張芯悅，王頌吉

（1.北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100086；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732；3.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

一、問(wèn)題的提出

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)是改革開(kāi)放40年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要特征之一。2018年中國(guó)城市人口達(dá)到83137萬(wàn)，常住人口城市化率為59.58%，城市建設(shè)取得巨大成就。然而，2018年中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工尚未完成市民化進(jìn)程。一般而言，居住在城鎮(zhèn)六個(gè)月以上的人口均被視作城市人口，這就使2.88億農(nóng)民工中的大部分人在統(tǒng)計(jì)意義上被作為“城市人口”，但他們卻無(wú)法享有同城市戶籍人口均等的教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品，因此只能算作“半城市化人口”，農(nóng)民工市民化是中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。

農(nóng)民工的“半城市化”現(xiàn)象與戶籍制度密切相關(guān)。大量文獻(xiàn)證實(shí)，改革戶籍制度、推進(jìn)農(nóng)民工市民化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著顯著促進(jìn)作用（陳斌開(kāi)等，2010；[1](p62-71)魏 萬(wàn)青，2012；[2](p152-173+245)都陽(yáng)等，2014[3](p4-13+78)）。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》提出降低中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶門檻；2018年初，西安、南京、武漢等大城市針對(duì)高學(xué)歷人才展開(kāi)了“人才落戶”爭(zhēng)奪戰(zhàn)；2019年初《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》提出城區(qū)常住人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制以及城區(qū)常住人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開(kāi)放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。一方面，以文憑為門檻的落戶政策，將廣大的農(nóng)民工排除在外，農(nóng)民工為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，卻無(wú)法完全分享到城市公共產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果（周小剛，陳東有，2009；[4](p142-148)楊曉軍，2012；[5](p98-112)王春超，荊琛，2012[6](p144-153)）；另一方面，城市，特別是大城市能否承接眾多的新落戶人口？公共產(chǎn)品供給政策長(zhǎng)期與戶籍直接掛鉤，吸收新的落戶人口會(huì)加重地方政府負(fù)擔(dān)，戶籍制度改革的成本往往遠(yuǎn)高于收益（呂斌，2015）。[7]但陸銘（2016）認(rèn)為現(xiàn)有研究高估了農(nóng)民工市民化的成本，并且低估了大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化的潛在收益。[8](p239-262)因此，我們更需要考慮廣大農(nóng)民工的落戶問(wèn)題，地方政府究竟能否承載這些新落戶的人口，大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化的成本與收益究竟是多少。

本文假設(shè)地方官員遵循基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽制度，地方政府會(huì)依據(jù)中央偏好來(lái)調(diào)整自身的行為，在此基礎(chǔ)上我們構(gòu)建中央—地方政府的斯塔克爾伯格模型，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有制度下地方政府沒(méi)有推進(jìn)農(nóng)民工市民化的激勵(lì)。進(jìn)一步，我們選擇4個(gè)直轄市、26個(gè)省會(huì)城市以及5個(gè)非行政中心副省級(jí)城市，從公共財(cái)政收支角度測(cè)算農(nóng)民工市民化的成本與收益。研究發(fā)現(xiàn)：除西寧、南寧、石家莊、重慶四個(gè)城市成本大于收益，其余城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化的收益均遠(yuǎn)超成本?；诖耍覀冋J(rèn)為農(nóng)民工市民化在本質(zhì)上不僅是成本問(wèn)題，更是地方政府的激勵(lì)問(wèn)題。要加快大城市的農(nóng)民工市民化進(jìn)程，必須調(diào)整政府間治理模式，即中央加強(qiáng)對(duì)地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的激勵(lì)。

二、文獻(xiàn)綜述

新中國(guó)成立之后，為配合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，政府逐步構(gòu)建起嚴(yán)格的戶籍制度，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的消極影響（林毅夫等，1999；[9](p49-165)陸益龍，2002[10](p123-130)）。改革開(kāi)放以來(lái)，戶籍制度對(duì)于農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)的限制逐漸松動(dòng)，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商。然而，戶籍與公共產(chǎn)品供給始終密切掛鉤，進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民工及其家屬難以享受到附著在城市戶籍之上的保障性公共產(chǎn)品，大城市的農(nóng)民工市民化舉步維艱。

