呂 寧

（湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時代國家的重大戰(zhàn)略之一，在國家“十三五”規(guī)劃、十八大報告、十九大報告等重要文件中，一直都強調(diào)要繼續(xù)實施這一總體戰(zhàn)略，促進區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同、共同發(fā)展，努力縮小區(qū)域發(fā)展差距。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略也是貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。然而，從社會學的角度來看，社會的發(fā)展不僅僅局限于經(jīng)濟發(fā)展?！吧鐣l(fā)展是指整個人類社會向前運動的過程，包括縱向和橫向兩個方面。縱向上是指人類社會由低級向高級的運動和發(fā)展過程”，“橫向上是指在特定社會發(fā)展階段中，社會各方面的整體運動和發(fā)展過程”，[1]包括社會的政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中心無疑應(yīng)當是經(jīng)濟發(fā)展，但是經(jīng)濟發(fā)展不能涵蓋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的全部內(nèi)涵。作為社會發(fā)展領(lǐng)域之一的區(qū)域文化發(fā)展也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜性和系統(tǒng)性決定了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治化的重要性，區(qū)域文化發(fā)展需要法治化。憲法作為一國根本法對區(qū)域文化發(fā)展的保障，是區(qū)域文化發(fā)展法治化的基礎(chǔ)。

一、區(qū)域文化發(fā)展需要憲法保障

自黨的十六屆三中全會首次提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國持續(xù)推進西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院又明確提出“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大重點戰(zhàn)略。黨的十九大提出，要通過實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。各項區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，我國區(qū)域經(jīng)濟總體保持較快增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距不斷縮小。①參見 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略成效顯著 發(fā)展格局呈現(xiàn)新面貌[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/14/content_5321859.htm.盡管我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但是區(qū)域發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)依然是發(fā)展長期存在的問題。這種區(qū)域發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)，一方面體現(xiàn)為各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間存在著較大差距以及區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。另一方面還體現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展過程中，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域文化發(fā)展的不協(xié)調(diào)。文化是一個包含多重涵義的概念，既有“大文化”概念，也有“中文化”“小文化”等概念。但是從社會發(fā)展的視角來理解，“文化概念的外延雖然伸展到全部社會領(lǐng)域，但文化概念的內(nèi)含卻只是社會概念內(nèi)含的一個特定組成部分”[2]“把文化與社會等同起來，實際上是取消了文化概念”。[2]區(qū)域發(fā)展應(yīng)當是包括多重社會領(lǐng)域的共同發(fā)展，而不應(yīng)簡單的理解為經(jīng)濟的發(fā)展，文化領(lǐng)域的發(fā)展同等重要。但是，相對于區(qū)域經(jīng)濟，區(qū)域文化發(fā)展較為滯后。

