【內(nèi)容提要】 1948年緬甸獨(dú)立以來(lái)，美國(guó)對(duì)其政策無(wú)論是制裁、援助、接觸還是忽略，都基于地緣政治的現(xiàn)實(shí)考量和民主輸出的理想目標(biāo)。中國(guó)、東盟、印度、日本和朝核危機(jī)是影響美國(guó)對(duì)緬甸政策的主要地緣政治變量，其中中國(guó)和東盟是美國(guó)對(duì)緬甸地緣政治考量的關(guān)鍵因素。民主輸出不僅是美國(guó)對(duì)緬甸政策的重要組成部分，而且是美國(guó)對(duì)緬甸投入外交資本的理想目標(biāo)。此外，地緣政治和民主輸出也是一對(duì)互動(dòng)性十分緊密的政治關(guān)系參數(shù)，其目的都是為了維持美國(guó)的霸權(quán)地位?；诘鼐壵魏兔裰鬏敵龅姆治隹蚣芎鸵暯?，從歷史維度剖析美緬關(guān)系的演變歷程，對(duì)于全面理解美緬關(guān)系、美國(guó)的東南亞戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略都有著重要的借鑒意義。

一、問(wèn)題提出和現(xiàn)有研究

（一）問(wèn)題的提出

緬甸作為美國(guó)對(duì)外政策的邊緣國(guó)家，美國(guó)對(duì)其投入的政治資本一直都很有限。然而，每當(dāng)美國(guó)對(duì)其緬甸政策做出調(diào)整和變化時(shí)，往往預(yù)示著美國(guó)東南亞戰(zhàn)略的調(diào)整，而這將不可避免地對(duì)緬甸及其周邊國(guó)家造成影響。1948年緬甸獨(dú)立后，美國(guó)成為最早承認(rèn)緬甸獨(dú)立的國(guó)家之一，即便在奈溫政府時(shí)期，雙方也維持了有限但還算正常的關(guān)系。不過(guò)，1988年緬甸爆發(fā)大規(guī)模民主運(yùn)動(dòng)后，美國(guó)國(guó)會(huì)旋即出臺(tái)了制裁緬甸的法案，撤回駐緬大使，美緬關(guān)系幾乎跌至冰點(diǎn)。奧巴馬執(zhí)政期間，美緬關(guān)系逐步回暖，高層互訪頻繁，奧巴馬也成為第一位踏上緬甸國(guó)土的美國(guó)總統(tǒng)。2017年特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后，美緬之間除了因國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的羅興亞人問(wèn)題而有過(guò)幾次例行公事的互動(dòng)外，幾乎無(wú)任何高層互訪。[1]2017年11月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森（Rex Tillerson)在陪同特朗普總統(tǒng)的首次亞太之行時(shí)，為解決羅興亞人問(wèn)題訪問(wèn)了緬甸。2019年10月29日，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿戴維·史迪威(David Stilwell)在其亞太之行時(shí)訪問(wèn)了緬甸，繼續(xù)斡旋羅興亞人問(wèn)題。顯然，緬甸在美國(guó)外交中的地位已經(jīng)嚴(yán)重下滑，無(wú)法與前幾屆政府的關(guān)注度相提并論。摩根索認(rèn)為國(guó)家利益是“判斷”和“指導(dǎo)”政治行動(dòng)的“長(zhǎng)遠(yuǎn)標(biāo)準(zhǔn)”，一個(gè)國(guó)家的對(duì)外政策必然是根據(jù)其國(guó)家利益制定的。因此，在不同時(shí)期，美國(guó)對(duì)緬甸政策的邏輯必然與其在東南亞的國(guó)家利益——地緣政治、民主輸出、經(jīng)濟(jì)利益等因素緊密相關(guān)。結(jié)合美國(guó)對(duì)緬政策的演變歷程，本文將聚焦于以下問(wèn)題的探討：美國(guó)對(duì)緬政策的核心動(dòng)力是什么？美國(guó)制定對(duì)緬政策的歷史邏輯是什么？

（二）研究評(píng)述

目前，學(xué)界關(guān)于美國(guó)對(duì)緬政策研究已取得一定的成果，主要集中在兩個(gè)方面：其一，1948年緬甸獨(dú)立后美緬關(guān)系的特點(diǎn)。大衛(wèi)·斯坦伯格（David I.Steinberg）認(rèn)為緬甸在美國(guó)外交中只是一個(gè)很小的議題。[1]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,2010; David I.Steinberg,“The United States and Myanmar: a ‘boutique issue’?”International Affairs, vol.86,issue.1,pp.187-192,January 2010.肯特·克萊蒙（Kenton Clymer）認(rèn)為美緬關(guān)系在不同時(shí)期均處于“微妙”狀態(tài)。[2]Kenton Clymer,A Delicate Relationship,The United States and Burma/Myanmar since 1945, Cornell University Press,2015.也有一些學(xué)者從援助的視角，指出援助是緬甸獨(dú)立后美國(guó)對(duì)緬關(guān)系的主要特點(diǎn)。[3]Danial Oakman,“The Politics of Foreign Aid: Counter-Subversion and the Colombo Plan.(1950-1970),” Pacific Review: Peace,Security &Global Change,vol.13.no.3,p.65,2001;Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia: Britain,the United States and Burma,1948-1962, Routledge Studies in the Modern History of Asia,2010; 戴超武：《肯尼迪-約翰遜時(shí)期的外交與第三世界》，載《美國(guó)研究》2006年第2期，第68頁(yè)。萊克斯·瑞福爾(Lex Rieffel)、何立仁認(rèn)為西方國(guó)家的緬甸政策目標(biāo)是改造其政治生態(tài)。[4]Lex Rieffel,Myanmar/Burma: Inside Challenges,Outside Interests, Brookings Institution Press,2010;Ian Holliday,Burma Redux:Global Justice and the Quest for Political Reforms,Columbia University Press,2012.

