【內(nèi)容提要】 美國于2020年7月13日發(fā)布的《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》明確否定了中國的南海主張，改變了美國歷屆政府關(guān)于對(duì)南海主權(quán)爭端不持立場的態(tài)度，標(biāo)志著美國對(duì)華極端南海政策的基礎(chǔ)已經(jīng)成型。拒絕中國南海主張、強(qiáng)化美國介入南海問題的“合法性”、維持對(duì)南海地區(qū)“分而治之”的能力構(gòu)成美國南海政策極端化的基本動(dòng)因。奧巴馬執(zhí)政以來在南海及周邊地區(qū)培育的多邊安全體系、軍力部署、南海國際話語主導(dǎo)權(quán)，為美國在特定時(shí)期加速南海政策極端化轉(zhuǎn)向提供了條件。美國為維持亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)而對(duì)潛在挑戰(zhàn)者極限施壓的政策邏輯，美國政治精英、媒體與社會(huì)輿論的對(duì)華立場消極轉(zhuǎn)向的客觀事實(shí)，已經(jīng)奠定了美國以南海問題謀求雙邊關(guān)系優(yōu)勢的政策基礎(chǔ)。美國南海政策的極端化可能正在成為影響未來南海及周邊地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展最重要的因素。

2020年7月13日，美國國務(wù)卿蓬佩奧（Mike Pompeo）發(fā)布了一份《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》，明確否定了中國的南海主張，完全改變了自尼克松以來美國歷屆政府相關(guān)聲明對(duì)南海主權(quán)爭端不持立場的態(tài)度，明確站到了中國南海主張的對(duì)立面。該聲明不僅承襲了奧巴馬時(shí)期在南海問題上的對(duì)華強(qiáng)硬政策，而且在特朗普政府放任軍方極限施壓政策的基礎(chǔ)上增添了更多的強(qiáng)權(quán)政治色彩。在以絕對(duì)主導(dǎo)亞洲為目的的強(qiáng)權(quán)政治邏輯的推動(dòng)下，美國南海政策的強(qiáng)度與向度不斷向前推進(jìn)。隨著美國在南海地區(qū)軍事部署的強(qiáng)化以及南海國際話語主導(dǎo)權(quán)的確立，在美國社會(huì)整體對(duì)華認(rèn)知轉(zhuǎn)向負(fù)面的時(shí)代背景下，美國圍繞南海問題采取更強(qiáng)硬政策的條件已經(jīng)具備。

一、美國南海政策極端化的政策表現(xiàn)

（一）強(qiáng)化南海仲裁案裁決進(jìn)一步否定中國南海主張

2016年南?！爸俨冒覆脹Q”出臺(tái)以后，美國政府立即發(fā)表聲明表示支持，宣稱仲裁庭的裁決是終局的，對(duì)中菲雙方均具有法律約束力。[1]John Kirby,“Decision in the Philippines-China Arbitration,” July 12,2016,https://web.archive.org/web/20160712123942/https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm.2020年7月13日《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》（簡稱《聲明》）再次重申了美國對(duì)“仲裁案裁決”的支持，明確表示“美國將把其對(duì)中國南海主張的立場與2016年南海仲裁案裁決統(tǒng)一起來，強(qiáng)化美國對(duì)南中國海的政策”。[2]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

南?！爸俨冒覆脹Q”認(rèn)為，中方“九段線”內(nèi)島礁的主權(quán)主張“沒有法律基礎(chǔ)”，所有南海島礁都不能擁有12 海里領(lǐng)海，也不能作為一個(gè)單位聲索專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。黃巖島不能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架；美濟(jì)礁、仁愛礁和渚碧礁為低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架，美濟(jì)礁與仁愛礁位于菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)。[1]“The South China Sea Arbitration,” July 12,2016,https://docs.pca-cpa.org/2016/07/PH-CN-20160712-Press-Release-No-11-English.pdf.“仲裁案裁決”還以破壞南海珊瑚礁環(huán)境、違反保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)為由，判定中國在南沙群島的島礁建設(shè)不符合國際法。[2]Ibid.由此，美國在《聲明》中寫道，“根據(jù)仲裁庭于2016年7月12日裁定，中國的海洋權(quán)利主張不具有國際法依據(jù)。因此，中國在這些海域進(jìn)行的單方面能源勘探與開發(fā)、捕魚等活動(dòng)，中國阻止其他聲索國在這些海域開展的類似活動(dòng)，以及中國在這些海域的島礁建設(shè)活動(dòng)均是非法的。”[3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

美國以政治聲明的方式為一份極具爭議的“仲裁案裁決”背書，強(qiáng)化了裁決對(duì)中國南海主張的否定，在客觀上造成了在國際社會(huì)推進(jìn)裁決結(jié)果、固化裁決國際法地位、干擾南海問題順利解決的結(jié)果。這種外在環(huán)境的塑造為美國南海政策的極端化埋下伏筆。

（二）強(qiáng)化美國“合法”介入南海問題的理由

長期以來，“航行自由”和“地區(qū)穩(wěn)定”是美國介入南海問題的兩大理由。將中國南海維權(quán)與所謂的南海地區(qū)“軍事化”聯(lián)系起來是美國強(qiáng)化自己南海“利益攸關(guān)方”角色、介入南海問題的重要抓手。然而，美國介入南海地區(qū)事務(wù)的理由正在失去支撐其南海政策的價(jià)值。中國與南海權(quán)益聲索國就“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”磋商正在取得積極的成效。一旦各方達(dá)成一致，南海問題作為國際熱點(diǎn)問題的熱度將大幅降溫，所謂“中國南海行動(dòng)威脅地區(qū)穩(wěn)定”的理由將消失殆盡，美國介入南海地區(qū)事務(wù)的合法性與合理性均將不復(fù)存在。與此同時(shí)，美國以所謂“航行自由”挑釁中國主張的行動(dòng)不斷加劇地區(qū)局勢緊張，威脅了南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，也成為南海周邊國家和各國有目共睹的事實(shí)。[1]《2019年南海大事記》，中國南海研究院，http://www.nanhai.org.cn/uploads/file/file/2019%E5%8D%97%E6%B5%B7%E5%A4%A7%E4%BA%8B%E8%AE%B0.pdf。此外，美國宣稱中國威脅南?！昂叫凶杂伞辈?dǎo)致南海地區(qū)“軍事化”的理由具有極大的模糊性，兩國在該問題上分歧極大。針對(duì)美國的指責(zé)，中國則針鋒相對(duì)地指出美國的軍艦和軍機(jī)在南海地區(qū)頻繁航行和飛越才是導(dǎo)致南海地區(qū)“軍事化”的主要原因。[2]The IISS Shangri-la Dialogue,“ Special session 5: Managing South China Sea tensions,” June 4,2016.

為了彌補(bǔ)合法性缺失對(duì)美國南海政策的束縛，美國迫切需要重新強(qiáng)化其介入南海地區(qū)事務(wù)的理由。美國的《聲明》中數(shù)次提及中國的南海主張“沒有法律依據(jù)”，中國“沒有提出具有合法性”的“九段線”主張。因此美國“拒絕中國對(duì)包括美濟(jì)礁、萬安灘、仁愛礁、曾母暗沙等地區(qū)在內(nèi)的南海主權(quán)主張”。[3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,”July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-southchina-sea/.通過反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國主張與行為的“非法性”，美國將自身置于主持國際正義的仲裁者角色，以道義與國際法“化身”自居，為其干涉南海問題炮制了又一個(gè)“合法性”理由。然而，美國的《聲明》具有深刻的“強(qiáng)權(quán)即公理”的權(quán)力邏輯。作為一個(gè)主權(quán)國家，美國本身并不具有評(píng)判他國領(lǐng)土主張是否合法的權(quán)力。領(lǐng)土爭議須還原歷史事實(shí)，根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，由當(dāng)事雙方通過談判協(xié)商解決，而非由具有霸權(quán)地位的第三方?jīng)Q定。然而，在南海爭端中，美國跳過了這一必要的國際法環(huán)節(jié)，援引一份本身并不具有合法性的“仲裁案裁決”，先以強(qiáng)大的輿論造勢混淆視聽，再以強(qiáng)有力的國際話語權(quán)否決中國的主權(quán)主張，反映出美國將自身意志凌駕于國際法之上的霸權(quán)行徑。

（三）推動(dòng)對(duì)華制裁擴(kuò)大化

美國在《聲明》中宣稱，中國“聲稱擁有南海大部分海域的近海資源完全是非法的，其旨在控制這些資源的霸凌行為也是非法的”，美國將與包括東南亞盟國與伙伴國在內(nèi)的國際社會(huì)一道，“反對(duì)任何通過脅迫和武力解決爭端的企圖”。[1]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.將中國的行為判定為“非法”，并表達(dá)了對(duì)所謂“非法行為”的反對(duì)，美國得以以“制止中國非法行為”為由，對(duì)中國在南海周邊國家的行動(dòng)進(jìn)行制裁。正如戰(zhàn)略和國際研究中心（CSIS）“亞洲海事透明度倡議”主任格雷格·波林（Greg Poling）所認(rèn)為的，將中國的行為從原來的“破壞穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺欠ā钡拿枋?，為美國?duì)華制裁打開了大門，為美國對(duì)華采取更強(qiáng)有力的措施奠定了基礎(chǔ)。[2]Ibid.

