吳 真

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

一、引言

自愿環(huán)境協(xié)議作為政府與企業(yè)間的一種協(xié)議，是一種特殊的激勵(lì)性環(huán)境管理手段。與剛性的環(huán)境法律規(guī)定相比，自愿環(huán)境協(xié)議中政府對(duì)企業(yè)提出更高的環(huán)境目標(biāo)和更嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任，企業(yè)也對(duì)環(huán)保義務(wù)的承擔(dān)成本與自身可獲得利益進(jìn)行權(quán)衡，雙方通過(guò)明確各自的權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)企業(yè)的自愿行為，以達(dá)到令人滿意的環(huán)境治理效果。從其法律性質(zhì)來(lái)看，自愿環(huán)境協(xié)議屬于環(huán)境行政合同，是環(huán)境行政管理主體與作為行政相對(duì)人的企業(yè)之間簽訂的行政合同①。

行政合同締結(jié)的目的是保障行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以滿足公共利益的需要。因此行政合同的雙方并非完全平等，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力具有優(yōu)先行使和實(shí)現(xiàn)的效力，即行政優(yōu)益權(quán)。這項(xiàng)權(quán)力是國(guó)家為保障行政機(jī)關(guān)有效行使職權(quán)與履行職責(zé)而賦予其享有一定權(quán)力或物質(zhì)上的優(yōu)益條件的資格，使其在行政合同的簽訂、履行過(guò)程中能起到主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)行政合同對(duì)公共利益的保障。但是如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政優(yōu)益權(quán)的行使，則不可避免地會(huì)導(dǎo)致行政專橫與權(quán)力濫用，從而降低合同的契約性，既阻礙行政目的的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)損害行政相對(duì)人的利益，從而大大降低行政合同的效力。正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到有界限的地方才會(huì)休止?！雹谝虼?，將行政合同中行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)控制在適當(dāng)?shù)姆秶统潭葍?nèi)是非常有必要的。

濫觴于德國(guó)而被稱為行政法中“帝王條款”的比例原則，其主要功能就在于規(guī)范行政主體的行政優(yōu)益權(quán)，使行政主體能在各種具體情形中盡量做出客觀妥當(dāng)?shù)臎Q定，使相對(duì)人受到的損失盡可能溫和，并保證其與行政目的的實(shí)現(xiàn)之間的比例具有適度性。

比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)子原則，這些子原則能分別從不同的角度層層遞進(jìn)并協(xié)調(diào)融合在一起，來(lái)指導(dǎo)行政主體行政優(yōu)益權(quán)的適用。所以將比例原則引入自愿環(huán)境協(xié)議當(dāng)中，能有效指導(dǎo)和規(guī)制政府對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的具體行使，在保證政府環(huán)境管理職能良好運(yùn)作的基礎(chǔ)上，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，促使其完成更高的環(huán)保目標(biāo)，從而更好地改善環(huán)境質(zhì)量。

二、自愿環(huán)境協(xié)議中約束行政優(yōu)益權(quán)行使的必要性分析

自愿環(huán)境協(xié)議是政府為達(dá)成更高的環(huán)境目標(biāo)而與企業(yè)達(dá)成的合意，是環(huán)境管理從傳統(tǒng)單一的禁止模式向多種管理手段綜合運(yùn)用的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新型的激勵(lì)性管理方式。為了吸引企業(yè)參與到自愿環(huán)境協(xié)議中來(lái)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自愿環(huán)境協(xié)議的“契約性”。如果對(duì)政府的行政優(yōu)益權(quán)不加以約束和規(guī)范，則這一管理手段就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其既定的目標(biāo)。行政法上通常運(yùn)用比例原則衡量政府對(duì)行政優(yōu)益權(quán)行使的適當(dāng)性，因此有必要將其運(yùn)用到自愿環(huán)境協(xié)議的監(jiān)督中。

比例原則是指行政行為與其要達(dá)到的目的之間應(yīng)當(dāng)形成適當(dāng)?shù)谋壤?，兼顧行政主體預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成和對(duì)行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。這就意味著行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)除符合合法性原則外，還應(yīng)符合行政合理性原則，即選擇對(duì)相對(duì)人侵害程度最低的方式來(lái)進(jìn)行，避免為達(dá)到目的而不擇手段的情況發(fā)生。將比例原則引入自愿環(huán)境協(xié)議中，對(duì)政府行政優(yōu)益權(quán)行使進(jìn)行衡量和監(jiān)督，其正當(dāng)性在于以下幾個(gè)方面：

（一）環(huán)境權(quán)利義務(wù)存在不對(duì)等性

與民事權(quán)利和民事義務(wù)的對(duì)等性不同，在環(huán)境法律部門(mén)中，環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務(wù)不具有對(duì)等性和均衡性。環(huán)境法不是純粹的公法或私法，而是兼具二者特征的社會(huì)法。在這一法律體系中幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議的是，政府擁有環(huán)境管理的權(quán)力和職責(zé)，公民享有環(huán)境權(quán)，典型地表現(xiàn)為公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。而企業(yè)僅應(yīng)承擔(dān)環(huán)境義務(wù)，而不享有相應(yīng)的環(huán)境權(quán)利。比如周訓(xùn)芳教授即主張，出于經(jīng)濟(jì)目的尤其是商業(yè)目的而對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利屬于民事和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，不應(yīng)將其納入到“環(huán)境權(quán)”的范疇，而且為了保護(hù)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要，應(yīng)對(duì)這類常態(tài)的民事和經(jīng)濟(jì)權(quán)利實(shí)施嚴(yán)格控制③。這是由于作為社會(huì)法的環(huán)境法抑強(qiáng)扶弱的性質(zhì)使然。而在自愿環(huán)境協(xié)議中，由于政府與企業(yè)達(dá)成一致的環(huán)保目標(biāo)高于環(huán)境立法標(biāo)準(zhǔn)，因而企業(yè)的環(huán)境義務(wù)相應(yīng)地被加重。如果政府再不控制自身享有的行政優(yōu)益權(quán)，則會(huì)使雙方的權(quán)利義務(wù)配置過(guò)度失衡，甚至與正義的價(jià)值取向相背離。

