彭國華，張 莉

(東莞理工學院 城市學院，廣東 東莞 523419)

新時代加快推進體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化“不僅是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是積極順應世界體育發(fā)展新趨勢的必由之路，更是我國全面深化體育改革與建設體育強國目標的內(nèi)在需要?！盵1]推進體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化，是一項綜合性的實踐工程，涉及內(nèi)容非常廣泛。其中，“實現(xiàn)公共體育服務治理現(xiàn)代化是重點與難點”[2]，而“公民又是治理公共體育服務的主體與力量源泉”[3]。所以，從學理上來考察如何提升公民參與公共體育服務治理效能問題就顯得尤為迫切與必要。鑒于此，本研究結合國家政策法規(guī)與相關學科理論知識，對新時代我國公民參與公共體育服務治理的路徑進行探索，旨在為政府部門提供決策依據(jù)與參考。

1 公民參與公共體育服務治理的概念界定

從邏輯層面來看，公民參與公共體育服務治理屬于公民參與的范疇，因此首先要厘清公民參與的內(nèi)涵?，F(xiàn)有文獻從政治學、公共行政學、法學等不同角度對公民參與進行了定義。根據(jù)俞可平[4]、郭小聰[5]、黨秀云[6]等權威學者的分析與研究，公民參與涵蓋以下五個方面的內(nèi)容：其一，公民參與的目的是謀求公共利益最大化；其二，公民參與的主體包括個體的公民與由個體公民組成的各種社會組織；其三，公民參與的依據(jù)來源于法律法規(guī)；其四，公民參與的渠道有制度性渠道與非制度性渠道；其五，公民參與的領域涉及政治選舉、立法、反貪污、城市管理、基層治理、公共預算、環(huán)境保護、公共服務等多個方面?；谏鲜稣J識，結合目前我國公共體育服務建設情況，本研究將公民參與公共體育服務治理的概念界定為：公民與體育社會組織為滿足廣大人民群眾的體育健身需求，按照國家有關體育法律法規(guī)的要求與規(guī)定，借助人大、政協(xié)、網(wǎng)絡、聽證會議等不同渠道，以直接或者間接的形式影響政府或者體育行政部門公共體育服務決策和行為的活動，具體包括公共體育服務的規(guī)劃與政策制定、生產(chǎn)與供給、績效評估、監(jiān)督反饋與問責等內(nèi)容與環(huán)節(jié)。

2 新時代我國公民參與公共體育服務治理的重要性

2.1 發(fā)展社會主義民主政治的重要體現(xiàn)

習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權益，激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主?！盵7]這一重要論述表明，保障與實現(xiàn)好人民當家作主是發(fā)展社會主義民主政治的生命主線與重要落腳點。根據(jù)我國國家制度的理論基礎、制度構建和成功實踐，實現(xiàn)人民當家作主關鍵環(huán)節(jié)是“保證人民廣泛參與國家治理與社會治理”[8]，重要任務是“擴大公民參與社會事務范圍、深化公民參與社會事務程度、優(yōu)化公民參與社會事務效果”[9]。總之，公民參與社會治理的廣度與深度是評價與衡量我國社會主義民主政治發(fā)展水平的重要尺度。公共體育服務治理是社會治理領域不可或缺的要素，因此公民參與公共體育服務治理既是公民廣泛、深入?yún)⑴c國家社會治理的重要內(nèi)容和標志，又是中國特色社會主義體育事業(yè)彰顯人民群眾主體地位、實現(xiàn)人民當家作主的重要實踐形式，也是新時代我國社會主義民主政治發(fā)展成熟與否的重要體現(xiàn)。

2.2 維護公民合法體育權利的重要方式

體育權利是指“國家對公民自由進行身體運動以獲得某種利益的法律認可”[10]。新時代充分保障公民合法體育權利，“是我國發(fā)展體育事業(yè)的基本原則，是加快建設中國特色體育法治體系的客觀要求，是切實增強廣大人民群眾體育獲得感與幸福感的必然選擇”[11]。通過梳理我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，可以歸納出我國公民應享有的體育權利主要包括體育平等權、體育活動參與權、體育選擇權、體育結社權、體育表演權、受體育教育權、體育管理權、體育批評權、體育知情權、體育表達權、體育決策權、體育評估權、體育監(jiān)督權等。這就要求我們在發(fā)展不同領域的體育事業(yè)時，須將人民群眾的合法體育權利落到實處。事實上，推動公民參與公共體育服務治理的一個重要目的，就是充分吸納與凝聚群眾智慧與力量，保證公共體育服務的決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督等重要治理環(huán)節(jié)順乎民意。從這一層面來看，推動公民參與公共體育服務治理，無疑是新時代我國維護公民合法體育權利的重要方式。