事實(shí)上，以南海問題為由制裁中國在美國國會(huì)內(nèi)部醞釀已久。2017年3月15日，美國反華參議員馬可·盧比奧（Marco Rubio）向參議院提交了當(dāng)年的“南海與東海制裁法案”，要求通過簽證限制和美國境內(nèi)資產(chǎn)凍結(jié)的方式，對(duì)中國參與南海維權(quán)行動(dòng)的公民個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行制裁。[3]“S.659-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2017,” March 15,2017.然而，由于中美雙方的官員均未在對(duì)方國家擁有資產(chǎn)，這一制裁很大程度上是象征性的。[4]June Cheng,“U.S.sanctions finally hit China,” July 17,2020,https://world.wng.org/2020/07/us_sanctions_finally_hit_china.2019年5月，盧比奧聯(lián)合本杰明·卡丁（Benjamin L.Cardin）和湯姆·科頓（Tom Cotton）等16名參議員，進(jìn)一步提出了美國國會(huì)當(dāng)年的“南海和東海制裁法案”，這份法案不僅保留了2017 法案的制裁內(nèi)容，還進(jìn)一步要求美國通過限制對(duì)外援助向那些承認(rèn)中國在南海擁有領(lǐng)土主權(quán)的國家施壓，以削弱中國主權(quán)的國際社會(huì)基礎(chǔ)。[5]“S.1634-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019,” 116th Congress (2019-2020),https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1634/related-bills.上述兩份制裁法案涵蓋25家中國企業(yè)或個(gè)人，其中包括中國交通建設(shè)股份有限公司、中國海洋石油總公司、中國移動(dòng)、中國電信、中國南方電網(wǎng)、中國南方航空公司等多家曾經(jīng)參與過南沙島礁建設(shè)的中國企業(yè)。[1]S.1634,116th Congress,May 23 (legislative day,May 22),2019; S.659,115th Congress,March 15,2017.

然而，美國國內(nèi)有人認(rèn)為針對(duì)中國島礁建設(shè)展開的對(duì)華制裁范圍過于狹窄。[2]Gregory B.Poling,“How Significant Is the New U.S.South China Sea Policy?,” July 14,2020,https://www.csis.org/analysis/how-significant-new-us-south-china-sea-policy.美國利用“仲裁案裁決”將中國在南海海域的行為判定為“非法”，可為其擴(kuò)大制裁目標(biāo)提供借口。在《聲明》中，美國單方面宣布，“美國拒絕中國對(duì)其所聲索的任何南沙群島上的島礁12 海里以外的水域提出權(quán)利主張；美國拒絕中國對(duì)曾母暗沙的主權(quán)主張；美國拒絕對(duì)仲裁庭判定為菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的區(qū)域的主權(quán)主張。中國在這些海域從事的單方面資源開發(fā)或阻止其他聲索國開發(fā)資源的行為都是‘非法的’?！盵3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.那么，為了制止所謂的“非法”行為，美國的制裁范圍將可以從島礁建設(shè)拓展到漁業(yè)、石油與天然氣勘探、科學(xué)考察、海警執(zhí)法，以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)而將美國南海政策整體納入遏制中國的亞太戰(zhàn)略框架。

（四）維持對(duì)南海地區(qū)“分而治之”的能力

“分而治之”是美國介入南海地區(qū)事務(wù)以來一貫的政策。長期以來，美國不斷充當(dāng)“離岸平衡手”的角色，挑撥地區(qū)強(qiáng)者與其他國家之間的關(guān)系，并站在力量相對(duì)較弱的一方對(duì)抗強(qiáng)者，從而避免可能威脅到美國主導(dǎo)地位的地區(qū)霸權(quán)國的出現(xiàn)。在南海地區(qū)，中國不僅與南海周邊各國實(shí)力相差懸殊，相較于日本、澳大利亞等南海相關(guān)方也處于明顯的力量優(yōu)勢地位，任何一方均無法單獨(dú)與中國相抗衡。為此，美國企圖利用南海爭端拉攏東盟聲索國，連同其亞太地區(qū)盟國、印度一起，建立一個(gè)針對(duì)中國的、范圍更廣的“印太同盟體系”。然而，南海周邊國家歷來奉行“大國平衡”政策，僅僅在菲律賓阿基諾三世以及越南阮晉勇執(zhí)政時(shí)期脫離了這一政策?！爸俨冒浮濒[劇平息以后，南海各國重回“大國平衡”政策。與此同時(shí)，中國與東盟各國就“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”（COC）展開的談判在2018年取得突破性進(jìn)展，緩和了各國之間的矛盾，使互利共贏合作成為各國關(guān)系的發(fā)展趨勢。這削弱了美國南海政策“分而治之”的基礎(chǔ)。

為了維持對(duì)地區(qū)國家的“分而治之”，美國在抨擊中國“破壞地區(qū)穩(wěn)定”的同時(shí)不斷提高拉攏地區(qū)其他國家的籌碼。2019年3月，美國國務(wù)卿蓬佩奧表示，“任何對(duì)南海地區(qū)的菲律賓軍隊(duì)、飛機(jī)或船只進(jìn)行的武裝襲擊，都將促發(fā)1951年《美菲共同防御條約》，美國將根據(jù)條約第四條所規(guī)定的義務(wù)對(duì)菲律賓進(jìn)行保護(hù)?！盵1]“PH maritime security and the MDT”,Philippines Daily Inquirer,March 20,2019.這是自1970年代菲律賓提出對(duì)南沙群島主權(quán)主張以來，美國政府首次明確表態(tài)《美菲共同防御條約》適用于南海地區(qū)。同年6月，特朗普政府在其發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報(bào)告》中，把除中國以外的“印太地區(qū)”國家當(dāng)做安全拉攏對(duì)象，致力于在該地區(qū)建立一個(gè)更為廣泛的軍事聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[2]The Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,” June 1,2019,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF.美國國務(wù)卿蓬佩奧同年8月在泰國曼谷舉行的東盟-美國高級(jí)外交官會(huì)議上公開呼吁東盟10 國聯(lián)合起來，共同反對(duì)中國“在南中國海的脅迫”。[3]“Washington Tells Southeast Asian Nations to Oppose China's 'Coercion' in Disputed Sea,” Federal Government Documents and Publications,August 1,2019.

美國7月13日的《聲明》對(duì)“仲裁裁決結(jié)果”的強(qiáng)化可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是分化南海其他聲索國與中國的關(guān)系；二是重新建立美國與有關(guān)東南亞國家的利益聯(lián)系。美國在《聲明》中不僅反對(duì)中國對(duì)仲裁庭判定為菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架的海域的主權(quán)主張，也反對(duì)中國對(duì)絕大多數(shù)與越南、馬來西亞、印尼和文萊存在爭議的島礁或水域的主權(quán)主張。[4]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美國政治精英認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)對(duì)生存威脅時(shí)所表達(dá)的清晰承諾，將獲得盟友的追隨。在與中國的斗爭中，只要美國牽頭，其他國家就會(huì)群起而效仿”。[1]“Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump,” July 18,2019,Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump.