其二，分析不同時(shí)期美國(guó)對(duì)緬甸的政策。國(guó)內(nèi)學(xué)界已經(jīng)對(duì)杜魯門(mén)政府時(shí)期（1949—1952年）[5]郭朋弟：《杜魯門(mén)政府的緬甸政策研究（1949—1952）》，陜西師范大學(xué)歷史系碩士學(xué)位論文，2012年。、艾森豪威爾時(shí)期（1988—2010年）間美國(guó)對(duì)緬政策調(diào)整的方向和動(dòng)因進(jìn)行了深入分析[6]劉阿明：《美國(guó)對(duì)緬甸政策的調(diào)整及其前景》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2010年第2期，第53—57頁(yè)；朱雄兵：《美國(guó)對(duì)緬制裁政策及其調(diào)整(1988—2010)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士學(xué)位論文,2010；胡水娟：《“制裁加接觸”:美國(guó)對(duì)緬政策調(diào)整》，載《外交評(píng)論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2010年第2期,第93—100頁(yè)；周鑫宇：《美國(guó)對(duì)緬政策調(diào)整述評(píng)》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2012年第2期，第60—66頁(yè)。，以及2001年的“9·11”事件對(duì)東南亞和緬甸的影響[7]Max Baucus(Senator),“Asia' s Rightful Place in the American Trade Agenda,” The National Bureau of Asian Research, March 1,2005,https://www.nbr.org/publication/asiasrightful-place-in-the-american-trade-agenda/;李晨陽(yáng)：《九一一事件以來(lái)美國(guó)與東南亞國(guó)家關(guān)系的變化》，載《當(dāng)代亞太》2004年第8期。、奧巴馬政府時(shí)期美國(guó)對(duì)緬政策及其未來(lái)走向進(jìn)行了深入探究。[1]俞嵐：《奧巴馬政府的緬甸政策》，華東師范大學(xué)國(guó)際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院碩士學(xué)位論文,2014年；李枏：《奧巴馬政府對(duì)緬甸政策的演變及走向》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2015年第12期。其中，有學(xué)者認(rèn)為奧巴馬政府對(duì)緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策是美國(guó)全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的必然體現(xiàn)[2]杜蘭：《美國(guó)對(duì)緬甸政策正面臨新選擇》，載《當(dāng)代世界》2014年第11期，第44頁(yè)；施愛(ài)國(guó)：《美國(guó)對(duì)緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策析評(píng)》，載《國(guó)際論壇》2012年第1期，第6頁(yè)。，還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了美緬關(guān)系中的中國(guó)因素。[3]Yun Sun,“Myanmar in US-China Relations,” Issue Brief, June 10,2014,https://www.stimson.org/2014/myanmar-us-china-relations-0/; Yun Sun,“Chinese Investment in Myanmar,what lies ahead?” Stimson Center Report, September 16,2013,https://www.stimson.org/wp-content/files/file-attachments/Yun_Issue_Brief1_1.pdf; Jurgen Haacke,Myanmar's Foreign Policy: Domestic Influences and International Implications,Routledge,p.88,2006; 姚穎：《美國(guó)如何關(guān)注緬甸及現(xiàn)實(shí)中的美緬關(guān)系》，載《世界知識(shí)》2016年第17期，第30頁(yè)。此外，里奧·哈達(dá)爾（Leon T.Hadar）、吉帕·吉帕金（Nehginpao Kipgen）、評(píng)析了美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)緬甸制裁的效用。[4]Leon T.Hadar,“Burma: US foreign policy as a morality play,” Journal of International Affairs, vol.54,no.2,pp.411-426,Spring 2001; Nehginpao Kipgen,“USBurma Relations: Change of Politics under the Bush and Obama Administrations,” Strategic Analysis,vol.37,pp.203-216,2013;Adam McCarthy and Paul Burke,“ Burma/Myanmar:Reconciliation without Capitulation,” Harvard Asia Pacific Review,ProQuest Central, vol 8,no.1,Summer 2005;李晨陽(yáng)：《西方國(guó)家制裁緬甸的目的及其效用評(píng)析》，載《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)既有研究雖然為理解美緬關(guān)系提供了豐富的視角，但缺乏從歷史維度揭示美國(guó)對(duì)緬政策的動(dòng)因、歷史邏輯和演變機(jī)理。鑒于此，本文基于地緣政治和民主輸出的分析框架和視角，從縱向的歷史維度剖析美緬關(guān)系的演變歷程，力求更好的描述和解釋美國(guó)對(duì)緬政策的核心動(dòng)因和內(nèi)在邏輯。

（三）分析框架

美緬關(guān)系作為一對(duì)實(shí)力懸殊的非對(duì)稱關(guān)系，美國(guó)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)并起主導(dǎo)作用。那么，是什么原因推動(dòng)美國(guó)對(duì)緬甸的關(guān)切呢？從地緣安全的角度來(lái)看，美國(guó)在東南亞已經(jīng)有泰國(guó)、菲律賓和新加坡等盟國(guó)和安全伙伴，緬甸事實(shí)上并不能為美國(guó)在亞太地區(qū)的安全利益提供較大的幫助。從地緣經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，雖然緬甸豐富的自然資源和有潛力的消費(fèi)市場(chǎng)對(duì)美國(guó)具有巨大的吸引力，但當(dāng)前美緬雙邊貿(mào)易額有限，其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)幾乎可以忽略不計(jì)。此外，根據(jù)美國(guó)駐緬大使館統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月，美國(guó)海外私人投資公司（OPIC）在緬甸的投資額僅為2.8億美元。[1]U.S.Mission on Burma,“Investing Myanmar's Future,” U.S.Embassy in Burma,April 11,2019,https://mm.usembassy.gov/letter-us-is-investing-in-myanmars-future/.可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)利益并非美國(guó)對(duì)緬政策的主要考量。

但從地緣政治角度來(lái)看，地緣政治是美國(guó)對(duì)緬政策的現(xiàn)實(shí)考量。緬甸的地理位置十分重要，扼守波斯灣到南海的海上戰(zhàn)略通道，也是中國(guó)進(jìn)入印度洋的咽喉之地。冷戰(zhàn)期間，東南亞作為前沿陣地，美國(guó)在此投入了巨額地緣政治資本，但由于緬甸的中立外交政策和奈溫政府的孤立政策，美緬關(guān)系并未得到較大提升。后冷戰(zhàn)時(shí)期到2008年，東南亞不再是美國(guó)地緣政治的優(yōu)先考慮，因此緬甸問(wèn)題退居至美國(guó)政治道德議題的關(guān)注點(diǎn)。但隨著中國(guó)的崛起，客觀上提升了緬甸在地緣政治中的重要性。奧巴馬政府在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下增進(jìn)美緬關(guān)系就是最好的證明。特朗普上臺(tái)后，美國(guó)推出了“印太戰(zhàn)略”，對(duì)東盟各國(guó)區(qū)別對(duì)待，緬甸因地緣政治作用減弱以及羅興亞人問(wèn)題引發(fā)的人權(quán)問(wèn)題，再次成為美國(guó)的道德批判對(duì)象。

此外，民主輸出是美國(guó)對(duì)緬政策的理想目標(biāo)。無(wú)論是援助、制裁、接觸還是忽略，美國(guó)對(duì)緬政策的核心動(dòng)力都是以構(gòu)建一個(gè)親美的民主國(guó)家為最終目標(biāo)。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)援助緬甸的目的在于防止其倒向共產(chǎn)主義陣營(yíng)，這也是美國(guó)對(duì)緬甸采取柔性民主輸出的邏輯考量。冷戰(zhàn)后，緬甸作為遏制共產(chǎn)主義的價(jià)值不復(fù)存在，加之軍人政權(quán)與美國(guó)的民主理念相悖，以制裁手段懲罰或推翻緬甸軍政府成為美國(guó)對(duì)緬政策邏輯的出發(fā)點(diǎn)。奧巴馬時(shí)期，在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，緬甸的地緣政治作用提升，加之美國(guó)看到了緬甸向民主傾斜的趨勢(shì)，積極接觸成為美國(guó)對(duì)緬政策的主旨。特朗普政府上臺(tái)后，雖然美緬關(guān)系正?；?，但在“印太戰(zhàn)略”背景下，緬甸的地緣政治作用下降，加之2017年緬甸爆發(fā)的羅興亞人危機(jī)，使得美國(guó)對(duì)緬甸的民主輸出再次變得強(qiáng)硬。