企業(yè)要想達(dá)到協(xié)議規(guī)定的目標(biāo)，從協(xié)議前期的準(zhǔn)備工作到協(xié)議履行完畢需要較長(zhǎng)的時(shí)間，并且需要投入相當(dāng)多的人力、物力和財(cái)力。如2011年發(fā)布的“中國(guó)城市環(huán)境管理自愿協(xié)議試點(diǎn)”項(xiàng)目中的《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則（GB/T 26757-2011）》規(guī)定：參與的企業(yè)在享受政府給予待遇的同時(shí)，必須完成諸多任務(wù)。這些任務(wù)包括：企業(yè)為如期達(dá)到協(xié)議中規(guī)定的節(jié)能目標(biāo)，需要制定出詳細(xì)具體的節(jié)能項(xiàng)目與節(jié)能計(jì)劃，并要認(rèn)真組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行實(shí)施；在協(xié)議履行期間，企業(yè)每年度都要向政府提交一份書(shū)面形式的詳細(xì)年度報(bào)告（包括工序能耗調(diào)查表和每年的能效指數(shù)等）；企業(yè)還要建立自己的節(jié)能自愿協(xié)議組織并構(gòu)建節(jié)能環(huán)?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)體系、節(jié)能環(huán)保目標(biāo)體系以及節(jié)能自愿協(xié)議政策支持體系④。由此可見(jiàn)，相較于其他行政合同，這種自愿環(huán)境協(xié)議對(duì)行政相對(duì)人設(shè)置了更多遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法定義務(wù)的契約義務(wù)。在此前提下，如果不對(duì)行政主體的行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行規(guī)制，則權(quán)利義務(wù)配置的過(guò)度失衡將導(dǎo)致協(xié)議激勵(lì)性和誘導(dǎo)性的環(huán)境管理模式喪失應(yīng)有的功能。

（二）行政優(yōu)益權(quán)的性質(zhì)使然

行政法上的行政優(yōu)益權(quán)可以分為促進(jìn)式行政優(yōu)益權(quán)與懲罰式行政優(yōu)益權(quán)。前者如行政主體為了有效地促進(jìn)合同的履行而行使的指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力。后者如單方變更權(quán)、單方解除權(quán)和制裁權(quán)等。單方變更權(quán)和單方解除權(quán)是指由于公共利益的變化，原有合同繼續(xù)履行將不符合公共利益，在行政相對(duì)人不愿意協(xié)商變更合同時(shí)，行政主體享有單方變更合同和解除合同的特權(quán)。制裁權(quán)是指為確保行政合同的實(shí)際履行而賦予行政主體的制裁權(quán)，表現(xiàn)為金錢(qián)制裁和強(qiáng)制履行。此兩類行政優(yōu)益權(quán)的功能與效果不盡相同。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)其促進(jìn)和懲罰的不同性質(zhì)分別加以采用。

從自愿環(huán)境協(xié)議制度建立的初衷看，其是政府為達(dá)成激勵(lì)性的管理目標(biāo)，以一定程度的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)為誘導(dǎo)，在自愿基礎(chǔ)上與企業(yè)簽訂提高能源效率、減少溫室氣體排放等保護(hù)環(huán)境的協(xié)議。自愿環(huán)境協(xié)議強(qiáng)調(diào)企業(yè)參與的自愿性和契約的合意性，以達(dá)到環(huán)境資源利用效率的最大化與保護(hù)效果的最優(yōu)。

美國(guó)法學(xué)家理查德·波斯納認(rèn)為，正義最普遍的含義是效率⑤。所有的法律活動(dòng)（包括立法、執(zhí)法、司法、訴訟等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、審判制度等）的最終目的就是為了最有效地利用自然資源和最大限度地增加社會(huì)財(cái)富。從這一視角看，促進(jìn)式的監(jiān)督指揮權(quán)能夠使行政主體在自愿環(huán)境協(xié)議中幫助企業(yè)更好地達(dá)到環(huán)保目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)管理效益的最大化，是行政主體激勵(lì)式管理行為行之有效的方式。但是對(duì)于懲罰式的單方變更權(quán)、單方解除權(quán)和制裁權(quán)，則要衡量企業(yè)自身的客觀情況，充分分析具體問(wèn)題，不能過(guò)度損害企業(yè)的權(quán)益，務(wù)必謹(jǐn)慎行使。

（三）自愿環(huán)境協(xié)議內(nèi)容與目標(biāo)的需要

自愿環(huán)境協(xié)議中作為合同相對(duì)方的企業(yè)，是在已經(jīng)遵守國(guó)家制定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的前提下，自愿地和政府約定更為嚴(yán)格的個(gè)別適用的環(huán)保指標(biāo)，并由政府在協(xié)議履行過(guò)程中或達(dá)到履約目標(biāo)后給予其一定的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。就協(xié)議條款本身看，只有企業(yè)適當(dāng)履約或未適當(dāng)履約兩種情形中，不可能發(fā)生企業(yè)借助協(xié)議條款損害公共利益的情形⑥。由于政府只能對(duì)企業(yè)違法事項(xiàng)行使行政管理權(quán)，而針對(duì)企業(yè)未能完成協(xié)議要求的較高環(huán)保目標(biāo)的部分，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的合同責(zé)任予以追究。政府如確有必要行使行政優(yōu)益權(quán)的，也需謹(jǐn)慎裁量后再行使。

2003 年4 月，我國(guó)出現(xiàn)首例自愿環(huán)境協(xié)議⑦：山東省的兩家鋼鐵公司鄭重承諾3年內(nèi)將節(jié)能100萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，提高資源利用率，減少污染物的排放。其中設(shè)定了主要包括工序能耗、噸鋼綜合能耗、噸鋼可比能耗、余熱利用、SO2和CO2的減排量、節(jié)能量、節(jié)能率、節(jié)能效益、節(jié)能管理情況等13 項(xiàng)指標(biāo)。政府在這些試點(diǎn)項(xiàng)目中設(shè)定的指標(biāo)嚴(yán)格程度較高，但企業(yè)只能完成部分指標(biāo)。在這些自愿環(huán)境協(xié)議中，企業(yè)雖然沒(méi)有完成協(xié)議要求的全部節(jié)能減排目標(biāo)，對(duì)環(huán)境利益造成一定損害，但這種損害的結(jié)果是由于違約導(dǎo)致的，不是因違法行為造成的。依據(jù)契約的性質(zhì)，責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是違約后果，而不應(yīng)任由行政主體依行政優(yōu)益權(quán)對(duì)行政相對(duì)人行使對(duì)其損害較大的單方變更解除權(quán)和制裁權(quán)。因此，行政主體對(duì)懲罰式行政優(yōu)益權(quán)更需謹(jǐn)慎裁量后行使。