因此，美國對(duì)中國主張的明確反對(duì)與對(duì)東盟聲索國主張的明確支持將誘使東盟聲索國放棄“大國平衡”戰(zhàn)略，與美國建立新的利益共同體，從而成為美國亞太整體戰(zhàn)略部署的棋子。

二、美國南海政策極端化的政治、軍事及國際話語基礎(chǔ)

（一）美國南海政策極端化的政策鋪墊

長期以來，對(duì)南海各聲索方的主權(quán)爭端不持立場并在行動(dòng)上保持中立一直是美國南海政策的主要基調(diào)。在冷戰(zhàn)中后期（克林頓執(zhí)政時(shí)期至冷戰(zhàn)結(jié)束），美國在南海問題上一直恪守中立立場，在1974年中（南）越西沙沖突與1988年中越“赤瓜礁”海戰(zhàn)中均持不干涉政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國更是在多個(gè)場合聲明對(duì)南海主權(quán)爭端不持立場，僅僅為解決爭端的方式劃設(shè)了一個(gè)“不以武力解決”的政策界限。1995年5月10日，美國發(fā)布的首份關(guān)于南海問題的正式立場聲明——《關(guān)于南沙群島和南中國海的政策聲明》，明確表示不對(duì)南海地區(qū)的領(lǐng)土爭端持有立場，但要求聲索國以和平手段解決相互之間的爭端。[2]“Statement by the Acting Spokesman U.S.Department of State,” May 10,1995.這奠定了冷戰(zhàn)后美國南海政策的基本原則，成為美國一貫以來所堅(jiān)持的政策基礎(chǔ)。

奧巴馬政府最早從行動(dòng)上打破了美國在南海問題上的中立立場。菲律賓阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，美國鼓動(dòng)菲律賓將南海爭端提交給國際仲裁法庭，開始了在行動(dòng)上偏離中立政策、反對(duì)中國主張的重要準(zhǔn)備步驟。菲律賓單方面向海牙常設(shè)仲裁法院提起訴訟，其本身得到了美國的授意以及在人力、財(cái)力、法律、外交等方面的大力支持。菲律賓給法庭的預(yù)付款即來自與美國有關(guān)的一些機(jī)構(gòu)。[1]Wang Hanlin,“How much did Manila spend for South China Sea arbitration?,” Aug 04,2016,https://www.nationthailand.com/opinion/30292150.有專家認(rèn)為，美國極有可能對(duì)“仲裁案”投入了大量資金與資源。[2]“Manila's expenses for South China Sea arbitration should be made public,” July 29,2016,http://www.derechos.org/peace/china/doc/chnphl55.html.因此，菲律賓主流媒體《馬尼拉時(shí)報(bào)》專欄作家蒂加洛（Rigoberto Tiglao）提出，菲律賓提出的南海仲裁案滿足了美國的要求，美國應(yīng)該向菲律賓支付3000萬美元的訴訟費(fèi)。[3]“US urged to reimburse Philippines over South China Sea arbitration case,” China Daily,July 15,2016.在“仲裁案裁決”出臺(tái)前的數(shù)月中，美國在國際社會(huì)積極充當(dāng)“說客”，試圖通過外交施壓迫使其他國家承認(rèn)這一結(jié)果，以達(dá)到孤立中國的目的。[4]Julian Ku,“U.S.Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic ‘Shamefare’ Option,” Lawfare: Hard National Security Choices,July 19,2016.https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limitsdiplomatic-shamefare-option.在“仲裁案裁決”出臺(tái)后僅數(shù)小時(shí)，美國國務(wù)院就發(fā)表聲明對(duì)其表示支持。[5]John Kirby,“Decision in the Philippines-China Arbitration,” July 12,2016,https://web.archive.org/web/20160712123942/https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm.之后，美國政府的高級(jí)官員更是在諸多國際場合反復(fù)重申了“裁決必須遵守”的立場[6]“First plenary session: The United States and Asia-Pacific Security,”June 3,2017,https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2017.，從而不斷擴(kuò)大仲裁案乃至整個(gè)南海問題的熱度。但此時(shí)美國在言論上依然保持謹(jǐn)慎，涉及南海主權(quán)問題的聲明保持原有立場，從而形成政策兩翼，維持著南海局勢不至于出現(xiàn)對(duì)美國的崩盤。

特朗普執(zhí)政以后，美國南海政策在行動(dòng)上維持著奧巴馬時(shí)期的慣性。而《聲明》所持的明確主權(quán)立場則將美國的南海政策向前推進(jìn)了一個(gè)戰(zhàn)略層次，造成美國在南海問題上對(duì)華極限施壓的結(jié)果。

（二）美國南海政策極端化趨勢的軍事基礎(chǔ)

軍事力量是美國南海政策的后盾。美國及其盟國與東南亞國家建立的軍事和準(zhǔn)軍事同盟體系及其多種雙、多邊軍事安全合作架構(gòu)為美國在南海政策方面對(duì)華極限施壓提供了條件。

二戰(zhàn)后，美國通過簽署與日本、菲律賓、澳大利亞、南越政權(quán)及臺(tái)灣當(dāng)局等國家和地區(qū)的雙邊軍事同盟協(xié)定，構(gòu)建了“輪轂-輻條”雙邊聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。奧巴馬時(shí)期，美國開始有意識(shí)地改變不對(duì)稱的“輪轂-輻條”式亞太軍事同盟體系，強(qiáng)化“蛛網(wǎng)”式三邊、多邊安全合作架構(gòu)，加強(qiáng)了盟友之間的安全協(xié)調(diào)和信息共享，為未來的協(xié)同行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。[1]參見：“Tony Abbott describes Japan as ‘exemplary international citizen’,”https://www.theguardian.com/world/2014/jul/08/tony-abbott-describes-japan-as-exemplaryinternational-citizen;《日本首次參與美澳軍演》，中國南海研究院，https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_oUPr83lg6-uohfHPIdCF3FoP_k5fJA2Fd9GCXkpPlclDBtUu C5pnBwri2jTBr9OJ8；《澳大利亞總理將訪問日本，日澳是否會(huì)簽<軍隊(duì)到訪協(xié)議>？》，環(huán)球網(wǎng)，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnK6ebQ；《菲日海軍演習(xí)劍指南海，菲海軍實(shí)力如何？》，新華網(wǎng)：https://www.sogou.com/link?url=6IqLFeTuIygbfDcGkokA_QK6STFJ80mmSvlD7jhpsMlUbhCTTFtUUV2YD4lma8C0NFCACkuLYB68H3hzb6JqFQ；《美日菲在南海連搞兩場軍演，為未來插手南海演兵》，環(huán)球網(wǎng)：https://mil.huanqiu.com/article/9CaKrnJMip1。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”出臺(tái)后，美國以美日印澳四方同盟為基石，試圖將印度和越南納入美國的軍事同盟體系，以進(jìn)一步強(qiáng)化奧巴馬時(shí)期的對(duì)華軍事同盟網(wǎng)絡(luò)。在美國推動(dòng)下，不僅美印建立了“2+2”部長級(jí)對(duì)話[2]“India-US 2+2 dialogue to be held in Delhi on September 6,”https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-us-22-dialogue-to-be-held-in-delhi-on-september-6/articleshow/65077454.cms.，美日印澳恢復(fù)了四邊安全對(duì)話，美日澳、美日印還多次舉行三邊對(duì)話，從而進(jìn)一步深化了多邊戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。上述軍事同盟網(wǎng)絡(luò)形成了美國主導(dǎo)南海周邊地區(qū)和亞太秩序的國際戰(zhàn)略架構(gòu)。

美國部署在亞太地區(qū)的?？諆绍妼?duì)南海海域的前沿軍事存在，是美國實(shí)施極端南海政策的另一個(gè)重要條件。美國與日本、新加坡、菲律賓等國簽署的軍事合作協(xié)定，為美國駐扎南海提供了后勤保障。負(fù)責(zé)維持南海地區(qū)前沿軍事存在的是美國最大的前沿部署艦隊(duì)、位于日本橫須賀軍事基地的美國海軍第七艦隊(duì)[1]U.S.7th Fleet Forces,https://web.archive.org/web/20141008043843/http://www.c7f.navy.mil/forces.htm.，該艦隊(duì)實(shí)施了美國絕大部分“航行自由”行動(dòng)。美國空軍亦通過軍機(jī)對(duì)南海海域的例行飛越，配合海軍維持在南海地區(qū)的軍事存在。