綜上所述，本文試圖結(jié)合美國(guó)對(duì)緬甸政策中的兩大關(guān)鍵變量——地緣政治和民主輸出，通過(guò)四部分剖析緬甸獨(dú)立以來(lái)美國(guó)對(duì)緬甸政策的歷史邏輯，包括：不同時(shí)期美國(guó)對(duì)緬甸政策的邏輯；美國(guó)對(duì)緬甸民主輸出的歷程和特點(diǎn)；地緣政治和民主輸出之間如何互動(dòng)并推動(dòng)美緬關(guān)系演變；結(jié)論和未來(lái)美國(guó)對(duì)緬甸政策展望。

二、地緣政治是美國(guó)對(duì)緬甸政策的現(xiàn)實(shí)考量

科恩將現(xiàn)代地緣政治學(xué)定義為“以地理環(huán)境與視角為一端和以政治過(guò)程為另一端的這兩者之間的互動(dòng)”，政治過(guò)程包括在國(guó)際層面活動(dòng)的勢(shì)力和國(guó)內(nèi)的那些影響國(guó)際行為的勢(shì)力，且地理環(huán)境與政治過(guò)程都是互相影響的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。[1][美]索爾·伯納德·科恩：《地緣政治學(xué)：國(guó)際關(guān)系的地理學(xué)》，嚴(yán)春松譯,上海社會(huì)科學(xué)院2011年版，第15頁(yè)。本文通過(guò)地緣政治視角，把緬甸所處的地理環(huán)境及其區(qū)域內(nèi)政治力量多樣性結(jié)合起來(lái)，旨在尋求美國(guó)對(duì)緬甸政策的出發(fā)點(diǎn)和歷史邏輯。

緬甸位于中印兩個(gè)大國(guó)之間，這樣的地理位置能夠給地緣政治的利益相關(guān)國(guó)帶來(lái)重大影響，并為域外大國(guó)的介入與施加影響提供機(jī)會(huì)。因此，在美國(guó)對(duì)緬甸政策的演變中，美國(guó)考量的不僅僅是與緬甸的雙邊關(guān)系，更重要的是考慮到與緬甸周邊國(guó)家和地區(qū)組織的關(guān)系，其中中國(guó)、東盟、印度、日本和朝核問(wèn)題是美國(guó)對(duì)緬甸政策的關(guān)鍵考量。

（一）緬甸是美國(guó)遏制中國(guó)崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)

冷戰(zhàn)期間，遏制中國(guó)崛起是美國(guó)調(diào)整對(duì)緬甸政策的關(guān)鍵因素。緬甸與中國(guó)有著漫長(zhǎng)的陸地邊界，不僅是中國(guó)通向印度洋的門(mén)戶，也是中國(guó)通往南亞的大門(mén)。二戰(zhàn)時(shí)期，緬甸對(duì)中國(guó)的地緣政治戰(zhàn)略意義就已經(jīng)凸顯，尤其是東海的制海權(quán)被日本控制以后，從云南到緬甸的“史迪威公路”對(duì)中國(guó)爭(zhēng)取國(guó)際援助、取得抗戰(zhàn)勝利發(fā)揮了關(guān)鍵作用。新中國(guó)的成立和朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)將中國(guó)推到美國(guó)的對(duì)立面，為了遏制中國(guó)在緬甸的影響力，美國(guó)先后通過(guò)附帶政治條件的撥款項(xiàng)目和“科倫坡計(jì)劃”等為緬甸提供了一系列援助。同時(shí)，這些援助也促使東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了巨大變革，一定程度上避免了該地區(qū)多數(shù)國(guó)家倒向共產(chǎn)主義陣營(yíng)。[1]Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia: Britain,the United States and Burma, 1948-1962, Routledge Studies in the Modern History of Asia,pp.196-213,2010.

冷戰(zhàn)后，美國(guó)對(duì)緬政策同樣與遏制中國(guó)崛起密不可分。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，緬甸無(wú)論在地緣政治還是西南邊境安全方面都具有重大意義。因此，不管是從冷戰(zhàn)末期開(kāi)始制裁緬甸，還是奧巴馬政府時(shí)期啟動(dòng)的對(duì)緬甸的“接觸加大棒”政策，美國(guó)的目的都是阻礙中緬在各領(lǐng)域尤其是地緣政治和安全方面的合作，阻止中國(guó)通過(guò)緬甸進(jìn)入印度洋，進(jìn)而遲滯中國(guó)崛起。[2]李晨陽(yáng)：《奧巴馬政府關(guān)注緬甸的背后》，載《世界知識(shí)》2014年8月，第73頁(yè)。奧巴馬政府在東南亞地區(qū)的既定目標(biāo)之一就是防范與制衡中國(guó)的崛起，其“重返亞太”戰(zhàn)略也普遍被解讀為是對(duì)中國(guó)的“圍堵”。[3]Justin Logan,“China,America and the Pivot to Asia,” Policy Analysis, CATO Institute,January 8,2013,https://www.cato.org/publications/policy-analysis/china-america-pivot-asia.特朗普上臺(tái)后，中美競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇。在美國(guó)發(fā)布的《國(guó)家安全報(bào)告》中，美國(guó)將中國(guó)定義為“修正主義”國(guó)家，并相繼推出“印太戰(zhàn)略”和《亞洲再保障倡議法》，把圍堵和遏制中國(guó)的地緣政治戰(zhàn)略從太平洋擴(kuò)展到了印度洋，東南亞也因此再次成為中美兩國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的核心區(qū)。但從相關(guān)報(bào)告來(lái)看，緬甸并非特朗普“印太戰(zhàn)略”中優(yōu)先爭(zhēng)取的國(guó)家，這主要是因?yàn)槭艿乩?、歷史和文化等因素的影響，美緬不可能發(fā)展成類(lèi)似中緬那樣的關(guān)系，美國(guó)亦無(wú)法采取更多行動(dòng)離間中緬關(guān)系。緬甸因羅興亞人問(wèn)題受到歐美批判之際，中國(guó)是少數(shù)支持緬甸政府的國(guó)家之一。此外，緬甸也積極參與中國(guó)提出的“一帶一路”倡議。因此，通過(guò)制裁來(lái)顯示美國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的威望成為其有效的選擇?？傊挼閷?duì)于中國(guó)的地緣戰(zhàn)略和地緣安全有著不可替代的作用。美國(guó)試圖通過(guò)對(duì)緬甸的拉攏、援助以及接觸來(lái)抵消中國(guó)在緬甸的影響力，通過(guò)對(duì)緬甸的制裁來(lái)維護(hù)美國(guó)在東南亞地區(qū)的利益。

（二）緬甸是影響美國(guó)和東盟關(guān)系的關(guān)鍵因素

為了應(yīng)對(duì)外部威脅、追求國(guó)際承認(rèn)和提升東南亞國(guó)家的國(guó)際地位，1967年?yáng)|盟正式成立。此時(shí)也正是美蘇冷戰(zhàn)處于白熱化之際，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，東盟不僅是遏制蘇聯(lián)擴(kuò)張的前哨陣地，而且還可構(gòu)成反華包圍圈的重要一環(huán)。因此，東盟在美國(guó)外交中的地位逐漸上升。從東盟的角度看，由于成員國(guó)發(fā)展程度不一和差異顯著，東盟需要一個(gè)域外大國(guó)為該地區(qū)提供必要的安全保障。鑒于歷史上國(guó)家面臨的最大安全威脅往往來(lái)自于鄰國(guó)，因此地理位置鄰近的中國(guó)與印度等亞洲大國(guó)容易對(duì)東南亞國(guó)家造成不安全感，尤其是近年來(lái)中國(guó)實(shí)力的增長(zhǎng)，更是加劇了東盟國(guó)家對(duì)中國(guó)“擴(kuò)張”的恐懼心理。在這樣的背景下，美國(guó)一直被視為該地區(qū)的安全保障。