三、自愿環(huán)境協(xié)議中比例原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的約束

比例原則起源于19世紀(jì)德國(guó)創(chuàng)立的警察法學(xué)，后來(lái)經(jīng)過(guò)依法治國(guó)理念和公民基本權(quán)利的融入，逐漸擴(kuò)充到行政法的所有領(lǐng)域。比例原則是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為應(yīng)兼顧具體行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)方的權(quán)益。當(dāng)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而不得不對(duì)行政相對(duì)方造成一定程度的損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能把這種損害控制在最小限度內(nèi)，使兩者達(dá)到適當(dāng)?shù)谋壤唷?/p>

學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，比例原則由適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則這三項(xiàng)子原則構(gòu)成。這三項(xiàng)子原則分別從不同角度規(guī)范和控制行政優(yōu)益權(quán)。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府行使行政優(yōu)益權(quán)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)比例原則中三項(xiàng)子原則的內(nèi)涵，衡量自身行使行政優(yōu)益權(quán)的具體情形與合理性，使協(xié)議雙方主體之間追求的利益達(dá)到合法比例，促成環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）適當(dāng)性原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的約束

適當(dāng)性原則是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)所采取的行政手段的目的必須是維護(hù)公共利益，而且這種手段要有助于達(dá)到預(yù)期目的。簡(jiǎn)而言之，這一原則要求行政主體采用的手段必須明確指向已經(jīng)設(shè)定的正當(dāng)目的。如果行政機(jī)關(guān)采取的手段不能對(duì)行政目的的達(dá)成起到幫助作用，或者行政目的不是維護(hù)公共利益，則是對(duì)適當(dāng)性原則的違反，也就必然違反比例原則。從某種程度上來(lái)講，適當(dāng)性原則以目的為導(dǎo)向，監(jiān)督和規(guī)范行政主體行使權(quán)力目的的正當(dāng)性以及目的和手段之間的密切相關(guān)性。所以，適當(dāng)性原則所要求的目的和手段的密切關(guān)系，是指行政主體自行選定的手段應(yīng)能切實(shí)完成立法者預(yù)期的目的，即采取一項(xiàng)行政措施之前要先對(duì)這種行政裁量行為是否有助于目的的達(dá)成予以認(rèn)定。

德國(guó)聯(lián)邦憲法法院對(duì)于適當(dāng)性原則采用“最低標(biāo)準(zhǔn)”：第一，如果行政主體采取的行政手段只有部分有利于目的實(shí)現(xiàn)，即不能達(dá)到完全適當(dāng)，依然被視為符合適當(dāng)性原則。第二，這項(xiàng)“最低標(biāo)準(zhǔn)”不能僅憑行政手段實(shí)施的結(jié)果進(jìn)行判斷，而應(yīng)該依據(jù)事務(wù)的本質(zhì)作出合理判斷；如果經(jīng)判斷后認(rèn)為該行政手段有助于行政目的的實(shí)現(xiàn)，那么不論結(jié)果如何，都不應(yīng)以違反適當(dāng)性原則論處⑨。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，用適當(dāng)性原則衡量作為行政主體一方的政府的行政優(yōu)益權(quán)的行使，可以確立以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

第一，目的應(yīng)當(dāng)具有確定性。即政府行使行政優(yōu)益權(quán)的目的應(yīng)為保護(hù)環(huán)境利益，這種目的必須清晰且明確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證其能夠通過(guò)行使職權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。而判斷政府行使行政優(yōu)益權(quán)是否出于保護(hù)環(huán)境等公共利益的目的，應(yīng)以一個(gè)理智的正常人的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)的客觀具體情形去判定。

第二，目的應(yīng)當(dāng)具有合法性。即政府行使行政優(yōu)益權(quán)必須是為了保護(hù)合法的環(huán)境利益，依據(jù)適當(dāng)性原則，手段的采用是為了實(shí)現(xiàn)明確而特定的目的。如果目的是不合法的，則任何實(shí)現(xiàn)該目的的手段都與適當(dāng)性原則相違背。比如政府與企業(yè)以污染物非法掩埋為目的達(dá)成協(xié)議，則無(wú)論雙方采取何種措施暫時(shí)處置了污染物，該協(xié)議都是違法的，不符合適當(dāng)性原則。

第三，手段應(yīng)當(dāng)具有有效性。手段能夠有助于達(dá)到協(xié)議的目的，這是適當(dāng)性原則中的最根本的特征。如果手段有效，就符合適當(dāng)性原則；如果手段對(duì)達(dá)成目的無(wú)效，則不符合適當(dāng)性原則⑩。政府在自愿環(huán)境協(xié)議中行使的監(jiān)督權(quán)，就屬于為保證協(xié)議的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而適用行政優(yōu)益權(quán)。比如政府對(duì)協(xié)議情況進(jìn)行經(jīng)常性檢查，以有助于掌握協(xié)議履行的情況；政府有權(quán)對(duì)企業(yè)不恰當(dāng)履行協(xié)議的行為予以禁止，并命令其采取恰當(dāng)?shù)拇胧┍ＷC協(xié)議目的的實(shí)現(xiàn)；政府將監(jiān)督結(jié)果和企業(yè)改善環(huán)境的成績(jī)向國(guó)家機(jī)關(guān)和公眾公開(kāi)等。這種監(jiān)督手段能使政府評(píng)估企業(yè)行為是否真正能夠促進(jìn)協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及能否產(chǎn)生環(huán)境治理的良好效果。