自2018年以來，美軍在南海地區(qū)的“航行自由”行動(dòng)由美國印太司令部自行決定，無需向華盛頓報(bào)批，美國軍艦、軍事飛行器在南海地區(qū)的活動(dòng)均明顯增加（見圖1）。2015年1月1日至2020年6月30日，美國軍艦在南海地區(qū)總共實(shí)施了49次“航行自由”行動(dòng)，其中，實(shí)施于奧巴馬時(shí)期的僅有6次，而實(shí)施于特朗普時(shí)期的達(dá)43次；軍事飛行器的活動(dòng)共139次，在奧巴馬時(shí)期僅有10次，而在特朗普時(shí)期達(dá)129次之多。僅2020年1月1日至6月30日，美國軍事飛行器在南海地區(qū)的行動(dòng)就高達(dá)81次。[2]數(shù)據(jù)為作者根據(jù)https://www.defensenews.com/naval/；https://navaltoday.com/；https://twitter.com/AircraftSpots/media; http://www.nanhai.org.cn/index.html等網(wǎng)站的新聞信息統(tǒng)計(jì)得出。日益頻繁的南海航行、飛越、偵查與演習(xí)活動(dòng)，尤其是航母戰(zhàn)斗群協(xié)同軍事行動(dòng)的常態(tài)化，為美國提供了對(duì)南海問題實(shí)施干預(yù)、進(jìn)行先發(fā)制人打擊的條件。

圖1 美軍在南海地區(qū)的軍事行動(dòng)趨勢[3]資料來源：同上。

（三）美國南海政策極端化的國際話語基礎(chǔ)

操縱國際輿論，調(diào)動(dòng)國際話語優(yōu)勢，是美國自2009年以來南海政策的重要組成部分。美國在建構(gòu)南海政策國際話語的過程中，對(duì)中國南海主張的形象塑造，對(duì)中國與南海周邊國家、地區(qū)安全、世界其他南海利益相關(guān)方對(duì)立關(guān)系的塑造，為美國進(jìn)一步強(qiáng)化南海政策針對(duì)中國的極端化，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中國與周邊和世界其他國家“分而治之”的能力奠定了基礎(chǔ)。

美國政府、軍方、智庫和主流媒體之間建立了有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，在中菲“南海仲裁案”“航行自由”“島礁建設(shè)”等南海議題的國際輿論炒作中得到淋漓盡致的發(fā)揮。其常見做法是美國政府或軍方官員在某一公開場合首先針對(duì)某一南海問題進(jìn)行評(píng)論，美國媒體對(duì)此進(jìn)行專題報(bào)道，美國智庫提供專業(yè)領(lǐng)域的分析，并借媒體渠道投放至國際輿論平臺(tái)，與地區(qū)盟國的智庫與媒體報(bào)道形成呼應(yīng)。[1]張海文、田秋寶：《關(guān)于南海國際輿論戰(zhàn)及其主要特征的分析》，載《中國國際戰(zhàn)略評(píng)論》2018年（下），第90頁。比如，美國高級(jí)官員在諸如香格里拉對(duì)話會(huì)等多邊機(jī)制上發(fā)表“中國島礁建設(shè)威脅航行自由、破壞地區(qū)穩(wěn)定”“仲裁裁決應(yīng)當(dāng)遵守”[2]“First plenary session,US leadership and the challenges of Indo-Pacific security,”June 2,2018，https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.的言論，通過美國智庫、媒體的海量分析報(bào)告、報(bào)道引用，吸引其地區(qū)盟國的智庫、媒體及其他國際輿論平臺(tái)的廣泛關(guān)注，從而不斷構(gòu)建著符合美國利益的南海地區(qū)國際話語權(quán)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2009年1月1日至2018年12月31日期間，美國媒體共發(fā)布了7298篇涉及南海“航行自由”的報(bào)道，其中455家美國媒體參與報(bào)道；報(bào)道數(shù)量在50篇以上的有27家，共發(fā)表相關(guān)報(bào)道5289篇，約占所有美國媒體報(bào)道總量的72.47%。這些媒體是美國政府表達(dá)南海立場的主要平臺(tái)，得到其他國家主流媒體的廣泛援引與討論，主導(dǎo)了南海問題的國際話語權(quán)。美國強(qiáng)大的輿論造勢影響了其盟國及部分南海相關(guān)國家。通過在律商聯(lián)訊（LexisNexis）新聞數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)抽取2015年1月1日至2020年3月1日來源于美國、澳大利亞、英國、加拿大、法國、意大利、日本、菲律賓、新加坡、泰國10個(gè)國家的577篇涉及南海“航行自由”議題的媒體報(bào)道進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各國對(duì)美國持積極態(tài)度的報(bào)道占27.09%，持中立態(tài)度的占69.64%，持消極立場的僅占3.27%；而對(duì)中國持積極態(tài)度的報(bào)道僅占2.06%，持中立態(tài)度占63.55%，持消極態(tài)度的達(dá)34.39%（見表1）。

表1 各國媒體對(duì)“南海航行自由”議題的報(bào)道傾向（%）

美國7月13日《聲明》的發(fā)布借由國際輿論平臺(tái)的熱議將“中國南海主張不符合國際法”這一捏造的話語強(qiáng)行推送給國際受眾，形成了美國主導(dǎo)南海地區(qū)國際輿論形勢的再一次推波助瀾。這種刻意引導(dǎo)南海問題輿論走向的話語塑造為美國在特定時(shí)刻加速南海政策極端化轉(zhuǎn)向提供了條件。

三、美國南海政策極端化的強(qiáng)權(quán)邏輯

美國南海政策的極端化符合其一貫的強(qiáng)權(quán)政治邏輯。這背后隱藏著美國基于全球霸權(quán)而主導(dǎo)亞太國際秩序的強(qiáng)權(quán)邏輯，以及以南海問題為抓手對(duì)迅速發(fā)展起來的潛在挑戰(zhàn)者——中國極限施壓，以壓制和徹底排除中國挑戰(zhàn)的目的。

（一）美國維持亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)的霸權(quán)邏輯

二戰(zhàn)后，美國長期在亞太地區(qū)占據(jù)絕對(duì)的戰(zhàn)略優(yōu)勢地位，繼續(xù)維持其主導(dǎo)權(quán)是美國在亞太地區(qū)的根本利益。具體目標(biāo)包括兩方面：第一，要求美國在這一地區(qū)擁有絕對(duì)的實(shí)力和行動(dòng)自由，其他地區(qū)國家均不能與美國的實(shí)力相抗衡，且無法影響美國在這一地區(qū)的行動(dòng)自由；第二，要求美國在這一地區(qū)具有絕對(duì)的影響力，能夠主導(dǎo)地區(qū)安全態(tài)勢的演進(jìn)并影響地區(qū)國家的行為方式。2018年，美中經(jīng)濟(jì)審查委員會(huì)年度報(bào)告在對(duì)中國軍事實(shí)力發(fā)展進(jìn)行評(píng)估后認(rèn)為，中國目前有能力對(duì)第二島鏈內(nèi)美軍的地面、空中和海上行動(dòng)展開競爭，對(duì)冷戰(zhàn)后美國軍隊(duì)在這些領(lǐng)域長期以來的霸權(quán)地位提出了挑戰(zhàn)。[1]“2018 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission,” p.205.中國海軍現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是提高其在遠(yuǎn)離海岸線的地方與對(duì)手作戰(zhàn)的能力，并擊敗技術(shù)上占優(yōu)勢的對(duì)手，這對(duì)美國在西太平洋的長期海洋統(tǒng)治提出了根本性的挑戰(zhàn)。[2]Ibid,p.223.美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院海上戰(zhàn)略講座教授詹姆斯·霍姆斯和懷利（Dr.James Holmes,J.C.Wylie）2018年2月向委員會(huì)作證說：中國海軍能力增強(qiáng)正在逐漸削弱或完全抵消美國海軍的一些戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢。[3]Ibid.