2.3 提升公共體育服務質量的重要舉措

新中國成立70年來，“我國綜合實力實現(xiàn)歷史性跨越，人民生活發(fā)生了翻天覆地的變化，對美好生活的向往更加強烈?！盵12-13]在此背景下，廣大人民群眾逐漸將參與體育健身作為追求美好生活的重要內(nèi)容之一，在公共體育服務需求方面愈來愈呈現(xiàn)出多元化、多層次的特征，他們期盼更方便的體育場地設施、更豐富的體育健身活動、更專業(yè)的健身指導人員、更可靠的體育健身組織、更濃厚的體育文化氛圍、更精準的體質監(jiān)測服務等。而我國公共體育服務供給還存在“地區(qū)不均等、內(nèi)容不均等、人群不均等與供給總量不足、效率低下、質量不高、活力不強”[14]等不平衡不充分問題，不能有效滿足新時代人民群眾日益增長的體育健身需求。公民合理有效參與公共體育服務治理，可以幫助政府、市場、社會組織等供給方更準確了解不同人群的公共體育服務需求偏好，進而實施有針對性、個性化、科學化的公共體育服務供給，這對于減少供給浪費、提高供給效率、實現(xiàn)供需平衡具有重要的現(xiàn)實意義。

3 新時代我國公民參與公共體育服務治理的現(xiàn)實困境

伴隨著全民健身國家戰(zhàn)略的貫徹落實、健康中國行動的全力推進、體育強國建設步伐的不斷加快，公民對體育功能與作用的認知更加深刻，參與體育健身的意識與欲望更加強烈，參與體育健身活動的項目與方式更加豐富多彩，而公民參與公共體育服務治理的困境也更加凸顯。

3.1 公民參與公共體育服務治理的利益表達渠道受阻

新中國成立至改革開放前，受當時國際環(huán)境與國內(nèi)政治經(jīng)濟體制的影響以及體育發(fā)展水平的限制，我國實行的是以“舉國體制”為特色的計劃型體育發(fā)展模式，體育發(fā)展規(guī)劃、政策制定以及公共體育資源的投入、生產(chǎn)、分配等諸多問題全部由政府統(tǒng)一決定與安排，“非政府組織與民眾很少有自己的體育話語權，提供給民眾表達體育需求的渠道幾乎沒有?！盵15]改革開放后，尤其是21世紀以來，在人民群眾體育健身供需矛盾日益突出和國家大力倡導服務型政府建設的社會背景下，國家加大了對體育管理體制的改革力度，公共體育服務治理結構逐步由“政府主辦向政府主導、部門協(xié)同、全社會參與”[3]的方向轉變。與此同時，“政府與體育行政部門通過選舉人大代表、推薦政協(xié)委員以及開設來信來訪、領導接待日、聽證會等方式，建立起了一些公民表達體育利益訴求的途徑與渠道?！盵16]但是，由于官本位思想、傳統(tǒng)行政慣習、體育體制改革不徹底等原因，我國依然有不少地區(qū)存在公民參與公共體育服務治理利益表達渠道不暢問題。首先，農(nóng)民體育利益表達渠道欠缺。據(jù)學者對我國溫州、黃岡、商丘、北京、長春等地的38個行政村的調(diào)查，“有86%的村沒有開通‘自下而上’的農(nóng)民體育利益表達渠道。”[17]其次，體育利益表達渠道不夠便捷。目前，“近半數(shù)體育行政部門依舊采取局長信箱、民生熱線電話、座談會等傳統(tǒng)方式來征求與聽取人民群眾的體育意見，而沒有利用主管官方網(wǎng)站設置公民體育需求表達模塊”[18]，不利于人民群眾及時、快速傳遞體育意愿與想法。最后，聽證會功能發(fā)揮不充分。當下，“政府部門召開的體育聽證會還帶有明顯的‘精英化’‘形式化’的傾向，大多普通民眾很少有參與公共體育服務政策制定、績效評估、政府購買公共體育服務等重大體育決策的機會，而真正能夠得到有效回應與執(zhí)行的體育建議更是屈指可數(shù)?！盵19]