（二）必要性原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的約束

必要性原則是指，在滿足適當(dāng)性原則的基礎(chǔ)上，如果行政主體有多種方式能在基本相同的程度上達(dá)到其追求的公益目的，則行政主體應(yīng)當(dāng)盡可能選擇對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)益損害最小的行政手段。

德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在案件判斷中明確把“必要性”界定為：“當(dāng)存在其他同樣有效而且對(duì)于公民基本權(quán)利侵害更溫和的手段可供選擇時(shí)，則行政措施就有違必要性原則，會(huì)被認(rèn)為因造成對(duì)基本權(quán)利的不必要侵害而構(gòu)成選憲?！睋Q言之，對(duì)于嚴(yán)厲的手段只有在其已成為“最后手段”時(shí)才能采取。日本行政法學(xué)者田村悅一將必要性原則理解為，當(dāng)行政主體在追求公益時(shí)，如有多種等價(jià)意義上的手段可供選擇時(shí)，除非有緊急情況，一般都應(yīng)將選擇權(quán)利賦予行政相對(duì)人，以表示對(duì)當(dāng)事人自由選擇權(quán)的尊重，從而將侵害程度降到最低；如果經(jīng)過(guò)相對(duì)人自由意思表示之后，能達(dá)成與行政主體處分相同的效果時(shí)，那么在這個(gè)范圍之內(nèi)行政主體就應(yīng)該避免作出具有強(qiáng)制性的行政行為。這些對(duì)必要性原則的描述，對(duì)于我國(guó)的相關(guān)學(xué)理與立法都具有重要的借鑒意義。

如果說(shuō)適當(dāng)性原則關(guān)注的是從手段到目的的直線邏輯關(guān)系，則必要性原則考察的是，當(dāng)存在多個(gè)手段與同一目的具備直線邏輯關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行選擇。即必要性原則實(shí)際上包含了兩層意思：其一，存在多種能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的行政手段，否則必要性原則就沒(méi)有適用的前提；其二，行政主體在實(shí)現(xiàn)行政目的的諸多手段中，應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利侵害最小的一種。

行政主體對(duì)于最小侵害的考量沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)一般公認(rèn)的價(jià)值觀來(lái)看，如果是相同性質(zhì)的權(quán)利，則依據(jù)侵害程度的大小排序，行政主體當(dāng)然應(yīng)盡量選擇對(duì)相對(duì)人侵害程度較小的行政手段。對(duì)于性質(zhì)不同的權(quán)利，如果相對(duì)人作出的自由選擇也能達(dá)到行政主體所設(shè)置的目標(biāo)，則行政主體應(yīng)當(dāng)尊重行政相對(duì)人的意志。如果兩者都不相符，則大致可以作出如下排序：限制財(cái)產(chǎn)權(quán)要比限制人身權(quán)的侵害小；限制物質(zhì)權(quán)益要比限制精神權(quán)益的侵害小；負(fù)擔(dān)性措施要比禁止性措施的侵害小。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府行使行政優(yōu)益權(quán)是為了和企業(yè)合力達(dá)到協(xié)議規(guī)定的較高環(huán)保目標(biāo)。在協(xié)議的履行過(guò)程中，如果可以選擇，企業(yè)必定更偏向于希望行政主體以促進(jìn)式行政優(yōu)益權(quán)的行使方式來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)議設(shè)置的目標(biāo)，因?yàn)樵谶@種情形下，企業(yè)能夠保留協(xié)議中規(guī)定的從政府獲取的優(yōu)惠政策，而這樣的結(jié)果也更符合自愿環(huán)境協(xié)議制度設(shè)立的初衷。所以在面對(duì)困境或國(guó)家環(huán)保政策的改變等突發(fā)情況時(shí)，政府應(yīng)優(yōu)先考慮行使促進(jìn)式行政優(yōu)益權(quán)，即盡可能尊重企業(yè)的主觀能動(dòng)性，通過(guò)監(jiān)督和指揮的方式幫助企業(yè)達(dá)到目的，或者以協(xié)商的方式與企業(yè)就協(xié)議條款的變更達(dá)成合意。只有情況確實(shí)緊急，或者變更協(xié)議也不能達(dá)到合同目的時(shí)，政府才能考慮行使懲罰式行政優(yōu)益權(quán)。此時(shí)政府就不得不面臨行政目的的實(shí)現(xiàn)與對(duì)企業(yè)的權(quán)利造成一定損害之間的權(quán)衡與取舍。

由于自愿環(huán)境協(xié)議的相對(duì)方通常是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，人身權(quán)與精神權(quán)益的限制情形并不常見(jiàn)，對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，在自愿環(huán)境協(xié)議中，負(fù)擔(dān)性措施與禁止性措施的權(quán)衡與選擇尤為重要。

懲罰式行政優(yōu)益權(quán)主要包括政府對(duì)企業(yè)的制裁權(quán)及其單方面對(duì)協(xié)議的變更和解除權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，如果政府對(duì)某一自愿環(huán)境協(xié)議實(shí)施了禁止性措施，即強(qiáng)行解除該協(xié)議，則表明其不再需要實(shí)現(xiàn)該協(xié)議的目的，而且這種解除權(quán)的行使還往往附加一定的經(jīng)濟(jì)制裁。常見(jiàn)的是，在一些自愿環(huán)境協(xié)議中，政府以減免稅收或給予補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策為激勵(lì)方式，政府單方面解除協(xié)議，則會(huì)同時(shí)終止優(yōu)惠政策，或令企業(yè)返還其已經(jīng)從協(xié)議中獲取的利益。如丹麥的自愿環(huán)境協(xié)議中一般都約定經(jīng)濟(jì)制裁后果，即追繳所減免的稅款。由于這一類禁止性的懲罰式行政優(yōu)益權(quán)的行使，導(dǎo)致的結(jié)果是從根本上放棄當(dāng)初簽訂自愿環(huán)境協(xié)議時(shí)的目標(biāo)，容易挫傷企業(yè)自主參與環(huán)境保護(hù)的積極性，故不宜過(guò)多運(yùn)用。