中國的崛起使美國對(duì)華優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)，逐步改變了美國所主導(dǎo)的亞太傳統(tǒng)國際秩序。自奧巴馬執(zhí)政以來，美國不斷加強(qiáng)對(duì)南海問題的介入，就是要利用南海領(lǐng)土爭端破壞中國與鄰國的關(guān)系、損毀中國形象，從而限制中國影響力的擴(kuò)張。這是美國制衡中國的一種重要手段，即通過國際機(jī)制、外交協(xié)調(diào)、非正式契約以及經(jīng)濟(jì)制裁的手段來限制一國的權(quán)力，以削弱其行動(dòng)的國際合法性，從而阻止其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[4]T.V.Paul，“Restraining Great Powers: Soft Balancing from Empires to the Global Era,”O(jiān)ctober 18,2018,https://carnegieendowment.org/2018/10/18/restraining-great-powers-softbalancing-from-empires-to-global-era-event-6980.當(dāng)前，特朗普政府在南海問題上進(jìn)一步極端化，實(shí)際上是對(duì)奧巴馬政府利用南海問題強(qiáng)化對(duì)華制衡舉措的繼承和發(fā)展。

（二）對(duì)挑戰(zhàn)者實(shí)施戰(zhàn)略防預(yù)的強(qiáng)權(quán)邏輯

無論在經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等硬實(shí)力還是軟實(shí)力方面，中國都無法與美國相抗衡。對(duì)于美國而言，中國并非現(xiàn)實(shí)威脅，而僅僅是一個(gè)潛在的挑戰(zhàn)者。然而，美國對(duì)外政策的一個(gè)重要特征在于預(yù)防任何潛在敵對(duì)勢力的出現(xiàn)，將所有可能的威脅扼殺于萌芽狀態(tài)。美國人認(rèn)為，敵對(duì)勢力的崛起存在兩種主要威脅：一則，當(dāng)亞歐大陸上出現(xiàn)敵對(duì)國家以后，……那將意味著“美國的民族認(rèn)同、政治文化、經(jīng)濟(jì)文化以及價(jià)值觀均將被迫改變”[1]Frank Ninkovich,“The Wilsonian Century,Chicago: University of Chicago Press,” 1999,p.125.；二則，潛在威脅可能來源于地區(qū)均勢被打破以后對(duì)美國霸權(quán)地位的威脅。

對(duì)于美國而言，“均勢”并非僅僅局限于國際社會(huì)強(qiáng)國之間的總體力量均衡，也包含各國在不同次區(qū)域內(nèi)的力量均衡。任何一個(gè)較小的次級(jí)區(qū)域的力量對(duì)比變化，都有可能促使地區(qū)強(qiáng)國為改變該次區(qū)域的現(xiàn)狀而采取行動(dòng)，從而進(jìn)一步增加地區(qū)強(qiáng)國的實(shí)力，改變更大范圍內(nèi)國家之間的力量對(duì)比，最終威脅到美國的地位。在南海地區(qū)，中國的經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力相對(duì)于其他聲索方呈現(xiàn)出壓倒性的優(yōu)勢已經(jīng)十分明確。如果中國依據(jù)絕對(duì)實(shí)力收復(fù)所有為外國所占據(jù)的領(lǐng)土，那么中國的權(quán)力將獲得突破性的提升。因此，美國海軍上將菲利普·戴維森（Philip Davidson）曾在2018年4月向美國參議院軍事委員會(huì)提交的書面證詞中宣稱，中國軍方在南海的擴(kuò)張活動(dòng)唯一缺乏的是兵力部署，一旦（南沙群島）被占領(lǐng)，中國能夠?qū)⑵溆绊懥ο蚰蠑U(kuò)展數(shù)千英里，并將力量深入大洋洲。[2]“Rubio,Gardner,Markey Urge Administration to Respond to Ongoing Chinese Militarization of South China Sea,” May 25,2018,https://www.rubio.senate.gov//public/index.cfm/press-releases?ContentRecord_id=33148BFB-AB71-4629-B939-6C2A95C44F7D.屆時(shí)，不僅在南海地區(qū)，即便在整個(gè)亞太地區(qū)，力量對(duì)比關(guān)系也將發(fā)生深刻的變化，中國的實(shí)力將有可能凌駕于所有亞太國家之上，這不僅將直接威脅到美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略主導(dǎo)地位，更有可能在世界范圍內(nèi)與美國爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。盡管這并非當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，卻是一種在未來可能出現(xiàn)的前景，為了防止這種前景出現(xiàn)，美國必須要盡早采取行動(dòng)，以免“為時(shí)太晚”。[3]Alex Hollings,“Trump calls for a $54 billion increase on defense spending,” Feb 27,2017,https://sofrep.com/news/trump-calls-54-billion-increase-defense-spending/.

（三）以南海為抓手遏制中國的強(qiáng)勢邏輯

隨著中國的崛起，其經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力相對(duì)于其他南海聲索方已經(jīng)呈現(xiàn)出壓倒性優(yōu)勢。為了遏制處于優(yōu)勢地位的中國，美國的亞太戰(zhàn)略以南海問題為抓手，拉攏東盟聲索國，并連同其亞太地區(qū)盟友，試圖建立一個(gè)針對(duì)中國的排他性同盟體系。但是，在中美之間維持“平衡”的政策符合南海各國的利益，這不利于美國亞太戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。為此，自2010年以來，美國在南海問題上逐漸偏離中立立場，對(duì)越南、菲律賓等國在其所占南沙島礁上建造設(shè)施視而不見，反而對(duì)中國的島礁建設(shè)不斷抨擊，并加強(qiáng)了與菲律賓、越南、新加坡、印尼等國的安全合作，試圖通過增強(qiáng)南海周邊國家的軍事實(shí)力達(dá)到遏制中國的目的。在南海周邊國家不足以抗衡中國的情況下，美國鼓勵(lì)其他域外國家介入南海問題，鼓動(dòng)日本、澳大利亞等域外盟友與美國共同開展南?！昂叫凶杂伞毙袆?dòng)，并在美國亞太同盟體系框架下強(qiáng)化與南海周邊國家的安全合作。

然而，中國通過與亞太各國數(shù)十年的經(jīng)貿(mào)往來，塑造亞太各國行為的能力已經(jīng)極大增強(qiáng)[1]左希迎：《美國亞太聯(lián)盟體系會(huì)走向瓦解嗎》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第10期，第61—64頁。，具備了反制衡的實(shí)力。無論是域外國家還是南海周邊國家，均未如美國所愿緊密團(tuán)結(jié)在美國周圍形成堅(jiān)固的反華陣營。絕大多數(shù)南海周邊國家均不相信美國在南海地區(qū)與中國對(duì)抗的意志和決心，即便是美國的傳統(tǒng)盟友菲律賓，也并不愿卷入中美競爭而淪為大國博弈的棋子。在冷戰(zhàn)及其后很長一段時(shí)間，菲律賓一直尋求將《美菲共同防御條約》擴(kuò)大至中菲爭議海域。在1970年代，馬科斯政府甚至以暫停美國對(duì)菲律賓軍事基地與軍事設(shè)施的使用權(quán)為籌碼要挾美國明確條約適用于中菲南海爭議海域。[2]“Foreign Relations of The United States 1969-1976,” Volume E-12; “Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,” Document 353.然而，當(dāng)美國國務(wù)卿蓬佩奧于2019年3月訪問菲律賓期間首次明確表示“在南海地區(qū)對(duì)菲律賓軍隊(duì)、飛機(jī)或船只的任何襲擊都將促發(fā)美菲共同防御條約第四條下的共同防御義務(wù)”[1]Zhenhua Lu,“Philippine defence minister Delfin Lorenzana protests over South China Sea ‘encroachment’,” https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3004308/philippine-defence-minister-delfin-lorenzana-protests-over.以后，杜特爾特政府卻對(duì)此表示冷淡。杜特爾特總統(tǒng)于2020年初以美國干涉菲律賓內(nèi)政為由，聲稱將終止為美軍駐扎菲律賓提供法律框架[2]“PH terminates VFA,”The Manila Times,February 12,2020.的《美菲訪問部隊(duì)協(xié)定》（VFA）[3]“Senators to pursue VFA case before SC”,The Philippine Star,February 16,2020.，這將弱化《美菲共同防御條約》的效力，削弱美國在太平洋和印度洋地區(qū)建構(gòu)反華軍事同盟的根基，破壞美國的整體戰(zhàn)略部署。