3.2 公民參與公共體育服務治理的意識及能力不足

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入推進、基層民主政治建設的快速發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)技術的普及應用，“公民的利益觀念權利意識逐步覺醒，參與公共事務的熱情日益高漲、能力不斷增強?！盵20]但是，相對于醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、住房保障等其他公共服務，我國公民參與公共體育服務治理的意識以及能力還不足。一方面，公民參與意識淡薄。長期以來，在傳統(tǒng)政治文化的熏陶和“搭便車”心理的作用下，不少公民“明哲保身”“臣民”“依附”“等靠要”等思想觀念積淀較深，形成了依賴政府做主、服從政府安排的心態(tài)，法治意識、平等意識、民主意識、人權意識不強，公共精神與公共社會責任感淡漠，尤其是對參與有關自身經(jīng)濟利益之外的公共事務往往持被動與消極態(tài)度，甚至有排斥、抵觸情緒，導致公民缺乏主動參與公共體育服務治理的意識與動力。研究發(fā)現(xiàn)：“相當一部分比例的公民都認為，體育發(fā)展規(guī)劃與政策的制定與執(zhí)行、體育場地的選址與布局、器械健身設施的維護與管理、體育賽事活動的承辦與組織、體育財政經(jīng)費的籌集與使用等公共體育服務事務全部是政府部門的工作，與公民沒有任何關系，公民只是公共體育服務的使用方。”[21-22]另一方面，公民參與能力不足。從管理學角度來看，公民參與公共體育服務治理作為一項專業(yè)性很強的公共管理活動，需要公民具備相應的文化素養(yǎng)與一定的實踐技能。官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年，我國未上過學與小學文化程度的人口占30.7%，初中文化程度的人口占37.8%，高中(包括普高、職高、中專)文化程度人口占17.5%，高中文化程度以上的人口占14%[23]，即我國受教育程度在高中學歷以下的人口占到68.5%。大多數(shù)公民不僅缺乏公共服務管理知識，也不熟悉相關操作方法，自然難以科學、有效地參與到公共體育服務治理中。

3.3 公民參與公共體育服務治理的組織化程度低

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：“我國體育社會組織提供的公共體育服務主要集中在體育規(guī)劃建設、體育健身宣傳、健身指導訓練等外圍與邊緣層面，在諸如維護民眾體育權益、培訓體育技術人員、國民體質監(jiān)測、承包體育賽事等方面的作用極為有限?！盵24]反映出我國公民參與公共體育服務治理的程度較低。究其原因，首先，行政化色彩濃厚?，F(xiàn)階段，我國體育社會組織在實踐運行過程中，“對政府有著較強的依賴性，具有濃厚的官僚化傾向與行政化色彩”[25]53-54，自主性與獨立性較弱，這不僅限制了體育社會組織的發(fā)展空間，而且在很大程度上影響了體育社會組織服務民眾的公益意識，進而造成其在公共體育服務治理中的缺位現(xiàn)象。其次，官方合法性不足。根據(jù)《社會團體登記管理條例》《政府采購法》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》等文件規(guī)定與要求，當前我國“至少有50%以上的體育社會組織暫時還不能在民政部門與業(yè)務主管部門登記注冊，身份得不到認可”[25]94-95，從而無法參與承接政府購買公共服務，不能承辦與組織公益性體育培訓、全民健身活動、國民體質監(jiān)測,運營和管理公共體育場館與設施等，限制了其在公共體育服務治理中的功能發(fā)揮。再次，自身能力建設薄弱。當下，我國體育社會組織總體上還處于初級發(fā)展階段，依然“存在數(shù)量偏少、結構失衡、專業(yè)人員匱乏、經(jīng)費短缺、內(nèi)部管理不規(guī)范、服務能力較弱、社會影響力不強”[26-27]等問題，不能完全承擔與勝任公共體育服務治理的各項任務與職責。