并非只有禁止性行政優(yōu)益權(quán)使用制裁權(quán)，懲罰式行政優(yōu)益權(quán)中也可利用負(fù)擔(dān)性措施，通過(guò)行使制裁權(quán)，達(dá)到自愿環(huán)境協(xié)議目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。這里適用的制裁權(quán)并非經(jīng)濟(jì)制裁，而是制裁權(quán)中的強(qiáng)制履行，即通過(guò)強(qiáng)制行政相對(duì)人承擔(dān)特定責(zé)任而最終實(shí)現(xiàn)協(xié)議的目標(biāo)。具體而言，是在相對(duì)人不愿直接履行時(shí)，采用代履行的方式，由行政機(jī)關(guān)或第三人代替行政相對(duì)人履行合同義務(wù)，履約費(fèi)用由相對(duì)人負(fù)擔(dān)。負(fù)擔(dān)性措施雖然在一定程度上違背了相對(duì)人的意志，但是其能使協(xié)議的目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)，且企業(yè)在承擔(dān)履約費(fèi)用的同時(shí)仍然能夠保留協(xié)議中約定的優(yōu)惠政策，企業(yè)利益減損程度相對(duì)較低，能夠保留其環(huán)境保護(hù)的積極性。

（三）均衡性原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的約束

均衡性原則指的是行政主體對(duì)公民權(quán)益可能造成的侵害不應(yīng)該超過(guò)其為實(shí)現(xiàn)行政目的而維護(hù)的公共利益，即手段必須與目的保持適當(dāng)、合理、均衡的比例關(guān)系。確切地說(shuō)，均衡性原則強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的比例關(guān)系必須適當(dāng)：一是行政權(quán)力在保護(hù)公共利益與保護(hù)行政相對(duì)人利益之間要形成適當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系；二是行政權(quán)力的實(shí)施可能產(chǎn)生的負(fù)作用與欲達(dá)成的目的的正當(dāng)性之間要形成適當(dāng)比例。《德國(guó)基本法》對(duì)禁止過(guò)度侵害公民權(quán)益作出了明確規(guī)定：“如法律或行政措施對(duì)公民個(gè)人所加的負(fù)擔(dān)和義務(wù)是不能合理忍受和不能期待的，即這種負(fù)擔(dān)在考慮到當(dāng)事人尊嚴(yán)、人格和尊重個(gè)人關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的情況下，明顯構(gòu)成過(guò)度的負(fù)擔(dān)和要求時(shí)，那這項(xiàng)行政措施就是不合比例?！本庑栽瓌t可看作在不同價(jià)值或利益之間所進(jìn)行的判斷、比較和權(quán)衡，而非對(duì)其中的任何一個(gè)價(jià)值的簡(jiǎn)單肯定或否定。中國(guó)儒家的中庸之道強(qiáng)調(diào)切忌破壞雙方利益間的適當(dāng)比例關(guān)系，與均衡性原則有異曲同工之處。

均衡性原則是比例原則的核心原則，而“比例”應(yīng)該如何確定則又屬于均衡性原則的核心。但是均衡性原則本質(zhì)上是一個(gè)抽象的概念性的原則，而非在操作上具有指導(dǎo)意義的精準(zhǔn)法則。雖然學(xué)界和實(shí)務(wù)界沒(méi)有形成確定的標(biāo)準(zhǔn)，但均衡性原則的內(nèi)涵也能為行政主體的權(quán)力行使提供一定的指導(dǎo)。依此有學(xué)者認(rèn)為，行政主體在采取行政措施時(shí)，至少要考慮三種要素：其一是公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯的基本準(zhǔn)則。其二是公益的重要程度。這是在比例衡量時(shí)必須考慮的要素，即對(duì)于私人利益造成的侵害一定是由于欲維護(hù)的公共利益更為重要。其三是手段對(duì)目的的契合性程度。

還有學(xué)者運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托最優(yōu)”理論，以資源配置最優(yōu)化的成本衡量來(lái)詮釋均衡性原則。帕累托最優(yōu)理論指出，如果在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中任何一個(gè)人可在不使任何他人境況變壞的同時(shí)而使自己的情況變得更好，那么這種狀態(tài)就視為達(dá)到了最優(yōu)化的資源配置。它是效率和公平的一種均衡狀態(tài)，或者說(shuō)，一個(gè)目標(biāo)的達(dá)成對(duì)任何一方的利益損害降至最低的程度，是最經(jīng)濟(jì)的。自愿環(huán)境協(xié)議內(nèi)容的實(shí)質(zhì)，就是行政機(jī)關(guān)的國(guó)家環(huán)境管理權(quán)力與相對(duì)一方企業(yè)的環(huán)境資源權(quán)利在個(gè)案之中相互博弈，以爭(zhēng)取達(dá)到帕累托最優(yōu)的目標(biāo)。

自愿環(huán)境協(xié)議是環(huán)境保護(hù)立法中引入的一種新型環(huán)境合同，其與一般的行政合同相比，在利益的權(quán)衡上具有特殊性。企業(yè)與代表公眾利益的政府在自愿環(huán)境協(xié)議中達(dá)成的目的是共同的，然而在自愿環(huán)境協(xié)議中，企業(yè)與社會(huì)公眾的利益不能用相同的價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)衡量。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府給予企業(yè)的優(yōu)惠條件表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益的形態(tài)；而自愿環(huán)境協(xié)議所保護(hù)的社會(huì)公眾的環(huán)境利益，在很多情況下是無(wú)法用金錢(qián)衡量的。原因在于：其一，環(huán)境法律關(guān)系的客體——自然要素——非常稀缺，而且其中許多是不可再生資源，被破壞或毀滅后，即使付出再多經(jīng)濟(jì)代價(jià)也無(wú)法恢復(fù)。因此，環(huán)境資源的珍貴超越金錢(qián)的價(jià)值。其二，環(huán)境侵權(quán)的一個(gè)重要特征是恢復(fù)和補(bǔ)償具有巨額性，而非等額的。與一般民事侵權(quán)賠償?shù)牡阮~性不同，環(huán)境侵權(quán)的救濟(jì)支付的經(jīng)濟(jì)代價(jià)往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被侵害的環(huán)境要素本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。其三，與其他權(quán)利不同，公眾所享有的環(huán)境權(quán)利并不一定給權(quán)利主體帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的收益，很多時(shí)候環(huán)境權(quán)以心情的愉悅和情感的滿足等精神層面的受益體現(xiàn)出來(lái)，無(wú)法以金錢(qián)的數(shù)量來(lái)衡量。因而此類環(huán)境權(quán)利侵害的救濟(jì)也不能完全以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)。這使得在自愿環(huán)境協(xié)議領(lǐng)域，在運(yùn)用均衡原則考量行政優(yōu)益權(quán)的適用時(shí)，在需要權(quán)衡的諸因素中，既要考慮“量”的比例，還要考慮不同的“質(zhì)”所占比重的適當(dāng)性。這樣的權(quán)衡具有更多的維度和更大的難度。