學(xué)術(shù)界大多從成本方面對(duì)農(nóng)民工市民化的困境進(jìn)行分析，由于關(guān)注角度的不同，不同學(xué)者有不同的看法。關(guān)于農(nóng)民工市民化的成本核算方法，學(xué)術(shù)界一般通過(guò)子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、住房條件等五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）通過(guò)對(duì)重慶、鄭州、武漢、嘉興四個(gè)城市進(jìn)行估算發(fā)現(xiàn)，按照2010年不變價(jià)格，每個(gè)農(nóng)民工市民化的政府公共支出成本約在8萬(wàn)元左右。[11](p5-29)申兵（2012）以寧波市為例，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化人均需投入13507.4～25507.4元。[12](p86-92)馮俏彬（2013）以2011年不變價(jià)格計(jì)算，認(rèn)為農(nóng)民工市民化的成本為18091.58億元，建議政府之間設(shè)計(jì)合理的分擔(dān)機(jī)制。[13](p63-64)杜宇（2013）通過(guò)對(duì)10個(gè)城市的農(nóng)民工個(gè)人生活支出和公共服務(wù)支出的核算發(fā)現(xiàn)，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)在其中承擔(dān)更多的成本支出。[14](p46-50)而胡桂蘭等（2013）、丁萌萌（2014）認(rèn)為，農(nóng)民工市民化公共成本的增加不會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。[15](p83-87)[16](p36-43)

農(nóng)民工市民化的潛在收益同樣不容忽略。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2010）通過(guò)DRC-CGE進(jìn)行數(shù)值模擬，發(fā)現(xiàn)每年多城市化1000萬(wàn)人口，可以使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度提高約1個(gè)百分點(diǎn)。[17](p4-16)陳斌開(kāi)、陸銘、鐘寧樺（2010）利用微觀家庭調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)現(xiàn)放松戶籍限制可以使2002年移民人均消費(fèi)水平提高20.8%，居民總體消費(fèi)水平提高2.2%。[1](p62-71)胡桂蘭等（2013）認(rèn)為農(nóng)民工市民化會(huì)帶來(lái)非財(cái)務(wù)效益和財(cái)務(wù)效益。[15](p83-87)

大城市的農(nóng)民工市民化改革在很大程度上陷入了政策悖論。若降低戶籍門檻勢(shì)必會(huì)造成戶口“含金量”越高的城市面臨更大的人口流入壓力，為提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力就必須降低戶口“含金量”，這又引發(fā)了城市原住人口的反對(duì)（郭秀云，2010）。[18](p45-51+103)因此，政策悖論的結(jié)果是戶口越具有吸引力的地區(qū)，其改革越艱難（張國(guó)勝，陳瑛，2015）。[19](p3-11+158)Wellisch（2000）、Wildasin（1996）等研究指出，為了控制人口流入所帶來(lái)的擁擠效應(yīng)，政府往往會(huì)通過(guò)設(shè)定流動(dòng)障礙來(lái)限制人口流入，但是人口流入又能帶來(lái)新的稅基，因此政府面臨雙重的目標(biāo)選擇。[20](p88-103)[21](p177-198)中國(guó)的戶籍制度改革就是如此，不改革會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改革又會(huì)給政府帶來(lái)財(cái)政負(fù)擔(dān)。但已有研究存在的問(wèn)題是，學(xué)術(shù)界很少同時(shí)對(duì)農(nóng)民工市民化的成本與收益進(jìn)行測(cè)算。

本文認(rèn)為，在中國(guó)特色的政府治理模式下，大城市的農(nóng)民工市民化不僅是一個(gè)成本分擔(dān)問(wèn)題，更是一個(gè)中央對(duì)地方政府的激勵(lì)問(wèn)題?；诖?，本文從中央—地方政府分權(quán)的視角研究農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢的問(wèn)題，并同時(shí)對(duì)大城市農(nóng)民工市民化的成本與收益進(jìn)行測(cè)算，深入探究大城市的農(nóng)民工市民化解決之道。

三、理論分析與研究設(shè)計(jì)

大城市的農(nóng)民工市民化實(shí)際上是政府行為策略的選擇問(wèn)題。周黎安（2007）認(rèn)為改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方官員遵循以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的晉升錦標(biāo)賽制度，在這一制度框架下，中央政府基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效考核并任免地方官員，地方官員有管理轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，同一層級(jí)的地方官員為晉升而開(kāi)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的錦標(biāo)賽。[22](p36-50)這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)中央—地方政府的斯塔克爾伯格模型：先由中央政府制定考核指標(biāo)，地方政府據(jù)此采取行動(dòng)，然后中央政府根據(jù)考核結(jié)果決定地方官員能否升遷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其中更是以財(cái)政支出形式支配了大量資金。財(cái)政支出根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同可劃分為保障性公共產(chǎn)品支出和生產(chǎn)性公共產(chǎn)品支出。保障性公共產(chǎn)品包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、社會(huì)保障、就業(yè)以及住房保障等。由于人口的流動(dòng)，通常認(rèn)為此類公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的外溢性。而生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常被認(rèn)為本地區(qū)投資本地區(qū)受益，外溢性較低。地方政府的財(cái)政支出來(lái)自地方本級(jí)收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，這是財(cái)政分權(quán)的產(chǎn)物。在晉升錦標(biāo)賽制度下，傅勇（2007，2010）認(rèn)為由于晉升激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)，使得地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)存在“重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕人力資本投資和公共服務(wù)”的傾向。[23](p4-12)[24](p4-15)其他一些研究也持類似觀點(diǎn)（張牧揚(yáng)，2013；[25](p86-103)張宇，2013；[26](p35-50)郭廣珍，張平，2014[27](p75-87)）。