3.4 公民參與公共體育服務治理的法律法規(guī)建設滯后

迄今為止，我國在《憲法》《體育法》《公共文化體育設施條例》《全民健身條例》《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》《關于推進社會公益事業(yè)建設領域政府信息公開的意見》《公共文化服務保障法》等法律法規(guī)中賦予了公民參與體育管理的若干權利，為我國公民參與公共體育服務治理提供了重要的法律保障與行動指南。但是，與新時代國家法治的發(fā)展進程與建設體育強國的需求相比，我國公民參與公共體育服務法治建設工作總體上還比較滯后，尤其是在立法層面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。首先，法律法規(guī)操作性不強?，F(xiàn)有法律法規(guī)只是就公民參與體育管理的權利作了一些宏觀性、原則性、籠統(tǒng)性的說明與要求，沒有明確規(guī)定公民參與體育管理的主體地位、程序、方式、范圍，同時在公民參與體育產(chǎn)品供給、政策制定與執(zhí)行、績效考核、監(jiān)督與問責等方面尚無具體的法律規(guī)范與制度支持，使得公民在行使公共體育服務治理權利時缺乏實踐操作性。其次，法律法規(guī)剛性約束力較弱。對于行政主體不誠實履行公民參與體育的法定義務，有關懲戒措施與責任追究辦法的法規(guī)幾乎空白，折射出我國公民參與公共體育治理的強制性與剛性約束力較弱。再次，地方立法進展緩慢。瀏覽各省市縣政府及體育部門官方網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)大多是對國家層面文件的轉載。在地方公民參與體育治理立法方面，沒有制定出符合地方特點的法規(guī)文件，可行性與實效性較差。

4 新時代我國公民參與公共體育服務治理的路徑選擇

當前我國公民參與公共體育服務治理還面臨利益表達渠道受阻、意識以及能力不足、組織化程度比較低、法律法規(guī)建設滯后等現(xiàn)實困境，與黨的十九屆四中全會中提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[28]的目標還有較大差距。這迫切需要我們加快轉變公共體育服務治理思維方式，高度重視與充分汲取公民參與公共體育服務治理的力量與智慧，引領和推動每一位公民依法、有序、合理地參與公共體育服務治理。

4.1 暢通公民參與公共體育服務治理的利益表達渠道

所謂利益表達渠道，是指“利益表達主體為了實現(xiàn)自身利益而開展訴求活動的方式和媒介”[29]。在當前我國經(jīng)濟體制轉換、社會結構分化與人民群眾體育利益多元化的社會環(huán)境下，建立多元、有效的體育利益表達渠道，可以促使不同階層公民充分表達體育心聲、意愿、要求，加強公民與政府部門之間的對話、交流、溝通，形成公民與政府共同治理公共體育服務的良性互動局面。

首先，搭建農(nóng)民體育利益表達渠道。扎實推進基層黨代表、人大代表、政協(xié)委員等聯(lián)系農(nóng)民群眾工作，依托村委會、村民代表與小組會議、村民理事會與議事會等村民自治組織，通過座談、入戶走訪、問卷調(diào)查、鄉(xiāng)村公眾號與微信群等方式，加快建立自下而上的農(nóng)民體育利益表達渠道，廣泛征求廣大農(nóng)民的體育意見，并對農(nóng)民普遍關注的公共體育服務熱點與焦點問題進行解釋說明與及時回應。其次，充分發(fā)揮政府新媒體的作用。要充分發(fā)揮政府新媒體“傳播速度快、受眾面廣、互動性強、便捷高效等優(yōu)勢”[30]，注重利用重大體育活動、體育節(jié)日時間節(jié)點等設置相關話題、開展相關活動，保障公民的利益訴求暢通。再次，完善與規(guī)范聽證會制度?！坝行У穆犠C會是網(wǎng)羅民意、傳遞民聲的重要方式，可以保證重大公共服務決策更加具有可行性?！盵31]針對體育政策制訂、績效評估、政府購買公共體育服務等與公民切身利益密切相關的重大服務事項，政府部門要依法主動組織體育行政人員、體育專家以及具有代表性的普通公民召開聽證會，鼓勵普通公民表達觀點、建言獻策，將合理的意見建議落實到公共體育服務決策實踐中。