但緬甸問(wèn)題一直是美國(guó)深化與東盟合作的絆腳石。冷戰(zhàn)末期，美國(guó)以人權(quán)和民主為理由對(duì)緬甸進(jìn)行制裁，與東盟的立場(chǎng)相悖，導(dǎo)致美國(guó)與東盟難以進(jìn)行深度合作。當(dāng)美國(guó)不斷擴(kuò)大對(duì)緬甸制裁時(shí)，東盟從地區(qū)和平與穩(wěn)定出發(fā)，將緬甸納入到東盟一體化進(jìn)程中，并于1997年接收緬甸為東盟成員國(guó)。此后，美國(guó)與東盟關(guān)系也時(shí)常因?yàn)樵诰挼閱?wèn)題上的分歧而變得疏遠(yuǎn)。特別是在小布什政府時(shí)期，美國(guó)與東盟的關(guān)系跌至冰點(diǎn)，2005年和2007年美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯兩次缺席東盟地區(qū)論壇。奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)將東南亞作為美國(guó)“重返亞太”的戰(zhàn)略支點(diǎn)和重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)象，開(kāi)始改善美國(guó)與東盟整體的關(guān)系。美緬關(guān)系的改善在一定程度上消除了美國(guó)與東盟之間的隔閡，而緬甸融入國(guó)際社會(huì)也有助于奧巴馬政府加強(qiáng)與東盟的關(guān)系，提高美國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力，實(shí)現(xiàn)其“亞太再平衡”戰(zhàn)略目標(biāo)。特朗普時(shí)期，亞太地區(qū)仍是美國(guó)的全球地緣戰(zhàn)略爭(zhēng)奪焦點(diǎn)之一。而東盟是美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵伙伴，也是美國(guó)在該地區(qū)的重要投資目的地。2019年6月，美國(guó)發(fā)布的《“印太戰(zhàn)略”報(bào)告》將東盟在地區(qū)的“中心地位”納入其中，進(jìn)一步凸顯東盟對(duì)美國(guó)尋求亞太地區(qū)利益和影響力的戰(zhàn)略意義。

（三）緬甸很有可能成為深化美印、美日合作的第三方市場(chǎng)

緬甸很有可能成為深化美印合作的第三方市場(chǎng)。一方面，緬甸在印度外交決策中的地位不斷上升。歷史上，印度和緬甸都有著被英國(guó)殖民的歷史，緬甸還曾是英屬印度的一個(gè)省。緬甸獨(dú)立后，印度就與緬甸建立了外交關(guān)系，且一直保持著政治、經(jīng)濟(jì)和文化的緊密聯(lián)系。直到1988年緬甸軍政府鎮(zhèn)壓民主游行，印度對(duì)此進(jìn)行了譴責(zé)，導(dǎo)致兩國(guó)關(guān)系有所冷淡。但是，1990年后，出于戰(zhàn)略、能源和安全方面的考慮，印度并未追隨美國(guó)制裁緬甸，而是與緬甸軍政府改善關(guān)系。2001年，印度為謀求自身利益和實(shí)現(xiàn)大國(guó)抱負(fù)推出“東向政策”，并在2014年莫迪上臺(tái)后，將該政策升級(jí)為“東向行動(dòng)”，以提升印度在東南亞地區(qū)的影響力，從地緣政治來(lái)看，緬甸無(wú)疑是印度深化與東盟合作的窗口或跳板。此外，在2017年的羅興亞人危機(jī)中，莫迪政府表態(tài)支持緬甸，并且是唯一站在緬甸政府立場(chǎng)譴責(zé)羅興亞人的“極端主義暴行”的地區(qū)大國(guó)。此后不久，莫迪訪緬并簽署了11 項(xiàng)諒解備忘錄，涉及兩國(guó)在電力、文化交流、新聞媒體、信息技術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的合作。另一方面，美印戰(zhàn)略互信正不斷加強(qiáng)，合作領(lǐng)域也從最初的經(jīng)濟(jì)援助發(fā)展到軍事合作。特別是特朗普?qǐng)?zhí)政后，美印簽署了一系列具有軍事盟友特點(diǎn)的協(xié)定，莫迪政府也似乎正在逐漸向美國(guó)的軍事同盟靠攏，并意圖成為亞洲地區(qū)繼日韓后能夠獲得美國(guó)高精尖軍事裝備的國(guó)家。[1]蔡鵬鴻：《美國(guó)對(duì)東南亞“再保障”政策析論》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2019年第1期，第31頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，隨著印緬、美印兩組雙邊關(guān)系的不斷發(fā)展，緬甸很有可能成為深化美印合作的第三方市場(chǎng)。

同時(shí)，緬甸也很有可能成為深化美日合作的第三方市場(chǎng)。一方面，日本一直將緬甸視作其在東南亞的戰(zhàn)略堡壘，從二戰(zhàn)期間至今，日本就一直積極經(jīng)營(yíng)與緬甸的關(guān)系。二戰(zhàn)期間，緬甸作為日本在東亞戰(zhàn)場(chǎng)取得陸地交通權(quán)的主要支點(diǎn)國(guó)家，日本就開(kāi)始積極在緬甸進(jìn)行從精英階層到民間社會(huì)的滲透，當(dāng)時(shí)許多緬甸精英和軍官曾在日本受訓(xùn)，深受日本的影響，在緬甸獨(dú)立后依然與日本保持著密切聯(lián)系。此外，日緬合作抗英的經(jīng)歷也為后來(lái)的兩國(guó)關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，緬甸民眾從情感上對(duì)日本并不排斥。緬甸獨(dú)立后，日緬雙邊關(guān)系進(jìn)一步得到強(qiáng)化，日本積極對(duì)緬甸進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)賠償并建立外交關(guān)系，對(duì)緬甸多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展援助與合作。冷戰(zhàn)期間，日緬一直保持著“特殊關(guān)系”和“友好關(guān)系”[1]范宏偉：《日本、中國(guó)與緬甸關(guān)系比較研究》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年，第3期，第55頁(yè)。，日本也是對(duì)緬甸援助最多的國(guó)家之一。1988年以后，緬甸遭到美國(guó)等西方國(guó)家的制裁，日本受制于日美同盟關(guān)系，迫于美國(guó)的壓力取消了與緬甸軍政府的合作，但仍以人道主義的名義對(duì)緬甸給予各種援助并保持著最低限度的聯(lián)系，是與緬甸聯(lián)系最多的美國(guó)盟國(guó)。冷戰(zhàn)后，日本有意使緬甸成為本國(guó)資源和能源的重要來(lái)源地和商品輸出市場(chǎng)，進(jìn)一步加大了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助和投資力度。在奧巴馬政府重啟對(duì)緬甸外交時(shí)期，日本積極配合美國(guó)“亞太再平衡”政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助和首腦外交力度。2011年緬甸政治轉(zhuǎn)型后，日緬合作再上新臺(tái)階。日本社會(huì)從政府、省、廳到駐外機(jī)構(gòu)、智庫(kù)及民間組織，均把緬甸定位為東南亞乃至亞洲最值得投資、最能體現(xiàn)日本影響力的國(guó)家。這種官民共建日緬關(guān)系的做法，能夠充分利用不同渠道和資源快速推動(dòng)雙邊關(guān)系發(fā)展。另一方面，二戰(zhàn)后，美日同盟一直是美國(guó)亞太安全體系的基石。從地緣政治來(lái)看，美國(guó)加強(qiáng)與緬甸的聯(lián)系，可以進(jìn)一步為美日同盟的深化鋪平道路。

