江國(guó)華，沈 翀

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

信息是公共決策的基礎(chǔ)。我國(guó)在2003年后建立起了突發(fā)公共衛(wèi)生事件法律體系，并據(jù)此搭建了信息傳輸體系?；谕话l(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)特性，處于信息網(wǎng)絡(luò)中心結(jié)構(gòu)地位的主體將信息資源優(yōu)勢(shì)演變?yōu)榉侵贫刃缘摹靶畔?quán)力”，進(jìn)而通過對(duì)信息資源再整理的方式產(chǎn)生信息不對(duì)稱的結(jié)果，以此具備影響他人的能力，并讓信息權(quán)力能夠越過制度而生存。然而，長(zhǎng)期以來，學(xué)界并未足夠重視信息權(quán)力的規(guī)制研究，相關(guān)法律法規(guī)也未對(duì)信息權(quán)力進(jìn)行有效的限制與監(jiān)督，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中，地方政府存在濫用信息權(quán)力來阻礙、影響信息正常流轉(zhuǎn)的行為。

一、問題的緣起：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息不對(duì)稱與信息權(quán)力的產(chǎn)生

根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第19條，突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括發(fā)生傳染病暴發(fā)或流行、發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病、菌種毒種丟失以及發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件等情況。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，早發(fā)現(xiàn)、早診斷是科學(xué)應(yīng)對(duì)的前提，這有賴于信息系統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以便將來自于基層單元中的疫病信息、菌種毒種丟失、中毒事件等信息及時(shí)、準(zhǔn)確、高效地傳輸?shù)椒治?、決策機(jī)構(gòu)。從技術(shù)層面看，有賴于當(dāng)前高速發(fā)展的信息采集、分析、傳輸技術(shù)，我國(guó)已經(jīng)搭建起了公共衛(wèi)生信息從基層到中央的通道。但從實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，基于公共衛(wèi)生事件的特殊性和專業(yè)性，在這個(gè)較為封閉的信息傳輸通道中，由于制度規(guī)范的不完善，硬件通道并沒有完全解決信息資源分配的不均，運(yùn)行中異化出了新的權(quán)力形式即信息權(quán)力，阻礙了信息傳輸?shù)恼＿\(yùn)行。

盡管近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者已從公共管理、輿情傳播、信息情報(bào)等多視角、多學(xué)科研究了突發(fā)公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)的信息“不對(duì)稱”“信息不完全”問題，但研究多停留于信息公開層面，比如以公共需求的滿足為考量標(biāo)準(zhǔn)，剖析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息公開渠道方面、信息公開及時(shí)性方面以及信息公開內(nèi)容方面的不足，提出要加強(qiáng)疫情信息公開中的政府與公眾間的互動(dòng)；[1]（p27-37）從數(shù)據(jù)開放視角，通過構(gòu)建突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府?dāng)?shù)據(jù)開放評(píng)估指標(biāo)體系，探究突發(fā)公共衛(wèi)生事件下各地政府的數(shù)據(jù)開放情況及效果；[2]（p79-86）基于協(xié)同治理理論，梳理在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息公開共享方面存在的不足與“短板”，分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中優(yōu)化信息公開共享機(jī)制的對(duì)策建議；[3]（p12-24）從立法角度，解析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府信息發(fā)布主體、權(quán)限范圍等方面的問題。[4]（p15-20）這些研究往往只關(guān)注到突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息流轉(zhuǎn)過程中的一個(gè)片段，即信息由內(nèi)往外傳播的環(huán)節(jié)，并沒有覆蓋到信息傳遞的全流程，因此也就無法解釋在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞過程中為何產(chǎn)生、如何產(chǎn)生信息不對(duì)稱、信息不完全、信息內(nèi)容失真等問題。由此，需要以相關(guān)法律文本為基礎(chǔ)，從公權(quán)力運(yùn)行與制約的視角剖析突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息流轉(zhuǎn)的全過程，并探討完善信息流轉(zhuǎn)機(jī)制的方法。

（一）自下而上的單向封閉信息流轉(zhuǎn)體系。

2003年后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》等法律法規(guī)，據(jù)此突發(fā)公共衛(wèi)生事件中現(xiàn)有的信息收集、分析、報(bào)告、通報(bào)流程形成了一套自下而上、相對(duì)封閉的科層式流轉(zhuǎn)體系。