區(qū)域文化發(fā)展的不平衡體現(xiàn)在諸多方面：第一，公共文化投入不平衡。根據(jù)2000到2017年的數(shù)據(jù)顯示，我國文化投入增長總體來看明顯滯后于居民文化消費需求變動態(tài)勢。從各區(qū)域來看，2017年東部文化投入總量占全國份額的43.06%，西部總量占25.97%，中部總量占16.78%，而東北總量僅占全國份額的6.21%。在文化投入上東部地區(qū)明顯高于其他區(qū)域。而東北地區(qū)明顯低于其他區(qū)域。根據(jù)各區(qū)域的文化投入人均值、文化消費和投入同構(gòu)占比等因素綜合衡量2017年區(qū)域文化投入增長理想值，東部和西部分別高于全國總體指數(shù)4.55和0.89各點，但是相較而言東北和中部均低于全國總體指數(shù)。[3]第二，公共文化資源和公共文化服務(wù)的不均衡。各區(qū)域之間對于公共文資源的享有程度具有較大差異。從2016年各區(qū)域公共文化資源的綜合指數(shù)來看，東部地區(qū)居民所享有的公共文化資源最多，其次是西部地區(qū)，而中部明顯較少，且與東部和西部的差距明顯，呈現(xiàn)“中部塌陷”現(xiàn)象。與公共文化資源相比，中部公共文化服務(wù)均等化程度要高于西部。東部省份不僅公共文化資源豐富，且省域內(nèi)地市之間均等化程度也較高，呈現(xiàn)“一種高質(zhì)量的均等化狀態(tài)”。相較而言，盡管中部在公共文化服務(wù)均等化程度僅次于東部省份，但是由于公共文化資源的明顯匱乏，中部地區(qū)是“一種低質(zhì)量的均等化狀態(tài)”。[4]第三，區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡。區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)反應(yīng)著區(qū)域間橫向文化經(jīng)濟關(guān)系。隨著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進，我國區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入由政府主導向市場主導發(fā)展時期，而區(qū)域不平衡發(fā)展成為其基本特征。相對于中部、西北和西南地區(qū)，以長三角、東南、環(huán)渤海地區(qū)為代表的東部在文化產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展層面占據(jù)了絕對優(yōu)勢。從2012年起，長三角、東南、環(huán)渤海地區(qū)規(guī)模以上文化企業(yè)數(shù)占全國的比重超過65%，到2016年已吸納全國70.25%的規(guī)模以上文化企業(yè)從業(yè)人員，實現(xiàn)營業(yè)收入和利潤總額占全國總量的比值高達79%以上。[5]盡管文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域特色日益顯著，尤其是中西部地區(qū)在民族地區(qū)的特色發(fā)展較為典型，但是總體而言，各區(qū)域之間的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式及平均增速差異日益明顯。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)的是區(qū)域的整體性的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域文化發(fā)展之間存在緊密聯(lián)系，不能將兩者割裂開來。一方面，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為區(qū)域文化發(fā)展提供重要的基礎(chǔ)和條件，決定著區(qū)域文化發(fā)展戰(zhàn)略的走向，如基本公共文化財政投入的多少制約著基本公共文化服務(wù)均等化水平。另一方面，區(qū)域文化的發(fā)展又能反過來促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，如區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平影響著區(qū)域經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)和相關(guān)戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)注重的是解決發(fā)展不平衡的問題，如何解決區(qū)域文化發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)問題是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的題中之意。但是我國處于社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展的時期，區(qū)域文化發(fā)展過程中需要處理好政府、市場和社會之間的關(guān)系；需要規(guī)制和協(xié)調(diào)區(qū)域文化領(lǐng)域公權(quán)力的運行；需要規(guī)范區(qū)域文化發(fā)展過程中人們的行為等等，這些僅僅依靠政策難以有效解決，而法律為其提供可能。區(qū)域文化發(fā)展需要法治化，需要通過“法律來協(xié)調(diào)作為公共實務(wù)的有關(guān)文化的一切集體行動，正如同我們需要通過法律來規(guī)范政治社會生活和經(jīng)濟生活一樣”[6]。但是，單純依靠某一部法律，或者效力級別較低的法律規(guī)范難以應(yīng)對區(qū)域文化發(fā)展的多元性、復(fù)雜性和體系性等特性。憲法作為一國根本法，以其對一國社會生活的整體性安排為區(qū)域文化發(fā)展提供有力保障。

區(qū)域文化發(fā)展需要憲法對區(qū)域經(jīng)濟與文化發(fā)展的關(guān)系、區(qū)域文化發(fā)展秩序等問題作出系統(tǒng)的整體性的基本安排。首先，憲法的主體具有廣泛性，能夠涵蓋區(qū)域文化發(fā)展中涉及到的所有主體。區(qū)域文化發(fā)展既需要頂層設(shè)計也離不開地方治理；既包含中央與地方的縱向關(guān)系，也包括到地方之間的橫向關(guān)系。這些社會關(guān)系中所涉及到的主體不僅包括國家，還包括社會團體，亦包括公民個人，而憲法對這些主體均有相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。其次，憲法構(gòu)建的社會秩序具有廣闊的包容性，有助于區(qū)域文化秩序的有序化。憲法的重要社會作用之一，尤其是對處于快速轉(zhuǎn)型期的中國來說，憲法能使社會秩序在憲法規(guī)范所安排的框架下有序化。作為區(qū)域發(fā)展的一個重要組成部分，區(qū)域在文化領(lǐng)域的良性發(fā)展需要整個區(qū)域秩序的有序化。憲法關(guān)系的抽象性和包容性為社會規(guī)范缺位時社會秩序的穩(wěn)定提供基礎(chǔ)。再次，憲法規(guī)范的根本性和最高權(quán)威性，能為區(qū)域文化發(fā)展法治化提供正當性依據(jù)。區(qū)域文化發(fā)展需要法治化，這不僅體現(xiàn)為通過立法反映區(qū)域集體主體文化發(fā)展需求和利益，還體現(xiàn)在為區(qū)域內(nèi)具有文化發(fā)展需求各類個體明確權(quán)利義務(wù)。而憲法規(guī)范的地位和效力均高于其他法律規(guī)范，憲法規(guī)范能為區(qū)域文化發(fā)展相應(yīng)法律規(guī)范的制定提供合憲性的依據(jù)。