為了加強(qiáng)對(duì)菲律賓等地區(qū)盟友的控制，與東盟聲索國建立更為牢固的利益共同體，美國通過7月13日的《聲明》在南海政策上又向前推進(jìn)了一個(gè)戰(zhàn)略層次，從而干擾南海爭端的解決進(jìn)程，增大中國與有關(guān)東南亞國家緩和關(guān)系的難度。

四、美國實(shí)施極端南海政策的內(nèi)部基礎(chǔ)

美國政治精英在對(duì)華強(qiáng)硬政策上的分歧日益縮小，美國媒體對(duì)中國的負(fù)面報(bào)道和美國民眾對(duì)華負(fù)面情緒隨之呈現(xiàn)驚人的同步。精英、媒體及公眾輿論對(duì)華立場的消極轉(zhuǎn)向，為美國在南海問題上對(duì)華極限施壓奠定了較為牢固的政治基礎(chǔ)。

（一）美國政治精英階層主體對(duì)華政策轉(zhuǎn)向

近年來，美國政界、學(xué)界、商界、軍方的保守派與自由派精英就美國對(duì)華政策進(jìn)行了激烈辯論，加強(qiáng)對(duì)華遏制、擴(kuò)大對(duì)華競爭優(yōu)勢已經(jīng)成為兩黨政治共識(shí)，僅在采取何種措施、以多強(qiáng)的力度對(duì)華施壓方面存在分歧，但以零和博弈的競爭思路看待中美關(guān)系的保守派精英在對(duì)華政策辯論以及美國政府中均占據(jù)上風(fēng)。

2019年7月3日，《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表了一封由美國麻省理工學(xué)院政治學(xué)教授泰勒·弗瑞爾（M.Taylor Fravel）、前東亞和太平洋事務(wù)代理助理國務(wù)卿蘇珊·桑頓（Susan A.Thornton，中文名董云裳）、前美國駐華大使、威爾遜中心學(xué)者斯臺(tái)普頓·羅伊（J.Stapleton Roy）、卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)高級(jí)研究員邁克爾·斯韋因（Michael D.Swaine）等5位美國對(duì)華專家執(zhí)筆，200多名來自美國政界、學(xué)界、軍方及商界的知名人士聯(lián)名簽署的公開信，闡述《中國不是敵人》這一觀點(diǎn)。大批精英人士反對(duì)美國將中國視為敵人，對(duì)特朗普政府的對(duì)華政策進(jìn)行了尖銳的抨擊。[1]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine,Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.7月18日，另一封由前美國太平洋艦隊(duì)情報(bào)和信息業(yè)務(wù)總監(jiān)詹姆斯·范內(nèi)爾（James E.Fanell）執(zhí)筆，上百名美國軍方、學(xué)界、政界和商界反華派人士聯(lián)名簽署的公開信，針鋒相對(duì)地反駁了上述公開信，要求特朗普政府繼續(xù)維持原有的對(duì)華政策立場。[2]James E.Fanell,“Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump,”July 18,2019,https://www.jpolrisk.com/stay-the-course-on-china-an-open-letter-topresident-trump/.這兩封公開信將2017年以來美國對(duì)華政策的大辯論推向高潮，被認(rèn)為是美國對(duì)華“鴿派”與“鷹派”的正面交鋒。[3]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/.然而，即便是簽署反對(duì)特朗普政策公開信的精英人士也并非親華，他們之中許多甚至是長期批評(píng)中國內(nèi)政外交政策的反華人士，如戰(zhàn)略家彼得·達(dá)頓（Peter Dutton）一直就南海問題抨擊中國，企業(yè)家詹姆斯·麥格雷戈（James McGregor）、律師杰羅姆·科恩（Jerome Cohen）、喬治敦大學(xué)教授詹姆斯·米爾沃德（James Millward）等均持明確的反華立場。[4]“Beyond Hawks and Doves: A Better Way to Debate U.S.-China Policy,” States News Service,September 20,2019.在7月3日的公開信中，這些精英人士也對(duì)中國的外交、人權(quán)、貿(mào)易政策進(jìn)行了批評(píng)。[1]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine,Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.美國國內(nèi)從政界、軍方、商界到學(xué)界的精英人士普遍認(rèn)為美國有進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)華政策、擴(kuò)大對(duì)華競爭的必要，各方的分歧不在于是否應(yīng)當(dāng)對(duì)華采取行動(dòng)，而在于如何制止所謂的“中國野心”才能更加有效。[2]“Open letter to Trump: China is not an enemy; 100 China experts in US say worsening ties do not serve American or global interests,” The Straits Times (Singapore), July 6,2019.

事實(shí)上，美國當(dāng)前的對(duì)華政策辯論并非是所謂“鷹派”與“鴿派”之間的對(duì)立，而是保守派精英與自由派精英之間的分歧。美國的對(duì)華政策分歧集中于經(jīng)濟(jì)、外交、軍事行動(dòng)、國際體系與競爭思路五大方面，明顯反映出兩派精英之間的觀點(diǎn)差異（見表2）。在對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策方面，保守派精英認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)上與中國全面脫鉤，因?yàn)橹袊摹安还健辟Q(mào)易將損害美國的利益，導(dǎo)致美國影響力的降低[3]Ganesh Sitaraman,“Mapping the China Debate,” May 26,2020,https://www.lawfareblog.com/mapping-china-debate.；而自由派精英則認(rèn)為，中美脫鉤是不現(xiàn)實(shí)的[4]James Millward,“We need a better middle road on China.Here' s how we can find it,” August 6,2019,https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/08/06/bettermiddle-road-china/.，美國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化兩國的經(jīng)濟(jì)相互依存，增強(qiáng)中國對(duì)美國的不對(duì)稱依賴，以保證美國對(duì)華影響力。[5]Ganesh Sitaraman,“Mapping the China Debate,” May 26,2020,https://www.lawfareblog.com/mapping-china-debate.在外交政策上，自由派精英更重視聯(lián)盟的作用，認(rèn)為聯(lián)盟是美國對(duì)華政策成功與否的關(guān)鍵。在軍事政策方面，保守派傾向于以進(jìn)攻性、深度打擊武器為核心的開放式軍備競賽，而自由主義者則強(qiáng)調(diào)提升以防御為導(dǎo)向的區(qū)域封鎖能力以及挫敗對(duì)手進(jìn)攻的國土防御能力。[6]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine，Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.在戰(zhàn)略目標(biāo)上，保守派認(rèn)為中美戰(zhàn)略目標(biāo)是不可調(diào)和的，兩國無法在世界秩序上找到共同的議程來發(fā)揮共同領(lǐng)導(dǎo)作用，中國尋求的是與美國所堅(jiān)持的基本原則相悖的根本變革。[1]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/.而自由派則認(rèn)為，中國并不尋求全盤否定現(xiàn)有國際秩序，中美之間存在一定的共同利益。在競爭思路上，保守派認(rèn)為中美兩國的競爭必然是全面的、非勝即敗的，而自由派人士則認(rèn)為雙方的競爭是長期和可控的。[2]Ibid.在中國威脅上，兩派均認(rèn)為中國崛起對(duì)美國構(gòu)成威脅，但保守派人士把中國的威脅看得更重，而自由派人士認(rèn)為中國不會(huì)取代美國成為世界領(lǐng)袖。[3]Bill Gertz,“Countering pro-China experts' letter,” July 10,2019,https://www.washingtontimes.com/news/2019/jul/10/donald-trumps-china-policy-defended/.

表2 美國保守派與自由派在對(duì)華政策方向上的觀點(diǎn)分歧

盡管兩封公開信的發(fā)表說明美國內(nèi)部并不存在所謂的對(duì)華政策的單一共識(shí)，但主張理性政策的自由主義式微，極端反華的保守派精英在這場全美范圍內(nèi)的對(duì)華政策辯論中居于主導(dǎo)[1]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/;且在特朗普執(zhí)政的政府內(nèi)部攫取了政治權(quán)力。[2]James Millward,“We need a better middle road on China.Here's how we can find it,” August 6,2019,https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/08/06/bettermiddle-road-china/.