（四）緬甸是美國(guó)解決朝核問(wèn)題的充分條件

緬甸和朝鮮的緊密聯(lián)系一直是美國(guó)高度關(guān)注的議題之一。冷戰(zhàn)后，緬甸和朝鮮都面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困境，對(duì)于雙方來(lái)說(shuō)，抱團(tuán)取暖是非常合乎兩國(guó)意愿的。[1]Mun Suk Ahn,“The North Korea-Myanmar relationship: A historical perspective,”Bulletin of the Atomic Scientists, vol 66,issue 3,pp.1-3,2016,https://journals.sagepub.com/doi/full/10.2968/066003004.1988年后，由于受到美國(guó)的制裁，緬甸從國(guó)際社會(huì)得到的援助極其有限，加之外交困頓，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后，緬甸成為東南亞最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。此時(shí)，朝鮮由于頻繁進(jìn)行核試驗(yàn)，同樣受到國(guó)際制裁，加之2007年夏季的洪澇更是加劇了朝鮮糧食短缺問(wèn)題。在這樣的背景下，朝鮮迫切希望出售其核技術(shù)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)支持。為了防止朝鮮擁核以及大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，美國(guó)起初傾向于直接切斷緬朝軍事關(guān)系，但是長(zhǎng)達(dá)20年的制裁與孤立并未有效阻止緬朝兩國(guó)的可疑接觸。如果美國(guó)繼續(xù)對(duì)緬甸實(shí)施制裁和孤立政策，很可能促使緬朝發(fā)展出更為密切的軍事關(guān)系以確保自身的生存和安全。

朝核問(wèn)題也是奧巴馬政府積極接觸緬甸的重要邏輯考量?？咸亍た巳R蒙認(rèn)為，朝鮮和緬甸的專(zhuān)政既頑固又不可預(yù)測(cè)，與它們不是輕易能談判成功的，但是地區(qū)安全離不開(kāi)這兩個(gè)國(guó)家終止各種可疑合作，以及它們與國(guó)際社會(huì)關(guān)系的緩解，因此，無(wú)論接觸多么艱難，美國(guó)都必須與它們保持對(duì)話與交流。[2]Kenton Clymer,A Delicate Relationship,The United States and Burma/Myanmar since 1945, Cornell University Press,pp.318-319,2015.結(jié)果證明，奧巴馬政府的接觸政策不僅緩解了緬甸對(duì)美國(guó)的恐懼，而且疏遠(yuǎn)了緬朝的關(guān)系，有助于切斷緬朝軍事關(guān)系，防止大規(guī)模殺傷武器通過(guò)緬甸向東南亞擴(kuò)散。

三、民主輸出是美國(guó)對(duì)緬甸政策的理想目標(biāo)

民主輸出主要是指美國(guó)單方面向不同國(guó)家強(qiáng)力推行政治價(jià)值觀的行為，是美國(guó)全球戰(zhàn)略的政治實(shí)踐，是美國(guó)試圖通過(guò)對(duì)外政策“重塑”世界的邏輯延伸。民主輸出還一直是美國(guó)歷屆政府全球戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，其目的在于按照美國(guó)的意愿實(shí)現(xiàn)各國(guó)政體的“民主化”轉(zhuǎn)變，并由美國(guó)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)全球，進(jìn)而鞏固其國(guó)家利益和霸權(quán)地位。美國(guó)民主輸出的手段多樣，主要特點(diǎn)是以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力為后盾，綜合運(yùn)用軍事干涉、政治高壓、經(jīng)濟(jì)制裁、文化滲透等策略，最終改變對(duì)象國(guó)的政治生態(tài)。[1]金英君：《美國(guó)“民主制度輸出”戰(zhàn)略解析》，載《馬克思主義研究》2019年第4期，第141頁(yè)。在美國(guó)對(duì)緬甸政策中民主輸出貫穿始終。

（一）遏制共產(chǎn)主義為目標(biāo)的柔性民主輸出

冷戰(zhàn)期間，民主輸出是美國(guó)對(duì)緬政策的主要?jiǎng)恿?，主要是為了抵御以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義陣營(yíng)實(shí)施的“和平演變”，具有深刻的意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)烙印。這也解釋了為什么對(duì)緬甸無(wú)論是吳努政府還是通過(guò)軍事政變上臺(tái)的奈溫政府，美國(guó)都積極伸出橄欖枝，表示出與美國(guó)民主理念相悖的善意。對(duì)美國(guó)政府而言，判定美國(guó)對(duì)緬甸政策是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)，是共產(chǎn)主義勢(shì)力是否通過(guò)緬甸蔓延到整個(gè)東南亞地區(qū)。由于緬甸獨(dú)立后對(duì)外奉行中立的不結(jié)盟政策，使得美國(guó)無(wú)法引導(dǎo)緬甸成為像泰國(guó)、菲律賓那樣的美國(guó)民主陣營(yíng)的伙伴，但只要緬甸未被拉入共產(chǎn)主義陣營(yíng)，就足以說(shuō)明美國(guó)對(duì)緬援助和外交接觸已見(jiàn)成效。與此同時(shí)，美國(guó)也積極展開(kāi)與緬甸的軍事援助和交流，雖然軍事培訓(xùn)不能改善緬甸的政治局勢(shì)，但至少可以促使緬甸軍隊(duì)按美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有助于實(shí)現(xiàn)美國(guó)在緬甸的長(zhǎng)期存在。[2]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,p.116,2010.

上世紀(jì)60年代以后，美國(guó)對(duì)緬甸的柔性民主輸出主要通過(guò)禁毒合作維持。美國(guó)與緬甸開(kāi)展禁毒合作的原因：一是打擊毒品泛濫所帶來(lái)的系列問(wèn)題；二是禁毒是美國(guó)與緬甸保持聯(lián)系的主要方式，可促使緬甸即使不成為美國(guó)的盟友，也不會(huì)成為共產(chǎn)主義陣營(yíng)的成員。例如，美國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)國(guó)際毒品問(wèn)題的官員與緬甸內(nèi)務(wù)部、國(guó)防部、空軍司令部等各部門(mén)展開(kāi)合作，成為美緬溝通的重要渠道和方式。但美國(guó)在緬甸執(zhí)行的是單邊禁毒評(píng)估機(jī)制，要求緬甸按照美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行禁毒，當(dāng)奈溫政府提出不同的禁毒政策時(shí)，往往遭到美國(guó)的施壓或直接拒絕，這導(dǎo)致雙方在聯(lián)合禁毒問(wèn)題上始終未能展開(kāi)深層次合作。緬甸始終懷疑美國(guó)借禁毒問(wèn)題干涉緬甸事務(wù)，尋求其他利益目標(biāo)。