二、區(qū)域文化發(fā)展權(quán)：區(qū)域文化發(fā)展憲法保障的基礎(chǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)含了區(qū)域文化發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要法治化，區(qū)域文化發(fā)展需要憲法提供保障，然而在探討以憲法規(guī)范為框架構(gòu)建區(qū)域文化發(fā)展法律保障體系之前，還需要回答一個問題，即憲法為區(qū)域文化發(fā)展提供規(guī)范保障的基點是什么？這也是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的正當性問題。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，需要不同學科的共同努力，區(qū)域文化發(fā)展作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的一部分同樣需要多學科的支撐。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、區(qū)域文化發(fā)展、區(qū)域社會發(fā)展等概念更多的屬于經(jīng)濟學、社會學的話語體系。回歸法學視野，權(quán)利和義務(wù)才是法學的中心范疇，從權(quán)利的高度認識區(qū)域文化發(fā)展才能真正契合協(xié)調(diào)區(qū)域文化均衡發(fā)展并實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。因此，憲法作為根本法，為區(qū)域文化發(fā)展提供法律保障的基礎(chǔ)應(yīng)當是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)。

區(qū)域發(fā)展權(quán)是一國內(nèi)特定區(qū)域尤其是不發(fā)達區(qū)域之主體追求與參與、促進和共享為形式的權(quán)利。區(qū)域發(fā)展權(quán)作為一種系統(tǒng)性的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容具有較強的綜合性和豐富的層次性，從傳統(tǒng)人權(quán)類型進行分類，包括區(qū)域中的政治發(fā)展權(quán)、社會發(fā)展權(quán)、經(jīng)濟發(fā)展權(quán)和文化發(fā)展權(quán)等。[7]而區(qū)域文化發(fā)展權(quán)正是區(qū)域發(fā)展權(quán)在社會文化發(fā)展領(lǐng)域的權(quán)利形態(tài)，也是區(qū)域文化建設(shè)的目標指向。同時，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)與文化發(fā)展權(quán)也有著密切的聯(lián)系。文化發(fā)展權(quán)立足于文化權(quán)，重點在發(fā)展權(quán)，其是指所有個人及其集合體有資格自由向國內(nèi)和國際社會主張的參與、促進和享受文化發(fā)展所獲利益的一項基本人權(quán)。[8]盡管20世紀60年代就已提出文化權(quán)的概念，但是其一直不如經(jīng)濟權(quán)和社會權(quán)那樣受到重視。文化一詞理解上的不統(tǒng)一也導致了文化權(quán)內(nèi)涵和外延的模糊，進而使得其保護機制的欠缺。近幾年來，學界逐漸注意到了對文化權(quán)保障的重要性，無論是國際法層面還是國內(nèi)法層面已有一些法律保護的實踐。但是對于文化發(fā)展權(quán)，尤其是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的重視依然不夠。文化發(fā)展權(quán)所涵蓋的主體具有廣泛性，從空間類型來看，文化發(fā)展權(quán)亦包括對區(qū)域主體發(fā)展自身文化的權(quán)利，以及文化發(fā)展成果的公平分享。可見，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)既是區(qū)域發(fā)展權(quán)在文化領(lǐng)域的形態(tài)，也是區(qū)域主體享有文化發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)是作為區(qū)域發(fā)展權(quán)的子權(quán)利和文化權(quán)的重要組成部分，其核心主要是實現(xiàn)區(qū)域主體在文化發(fā)展上的機會均等以及文化發(fā)展成果共享。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)具有復(fù)雜而系統(tǒng)的權(quán)利形態(tài)，應(yīng)從多層次理解：