在這套體系中，上報(bào)起點(diǎn)是基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控單位、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等，他們一旦發(fā)現(xiàn)“發(fā)生或者可能發(fā)生傳染病暴發(fā)、流行的”“發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)不明原因的群體性疾病的”“發(fā)生傳染病菌種、毒種丟失的”“發(fā)生或者可能發(fā)生重大食物和職業(yè)中毒事件的”等四種情況，就會(huì)激活這套自下而上的垂直化信息流轉(zhuǎn)體系。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的第三章，基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控單位、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等的上級(jí)報(bào)告部門是縣級(jí)衛(wèi)生行政主管部門；縣級(jí)衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告的上級(jí)部門是本級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府，并同時(shí)向國(guó)家衛(wèi)生部門報(bào)告。此后，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府報(bào)告；設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)告；省、自治區(qū)、直轄市人民政府則向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告。相關(guān)規(guī)定也明確了逐層報(bào)告的時(shí)間，每一層的上報(bào)時(shí)間為接到報(bào)告2小時(shí)內(nèi)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府向國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門報(bào)告時(shí)間的間隔不超過1小時(shí)。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)發(fā)生突發(fā)事件的情況，及時(shí)向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門以及軍隊(duì)有關(guān)部門通報(bào)。在對(duì)外信息通報(bào)方面，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)，必要時(shí)可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。

除衛(wèi)生行政部門的監(jiān)測(cè)報(bào)告體系外，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)也構(gòu)建了一套監(jiān)測(cè)體系，即中國(guó)疾控中心于2004年上線的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“直報(bào)系統(tǒng)”）。這套系統(tǒng)利用了信息化技術(shù)，搭建起的信息傳輸體系是扁平化的，基層錄入的公共衛(wèi)生信息能夠直接傳輸?shù)街袊?guó)疾控中心。根據(jù)《傳染病防治法》第17條，“各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病的發(fā)生、流行以及影響其發(fā)生、流行的因素，進(jìn)行監(jiān)測(cè)；對(duì)國(guó)外發(fā)生、國(guó)內(nèi)尚未發(fā)生的傳染病或者國(guó)內(nèi)新發(fā)生的傳染病，進(jìn)行監(jiān)測(cè)?！痹撝眻?bào)系統(tǒng)橫向覆蓋全國(guó)，縱向直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，覆蓋了甲、乙、丙三類共39種法定傳染病。通過這套系統(tǒng)，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的平均報(bào)告時(shí)間從原來的5天縮短到4小時(shí)內(nèi)。[5]（p40-43）

（二）信息權(quán)力產(chǎn)生的制度誘因。

自下而上的單向結(jié)構(gòu)意味著公共衛(wèi)生事件的信息會(huì)被封閉在衛(wèi)生系統(tǒng)以及各級(jí)政府的科層體系內(nèi)流轉(zhuǎn)。橫向看，由于公共衛(wèi)生信息的專業(yè)化程度高，信息流轉(zhuǎn)過程本身若被封閉在科層行政系統(tǒng)之中，體系外的機(jī)構(gòu)、媒體及社會(huì)公眾會(huì)很難準(zhǔn)確了解事件的全貌，只能被動(dòng)接受結(jié)果通報(bào)。縱向看，信息源頭來自高度分散的基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控部門或檢測(cè)機(jī)構(gòu)，在相關(guān)信息被采集錄入后，信息即一層層向上流轉(zhuǎn)。由于公共衛(wèi)生信息本身需要專業(yè)化的判斷與分析，進(jìn)入傳輸體系后，流轉(zhuǎn)過程本身也伴隨著逐級(jí)的匯總、調(diào)查、分析與判斷，以確定公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)與嚴(yán)重程度。由此，距離成了決定獲取信息資源完整性的重要因素：距離公共衛(wèi)生事件的源頭越近，越能了解原貌；距離越遠(yuǎn)，則了解的信息越依賴于下級(jí)的報(bào)告。

除了位置優(yōu)勢(shì)，地方政府還擁有接到報(bào)告后編輯信息的能力。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第22條規(guī)定，“地方人民政府、衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)立即組織力量對(duì)報(bào)告事項(xiàng)調(diào)查核實(shí)、確證，采取必要的控制措施，并及時(shí)報(bào)告調(diào)查情況?！闭{(diào)查、核實(shí)、確證賦予了地方政府自由裁量空間，在單向的垂直向上的封閉的信息輸送通道中，可以靈活利用“承上啟下”的結(jié)構(gòu)位置影響信息傳輸，并根據(jù)自身利益權(quán)衡、編制信息，引導(dǎo)上級(jí)部門、社會(huì)公眾做出對(duì)自己有利的判斷和決策。[6]（p145-153）