4.2 培育公民參與公共體育服務治理的意識和能力

首先，增強公民參與體育治理意識。一方面，政府部門要靈活運用宣講、專題節(jié)目、文藝作品、公益廣告等手段，加強社會主義核心價值觀的宣傳教育力度，著力增強人民群眾的政治文化素養(yǎng)與法治意識、民主意識、權利意識、主人翁意識、命運共同體意識，培育人民群眾參與公共事務的主體責任感及公共精神，使人民群眾認識到參與公共事務治理既是公民應該享有的一項法定權利，又是公民履行體育義務的內(nèi)在要求。另一方面，要注重發(fā)揮移動多媒體、互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的優(yōu)勢與作用，樹立公民參與公益事業(yè)的價值導向，全方位、多角度、深層次宣傳公民參與體育事務的典型事跡與突出貢獻，努力營造新時代黨和政府重視、支持公民參與體育治理的良好氛圍，激發(fā)公民參與公共體育服務治理的內(nèi)生動力。其次，提升公民參與能力。通過懇談討論、社區(qū)講座、教育培訓等有效途徑，選擇群眾喜聞樂見的形式，豐富人民群眾參與體育治理的文化專業(yè)知識。充分發(fā)揮精英的帶動與示范效用，邀請相關專業(yè)人士利用節(jié)假日現(xiàn)場指導，幫助人民群眾掌握參與體育治理的方法與技巧。設立公共體育事務公益崗位，主動邀請公民參與到體育場地建設、器械設施維護、體育賽事活動組織、體育文化傳承等服務項目中來，通過切身體驗進一步提升公民參與公共體育服務治理的能力。

4.3 提升公民參與公共體育服務治理的組織化程度

體育社會組織是增強公民參與公共體育服務治理效能的重要載體?；诠餐w育利益成立的體育社會組織，具有顯著的民間性、公益性、組織性、專業(yè)性、自愿性等多重特征，不僅可以有效彌補“政府失靈”與“市場失靈”的缺陷，還可以將不同個體之間各種分散、差異、碎片化的體育需求與表達進行整合，集中、高效地傳遞給政府部門，促使公民的反饋及時得到政府部門回應。

一是，推進政企分開。實現(xiàn)政企分開是“我國改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力的客觀要求”[32]，也是確保體育社會組織獨立自主參與公共體育服務治理的重要途徑。政府部門應順應社會形勢發(fā)展，全面深化體育管理體制改革，加快體育行政部門職能轉變，大力推進政社分開，向社會力量下放權利，將公共體育服務供給的任務以適當方式交由體育社會組織承擔。二是，實行體育社會組織備案制?！皩嵭袀浒钢?，可以賦予那些達不到登記門檻的體育社會組織一定的行政合法性，并在政策方面予以扶持”[25]94-95，拓寬其治理公共體育服務的范圍與空間。地方政府可科學借鑒江蘇、廣東等地方備案制的成功經(jīng)驗，由所在街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))負責備案登記，為體育社會組織承接政府購買公共體育服務打開方便之門。三是，加強體育社會組織自身能力建設。體育社會組織要堅持公益性原則，以實體化、社會化、規(guī)范化為目標，不斷優(yōu)化人力資源配置，拓寬經(jīng)費籌集渠道，完善會員大會、理事會、監(jiān)事會制度，健全法人治理結構與運行機制，使自己成為公共體育服務治理的重要主體。

4.4 加強公民參與公共體育服務治理的法律法規(guī)建設

堅持依法治體，是“改革開放40年來我國健康發(fā)展體育事業(yè)的基本經(jīng)驗，是新時代我國全面推進體育治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)體育善治目標的題中應有之義?！盵33]公民參與公共體育服務治理，同樣需要依賴法治保駕護航。

首先，增強法律法規(guī)的操作性。“保證法律法規(guī)的可操作性是科學立法的基本原則。”[34]從法律條款上明確公民參與體育治理權利，是增強公共體育服務法律法規(guī)操作性的重要手段。國家立法部門與國家體育總局可積極組織法律界與體育界權威人士，在廣泛聽取社會意見的基礎上，做好體育法律法規(guī)的廢改立釋工作，明確公民參與公共體育服務治理的地位、原則、權利、領域、范圍、程序、方式等內(nèi)容，逐步出臺公民參與體育政策制定、績效評估、監(jiān)督與問責等規(guī)章制度，使公民參與公共體育服務治理有法可依、有章可循。其次，提高法律法規(guī)的剛性約束力。盡快規(guī)范公民參與公共體育治理的立法語言，在法律條文中合理設置行政主體損害公民參與公共體育治理權利的責任追究辦法及懲罰措施，維護法律權威。最后，做好地方立法工作。地方政府要積極響應國家號召與上級部門指示，加大對地方公共體育服務的實證調(diào)研，準確把握本地區(qū)公民參與體育治理的特點和需求，制定出具有法律效力和本土特色的公民參與公共體育服務治理的地方法規(guī)及配套措施。