首先，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)是人的協(xié)調(diào)發(fā)展精神需求，這種協(xié)調(diào)發(fā)展精神需求既源于逐漸加大的經(jīng)濟發(fā)展和文化發(fā)展之間差異，也源自區(qū)域之間文化發(fā)展程度和發(fā)展水平的不均衡。因此，從權(quán)利實現(xiàn)的價值目標來看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)旨在平衡各區(qū)域文化發(fā)展過程中的差異，尤其關(guān)注和保護欠發(fā)達區(qū)域文化發(fā)展問題，以促進和實現(xiàn)公平發(fā)展的價值目標。其次，從權(quán)利屬性來看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)包括了集體權(quán)利和個體權(quán)利的雙層內(nèi)涵。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)作為人權(quán)的重要組成部分，其權(quán)利屬性具有多重緯度，不能簡單的從個體或集體中進行選擇。一方面，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)應(yīng)當側(cè)重集體權(quán)利，相關(guān)法律制度的構(gòu)建也應(yīng)當采取整體主義的進路，重視區(qū)域群體的利益。因為區(qū)域文化發(fā)展首先需要以區(qū)域作為整體進行考量，單純強調(diào)個體權(quán)利會弱化區(qū)域的要素特征，甚至可能背離區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的價值目標。另一方面，區(qū)域這一集體正是區(qū)域內(nèi)具有相同或者相近自然和社會特征的個體構(gòu)成的。強調(diào)區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的集體權(quán)利屬性并不意味著忽視個體文化發(fā)展權(quán)利，恰恰相反，在關(guān)注集體權(quán)利的同時也應(yīng)當尊重個人權(quán)利，將其作為對集體權(quán)利的必要補充。所以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)既具有集體權(quán)利的性質(zhì)也兼顧個體權(quán)利的屬性，側(cè)重具有相同相近自然和社會特征群體的利益，整合集體人權(quán)和個人人權(quán)，通過區(qū)域集體的文化發(fā)展實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)個體的文化發(fā)展訴求。再次，從權(quán)利客體來看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的客體應(yīng)當是人權(quán)。區(qū)域是一個空間概念，而人權(quán)才是法律的終極價值追求。區(qū)域文化發(fā)展權(quán)本身就是在文化發(fā)展權(quán)中注入?yún)^(qū)域這一空間要素所形成的新的權(quán)利類型，其出發(fā)點和歸宿始終是人的發(fā)展而不是區(qū)域的發(fā)展。人是區(qū)域文化發(fā)展的參與者和實踐者，區(qū)域文化發(fā)展程度、區(qū)域文化發(fā)展與其他領(lǐng)域發(fā)展是否協(xié)調(diào)都需要人作為最終檢驗者進行評判。人類社會的全面發(fā)展絕不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展上，其應(yīng)當是政治、經(jīng)濟、文化、社會等多重社會領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及社會中個人全面發(fā)展的實現(xiàn)。所以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)及其相關(guān)法律規(guī)范始終應(yīng)當關(guān)懷人的發(fā)展。需要指出的是強調(diào)人的發(fā)展和區(qū)域的發(fā)展并不矛盾。人無法脫離空間存在，不同區(qū)域的人及其文化發(fā)展的訴求構(gòu)成了不同的區(qū)域文化需求。也正是如此，人的發(fā)展和區(qū)域的發(fā)展、社會的發(fā)展是相統(tǒng)一的。最后，從空間范圍來看，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)包含兩類空間領(lǐng)域。一是不同區(qū)域之間的文化發(fā)展權(quán)利。從宏觀角度來看，包括東部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)等區(qū)域之間文化發(fā)展的利益需求。從中觀角度來看，包括長三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域之間等文化發(fā)展權(quán)。從微觀角度來看，又包括城市群、都市圈等區(qū)域的文化發(fā)展訴求。二是區(qū)域內(nèi)各主體的文化發(fā)展權(quán)利。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局來看，既涉及到大區(qū)域內(nèi)中小區(qū)域之間文化需求的協(xié)調(diào)，也涉及到同區(qū)域內(nèi)，城市群、都市圈與其他城市之間文化發(fā)展利益的協(xié)調(diào)。從行政區(qū)劃的角度來看，這既包括區(qū)域內(nèi)省際之間文化發(fā)展需求的協(xié)調(diào)，也包括省內(nèi)市際之間的文化發(fā)展利益的平衡。從主體類型來看，既要側(cè)重區(qū)域內(nèi)各類集體主體在文化發(fā)展上的利益需求，也要兼顧區(qū)域內(nèi)個體的文化發(fā)展權(quán)利。