均衡性原則旨在實(shí)現(xiàn)行政目的的同時(shí)，把給行政相對(duì)人造成的損失降到最小，并且達(dá)到社會(huì)公共利益與企業(yè)的私利保障的均衡。在自愿環(huán)境協(xié)議的履行過(guò)程中，政府在其認(rèn)為必要時(shí)行使行政優(yōu)益權(quán)。當(dāng)政府行政優(yōu)益權(quán)的行使是為了保障社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益時(shí)，對(duì)于企業(yè)因此而遭受到的損失，政府也應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)某潭壬贤ㄟ^(guò)各種經(jīng)濟(jì)途徑予以補(bǔ)償。在自愿環(huán)境協(xié)議的履行過(guò)程中，企業(yè)為達(dá)成環(huán)保目標(biāo)，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。如果企業(yè)由于客觀狀況而非主觀原因最終沒(méi)有達(dá)到協(xié)議目的，政府可選擇提供一定的補(bǔ)貼或稅收、貸款等方面的優(yōu)惠政策，保護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。也就是說(shuō)，由于行政優(yōu)益權(quán)的行使，天平一邊的公眾環(huán)境權(quán)益獲得了增加，而另一邊行政相對(duì)人由此而受到的經(jīng)濟(jì)利益的減損，應(yīng)當(dāng)也有適當(dāng)比例的補(bǔ)償。當(dāng)然，“比例”適當(dāng)性的確定，需要考慮若干要素，不能武斷地運(yùn)用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，要具體問(wèn)題具體分析，從個(gè)案入手，從具體視角出發(fā)。

四、自愿環(huán)境協(xié)議三項(xiàng)子原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制的差異與融合

比例原則的三項(xiàng)子原則相互聯(lián)系、相互配合，構(gòu)成了比例原則完整的內(nèi)涵和完備的功能。它們所共同調(diào)整的其實(shí)主要是兩組關(guān)系：國(guó)家實(shí)施的行政活動(dòng)中采用的手段與實(shí)施目的之間的關(guān)系，以及公共利益與私人主體權(quán)利之間的關(guān)系。在衡量政府行政優(yōu)益權(quán)適用的正當(dāng)性時(shí)，應(yīng)充分考慮比例原則的三項(xiàng)子原則之間的個(gè)性與共性，體會(huì)其各自的相對(duì)獨(dú)立性和互補(bǔ)性，將此三項(xiàng)子原則分別對(duì)比同一自愿環(huán)境協(xié)議的目標(biāo)，以及協(xié)議雙方利益訴求進(jìn)行衡量，從而得出符合現(xiàn)代法治價(jià)值觀的結(jié)論。

（一）三項(xiàng)子原則的差異

1.衡量?jī)?nèi)容不同

比例原則的三項(xiàng)子原則由于內(nèi)涵不同，對(duì)于對(duì)象進(jìn)行衡量的內(nèi)容有明顯的差異。適當(dāng)性原則考量的是行政行為的目的以及采用的手段是否正當(dāng)；必要性原則關(guān)注行政行為是否采取最合適的手段達(dá)成目的，防止對(duì)相對(duì)方造成過(guò)分損害；均衡性原則則是對(duì)手段的負(fù)面作用和實(shí)現(xiàn)的目的的正面效果進(jìn)行比例衡量。

具體從自愿環(huán)境協(xié)議看，對(duì)政府行政優(yōu)益權(quán)的行使進(jìn)行衡量時(shí)，應(yīng)首先運(yùn)用適當(dāng)性原則來(lái)明確其維護(hù)的是否社會(huì)公眾正當(dāng)?shù)沫h(huán)境利益，而且應(yīng)當(dāng)明確其采取的手段是否切實(shí)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益而施行。當(dāng)環(huán)境公益的保障有數(shù)個(gè)而非唯一手段時(shí)，則需要運(yùn)用必要性原則來(lái)比較采取的行政手段哪種更為合適，即選擇對(duì)企業(yè)損害最小的行政手段來(lái)達(dá)到目的。這一“最小”的判斷當(dāng)然是相對(duì)的，是與其他手段造成的后果相比較形成的結(jié)論，并非指對(duì)行政相對(duì)人的影響是可以忽略不計(jì)的。這就需要運(yùn)用均衡性原則來(lái)衡量行政優(yōu)益權(quán)所保障的公共環(huán)境利益與企業(yè)所受損害的程度這兩者的比例關(guān)系，要求政府即使已經(jīng)選擇了行政優(yōu)益權(quán)中最溫和的一種行使方式，也應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)企業(yè)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，最大限度地保護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。

2.衡量角度不同

在比例原則包含的三個(gè)子原則中，適當(dāng)性原則是從目的的正當(dāng)性和手段有助于目的之實(shí)現(xiàn)的角度進(jìn)行衡量；必要性原則是從實(shí)現(xiàn)目的的手段造成損害最小的角度來(lái)進(jìn)行考慮；均衡性原則通過(guò)對(duì)行政手段造成負(fù)面影響的考慮，要求目的正面效應(yīng)與結(jié)果的負(fù)面影響之間的比例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)均衡。即比例原則三項(xiàng)子原則分別從“目的導(dǎo)向”“法律后果”“價(jià)值取向”三個(gè)不同角度來(lái)規(guī)范行政活動(dòng)中的兩大關(guān)系，即行政目的與手段之間的關(guān)系、公民私權(quán)利與公共利益需求之間的關(guān)系。