在封閉又具備較大裁量權(quán)的情境下，無論是中央政府還是醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾控單位等都對(duì)地方政府形成結(jié)構(gòu)性依賴，地方政府相當(dāng)于公共衛(wèi)生事件信息流轉(zhuǎn)體系中的“水閥”，具有控制信息流轉(zhuǎn)的能力，即將“醫(yī)療機(jī)構(gòu)—地方政府—中央”的結(jié)構(gòu)斷開為兩段：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)—地方政府”與“地方政府—中央”。在“醫(yī)療機(jī)構(gòu)—各級(jí)地方政府”中，地方政府不僅是本級(jí)政府權(quán)力的代表，也被視為上級(jí)政府的代理人，掌握著上級(jí)政府的政策信息，可以通過向下提供不完整甚至虛假的政策信息布置工作，要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)服從其決策；在“地方政府—中央”中，地方政府掌握著基層情況和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境，通過對(duì)上提供不完整甚至修改后的信息能夠影響上級(jí)決策，引導(dǎo)、游說上級(jí)政府依照其設(shè)計(jì)的邏輯進(jìn)行決策。

這種利用自身在信息傳遞結(jié)構(gòu)中的中間位置，掌握信息資源分配、編制的能力形成了信息權(quán)力。這種權(quán)力可以體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，控制信息供給的節(jié)奏，根據(jù)自身利益或者團(tuán)體需求選擇性地調(diào)節(jié)信息運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間。盡管相關(guān)規(guī)定對(duì)時(shí)限有具體的剛性要求，但從源頭可以通過影響醫(yī)療機(jī)構(gòu)的報(bào)送節(jié)奏或者調(diào)整自身調(diào)查、研判的時(shí)間，來控制、干擾信息傳輸?shù)乃俣?。第二，控制信息供給的內(nèi)容，對(duì)信息進(jìn)行選擇性編輯。對(duì)于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的信息內(nèi)容，地方政府和地方醫(yī)療部門因?yàn)閾碛行畔?quán)力，能夠根據(jù)自身利益對(duì)其進(jìn)行編輯、篩選、組合，增加或減少信息流量，甚至改變信息的本來面貌。第三，影響信息流動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮作用。公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法規(guī)體系設(shè)置了知識(shí)群體核查和舉報(bào)人制度來完善信息的收集與分析。但在地方政府的影響下，這兩種糾錯(cuò)機(jī)制都會(huì)失效。知識(shí)群體即上級(jí)專家組的核查，需要真實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及高度的責(zé)任心，在缺乏真實(shí)的數(shù)據(jù)或現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查環(huán)境，或者當(dāng)知識(shí)階層缺乏獨(dú)立意識(shí)和責(zé)任心時(shí)，其不僅起不到糾錯(cuò)和糾偏的作用，而且可能屈服于地方行政權(quán)力，形成實(shí)質(zhì)上的共謀。此外，對(duì)于來自外部的糾偏，包括內(nèi)部人舉報(bào)或體制外的舉報(bào)，地方政府可以利用公權(quán)力進(jìn)行屏蔽，動(dòng)用政法部門及媒體工具進(jìn)行所謂“辟謠”。

可見，公共衛(wèi)生事件中的信息權(quán)力決定了信息資源的分配、流轉(zhuǎn)，對(duì)包括普通公民、決策機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等所有信息的參與主體，以及參與主體的決策會(huì)產(chǎn)生影響。延遲的信息會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)過最佳防治時(shí)間，片面的信息會(huì)導(dǎo)致防御措施不足，錯(cuò)誤的信息則會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的決策。

二、法律規(guī)制供給不足下信息權(quán)力濫用的利益邏輯

信息權(quán)力屬于一種非制度性權(quán)力，是由制度性公權(quán)力衍生出來的權(quán)力形式。與制度性公權(quán)力相比，信息權(quán)力具有較大的隱蔽性、隨機(jī)性和破壞性，其觸發(fā)取決于地方政府或衛(wèi)生部門的主觀意志，其結(jié)果會(huì)影響突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)。現(xiàn)有的法律法規(guī)雖然意識(shí)到了信息傳輸?shù)闹匾圆⒃O(shè)置了專章來規(guī)范傳輸過程，但規(guī)范僅限于搭建了一套附著于行政層級(jí)之上的科層式信息傳輸體系，基于對(duì)權(quán)力及權(quán)力行使者的信任，法律法規(guī)未對(duì)信息權(quán)力進(jìn)行有效制約。