三、區(qū)域文化發(fā)展的憲法保障機制

區(qū)域文化發(fā)展權(quán)是憲法為區(qū)域文化發(fā)展提供保障的出發(fā)點，區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)也是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的終極目的。憲法是國家根本法，具有最高的法律效力，其對于區(qū)域文化發(fā)展的保障不僅體現(xiàn)在憲法對區(qū)域文化發(fā)展的文本規(guī)范中，還體現(xiàn)為以憲法文本規(guī)范為依據(jù)，通過一系列的制度安排和具體措施實現(xiàn)區(qū)域主體對文化發(fā)展的各項利益需求。

首先，憲法為區(qū)域文化發(fā)展保障構(gòu)建了豐富的憲法規(guī)范體系。憲法關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的規(guī)定，是區(qū)域文化發(fā)展權(quán)法律保障的基礎(chǔ)依據(jù)?？v觀我國現(xiàn)行憲法，“文化”一詞在我國現(xiàn)行憲法中共出現(xiàn)了25次，其中在憲法序言中出現(xiàn)3次，分布在憲法正文15個條文中?！鞍l(fā)展”一詞則總共出現(xiàn)了43次，其中憲法序言中出現(xiàn)13次，分布在憲法正文21個條文之中?！拔幕焙汀鞍l(fā)展”交叉出現(xiàn)的條款共8條，分別是第四條、第四十條、第十九條、第二十二條、第八十九條、第九十九條、第一百一十九條和第一百二十二條。區(qū)域文化發(fā)展既是區(qū)域發(fā)展的重要組成部分，也是文化發(fā)展在區(qū)域空間層面的形態(tài)。雖然看似現(xiàn)行憲法并未直接出現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展或區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的詞匯表述，但這并不意味著憲法中沒有關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的條款。梳理憲法相關(guān)條文可以看出，我國現(xiàn)行憲法實則對于區(qū)域文化發(fā)展構(gòu)建了豐富的規(guī)范體系。

第一，憲法為區(qū)域文化發(fā)展明確了總的發(fā)展方向和價值指引。憲法序言中在對國家根本任務(wù)表述時提到了要“貫徹新發(fā)展理念”，“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”。保障區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的目的在于解決文化發(fā)展和其他社會領(lǐng)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、各區(qū)域之間文化發(fā)展水平不均衡等問題，以實現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。憲法序言中的“新發(fā)展理念”、各項文明“協(xié)調(diào)發(fā)展”都內(nèi)含了區(qū)域文化發(fā)展的方向和目標。憲法第二十四條規(guī)定國家通過包括文化教育在內(nèi)的各種教育，加強社會主義精神文明建設(shè)，第二款還強調(diào)國家倡導社會主義核心價值觀。該條內(nèi)容實則為區(qū)域文化發(fā)展提供價值指引。盡管區(qū)域文化發(fā)展無法忽略區(qū)域要素，但是重視區(qū)域特點的同時還需要處理好區(qū)域文化發(fā)展和國家文化發(fā)展的關(guān)系。區(qū)域文化發(fā)展是國家文化發(fā)展的組成部分，兼顧區(qū)域發(fā)展目標的同時，也不能違背憲法所明確的國家文化發(fā)展價值目標。區(qū)域文化發(fā)展也應(yīng)當在社會主義核心價值觀的指引下有序發(fā)展。