（二）改變緬甸政治進(jìn)程為目標(biāo)的強(qiáng)硬民主輸出

冷戰(zhàn)末期，隨著蘇聯(lián)走向解體，美國(guó)政府對(duì)外民主輸出熱情高漲，特別強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大在第三世界的民主影響力。此時(shí)，緬甸作為遏制共產(chǎn)主義前沿陣地的作用驟然下降，美國(guó)在緬甸的利益也隨之發(fā)生變化。1988年緬甸軍人鎮(zhèn)壓游行并奪權(quán)后，美國(guó)不愿看到緬甸成為美國(guó)在東南亞地區(qū)推行和擴(kuò)大民主的障礙，并認(rèn)為緬甸軍政府在1990年大選后未向昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟交權(quán)，與民主原則相悖。這種認(rèn)識(shí)邏輯源于美國(guó)以民主為內(nèi)核的道德標(biāo)準(zhǔn)，即美國(guó)的宗教信仰和理想主義傳統(tǒng)要服務(wù)于美國(guó)謀求全球霸權(quán)和地緣政治的需要。[1]孫德立：《美國(guó)對(duì)外輸出民主根源探析》，載《求實(shí)》2008年第2期，第71—74頁(yè)。

此外，相對(duì)于美國(guó)在其他國(guó)家和地區(qū)的戰(zhàn)略利益，緬甸在美國(guó)的外交策略考量中也比較邊緣化。大衛(wèi)·斯坦伯格認(rèn)為，對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，1988—2008年的緬甸政策更像是一個(gè)僅供消遣的“小話題”，美國(guó)政府對(duì)緬甸政策不需要在時(shí)間、精力和資源上投入太多。[2]David I.Steinberg,“The United States and Myanmar: a ‘boutique issue’?” International Affairs, vol.86,issue.1,p.1,January 2010.緬甸問(wèn)題在美國(guó)更多只是在國(guó)會(huì)引發(fā)關(guān)注，并成為國(guó)會(huì)與總統(tǒng)在某些議題上的契合點(diǎn)。[3]Ibid.,p.266.由于受民間團(tuán)體和緬甸海外流亡人士的影響，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)緬甸的關(guān)注主要集中在民主和人權(quán)方面。[1]Ardeth Maung Thawnghmung and Paul Sarno,“Myanmar Impasses: Alternatives to Isolation and Engagement?” Asian Journal of Political Science, vol.14,no.1,pp.40-63,September 2006.

最終，公開(kāi)譴責(zé)緬甸軍政府在美國(guó)政界已然代表著一種政治正確。[2]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,p.119,2010.制裁也被視為政治行為體在不想全面參與時(shí)的一種工具選擇。[3][瑞典]彼得·瓦倫斯滕：《和平研究：理論與實(shí)踐》，劉毅譯：北京大學(xué)出版社2014年版，第177頁(yè)。在國(guó)會(huì)的推動(dòng)下，里根政府啟動(dòng)對(duì)緬甸制裁以示對(duì)軍政府的懲罰，同時(shí)支持昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政治力量和扶植少數(shù)民族力量。1990年5月，在緬甸軍政府拒絕承認(rèn)大選結(jié)果和交權(quán)給民盟后，老布什政府也加大了對(duì)緬制裁，力求盡快結(jié)束軍政府統(tǒng)治，并建立民主代議制政府。美國(guó)對(duì)緬甸除了給予少量的人道主義援助外，相繼停止了所有的經(jīng)濟(jì)和軍事援助項(xiàng)目，并且取消了緬甸作為“禁毒合作國(guó)家”的資格。克林頓政府時(shí)期，美國(guó)以緬甸“民主和人權(quán)”問(wèn)題惡化為借口，升級(jí)對(duì)其制裁[4]Peter Baker,“U.S.to Impose Sanctions on Burma for Repression,” Washington Post,April 22,1997,https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1997/04/22/us-to-imposesanctions-on-burma-for-repression/b573d8ca-450e-4ae3-913a-602e6af1aa5a/.，并將緬甸劃分為第三類(lèi)國(guó)家，即與民主和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相敵對(duì)的國(guó)家，并對(duì)這些國(guó)家采取對(duì)抗制裁。[5]崔海寧：《利益與價(jià)值觀之間的權(quán)衡》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第104頁(yè)。小布什執(zhí)政期間，美國(guó)對(duì)緬甸的制裁達(dá)到頂峰?！?·11”事件后，美國(guó)政府的外交重點(diǎn)是安全和反恐，對(duì)于與美國(guó)價(jià)值觀相悖的地區(qū)和國(guó)家，尤其是安全事務(wù)與美國(guó)沒(méi)有直接關(guān)系的國(guó)家，美國(guó)的外交政策以一種異乎尋常的強(qiáng)硬姿態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)。[6]Diane K.Mauzy and Brian L.Job,“U.S.Policy In Southeast Asia,” Asian Survey, vol.47,issue 4,p.630,2007,https://www.jstor.org/stable/10.1525/as.2007.47.4.622.美國(guó)對(duì)緬甸的制裁措施也變得更加精致、成本更低和更有針對(duì)性，將制裁的對(duì)象縮小到針對(duì)特定決策者個(gè)人和特定商品。[1][瑞典]彼得·瓦倫斯滕：《和平研究：理論與實(shí)踐》，劉毅譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第178頁(yè)。此外，小布什政府還利用國(guó)際組織對(duì)緬甸施壓，如利用美國(guó)對(duì)世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行的影響力，禁止國(guó)際金融機(jī)構(gòu)向緬甸提供財(cái)政援助。

（三）改造緬甸政治生態(tài)為目標(biāo)的滲透性民主輸出

奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)期，美緬關(guān)系總體上是按照美國(guó)的意愿進(jìn)行調(diào)整的。緬甸吳登盛政府執(zhí)政后，立即開(kāi)啟了一系列改革行動(dòng)，如大力反腐，放松對(duì)網(wǎng)絡(luò)、新聞、出版等的管控，與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟進(jìn)行對(duì)話等。奧巴馬政府看到了滲透契機(jī)，積極回應(yīng)緬甸新政府的變革，認(rèn)可其成績(jī)，并且與國(guó)會(huì)重新審視了美國(guó)過(guò)去對(duì)緬甸的制裁，這也是白宮與國(guó)會(huì)首次就緬甸政策問(wèn)題進(jìn)行公共對(duì)話和辯論。此后，奧巴馬政府對(duì)緬甸的積極接觸政策不僅有效推動(dòng)了緬甸的政治改革，也維持了美國(guó)在亞太地區(qū)的軟實(shí)力和民主典范形象?？梢?jiàn)，美國(guó)在保留部分經(jīng)濟(jì)制裁的前提下，通過(guò)滲透性民主輸出可促使緬甸朝美國(guó)所希望的方向發(fā)展。[2]Hearing before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate,“U.S.Policy on Burma,” the 112th Congress,Second Session, p.17,April 26,2012,http:// www.gpo.gov/fdsys/.此外，美國(guó)還在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面加強(qiáng)和緬甸的接觸與聯(lián)系。例如，擴(kuò)大對(duì)緬甸人道主義援助，鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)到緬甸投資和加強(qiáng)對(duì)緬甸的公共外交等。最終奧巴馬政府的一系列政策不僅加速了緬甸政治生態(tài)的變化，而且提升了美國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力。