（二）美國國會(huì)在對(duì)華政策的共識(shí)

在美國國會(huì)內(nèi)部，盡管共和黨和民主黨議員在各種國內(nèi)政治議題上均存在重大分歧，但兩黨對(duì)于中國的經(jīng)濟(jì)、軍事發(fā)展已經(jīng)威脅到美國，應(yīng)當(dāng)重新對(duì)中國采取更為堅(jiān)定、強(qiáng)硬的政策，迫使中國屈服等立場和觀點(diǎn)方面已出現(xiàn)明顯的趨同傾向。

近年多份反華法案在美國國會(huì)參眾兩院獲得通過。2018年12月，《2018年亞洲保障倡議法案》分別在參眾兩院通過，敦促美國總統(tǒng)定期向臺(tái)灣提供國防用品，并鼓勵(lì)高級(jí)官員訪問臺(tái)灣[3]“ Taiwan/Republic of China: MOFA thanks US Congress for passing legislation backing Taiwan,” Thai News Service,December 19,2018.；2019年11月，美國國會(huì)在眾議院以417 比1 票、在參議院無反對(duì)票，高度一致通過了《2019年香港人權(quán)與民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019）[4]“Worldwide: U.S.Congress passes the Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019; Awaiting presidential signature,” Mondaq Business Briefing,December 3,2019.；2020年7月2日，《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act）在參議院獲一致通過。[5]“Congress Unanimously Passes Hong Kong Autonomy Act; Rep.Brad Sherman (D-CA)News Release,” Congressional Documents and Publications,July 2,2020.此外，美國另一份反華法案《維吾爾族人權(quán)政策法案》（Uyghur Human Rights Policy Act）在眾參兩院獲得輕松通過并被簽署成為法律。[1]“Risch,Rubio,Menendez,Gardner,Markey,McGovern,Smith Applaud House Passage of Uyghur Human Rights Policy Act,” Congressional Documents and Publications,May 27,2020.這反映出目前在美國政治極化嚴(yán)重的情況下，雖然共和黨和民主黨在絕大多數(shù)事件上都缺乏一致，但在對(duì)華立場上卻具備了驚人的共識(shí)。正因?yàn)槿绱?，在蓬佩奧宣布了美國新的南海立場聲明后，國會(huì)參眾兩院外交關(guān)系委員會(huì)的兩黨高級(jí)議員均對(duì)此項(xiàng)聲明表示支持。[2]Drake Long,“US Official Hints at Sanctions for Chinese Firms in South China Sea,” July 14,2020,https://www.benarnews.org/english/news/indonesian/sanctionshint-07142020164724.html.由此，美國實(shí)施極端南海政策已經(jīng)在國家決策層面獲得了較為牢固的政治基礎(chǔ)。

（三）美國媒體及公眾輿論對(duì)華認(rèn)知消極轉(zhuǎn)向

美國媒體與美國政治精英在相關(guān)中國問題的立場上沒有太大差別。自2015年以來，在涉南海問題的報(bào)道中，美國傳媒界表現(xiàn)出更多的對(duì)華負(fù)面印象，甚至成為全美負(fù)面印象的主要引領(lǐng)力量。

在律商聯(lián)訊新聞數(shù)據(jù)庫中通過隨機(jī)抽樣方式選取2015—2020年共214篇美國媒體涉南海報(bào)道進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)對(duì)中國持負(fù)面立場的占75.56%，持中立立場的占22.22%，持正面立場的僅占2.22%，2015—2020年絕大部分美國涉南海報(bào)道均持消極對(duì)華立場，這反映出美國國內(nèi)媒體極為嚴(yán)重的對(duì)華偏見。

新聞媒體作為信息傳播的載體是民眾用以了解世界的窗口。媒體作為一種意識(shí)形態(tài)因素，“極其擅長控制受眾的思維方式”，是宣傳、教育和動(dòng)員民眾的主要輿論手段。[3][美]施密特·謝利·巴迪斯：《美國政府與政治》，北京大學(xué)出版社2005年版，第77—82頁。當(dāng)美國民眾對(duì)中國的實(shí)際情況并不熟悉、且不能親赴中國體驗(yàn)時(shí)，新聞媒體便在美國民眾的對(duì)華認(rèn)知中起到舉足輕重的作用。近年來，美國媒體對(duì)中國的負(fù)面報(bào)道和美國民眾對(duì)華負(fù)面情緒增強(qiáng)呈現(xiàn)驚人的同步。

美國兩大主要民意測量機(jī)構(gòu)蓋勒普（Gallup）和皮尤研究中心（Pew Research Center）的民意調(diào)查均顯示，近年來美國民眾對(duì)華認(rèn)同程度持續(xù)降低（見圖2），2019—2020年美國民眾對(duì)華認(rèn)同程度降至2015年以來的最低點(diǎn)。此外，皮尤研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020年美國受訪者認(rèn)為中國是主要威脅的比例為62%，比2018年（48%）增長了14個(gè)百分點(diǎn)，比2017年（41%）增長了21個(gè)百分點(diǎn)[1]Topline questionnaire,Pew Research Center,April 21,2020.；相較于民主黨，共和黨受訪者對(duì)華持負(fù)面認(rèn)知的概率更大。2020年，共和黨受訪者對(duì)華持負(fù)面認(rèn)知的比例為72%，而民主黨為62%。自2010年以來，兩黨的對(duì)華負(fù)面認(rèn)知都趨向于增長。[2]資料來源：Topline questionnaire,Pew Research Center,China,Gallup,https://news.gallup.com/poll/1627/china.aspx。這反映出美國對(duì)華政策的社會(huì)基礎(chǔ)正在向消極方面轉(zhuǎn)向。

圖2 美國主流民意 調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)華民意調(diào)查[3]“U.S.Views of China Increasingly Negative Amid Coronavirus outbreak,” Pew Research Center,April 21,2020.p5.

（四）美國大選對(duì)中國相關(guān)議題的惡意塑造

作為一個(gè)民主國家，美國公民的投票決定了美國總統(tǒng)的就職與離職?？偨y(tǒng)和未來的總統(tǒng)們均認(rèn)識(shí)到其外交政策立場與總統(tǒng)選舉結(jié)果之間的密切聯(lián)系。[4][美]杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對(duì)外政策的政治學(xué)》，吳妙發(fā)等譯，北京世界知識(shí)出版社1996年版，第350頁。隨著反華反共的意識(shí)形態(tài)在美國占據(jù)主導(dǎo)地位，整個(gè)社會(huì)風(fēng)向右轉(zhuǎn)，遏制中國成為美國新的政治正確。美國總統(tǒng)候選人不斷宣揚(yáng)其在南海問題等中國相關(guān)議題上將采取更為有效的措施來應(yīng)對(duì)所謂的“中國威脅”，塑造對(duì)華強(qiáng)硬的政府形象，以換取民眾手中的選票。

特朗普執(zhí)政以后，將美國經(jīng)濟(jì)中存在的問題均歸咎于中國“不公平”的貿(mào)易，并與中國開了一場范圍極其廣泛的貿(mào)易戰(zhàn)。但美國民眾對(duì)特朗普政府施政的反對(duì)率顯著高于支持率。2020年以來，特朗普政府對(duì)新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)失利所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)疲軟，以及由此導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，造成美國民眾對(duì)特朗普施政的滿意程度進(jìn)一步下滑。美國“明晰政治”（Real Clear Politics）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自2017年特朗普任期之初至2020年7月，美國民眾對(duì)其施政的支持率一直低于反對(duì)率（見圖5）。在2020年5月明尼蘇達(dá)州的社會(huì)騷亂爆發(fā)以后，美國民眾對(duì)特朗普施政反對(duì)程度顯著擴(kuò)大，7月21—30日的最新數(shù)據(jù)顯示，美國民眾對(duì)特朗普政府的反對(duì)率為54.1%，而支持率為43.6%[1]“President Trump Job Approval,” Polling Data,https://www.realclearpolitics.com/epolls/other/president_trump_job_approval-6179.html.，這使特朗普在即將到來的美國大選中處于不利地位。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（見圖3），在總統(tǒng)競選中，拜登的個(gè)人支持率自2020年初以來一直領(lǐng)先于特朗普，且兩者正在逐漸拉開差距。在選情不利的情況下，特朗普政府選擇以犧牲中美關(guān)系為代價(jià)換取國內(nèi)政治利益，從而進(jìn)一步推動(dòng)了美國南海政策的極端化進(jìn)程。