（一）信息權(quán)力的利己特性。

與其他制度性權(quán)力一樣，在不受約束的情況下，信息權(quán)力難以自我約束、自我克制，難以摒棄利己特性做出利于社會(huì)公眾的理性選擇。當(dāng)自身或集團(tuán)利益與公眾利益一致時(shí)，信息權(quán)力會(huì)讓完整真實(shí)的信息順利地在體系內(nèi)流動(dòng)，從而使決策機(jī)構(gòu)做出科學(xué)的應(yīng)對(duì)判斷。一旦自身或集團(tuán)利益與公眾利益出現(xiàn)偏差，或者擔(dān)心信息傳遞有可能威脅到自身或集團(tuán)利益時(shí)，地方政府可以運(yùn)用信息權(quán)力來干擾信息的正常傳輸，并通過其他制度性權(quán)力來鞏固、強(qiáng)化信息權(quán)力的運(yùn)用效果，影響了信息的完整性、真實(shí)性及時(shí)效性。

信息權(quán)力運(yùn)行的潛在邏輯是利益權(quán)衡的結(jié)果，制度不被遵循是因?yàn)檫@會(huì)帶來更大的收益，即“如果不服從的成本使個(gè)人在任何場(chǎng)合的最大化選擇都是奉行現(xiàn)存的社會(huì)或法律規(guī)范，他服從該規(guī)范就是完全理性的?！盵7](p65)信息權(quán)力扭曲信息流轉(zhuǎn)的既定軌跡，是地方政府權(quán)衡后果與利益、違規(guī)收益與機(jī)會(huì)成本后做出的選擇。

從濫用信息權(quán)力付出的成本看，區(qū)域內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件是一個(gè)概率性事件，地方政府因?yàn)闉E用信息權(quán)力被查處及處罰也是偶發(fā)情況。公共衛(wèi)生事件的發(fā)生并不遵循線性邏輯，也不在科學(xué)可預(yù)測(cè)范圍內(nèi)，在發(fā)生時(shí)部分可判斷后果，但也存在未知傳染病的情況，由此過程的違規(guī)是否會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重結(jié)果存在較大的不確定性?，F(xiàn)有的監(jiān)督思路是通過公共衛(wèi)生事件的后果來倒追過程責(zé)任，后果越嚴(yán)重濫用權(quán)力被追責(zé)的可能性越大，后果越輕濫用權(quán)力被追責(zé)的可能性越小。公共衛(wèi)生事件本身的嚴(yán)重性即是否會(huì)造成區(qū)域內(nèi)較大范圍的居民感染、是否會(huì)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，既是地方政府做出判斷的重要因素，也是事后是否會(huì)被追責(zé)的重要因素。由于發(fā)生嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件并不是大概率事件，這就意味著濫用信息權(quán)力大概率不一定會(huì)造成嚴(yán)重后果，也就不會(huì)被追責(zé)。一旦此前大量的濫用信息權(quán)力行為因?yàn)楹蠊粐?yán)重而未被監(jiān)督、未被處罰，則會(huì)誘使更多的主體效仿，讓信息權(quán)力服務(wù)自身利益。

濫用信息權(quán)力的成本不確定，但收益卻是現(xiàn)實(shí)且短期能夠看到的。地方政府會(huì)評(píng)估公共衛(wèi)生事件，根據(jù)自身利益做出選擇。在以GDP為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制下，如果事件可能引起恐慌，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響或者觸動(dòng)某些其不愿意公開的利益時(shí)，它往往采取機(jī)會(huì)主義，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展等訴求，運(yùn)用信息權(quán)力隱瞞、降低、拖延相關(guān)信息向上傳送。在權(quán)衡中，忽略不確定因素，運(yùn)用信息權(quán)力保護(hù)確定的既得利益，成了大多數(shù)地方政府權(quán)衡后的結(jié)果。

（二）對(duì)信息權(quán)力的規(guī)制供給不足。

基于對(duì)既有行政體系的信賴，現(xiàn)有的法律規(guī)制文本只是對(duì)信息傳輸體系做了制度框架性規(guī)定，缺乏流程上的細(xì)化規(guī)制，缺乏對(duì)信息權(quán)力的約束性配置，也缺乏對(duì)救濟(jì)條款的精細(xì)設(shè)置。具體表現(xiàn)在：

第一，法律供給量不足，默認(rèn)法律和規(guī)章必然會(huì)被遵循，忽略了法律實(shí)施機(jī)制的構(gòu)建，導(dǎo)致法律的供給在質(zhì)上存在偏差。在設(shè)計(jì)法律制度架構(gòu)時(shí)，出于對(duì)權(quán)力和權(quán)力行使者的過度信任，缺乏對(duì)其開展制約與監(jiān)督的體制及機(jī)制性安排，給權(quán)力及其行使者留有較大的自由裁量空間，導(dǎo)致權(quán)力在一定程度上被濫用。