（四）“印太戰(zhàn)略”背景下的強(qiáng)硬民主輸出

特朗普上臺(tái)后，試圖通過(guò)批判奧巴馬的對(duì)外政策來(lái)表現(xiàn)自己的不同。但事實(shí)上，他不僅沒(méi)有放棄美國(guó)的民主輸出戰(zhàn)略，而是繼續(xù)以民主為旗幟，通過(guò)政治高壓推行新干涉主義，以達(dá)到對(duì)其他國(guó)家政治滲透的目的。對(duì)在其“印太戰(zhàn)略”中地緣政治作用較弱，且與美國(guó)戰(zhàn)略對(duì)手合作緊密的緬甸而言，特朗普政府采取的是強(qiáng)硬民主輸出。在美國(guó)國(guó)防部2019年6月發(fā)表的《“印太戰(zhàn)略”報(bào)告》中，美國(guó)列舉的印度洋地區(qū)伙伴關(guān)系國(guó)包括了除緬甸以外的所有印度洋沿岸國(guó)家，至此，緬甸在美國(guó)外交決策的考量中成為一個(gè)“道德問(wèn)題”，而非重要安全議題。此外，美國(guó)還對(duì)2017年緬甸爆發(fā)的羅興亞人危機(jī)進(jìn)行了強(qiáng)烈譴責(zé)。2018年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)院再次發(fā)布最新報(bào)告，稱羅興亞人危機(jī)是緬甸軍方“精心策劃和有針對(duì)性”的暴力行為，這份報(bào)告成為特朗普政府加強(qiáng)對(duì)緬甸制裁的直接依據(jù)。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨將羅興亞人危機(jī)定義為緬甸軍方的“種族清洗”，并表示美緬關(guān)系的態(tài)勢(shì)發(fā)展取決于羅興亞人危機(jī)的解決，這為美緬關(guān)系的未來(lái)蒙上了一層陰影。

四、美國(guó)對(duì)緬甸政策邏輯的歷史分析

要理解美國(guó)對(duì)緬甸政策的邏輯，必須將其置身于歷史的土壤中。自緬甸獨(dú)立以來(lái)，美國(guó)對(duì)緬甸政策的演變和發(fā)展總是不斷地繼承和發(fā)展，但其背后的邏輯都基于地緣政治的現(xiàn)實(shí)考量和與民主輸出的理想目標(biāo)的相輔相成，這共同決定和影響著今天和未來(lái)的美國(guó)對(duì)緬甸政策。

（一）美國(guó)對(duì)緬甸政策的出發(fā)點(diǎn)始終是以服務(wù)美國(guó)的東南亞地緣政治戰(zhàn)略為目標(biāo)

冷戰(zhàn)期間，為防止共產(chǎn)主義勢(shì)力在東南亞地區(qū)蔓延，美國(guó)通過(guò)各種援助在該地區(qū)與蘇聯(lián)展開(kāi)激烈爭(zhēng)奪。這一階段緬甸并未倒向共產(chǎn)主義陣營(yíng)，并與美國(guó)在禁毒和部分領(lǐng)域保持著有限合作、斷斷續(xù)續(xù)的交流、維持著大使級(jí)外交關(guān)系，說(shuō)明美國(guó)低成本的柔性外交取得了一定成效。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)的全球地緣政治戰(zhàn)略目標(biāo)已轉(zhuǎn)向與中國(guó)和俄羅斯競(jìng)爭(zhēng)，歐洲、中東均占據(jù)著美國(guó)的戰(zhàn)略優(yōu)先，曾深受美蘇兩極影響的東南亞地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)“權(quán)力真空”。緬甸因政治上的邊緣性、經(jīng)濟(jì)落后、遠(yuǎn)離美國(guó)而繼續(xù)被其忽視，“9·11”事件之后，美國(guó)在東南亞將地緣政治和反恐戰(zhàn)略結(jié)合在一起。2003年5月緬甸發(fā)生的“德帕因事件”（Depayin Incident）[1]德帕因事件（Depayin Incident）：2003年5月30日，緬甸中部實(shí)皆省的德帕因鎮(zhèn)，包括昂山素季在內(nèi)的多名民盟成員的車(chē)隊(duì)在訪問(wèn)克欽邦的歸途中,遭到大批持有竹棍、鋼管和彈弓的武裝人員的襲擊,被稱為“德帕因事件”。和2007年爆發(fā)的“袈裟革命”（Saffron Revolution）[2]袈裟革命（Saffron Revolution）：2007年8月，緬甸民眾對(duì)政府突然大幅度提高燃油價(jià)格不滿，民眾和僧侶開(kāi)始游行抗議。由于僧侶在這次的游行示威活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，所以被稱為“袈裟革命”或“藏紅花革命”。，直接推動(dòng)小布什政府對(duì)緬甸的制裁進(jìn)一步升級(jí)。美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)參眾兩院在對(duì)緬甸政策上達(dá)成一致，尋求各渠道不斷加強(qiáng)對(duì)緬甸制裁。

奧巴馬時(shí)期的“重返亞太”戰(zhàn)略目的，是提高美國(guó)在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位和存在感，增加美國(guó)應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起的能力。美國(guó)在亞洲有著巨大的利益，并一直通過(guò)同盟網(wǎng)絡(luò)、緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和強(qiáng)大的駐軍力量維持著其在該地區(qū)的利益，美國(guó)迫切需要制定出新的亞洲戰(zhàn)略來(lái)維持美國(guó)的霸主地位。緬甸這個(gè)被地緣政治學(xué)者稱之為孤立、貧困的“破碎帶”，也最終實(shí)現(xiàn)了地緣政治格局的變化，圍繞這一變化而展開(kāi)的新一輪大國(guó)戰(zhàn)略博弈也逐步顯露出來(lái)。

特朗普上臺(tái)后，以“印太”地緣政治視角重構(gòu)亞太地緣政治板塊，最明顯的特征是進(jìn)一步降低美式民主輸出在美國(guó)外交中的重要性，強(qiáng)調(diào)地緣競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗。對(duì)緬甸這樣奉行中立主義外交政策和地緣政治利益比較邊緣的國(guó)家選擇了忽視的方式。在追求與其他東南亞國(guó)家建立關(guān)系時(shí)，特朗普幾乎沒(méi)有提及緬甸，美緬雙邊關(guān)系回歸常態(tài)甚至“冷淡期”，美國(guó)高官的幾次零星訪緬均只是為了解決“羅興亞人問(wèn)題”。總之，美國(guó)不考慮緬甸的具體國(guó)情和民族宗教紛爭(zhēng)背景，就以一個(gè)既定的民主和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)做出武斷的結(jié)論并隨時(shí)舉起大棒揮打，只會(huì)讓緬甸感到脅迫和不安，并且主動(dòng)或被動(dòng)尋求其他外交突破。

（二）美國(guó)對(duì)緬甸民主輸出的理想目標(biāo)不僅是體現(xiàn)美國(guó)標(biāo)榜的優(yōu)秀民主國(guó)家典范，而且在于維護(hù)美國(guó)在東南亞地區(qū)的影響力