第二，憲法明確了區(qū)域文化發(fā)展的基本國策。正如區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的雙重權(quán)利屬性那樣，憲法以區(qū)域文化發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)展開對區(qū)域文化發(fā)展的保障基本框架，包含著國家義務(wù)和公民基本權(quán)利兩個層面的內(nèi)容。在國家義務(wù)層面，憲法對區(qū)域文化發(fā)展的規(guī)范保障首先體現(xiàn)為憲法對于區(qū)域文化發(fā)展基本國策的規(guī)定，其又分為一般政策和特定政策兩類。憲法所明確的區(qū)域文化發(fā)展一般國策主要有兩項：一是逐步改善人民文化生活，提高全國人民文化水平的國策。這項政策主要是憲法第十四條第三款和第十九條所規(guī)定的。二是發(fā)展文化事業(yè)，開展文化活動的國策。這一政策體現(xiàn)在憲法第二十二條第一款。該款確立了文化事業(yè)發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的“二為方向”。憲法所明確的區(qū)域文化發(fā)展的特定國策，主要是指針對特定主體或內(nèi)容的文化發(fā)展政策，其也包括三項內(nèi)容：一是幫助少數(shù)民族地區(qū)加速文化發(fā)展的政策。該項政策由憲法第四條第二款和第一百二十二條所規(guī)定，其不僅是國家民族政策的重要組成部分，也是針對少數(shù)民族地區(qū)這一特定區(qū)域文化發(fā)展政策的重要內(nèi)容。二是保護歷史文化遺產(chǎn)的政策。該項政策主要針對特定事項，即對名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)的國家保護義務(wù)。三是對從事文化事業(yè)公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作給予鼓勵和幫助的政策，這是憲法第四十七條的規(guī)定。

第三，憲法明確了國家機構(gòu)的區(qū)域文化發(fā)展職能。國家對于區(qū)域文化發(fā)展保護的義務(wù)不僅體現(xiàn)為區(qū)域文化發(fā)展基本國策，還體現(xiàn)在國家機構(gòu)關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展的職能上。從國家層面上，憲法通過第七十條明確全國人大設(shè)立“教育科學文化衛(wèi)生委員會”這一專門委員會，并在第八十九條明確了國務(wù)院領(lǐng)導和管理文化工作的職能。這為區(qū)域文化發(fā)展的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)。從地方層面來看，憲法第九十九條賦予地方人大在法定權(quán)限內(nèi)，采取“通過和發(fā)布決議”方式，對本行政區(qū)域文化建設(shè)計劃的審查和決定權(quán)。同時也在第一百零七條明確縣級以上地方各級人民政府管理本性中區(qū)域內(nèi)文化事業(yè)的權(quán)利。憲法的這些規(guī)定共同組成了國家機構(gòu)關(guān)于區(qū)域文化發(fā)展職能的憲法依據(jù)。

第四，憲法賦予了區(qū)域主體文化發(fā)展基本權(quán)利。憲法對于區(qū)域內(nèi)主體文化發(fā)展基本權(quán)利的規(guī)定主要分為一般權(quán)利和特定主體權(quán)利兩種類型。一般權(quán)利主要由第四十七條進行規(guī)定，公民作為區(qū)域內(nèi)的個體主體享有廣泛的文化發(fā)展權(quán)利，包括進行科學研究、文學藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。另外，雖然第三十五條沒有出現(xiàn)文化或者發(fā)展的字眼，但是其規(guī)定的公民言論、出版自由對于文化發(fā)展具有重要的作用，也應(yīng)當將其理解為區(qū)域文化發(fā)展基本權(quán)利的一般規(guī)定。特定主體的權(quán)利包括三類：一是作為集體主體的各民族，享有憲法第四條第四款所規(guī)定的文化自由權(quán)，包括使用和發(fā)展自己語言文字的自由，以及保持和改革自己風俗習慣的自由。二是作為特定主體的婦女，享有憲法第四十八條明確的和男子同等的文化發(fā)展平等權(quán)。三是針對從事文化事業(yè)的公民，憲法第四十七條賦予其在作出了有益于人民的創(chuàng)造性工作時獲得國家鼓勵和幫助的權(quán)利。