農(nóng)民工市民化的核心是使農(nóng)民工與市民享受基本均等的保障性公共產(chǎn)品。農(nóng)民工市民化不僅是戶籍制度改革問(wèn)題，更是政治晉升、財(cái)政分權(quán)、公共物品供給三方面共同作用下的產(chǎn)物。本文借鑒郭廣珍，張平（2014）的模型，將三者納入同一框架，分析農(nóng)民工市民化進(jìn)展緩慢的內(nèi)在邏輯。[27](p75-87)

（一）行為假設(shè)。

本文模型中存在兩個(gè)行為主體，分別是中央政府和地方政府。眾多文獻(xiàn)證實(shí)，地方政府官員晉升遵循基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的錦標(biāo)賽機(jī)制，地方政府的財(cái)政支出分為生產(chǎn)性財(cái)政支出和保障性財(cái)政支出。本文假設(shè)存在兩個(gè)地區(qū)，每個(gè)地區(qū)都有一個(gè)地方政府。為了集中分析戶籍制度下政府的公共財(cái)政支出，我們認(rèn)為兩個(gè)地區(qū)彼此間存在外部性。首先，本文假設(shè)國(guó)家獲得總稅收T=T1+T2=t（Q1+Q2）其中t為稅率，Qi為地區(qū)i的產(chǎn)量，δ代表權(quán)重。根據(jù)分稅制，中央政府和地方政府獲得的稅收分別為(1-δ)t(Q1+Q2)，δtQi。

其次，我們認(rèn)為影響地方政府官員晉升的因素有兩個(gè)：該地區(qū)創(chuàng)造的生產(chǎn)總值以及為本地區(qū)提供的公共服務(wù)，前者直接作為晉升錦標(biāo)賽機(jī)制中的重要指標(biāo)，后者則作為本地區(qū)居民滿意度的標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，在地方政府的財(cái)政支出中，生產(chǎn)性公共支出為gi=(1-χi)δtQi，保障性公共支出為ci=χiδtQi。本文認(rèn)為公共設(shè)施（由χ決定）對(duì)成本的影響是不確定的，存在隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)εiεj獨(dú)立同分布，并且（εj-εi）服從內(nèi)的均勻分布。

基于政治晉升錦標(biāo)賽機(jī)制，本文認(rèn)為地方官員的效用函數(shù)為Pr(λYi+Ci≥λYj+Cj)V，用產(chǎn)出和民生建設(shè)代表一個(gè)地區(qū)的總產(chǎn)出，當(dāng)一個(gè)地區(qū)（i）的產(chǎn)出大于另一個(gè)地區(qū)（j）的產(chǎn)出時(shí)，官員就會(huì)得到升遷并且得到V的效用。其中λ＞0，衡量中央政府對(duì)于產(chǎn)出的看重程度。當(dāng)λ＞1時(shí)，表明相比于民生投入，中央政府更看重地方政府創(chuàng)造GDP的能力；Ci=gi+ci，表明生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出共同構(gòu)成民生支出；Yi代表該地總產(chǎn)出，Yi=Pi*Qi，并且將價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化為1。本文認(rèn)為，地方政府投資于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的項(xiàng)目可在短期內(nèi)獲益，以利率為r進(jìn)行貼現(xiàn)，但地方政府投資于保障性公共產(chǎn)品的項(xiàng)目只能在長(zhǎng)期內(nèi)獲益，為簡(jiǎn)化分析，以同樣的利率貼現(xiàn)。