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)軍事力量強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)繁榮，政治體制日趨成熟。因此，美國(guó)向世界傳播“自由民主”的愿望變得強(qiáng)烈。美國(guó)認(rèn)為在“民主”國(guó)家之間推行民主與安全合作，不僅可以提升美國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力，而且可以更好地保障美國(guó)的國(guó)家安全，“民主”國(guó)家也更容易接受美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。加之美國(guó)認(rèn)為自身的多元文化具有開(kāi)創(chuàng)性、獨(dú)特性和歷史進(jìn)步性，所以美國(guó)篤定世界上所有國(guó)家都應(yīng)當(dāng)接受并實(shí)行美式民主制度，最終實(shí)現(xiàn)美國(guó)秩序下的統(tǒng)治。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，盡管美國(guó)的緬甸政策受到府院之爭(zhēng)的制約，國(guó)會(huì)傾向于將緬甸的民主和人權(quán)進(jìn)步作為放松制裁的依據(jù)，但基于緬甸在“重返亞太”戰(zhàn)略中的地緣政治作用，美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)最終就解除對(duì)緬甸制裁達(dá)成了統(tǒng)一意見(jiàn)。結(jié)果證明，奧巴馬政府對(duì)緬甸的積極接觸政策不僅推動(dòng)了緬甸的政治改革，維持了美國(guó)在亞太地區(qū)的民主典范形象，而且阻止了中緬關(guān)系的深化。

特朗普上臺(tái)后，美國(guó)更加關(guān)注亞太地區(qū)的地緣政治格局，但民主輸出仍然是維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全利益的重要手段。在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，奧巴馬政府在保留一定制裁手段的基礎(chǔ)上，積極接觸和拉攏緬甸。在“印太戰(zhàn)略”背景下，特朗普政府則使用強(qiáng)硬民主輸出和經(jīng)濟(jì)制裁等方式懲罰緬甸。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)計(jì)劃在2019—2023年間每年向印太和東南亞地區(qū)提供15億美元的對(duì)外資助，但柬埔寨、老撾和緬甸除外。[1]White House,“Statement.2736,the Asia Reassurance Initiative Act of 2018,” Statements and Releases,Bill of Announcement, December 31,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/bill-announcement-12/.此外，美國(guó)還對(duì)緬甸羅興亞人危機(jī)強(qiáng)硬施壓，由于昂山素季執(zhí)政后并未像美國(guó)和其他西方國(guó)家期望的那樣譴責(zé)緬甸軍政府，她本人的“民主女神”地位和象征意義在國(guó)際社會(huì)也被重新審視。

（三）美國(guó)對(duì)緬甸地緣政治或民主輸出的偏好反映了美國(guó)對(duì)東南亞戰(zhàn)略的調(diào)整

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)對(duì)東南亞主要借助盟友和與東盟的合作對(duì)該地區(qū)施加影響和維護(hù)其在該地區(qū)的利益。相比較鄰國(guó)受到的關(guān)注和政策優(yōu)惠，緬甸當(dāng)時(shí)始終僅是美國(guó)關(guān)注的一個(gè)偏隅，美國(guó)主要通過(guò)援助和禁毒項(xiàng)目推動(dòng)與緬甸的合作，防止共產(chǎn)主義滲入。

冷戰(zhàn)后，美國(guó)的東南亞戰(zhàn)略仍然以鞏固傳統(tǒng)盟友關(guān)系為主，但總體來(lái)看，美國(guó)更加關(guān)注東北亞、中東和其他地區(qū)的局勢(shì)，東南亞僅偶爾受到美國(guó)的關(guān)注。因此，緬甸在美國(guó)對(duì)外政策中被邊緣化。加之緬甸軍人執(zhí)政問(wèn)題在美國(guó)演變成一個(gè)“道德問(wèn)題”，美國(guó)對(duì)緬甸軍政府采取進(jìn)攻性和挑釁性的強(qiáng)硬型制裁政策，對(duì)緬甸進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)20 余年的制裁。

奧巴馬政府是冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)東南亞地區(qū)最為關(guān)注和重視的一屆政府。美國(guó)試圖通過(guò)“亞太再平衡”戰(zhàn)略重塑亞太地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和安全秩序。因此，美國(guó)進(jìn)一步加大了對(duì)東南亞地區(qū)的外交投入，以提升在該地區(qū)的影響力。同時(shí)，美國(guó)對(duì)緬甸采取積極接觸政策，美緬關(guān)系達(dá)到了新高度。美國(guó)在緬甸民主進(jìn)程中的貢獻(xiàn)也成了奧巴馬政治遺產(chǎn)的重要組成部分。

特朗普時(shí)期，隨著中國(guó)“一帶一路”倡議的推進(jìn)和美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的逐漸明晰，東南亞地區(qū)再次成為大國(guó)角逐影響力的焦點(diǎn)舞臺(tái)。但緬甸在特朗普的“印太戰(zhàn)略”中并未成為美國(guó)優(yōu)先爭(zhēng)取的目標(biāo)。從地緣政治角度來(lái)看，印度已代替緬甸成為美國(guó)爭(zhēng)取的對(duì)象。此外，這也與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府奉行平衡外交有關(guān)，民盟執(zhí)政后，既沒(méi)有倒向西方成為美國(guó)利益的代理人，也沒(méi)有在政治經(jīng)濟(jì)合作上疏遠(yuǎn)中國(guó)。

2017年緬甸爆發(fā)“羅興亞人危機(jī)”，隨即在美國(guó)的外交議程上變成一個(gè)“道德問(wèn)題”，引發(fā)美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)同時(shí)關(guān)注。美國(guó)以人權(quán)為名向緬甸民盟政府施壓，甚至對(duì)國(guó)務(wù)資政昂山素季本人進(jìn)行抨擊，緬甸政治和外交再次陷入困頓，遭遇前所未有的國(guó)際政治危機(jī)。這一現(xiàn)實(shí)使得緬甸清楚地意識(shí)到，國(guó)家的安全和穩(wěn)定無(wú)法寄托在所謂的“民主典范”美國(guó)身上，中緬關(guān)系再度得到重視。在此背景下，中緬關(guān)系加速發(fā)展，提升至中緬命運(yùn)共同體的歷史性高度?？陀^上，特朗普政府調(diào)整對(duì)緬甸政策，為中緬關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件。總之，雖然美緬關(guān)系已經(jīng)恢復(fù)到正常國(guó)家關(guān)系，但依然會(huì)因?yàn)椤叭藱?quán)危機(jī)”或“民主倒退”等借口而倒退。

總而言之，美國(guó)在不同的總統(tǒng)任期內(nèi)，其對(duì)緬甸政策既有對(duì)前任政府的繼承，也有在前任政府政策的基礎(chǔ)上做出的調(diào)整甚至轉(zhuǎn)變。但是美國(guó)在不同時(shí)期的對(duì)緬政策，均結(jié)合了地緣政治的現(xiàn)實(shí)利益和民主輸出的理想目標(biāo)，目的都是繼續(xù)維持美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的全球戰(zhàn)略和世界秩序。從地緣政治和民主輸出視角剖析美國(guó)對(duì)緬甸政策，對(duì)于理解美國(guó)對(duì)他國(guó)尤其是非民主發(fā)展中國(guó)家的對(duì)外政策提供了重要參考，也對(duì)我國(guó)理解美國(guó)的東南亞戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略有著極強(qiáng)的借鑒意義，并為我國(guó)制定對(duì)緬甸政策提供參考。