第二，未充分激勵(lì)該激勵(lì)的行為，制度保障不足。比如雖建立了突發(fā)事件舉報(bào)制度，并公布了統(tǒng)一的報(bào)告、舉報(bào)電話，但卻只規(guī)定了接到舉報(bào)后的處置方式，提及了獎(jiǎng)勵(lì)制度，至于采取何種措施保護(hù)舉報(bào)人則未予以明確。尤其公共衛(wèi)生事件涉及眾多居民的生命安全，舉報(bào)人只有得到強(qiáng)力保障才能促進(jìn)該條規(guī)則落地，形成對(duì)信息流轉(zhuǎn)的補(bǔ)充。

第三，忽視違法主體的博弈行為，救濟(jì)性措施不足。被法律規(guī)制的人或集體的行為并非處于靜止?fàn)顟B(tài)，而是以利益為目標(biāo)在不停地變化。行為主體時(shí)刻都在進(jìn)行利益核算，并作出行為選擇。因此行為人既有可能遵循規(guī)范，也有可能違反或規(guī)避規(guī)范以最大化自身利益。[8]（p190-195）在公共衛(wèi)生事件的法律體系中，救濟(jì)性措施僅僅只有“地方各級(jí)人民政府未依照本法的規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)，或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情……由上級(jí)人民政府責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；造成傳染病傳播、流行或者其他嚴(yán)重后果的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

第四，對(duì)公眾知情權(quán)的范圍有所保留，不足以有效制約信息權(quán)力。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行是制約權(quán)力的有效辦法，這同樣適用于對(duì)信息權(quán)力的規(guī)制。我國(guó)相關(guān)法規(guī)對(duì)于公眾參與的程度、知情的范圍有所保留，對(duì)于過程性信息給予了信息公開豁免。《政府信息公開條例》第19條規(guī)定“對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”，第20條將“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”納入行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的信息范疇，但是第16條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等過程性信息……可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定”。允許過程性信息不予公開為突發(fā)公共衛(wèi)生事件中信息流轉(zhuǎn)過程的封閉運(yùn)行提供了制度依據(jù)，在缺乏公眾監(jiān)督的情況下，地方政府有充足的空間來運(yùn)用信息權(quán)力，阻礙、影響信息的流轉(zhuǎn)。可以說，在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，結(jié)果的公開起不到制約信息權(quán)力的作用，異化的信息流轉(zhuǎn)過程可能導(dǎo)致結(jié)果的偏差，誤導(dǎo)后續(xù)整體防控決策。

三、信息權(quán)力的法律規(guī)范路徑

信息權(quán)力是附著于公權(quán)力的衍生權(quán)力形式。任何權(quán)力都需要被監(jiān)督，不受制約的權(quán)力將會(huì)被濫用，信息權(quán)力也不例外。制約權(quán)力的路徑一般而言有三種，即橫向的制約、自上而下的制約和自下而上的制約，當(dāng)然，這三種制約也可以進(jìn)行合理配置來規(guī)范信息權(quán)力。在現(xiàn)有的信息傳輸體系中，政府部門過度依賴自上而下的垂直管理，對(duì)自下而上及橫向制約重視不夠。對(duì)公權(quán)的制約如果只是公權(quán)主體制約公權(quán)主體，那么這種制約在量上是不足的，這里既存在利益方面的因素，也存在著動(dòng)力方面的因素。由此從法律視野看，我國(guó)應(yīng)盡快彌補(bǔ)公共衛(wèi)生事件中信息權(quán)力法律規(guī)制供給不足的問題，將“以權(quán)力制約權(quán)力”“以權(quán)利制約權(quán)力”等基本的限制權(quán)力理念運(yùn)用到應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐中，建立起能對(duì)人的機(jī)會(huì)主義行為有效禁止、遏制信息權(quán)力濫用的法律規(guī)制體系。

（一）以技術(shù)理性消解行政權(quán)力。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息流轉(zhuǎn)過程中擴(kuò)大技術(shù)理性包括兩層含義：一是強(qiáng)化知識(shí)階層參與評(píng)估機(jī)制，細(xì)化相關(guān)過程，賦予專家更大的參與空間與研判、建議的權(quán)力；二是優(yōu)化完善疾控中心直報(bào)系統(tǒng)，不再依賴人工填報(bào)，而是以病歷檔案記錄電子化為基礎(chǔ)，直接通過大數(shù)據(jù)抓取技術(shù)分析監(jiān)控公共衛(wèi)生事件，減少人為干擾。

