化學(xué)反應(yīng)” 的思考，也只是針對(duì)其可行性、必要性以及基本的框架結(jié)構(gòu)等做了初步的思索，旨在引出話題和議題與海關(guān)同仁討論。而針對(duì)如何構(gòu)建監(jiān)管到位、風(fēng)險(xiǎn)可控、操作簡(jiǎn)單的封閉鏈條完整的新保稅監(jiān)管體系，以期各類(lèi)、各級(jí)海關(guān)同仁、專家共同參與，成立專門(mén)的研究機(jī)構(gòu)或小組作細(xì)致的專題研究，期待這一刻的到來(lái)。