圖3 特朗普政府及特朗普和拜登競選總統(tǒng)的支持率情況[2]資料來源：“President Trump Job Approval,” Polling Data,https://www.realclearpolitics.com/epolls/other/president_trump_job_approval-6179.html。（單位：%）

五、美國南海政策極端化趨勢及其影響

美國南海立場聲明是其南海政策大方向上的延續(xù)和推進(jìn)，與其長期以來調(diào)動(dòng)國際與國內(nèi)力量繼續(xù)塑造南海地區(qū)形勢順應(yīng)美國戰(zhàn)略需求的方向一致。這種特定時(shí)期的政策強(qiáng)化，顯示出美國至少在中短期內(nèi)將維持對(duì)華南海戰(zhàn)略壓力的政策需求，以及在特定時(shí)期刺激南海問題并對(duì)中國施加更大戰(zhàn)略壓力的潛在危險(xiǎn)。

（一）美國南海政策的慣性及其對(duì)未來政策的塑造

自奧巴馬、特朗普兩任政府執(zhí)政以來，美國南海政策不斷向?qū)θA極限施壓的極端化方向發(fā)展。奧巴馬時(shí)期通過對(duì)中國的南海維權(quán)行動(dòng)進(jìn)行言語批評(píng)、拓展“蛛網(wǎng)”式亞太多邊安全合作架構(gòu)、與盟友一起開展南海“航行自由”行動(dòng)、鼓動(dòng)菲律賓將南海爭端提交國際仲裁、在國際輿論平臺(tái)塑造中國負(fù)面形象，為美國極端南海政策的實(shí)施奠定了政治、軍事及國際話語基礎(chǔ)。特朗普政府在放任軍方通過密集軍事行動(dòng)強(qiáng)化南海政策軍事基礎(chǔ)的情況下，以出臺(tái)政治聲明的方式，強(qiáng)化了“仲裁”的法律地位，在客觀上進(jìn)一步蠶食中國的南海主權(quán)，為美國南海政策增添了更多強(qiáng)權(quán)政治的色彩。由于美國外交政策的慣性，現(xiàn)有南海政策將繼續(xù)成為未來政策的基礎(chǔ)。

未來，美國依據(jù)其整體亞太戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略推進(jìn)的需要，在南海問題上對(duì)華施壓可能存在階段性的加強(qiáng)或放緩，在具體言辭和行動(dòng)上可能出現(xiàn)一定的反復(fù)，但在主權(quán)爭端上按照所謂南?！爸俨冒覆脹Q”否定中國海洋權(quán)益，將成為美國南海政策長期堅(jiān)持的新原則。美國在未來可能繼續(xù)鼓勵(lì)或支持越南甚至其他東盟聲索國提起國際仲裁，幫助它們贏得訴訟，重復(fù)當(dāng)前針對(duì)中菲領(lǐng)土爭端的政策模式。如此，美國不僅能夠通過國際仲裁手段逐步蠶食中國的南海主權(quán)，更能進(jìn)一步拉攏東盟聲索國，完成針對(duì)中國的亞太戰(zhàn)略部署。

（二）美國反華意識(shí)形態(tài)削弱了緩和南海政策的空間

隨著中國的崛起及中美力量對(duì)比差距的縮小，美國亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)地位將受到侵蝕。為了延緩并扭轉(zhuǎn)對(duì)美不利的局面，強(qiáng)化對(duì)華遏制的觀點(diǎn)將越來越成為美國政治精英的共識(shí)，這一共識(shí)通過媒體報(bào)道傳遞給美國民眾，將促使對(duì)華消極看法在全美范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)展。當(dāng)反華反共的新冷戰(zhàn)思維上升成為美國社會(huì)普遍持有的特定意識(shí)形態(tài)與文化信仰框架后，公眾輿論將被圈定在這一框架之內(nèi)。公眾對(duì)華負(fù)面情緒通過總統(tǒng)及國會(huì)選舉反推給美國政治精英，將縮小美國政府在對(duì)華相關(guān)政策上的選擇范圍，導(dǎo)致美國南海政策的強(qiáng)硬程度不斷加碼。因此，美國最新出臺(tái)的《聲明》并非其極端南海政策的終章，而是美國南海政策進(jìn)一步激進(jìn)化的步驟之一。即便未來民主黨總統(tǒng)上臺(tái)執(zhí)政，美國也難以轉(zhuǎn)變在南海問題上針對(duì)中國的立場。未來，出于維護(hù)共和黨和民主黨團(tuán)結(jié)、獲取美國民眾支持、轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾的需要，美國可能會(huì)繼續(xù)利用南海問題大做文章，并有可能在某個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)出臺(tái)更為激進(jìn)的相關(guān)政策，以加深對(duì)南海問題的介入。

（三）使南海地區(qū)可能的安全風(fēng)險(xiǎn)增加

隨著美國站到與中國對(duì)抗的前沿，南海問題已經(jīng)成為美國對(duì)華施壓的重要手段之一。美國新的南海立場聲明出臺(tái)后，中國更多的南海維權(quán)行動(dòng)將被美國界定為“非法”，如中國在美濟(jì)礁、禮樂灘、仁愛礁 、萬安灘等地區(qū)的所有設(shè)施建設(shè)均會(huì)被視為“非法”[1]Gregory B.Poling,“How Significant Is the New U.S.South China Sea Policy?,” July 14,2020,https://www.csis.org/analysis/how-significant-new-us-south-china-sea-policy.，這將為美國改變這種“非法狀態(tài)”提供法律依據(jù)，而其所需要的軍事行動(dòng)將被列為美國的政策選項(xiàng)。一直為美國學(xué)者所討論的“推回”（Rollback）戰(zhàn)略，即建議美國政府采取“強(qiáng)制行動(dòng)”，迫使中國放棄對(duì)南沙人工島嶼等地的控制并放棄南沙島礁上軍事設(shè)施的所謂“極端戰(zhàn)略”[2]葛漢文：《美國特朗普政府的南海政策：路徑、極限與對(duì)策思考》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，第79頁。，可能會(huì)成為美國政策籃子中的重要選項(xiàng)。[3]Colm Quinn,“The U.S.Declared China' s South China Sea Claims ‘Unlawful’.Now What?,” July 14,2020,https://foreignpolicy.com/2020/07/14/the-u-s-declared-chinas-southchina-sea-claims-unlawful-now-what/.除此之外，盡管美國未來仍會(huì)根據(jù)同盟條約和自身利益對(duì)盟友的行動(dòng)進(jìn)行約束，以防止其破壞美國的整體亞太戰(zhàn)略，但美國對(duì)南海問題的立場已經(jīng)脫離了模棱兩可，彈性減弱。當(dāng)中國與美國的盟友在南海地區(qū)發(fā)生沖突時(shí)，美國為了維護(hù)自身聲望及對(duì)盟國的保護(hù)義務(wù)，將不得不對(duì)中國所謂的“非法行為”采取強(qiáng)制性措施。這使美國也將直面與中國的軍事沖突。

結(jié) 論

南海政策是美國對(duì)華政策大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下的當(dāng)今時(shí)代，美國不僅持續(xù)加碼否定中國南海主張的政策力度，而且一直試圖以此在中國與南海周邊國家之間打入更有力的“分而治之”的楔子。在維持美國亞太主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，在美國已經(jīng)有效建構(gòu)并維持東南亞地區(qū)軍事安全與國際話語優(yōu)勢的背景下，在美國國內(nèi)政治精英階層、主流媒體、一般社會(huì)意識(shí)形態(tài)總體趨向?qū)θA不友好的情況下，美國理論上具備了通過刺激南海問題惡化中國周邊環(huán)境的政策動(dòng)機(jī)和客觀條件。一旦南海權(quán)益主要聲索國改變當(dāng)前相對(duì)溫和的南海政策，美國實(shí)施南海極端政策的可能性將進(jìn)一步加強(qiáng)。面向未來，中國應(yīng)對(duì)南海問題的政策宜納入再建構(gòu)中美關(guān)系和整個(gè)亞太秩序的戰(zhàn)略框架，在政策反制的過程中，將美國政策和周邊國家政策引入中國主導(dǎo)的戰(zhàn)略發(fā)展序列。