其次，區(qū)域文化發(fā)展需要以憲法規(guī)范系統(tǒng)為依據(jù)，完善相關(guān)立法。我國現(xiàn)行憲法對于區(qū)域文化發(fā)展權(quán)的系統(tǒng)規(guī)定為區(qū)域文化發(fā)展保障構(gòu)建了基本框架。但這只是憲法保障區(qū)域文化發(fā)展的第一步。憲法的生命在于實現(xiàn)，僅停留在憲法文本的規(guī)定還不足以推動文化發(fā)展，縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，通過文本憲法向現(xiàn)實憲法的轉(zhuǎn)變實現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展權(quán)。一方面，在國家層面需要盡快完善專門立法。我國已經(jīng)陸續(xù)出臺非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進法、網(wǎng)絡(luò)安全法、公共圖書館法等重要法律。尤其是2016年出臺的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》中明確規(guī)定要扶助老少邊窮地區(qū)的公共文化服務(wù)、重點增加農(nóng)村地區(qū)的公共文化產(chǎn)品的供給，為未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等特殊群體提供便利的公共文化服務(wù)，以促進公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。但是現(xiàn)有文化立法體系中缺乏以“發(fā)展”作為重心的相關(guān)立法。因此仍需制定專門的《文化發(fā)展促進法》，將2011年《推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》中的重要內(nèi)容通過法律規(guī)范的形式加以規(guī)定，明確文化發(fā)展的價值目標和發(fā)展方向，確立文化發(fā)展的基本原則，通過法律形式對不同文化的法律地位予以明確，并對相對處于弱勢地位的文化進行特別保護。其中更應(yīng)以專章規(guī)定區(qū)域文化發(fā)展的內(nèi)容，明確區(qū)域文化發(fā)展法律關(guān)系的內(nèi)容，細化憲法規(guī)范，從國家整體的高度為區(qū)域文化發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的各類文化發(fā)展主體利益沖突的解決提供法律依據(jù)。另外，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展也是區(qū)域文化發(fā)展的重要內(nèi)容?，F(xiàn)行憲法中所指稱的文化事業(yè)、文化發(fā)展等概念的外延還包括了文化產(chǎn)業(yè)[9]。所以還應(yīng)盡快制定《文化產(chǎn)業(yè)促進法》，明確中央和地方政府的文化管理權(quán)限，理清文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府、市場和社會之間的關(guān)系。另一方面，區(qū)域文化發(fā)展還應(yīng)加強區(qū)域文化發(fā)展相關(guān)的地方立法，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定。區(qū)域文化發(fā)展多涉及到跨省或者跨市的地方區(qū)域協(xié)調(diào)問題，無論其是否突破行政區(qū)劃形成的區(qū)域，相關(guān)立法最終還是需要在憲法和立法法的框架下展開。加之區(qū)域文化發(fā)展不僅涉及到地方事務(wù)，還包括區(qū)域內(nèi)地方利益協(xié)調(diào)問題，更需要依賴加強地方立法，創(chuàng)新地方立法協(xié)調(diào)機制來實現(xiàn)區(qū)域文化發(fā)展。

再次，區(qū)域文化發(fā)展還需要以憲法和法律為依據(jù)，規(guī)范文化行政權(quán)的行使，不斷完善國家文化治理體系，提升國家文化治理能力。正如憲法第二條規(guī)定的，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理文化事業(yè)。在這個過程中需要充分發(fā)揮政府在國家文化治理中的“元主體”作用，通過憲法和法律所賦予的文化行政權(quán)，落實區(qū)域文化發(fā)展各項保障制度。政府應(yīng)進一步細化憲法所確立的文化發(fā)展基本政策，滿足區(qū)域文化發(fā)展需求，實現(xiàn)各區(qū)域及區(qū)域間公共文化服務(wù)均等化，發(fā)展區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)，強化文化監(jiān)督管理能力，保障文化市場有序運行，保障區(qū)域主體的文化發(fā)展參與權(quán)和文化成果共享權(quán)等權(quán)利，縮小區(qū)域間文化發(fā)展差異，并通過對欠發(fā)達地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付等手段付諸實施。另外，區(qū)域文化發(fā)展過程中還需要處理好區(qū)域本土文化發(fā)展和主流文化發(fā)展之間的沖突。應(yīng)當立足本土文化，積極弘揚和發(fā)展自己的文化特性，保障區(qū)域特有文化的發(fā)展權(quán)利，如保護、弘揚和發(fā)展民族文化遺產(chǎn)的權(quán)利等。