1.知識(shí)階層參與層面。公共衛(wèi)生事件的評(píng)估、研判及應(yīng)對(duì)需要專業(yè)性意見?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條規(guī)定，“突發(fā)事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行綜合評(píng)估，初步判斷突發(fā)事件的類型，提出是否啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建議?！睂＜业呐袛嗉扔袑?duì)事件本身的定性，也有應(yīng)對(duì)措施的建議，是研判公共衛(wèi)生事件信息的重要節(jié)點(diǎn)。如果只是將這種參與當(dāng)成點(diǎn)綴或走過場(chǎng)，而不在法律法規(guī)層面賦予專家權(quán)力，并對(duì)其行使權(quán)力的過程給予制度化保障，專家治理不僅不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而可能產(chǎn)生新的機(jī)會(huì)主義，固化信息失真。這種制度安排包括事先甄選、機(jī)制保障以及事中監(jiān)督。具體而言，一是建立公示—說明制度，以公開化程序保障專家參與機(jī)制的權(quán)威性，增強(qiáng)專家的責(zé)任感；二是建立嚴(yán)格的利益隔離制度，確保專家參與決策的中立與客觀；三是在制度中保障專家的調(diào)查權(quán)力，明確不得以任何形式干擾其評(píng)議過程和最終結(jié)論。由于專家參與本身的相機(jī)性、裁斷性，規(guī)范性法律文件需要對(duì)其調(diào)查及研判過程做出詳細(xì)規(guī)定，包括研判依據(jù)、研判標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)對(duì)方法等，對(duì)于無法協(xié)調(diào)的重大專業(yè)認(rèn)知分歧，應(yīng)如實(shí)告知委托的監(jiān)管職能部門，由其或上一級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)召開更大范圍內(nèi)的專業(yè)討論會(huì)，最大限度地降低決策的不確定性，經(jīng)充分的專業(yè)對(duì)話后達(dá)成可操作的方案。整個(gè)調(diào)查、研判及討論或出現(xiàn)爭(zhēng)議的過程都應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)形成詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告，通過衛(wèi)生部門網(wǎng)站予以全文公開，供社會(huì)公眾隨時(shí)查閱。

2.直報(bào)系統(tǒng)層面。以病歷電子化為基礎(chǔ)，形成公民健康數(shù)據(jù)庫(kù)，通過日益完善的大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)可能涉及公共衛(wèi)生事件的病例進(jìn)行抓取、匯總、研判、預(yù)警，實(shí)現(xiàn)直報(bào)路徑全程電子化。這套直報(bào)系統(tǒng)將改變靠人工進(jìn)行源頭填報(bào)的現(xiàn)狀，讓信息在源頭—流轉(zhuǎn)—結(jié)論全鏈條線上封閉運(yùn)行，進(jìn)一步降低人為干預(yù)的可能性，也壓縮信息權(quán)力的運(yùn)用空間。與此同時(shí)，直報(bào)系統(tǒng)應(yīng)將對(duì)于外部信息的數(shù)據(jù)抓取納入整合體系建設(shè)，增加信息供給的渠道，實(shí)現(xiàn)在疫情醞釀或者公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)的第一時(shí)間即捕捉到信息，形成國(guó)家與社會(huì)之間互融互通的信息通道，并將外部輿情納入對(duì)事件研判的考量維度，從而有效避免因信息過時(shí)、疏漏、錯(cuò)誤而導(dǎo)致的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，形成更為科學(xué)有效的公共衛(wèi)生信息監(jiān)測(cè)、流轉(zhuǎn)、研判電子化系統(tǒng)。

（二）以公眾知情權(quán)消解信息權(quán)力。

要從制度框架層面打破突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息傳輸封閉空間，打通內(nèi)外信息鴻溝。在接入外部信息的同時(shí)，公開內(nèi)部信息傳輸過程，形成外部監(jiān)督，將社會(huì)公眾的參與從防治應(yīng)對(duì)延伸到預(yù)警研判階段，形成縱橫交錯(cuò)、內(nèi)外信息通道并行的信息交匯場(chǎng)。而打破封閉系統(tǒng)的關(guān)鍵是突破既有行政體系內(nèi)部信息傳輸體系的慣性依賴，以及對(duì)公權(quán)力的過度信賴，使公共衛(wèi)生事件中的信息傳輸過程實(shí)現(xiàn)公開化，壓縮地方政府運(yùn)用信息權(quán)力的空間，破除信息壟斷。