在自愿環(huán)境協(xié)議中，對(duì)政府行政優(yōu)益權(quán)的行使，無(wú)疑也應(yīng)當(dāng)從這三個(gè)子原則各自不同的角度，對(duì)協(xié)議的目的和手段以及公眾環(huán)境權(quán)益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系進(jìn)行衡量與檢視。

3.側(cè)重方向不同

適當(dāng)性原則、必要性原則與均衡性原則側(cè)重方向各有不同。適當(dāng)性原則側(cè)重于將手段放在是否維護(hù)公共利益之下進(jìn)行考慮，為防止手段對(duì)目的的“不及”；必要性原則側(cè)重于將手段放在相對(duì)人個(gè)體權(quán)利之下考慮，為防止手段對(duì)目的“過(guò)當(dāng)”；均衡性原則主要從全局進(jìn)行通盤(pán)考慮，以價(jià)值的追求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)公共利益與私主體權(quán)利均衡保障的目標(biāo)。

政府在自愿環(huán)境協(xié)議中行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮公眾環(huán)境利益的保護(hù)方式是否有“不及”，對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的損害是否有“過(guò)當(dāng)”，以及協(xié)議目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)諸主體權(quán)益的增益和減損是否均衡，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)和企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共贏。

（二）三項(xiàng)子原則的協(xié)調(diào)融合

1.適用層次的遞進(jìn)關(guān)系

比例原則的三項(xiàng)子原則之間是相互聯(lián)系、相互融合的有機(jī)整體關(guān)系，一個(gè)重要體現(xiàn)即為，這三項(xiàng)子原則并非齊頭并進(jìn)，它們?cè)谶m用層次方面存在先后差異，且呈現(xiàn)出依次遞進(jìn)的關(guān)系，從而組成比例原則的三級(jí)“臺(tái)階”。從一般情況來(lái)看，適當(dāng)性原則是前提，國(guó)家的行政手段只有建立在適當(dāng)性原則之上，才能夠有條件對(duì)必要性原則進(jìn)行考量，然后才能決定公共利益與私權(quán)保護(hù)之間的均衡問(wèn)題。

政府在自愿環(huán)境協(xié)議中對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使是否正當(dāng)進(jìn)行考量時(shí)，要注意比例原則三項(xiàng)子原則間邏輯上的相關(guān)性和內(nèi)容間的連貫性，層層推進(jìn)進(jìn)行分析。第一步是先偏向于“公眾環(huán)境權(quán)益的立場(chǎng)”來(lái)確定行政目的的正當(dāng)性和采取手段與公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)這一目標(biāo)之間的相關(guān)性，并以此作為后兩個(gè)原則適用的前提。第二步是偏向于“企業(yè)的立場(chǎng)”比較采取手段的必要性，看這些能達(dá)到行政目的的措施哪一種對(duì)企業(yè)的侵害最小。最后一步則偏向于從“主觀的立場(chǎng)”來(lái)衡量采用行政優(yōu)益權(quán)的手段之目的與企業(yè)所受損害的程度，從全局角度考慮，使環(huán)境公益保護(hù)與企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到均衡。

2.實(shí)質(zhì)正義與形式正義的貫穿融合

在人類追求的眾多價(jià)值中，法的正義價(jià)值為基本價(jià)值，而法的其他價(jià)值都不得違背正義價(jià)值的目標(biāo)。正義的確切內(nèi)涵很難有簡(jiǎn)單而統(tǒng)一的描述。正如美國(guó)學(xué)者博登海默所言：“正義有著一張普羅透斯似的臉，變幻無(wú)常，隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌?！比欢?，不可否認(rèn)的是，正義經(jīng)常意味著社會(huì)各組成部分可以接受的地位和比例關(guān)系。柏拉圖在《理想國(guó)》一書(shū)中提出，正義存在于社會(huì)有機(jī)體各個(gè)部分間的和諧關(guān)系之中。亞里士多德認(rèn)為：“公正就是比例。分配的正義，是按照所說(shuō)的比例關(guān)系而對(duì)共有物進(jìn)行的分配?！北壤瓌t中的適當(dāng)性原則體現(xiàn)目的的正義，必要性原則體現(xiàn)手段的正義，均衡性原則體現(xiàn)的是手段與目的之間關(guān)系的正義。從本質(zhì)上講，比例原則中三項(xiàng)子原則的運(yùn)用就是使公民基本人權(quán)不至于被過(guò)多侵害，同時(shí)又能保證公共利益受到適當(dāng)保護(hù)，追求一種合理、合法的狀態(tài)，這也是與正義理念相吻合的。

社會(huì)正義，有形式正義與實(shí)質(zhì)正義之分。形式正義關(guān)注程序和手段的正義，易于被明確而清晰地認(rèn)知和把握。實(shí)質(zhì)正義強(qiáng)調(diào)目的的正義，特別是在具體案件中，目的的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)建立在各方當(dāng)事人利益失衡和偏廢的基礎(chǔ)之上。因此相比之下，實(shí)質(zhì)正義在一定程度上需要主觀的裁量和權(quán)衡。

在自愿環(huán)境協(xié)議的履行中，運(yùn)用適當(dāng)性原則對(duì)其目的的評(píng)判，更多意義上是實(shí)質(zhì)正義的評(píng)判。因?yàn)榄h(huán)境要素復(fù)雜多樣，且環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是社會(huì)良性運(yùn)行必不可少的條件，二者不是非此即彼的關(guān)系，因此以保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益為目的的行政優(yōu)益權(quán)是否應(yīng)當(dāng)適用、何時(shí)適用，無(wú)疑具有個(gè)案評(píng)判的性質(zhì)。當(dāng)該目的的實(shí)現(xiàn)有數(shù)個(gè)途徑時(shí)，則形式正義要求行政優(yōu)益權(quán)的行使主體必須從必要性原則出發(fā)，通過(guò)特定的程序做出選擇，并闡明被選方案對(duì)行政相對(duì)人損害最小的原因及理由。均衡性原則要求依據(jù)個(gè)案的情形，依法對(duì)目的和手段進(jìn)行權(quán)衡，要求環(huán)保目的與行政手段對(duì)行政相對(duì)人的利益造成的損害控制在適當(dāng)程度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一。