（二）模型設(shè)立。

1.短期嚴(yán)格戶籍制度下。

根據(jù)上文所述建立效用函數(shù)，當(dāng)?shù)貐^(qū)（i）的產(chǎn)出大于另一個(gè)地區(qū)（j）的產(chǎn)出時(shí)，官員就會(huì)得到升遷并且得到V的效用。由于短期嚴(yán)格戶籍制度下，各地區(qū)各自承擔(dān)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出，并且短期內(nèi)只會(huì)獲得生產(chǎn)性公共支出帶來(lái)的收益，并不會(huì)獲得保障性公共支出的收益。因此解概率效用函數(shù)有：

得到（1）式為短期嚴(yán)格戶籍制度下的效用函數(shù)。

2.長(zhǎng)期嚴(yán)格戶籍制度下。

同理，計(jì)算長(zhǎng)期嚴(yán)格戶籍制度下的效用函數(shù)，Ui=Pr(λYi+Ci≥λYj+Cj)V。由于長(zhǎng)期嚴(yán)格戶籍制度下，各地區(qū)各自承擔(dān)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出，并且長(zhǎng)期內(nèi)可以獲得生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出帶來(lái)的收益。因此解概率效用函數(shù)有：

得到（2）式為長(zhǎng)期嚴(yán)格戶籍制度下的效用函數(shù)。

3.短期放松管制，i為人口流入地。

由于短期放松戶籍管制，各地區(qū)依舊各自承擔(dān)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出，但是人口流入地不僅可以獲得生產(chǎn)性公共支出帶來(lái)的收益，還可以獲得人口流出地帶來(lái)的保障性公共支出帶來(lái)的收益；人口流入地在短期內(nèi)只獲得生產(chǎn)性公共支出帶來(lái)的收益。因此解概率效用函數(shù)有：

得到（3）式為短期放松管制下的效用函數(shù)。

4.長(zhǎng)期放松管制，i為人口流入地。

由于長(zhǎng)期放松戶籍管制，各地區(qū)依舊各自承擔(dān)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出，但是人口流入地不僅可以獲得本地區(qū)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出帶來(lái)的收益，還可以獲得人口流出地的保障性公共支出帶來(lái)的收益；人口流入地在長(zhǎng)期內(nèi)只獲得生產(chǎn)性公共支出帶來(lái)的收益。因此解概率效用函數(shù)有：

得到（4）式為長(zhǎng)期放松管制下的效用函數(shù)。

（三）模型分析。

命題1：在短期嚴(yán)格戶籍制度下，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)，為了獲得晉升，地方政府更加偏好投資于生產(chǎn)性公共物品。

該命題可以通過(guò)對(duì)（1）式中χi的求導(dǎo)得出：

命題2：在長(zhǎng)期嚴(yán)格戶籍制度下，嚴(yán)格控制人口流動(dòng)，為了獲得晉升，地方政府對(duì)保障性公共支出和生產(chǎn)性公共支出并不存在偏好。

該命題可以通過(guò)對(duì)（2）式中χ的求導(dǎo)得出：發(fā)現(xiàn)Ui與χ無(wú)關(guān)。

命題3：在短期允許人口流動(dòng)，為了獲得晉升，人口流入地的地方政府更加偏好生產(chǎn)性公共支出，同時(shí)對(duì)其他地區(qū)的保障性公共支出持支持態(tài)度，并且人口流出地的保障性支出對(duì)人口流入地政府的效用存在2倍的乘數(shù)關(guān)系。

該命題可以通過(guò)對(duì)（3）式中χ的求導(dǎo)得出：

命題4：在長(zhǎng)期允許人口流動(dòng)，為了獲得晉升，人口流入地的地方政府對(duì)生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出不存在偏好，但是對(duì)其他地區(qū)的保障性公共支出持支持態(tài)度，并且人口流出地的保障性公共支出對(duì)人口流入地政府的效用存在2倍的乘數(shù)關(guān)系。

該命題可以通過(guò)對(duì)（4）式中χ的求導(dǎo)得出：

以上均將中央政府作為外生變量，現(xiàn)在進(jìn)一步考慮中央政府的行為選擇。面對(duì)地方政府不愿提供保障性公共支出的現(xiàn)狀，中央政府又該如何制定晉升機(jī)制。本文遵循“中性政府”（賀大興，姚洋，2011）的前提假設(shè)，中央政府的目的是在長(zhǎng)期提升全國(guó)居民的福利。中央政府先制定晉升規(guī)則，地方政府根據(jù)中央發(fā)出的信號(hào)進(jìn)一步行動(dòng)。[28](p4-17)這實(shí)質(zhì)是一個(gè)斯塔克爾伯格模型，可使用逆向歸納求解。

中央政府的目標(biāo)在于長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的福利提升，不存在貼現(xiàn)問(wèn)題。因此選用長(zhǎng)期放松管制下的效用函數(shù)④式。對(duì)于地方政府而言，有：