一是應(yīng)將公開領(lǐng)域拓寬至應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的全過程，覆蓋到信息流轉(zhuǎn)的全過程。公共衛(wèi)生事件關(guān)乎社會(huì)公眾的生命健康，且最終的防控也有賴于動(dòng)員全民力量。自2003年以來，公眾參與的理念已經(jīng)貫穿到了相關(guān)法律法規(guī)之中，但是將理念付諸實(shí)際則需要推進(jìn)更廣范圍的信息公開，打開公共衛(wèi)生領(lǐng)域信息公開的邊界。一方面，針對(duì)《政府信息公開條例》第16條，補(bǔ)充突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息公開特別規(guī)定，將該領(lǐng)域的過程性信息納入公開范疇。同時(shí)在《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》等法律法規(guī)中細(xì)化信息公開的內(nèi)容，如明確信息收集、匯總、分析、研判、決策等過程性信息均應(yīng)當(dāng)公開。另一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，信息公開的內(nèi)容除了新聞發(fā)布會(huì)的情況通報(bào)外，也應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部文件、內(nèi)部會(huì)議的公開、支撐結(jié)論的底稿數(shù)據(jù)及分析的公開，要構(gòu)建多渠道公開機(jī)制，而不僅以新聞發(fā)布、結(jié)論通報(bào)代替信息公開。

二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程性信息的公開將帶來公共衛(wèi)生領(lǐng)域行政程序及行政事務(wù)運(yùn)作方式的重大轉(zhuǎn)變，需要制定可落地的實(shí)施細(xì)則。第一，明晰豁免情形，明確除所列豁免情況外全部予以公開。第二，明晰公開方式。比如對(duì)于公共衛(wèi)生領(lǐng)域的內(nèi)部會(huì)議及會(huì)議紀(jì)要除豁免情況外應(yīng)在規(guī)定的網(wǎng)站、規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行發(fā)布，會(huì)議紀(jì)要應(yīng)載明會(huì)議過程及討論內(nèi)容。第三，明晰豁免公開的程序。比如召開秘密會(huì)議，應(yīng)向同級(jí)人大做備案申請(qǐng)，并保留詳細(xì)的會(huì)議內(nèi)容。明晰的程序規(guī)制與內(nèi)容邊界的拓寬有利于社會(huì)公眾監(jiān)督突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息收集、匯總、分析、研判、決策全過程，監(jiān)督行政科層及時(shí)、全面、完整地傳遞信息，確保信息預(yù)警機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，阻斷信息權(quán)力的濫用。

三是細(xì)化懸賞舉報(bào)制度，提高對(duì)濫用信息權(quán)力、阻撓信息流動(dòng)行為的發(fā)現(xiàn)、查處概率。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第24條規(guī)定，“國(guó)家建立突發(fā)事件舉報(bào)制度，公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報(bào)告、舉報(bào)電話……對(duì)舉報(bào)突發(fā)事件有功的單位和個(gè)人，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)。”首先，完善多元舉報(bào)模式，增強(qiáng)公眾的舉報(bào)安全感知。在實(shí)名舉報(bào)外，對(duì)匿名舉報(bào)、隱名舉報(bào)予以積極保護(hù)和制度鼓勵(lì)，明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)將匿名舉報(bào)、隱名舉報(bào)與實(shí)名舉報(bào)一體對(duì)待，不得推諉拖延或強(qiáng)制要求舉報(bào)者披露身份。對(duì)于泄露實(shí)名舉報(bào)信息的執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其工作人員實(shí)施嚴(yán)格的行政追責(zé)，一旦發(fā)生泄密即追究行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。其次，提高舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，降低退出成本，增進(jìn)知情公眾勇于揭露事實(shí)的激勵(lì)。在獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放方面，按照舉報(bào)信息所涉行為的發(fā)現(xiàn)查處概率和社會(huì)危害程度確定獎(jiǎng)金發(fā)放比例。在退出保護(hù)方面，規(guī)定內(nèi)部人員作為“吹哨人”，享有獲得職務(wù)保護(hù)的法定權(quán)利，地方政府負(fù)有法定義務(wù)為因舉報(bào)重大線索而無法繼續(xù)在原單位工作的“吹哨人”提供與原職務(wù)、職位效用水平相當(dāng)?shù)奶娲月殬I(yè)選擇。