3.公共利益與個(gè)體利益的協(xié)調(diào)均衡

英國(guó)行政法學(xué)家韋德曾指出：“行政法在決定國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡方面作出了很多貢獻(xiàn)?！边@句話說(shuō)的其實(shí)就是公益與私益需要平衡的問(wèn)題。在這里有必要提到羅豪才教授提出的“平衡論”，它的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系當(dāng)中，權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)是平衡的?！捌胶庹摗碧貏e強(qiáng)調(diào)公共利益與個(gè)人利益的一致性。不論是哪一方侵犯了另外一方的合法權(quán)益，都應(yīng)該予以糾正。這個(gè)理論將行政主體和相對(duì)方視作互動(dòng)對(duì)峙的矛盾雙方，既考慮矛盾雙方的對(duì)立性，又注重矛盾雙方的合作性，目的主要是為尋求行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人兩者之間關(guān)系的平衡。

比例原則從某種程度而言正是“平衡論”的體現(xiàn)，它通過(guò)適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的子原則來(lái)規(guī)制行政主體權(quán)力的行使，既能夠承認(rèn)國(guó)家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利干預(yù)的合法性，又能限制國(guó)家權(quán)力的不正當(dāng)行使，最大限度地保證私人權(quán)利不至于受到過(guò)度侵害，最終使公共利益與個(gè)體利益之間盡可能地保持平衡。自愿環(huán)境協(xié)議屬于一種環(huán)境行政合同，政府在其中享有行政優(yōu)益權(quán)。運(yùn)用比例原則能對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使方式進(jìn)行有效規(guī)制，平衡公共利益和個(gè)人利益。

首先，適當(dāng)性原則承認(rèn)環(huán)境公共利益的優(yōu)先性。環(huán)境公共利益和其他公共利益相比具有特殊性，它關(guān)系到自然有限的承載力和人類的健康生存。環(huán)境的破壞會(huì)產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果，短期內(nèi)很難恢復(fù)到良好的狀態(tài)，并且恢復(fù)需要付出巨額的成本。

其次，必要性原則承認(rèn)私人利益的重要性。現(xiàn)代憲法明確關(guān)注個(gè)體權(quán)利的保障，所以對(duì)公共利益的優(yōu)先性的承認(rèn)并非毫無(wú)限度。自愿環(huán)境協(xié)議本來(lái)就規(guī)定了嚴(yán)于國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保目標(biāo)，作為市場(chǎng)中重要的經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)履行合同需要耗費(fèi)相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力。政府在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，要根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)案裁量，以最經(jīng)濟(jì)的方式完成行政事項(xiàng)，最大限度地保護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。即在能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的的同時(shí)，使該行為對(duì)企業(yè)造成的損失最小，這樣才能發(fā)揮行政裁量的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政主體行使行政優(yōu)益權(quán)的真正價(jià)值，避免為了公共利益而過(guò)分犧牲個(gè)體利益，從而使兩者達(dá)到平衡的狀態(tài)。

這三個(gè)子原則在自愿環(huán)境協(xié)議中相互融合，既能實(shí)現(xiàn)公益保障的行政目的，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的權(quán)益保護(hù)，使企業(yè)增強(qiáng)對(duì)政府的信任感，從而促進(jìn)社會(huì)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

五、結(jié)論

自愿環(huán)境協(xié)議是國(guó)家為了保護(hù)環(huán)境而積極采取的新型環(huán)境管理措施，在實(shí)踐中也被證明產(chǎn)生了良好的效果。雖然這種環(huán)境協(xié)議具有很強(qiáng)的合意性，但依然屬于環(huán)境行政合同的一種。作為行政主體的政府在其中必然享有企業(yè)不具有的行政優(yōu)益權(quán)。要想實(shí)現(xiàn)協(xié)議確定的較高的環(huán)保目標(biāo)，就必須對(duì)政府的行政優(yōu)益權(quán)加以規(guī)范和控制，不能損害企業(yè)參與自愿環(huán)境協(xié)議的積極性。

由于自身豐富的內(nèi)涵和較強(qiáng)的適用性，行政法上的比例原則能對(duì)政府行政優(yōu)益權(quán)的行使起到良好的作用。其中的適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)子原則各有特色、相輔相成。在自愿環(huán)境協(xié)議中，政府對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使要符合三個(gè)子原則的要求，以人權(quán)和法治為邏輯起點(diǎn)，既能體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)的保障，又能制約行政主體的行政權(quán)力。在自愿環(huán)境協(xié)議的實(shí)際履行中，既對(duì)政府維護(hù)環(huán)境公共利益的權(quán)力予以尊重，又能最大限度地保護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，使政府的公權(quán)力與企業(yè)的私權(quán)利之間達(dá)到均衡。由此保證比例原則對(duì)行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行全面的規(guī)制，使自愿環(huán)境協(xié)議成為環(huán)境領(lǐng)域中的一項(xiàng)真正有效而安全的激勵(lì)性管理方式。

注釋：

①生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2008年第10期。

②[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。

③周訓(xùn)芳：《環(huán)境權(quán)論》，法律出版社2003年版，第13頁(yè)。

④參見(jiàn)《節(jié)能自愿協(xié)議技術(shù)通則（GB/T 26757-2011）》，中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2011年7月發(fā)布。

⑤[美]理查德·波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析（下）》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第517頁(yè)。

⑥陳秀萍、吳樹(shù)浩：《論環(huán)境行政合同中的行政優(yōu)益權(quán)規(guī)制》，《行政與法》2014年第7期。

⑦江河：《我國(guó)環(huán)境規(guī)制的歷史、制度演進(jìn)及改進(jìn)方向》，《改革與戰(zhàn)略》2010年第6期。

⑧姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第41頁(yè)。

⑩蔣紅珍：《論適當(dāng)性原則——引入立法事實(shí)的類型化審查強(qiáng)度理論》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第3期。