（三）允許第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。

根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》和《傳染病信息報(bào)告管理規(guī)范》，我國(guó)公共衛(wèi)生事件信息的收集、監(jiān)測(cè)、分析、發(fā)布均依賴國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)構(gòu)或單位，由此導(dǎo)致整合信息處于單一的封閉系統(tǒng)之中，缺乏互補(bǔ)性的外部信息流轉(zhuǎn)通道。以信息流轉(zhuǎn)過程開放、信息數(shù)據(jù)開放為前提，以疾控中心直報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)和行政科層數(shù)據(jù)社會(huì)共享為基礎(chǔ)，我國(guó)可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)生公共衛(wèi)生事件時(shí)允許更多的第三方機(jī)構(gòu)開展信息的收集、分析及發(fā)布，形成多主體的疫情研判格局，改變政府壟斷式的信息流轉(zhuǎn)格局，壓縮信息權(quán)力生存空間。這些第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)既可以是知名大學(xué)、權(quán)威專業(yè)的醫(yī)學(xué)研究機(jī)構(gòu)、高水平的民間醫(yī)療組織，也可以是擁有數(shù)據(jù)分析或人工智能技術(shù)的高科技企業(yè)。多元化、多主體、競(jìng)爭(zhēng)性的信息流轉(zhuǎn)體系將發(fā)揮各自所長(zhǎng)，捕捉事件苗頭，使信息加速流轉(zhuǎn)，整體提升我國(guó)對(duì)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)判能力。

（四）完善信息權(quán)力濫用的救濟(jì)措施，建立更明晰的處罰觸發(fā)條款。

《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)均大篇幅規(guī)定了對(duì)于信息遲報(bào)、緩報(bào)、瞞報(bào)的處罰措施，比如《傳染病防治法》第八章的第65條到第70條，分別對(duì)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政主管部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)未依照規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)的法律責(zé)任做了規(guī)定。但這些處罰重“行”輕“刑”，其被詬病過寬過輕緣于以“后果”來決定違法責(zé)任，忽視了行為過程本身的“違法”。由于公共衛(wèi)生事件的后續(xù)演變帶有極大不確定性，以此為觸發(fā)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必造成對(duì)于公共衛(wèi)生事件濫用信息權(quán)力的行為追責(zé)帶有極大的隨機(jī)性，影響了法律本身的威懾力。

由此，完善公共衛(wèi)生事件中信息權(quán)力的法律責(zé)任應(yīng)著力解決三個(gè)問題。一是法律的穩(wěn)定性與風(fēng)險(xiǎn)的不確定性之間的平衡。法律的穩(wěn)定性是法律權(quán)威的基石，而公共衛(wèi)生事件則以不確定性為重要特征，表現(xiàn)為產(chǎn)生結(jié)果的不確定性。二是法律的滯后性與風(fēng)險(xiǎn)變化的不可控性之間的平衡。基于法律的穩(wěn)定性，立法往往滯后于不斷變化的社會(huì)需求，基于行為本身的評(píng)價(jià)要有恒定的錨，以彌補(bǔ)法律的滯后性與局限性。三是法律的可預(yù)測(cè)性與風(fēng)險(xiǎn)演變的不可預(yù)測(cè)性之間的張力。預(yù)測(cè)功能是法律的基本功能，而風(fēng)險(xiǎn)變化的不可控性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)演變具有不可預(yù)測(cè)性，從而無法預(yù)先設(shè)定行為模式和法律后果。

以事件后果的嚴(yán)重程度作為觸發(fā)法律責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，造成大量違法行為沒有被追責(zé)，一旦形成示范作用，擁有信息權(quán)力的個(gè)體或團(tuán)體會(huì)更加有恃無恐地濫用這種權(quán)力。正如貝卡里亞所說“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性?！盵9](p68)對(duì)于信息權(quán)力的法律規(guī)制的權(quán)威性、威懾力同樣來自其必定性。為此，需要將追責(zé)由行為后果前移至行為本身，將追責(zé)重點(diǎn)放在行為本身是否違法，輔之以行為后果維度進(jìn)行綜合考量。即將法律責(zé)任與行為本身進(jìn)行條分縷析地對(duì)應(yīng)，通過對(duì)行為本身惡劣程度的劃分來分別設(shè)計(jì)相當(dāng)?shù)姆商幜P。

四、余論

權(quán)力制約是一個(gè)系統(tǒng)工程，對(duì)公共衛(wèi)生事件中信息權(quán)力的制約亦然?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人往往使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵10](p154)面對(duì)可能危害公眾生命健康的信息權(quán)力，需要將新思維、新技術(shù)、新手段納入應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)制視野，通過構(gòu)建扁平、多元的信息流通渠道化解信息不對(duì)稱難題，壓縮信息權(quán)力的生存空間，構(gòu)建滿足公眾健康需求、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的信息流轉(zhuǎn)體系。