對(duì)本地區(qū)（i地區(qū)）產(chǎn)量求導(dǎo)，得到均衡狀態(tài)下在生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出所占的比例，求得生產(chǎn)性公共支出和保障性公共支出的產(chǎn)量表達(dá)式。

中央政府的目標(biāo)是使全國(guó)福利最大，為簡(jiǎn)單化，將效用進(jìn)行加總，再進(jìn)一步對(duì)產(chǎn)量求導(dǎo)，得出均衡解。

根據(jù)上式可以得到命題5：中央政府更加看重地方政府貢獻(xiàn)GDP的能力。這正符合基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽假設(shè)。

通過(guò)中央—地方政府的斯塔克爾伯格模型發(fā)現(xiàn)：在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽制度下，地方政府更偏好提供生產(chǎn)性公共產(chǎn)品而非保障性公共產(chǎn)品，人口流入地政府不愿承擔(dān)額外人口帶來(lái)的保障性支出成本，但是卻想占有額外人口帶來(lái)的雙倍收益；同樣的，人口流出地政府預(yù)期會(huì)損失流出人口創(chuàng)造的收益，同時(shí)不會(huì)有新的人口流入為其創(chuàng)造收益，維持現(xiàn)狀成為首選之策。因此各地方政府更偏好維持現(xiàn)狀，不愿意采取更為徹底的戶籍制度改革，陷入囚徒困境。

四、實(shí)證結(jié)果分析

上文通過(guò)推導(dǎo)中央—地方政府的斯塔克爾伯格模型發(fā)現(xiàn)，地方政府缺乏通過(guò)戶籍制度改革推進(jìn)農(nóng)民工市民化的動(dòng)力。換言之，地方政府并不是因?yàn)楦母锍杀具^(guò)高而無(wú)法改革，而是因?yàn)槠鋬?nèi)在的政治晉升機(jī)制無(wú)法激勵(lì)他們進(jìn)行改革。因此，我們進(jìn)一步的工作是核算地方政府戶籍制度改革的成本和收益。

本文選取4個(gè)直轄市、26個(gè)省會(huì)城市以及5個(gè)非行政中心副省級(jí)城市，以2011—2015年“十二五”規(guī)劃期間的數(shù)據(jù)為依據(jù)，從公共財(cái)政收支角度研究大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化的成本與收益。本文認(rèn)為農(nóng)民工市民化是要使農(nóng)民工家庭市民化，因此我們考察的重點(diǎn)是農(nóng)民工家庭市民化的成本與收益。

農(nóng)民工市民化的成本是指政府提供相關(guān)公共產(chǎn)品的財(cái)政支出。從已有研究來(lái)看，申兵（2012）以寧波市為例，認(rèn)為農(nóng)民工市民化的成本核算包括子女義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障以及改善住房條件；[12](p86-92)丁萌萌等（2014）則認(rèn)為應(yīng)核算農(nóng)民工隨遷子女的教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、民政部門的其他社會(huì)保障支出、社會(huì)管理費(fèi)用、保障型住房等六個(gè)方面的成本；[16](p36-43)同樣胡桂蘭等（2013）也指出核算成本應(yīng)包括子女教育以及社會(huì)保障。[15](p83-87)基于已有文獻(xiàn)以及數(shù)據(jù)的可得性，本文認(rèn)為農(nóng)民工家庭市民化的公共成本主要包括四方面：教育支出、醫(yī)療保障支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、住房保障支出。但是關(guān)于農(nóng)民工為城市發(fā)展貢獻(xiàn)的收益并沒(méi)有統(tǒng)一的口徑，很難確定在地區(qū)生產(chǎn)總值中農(nóng)民工家庭的貢獻(xiàn)率。由于改革的成本從財(cái)政支出的角度切入，因此我們嘗試從財(cái)政收入的角度核算改革的收益，不論農(nóng)民工家庭以何種身份參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其創(chuàng)造的財(cái)富均會(huì)通過(guò)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入體現(xiàn)出來(lái)。

為避免某一年財(cái)政支出以及財(cái)政收入出現(xiàn)極端值，本文選擇2011—2015年“十二五”規(guī)劃期間五年的數(shù)值求出平均值。其中，教育支出、財(cái)政收入以及戶籍人口來(lái)自2012—2016年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》；社會(huì)保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育支出、住房保障來(lái)自各市2012—2016年的統(tǒng)計(jì)年鑒及各市級(jí)一般公共預(yù)算收入決算情況表。農(nóng)民工數(shù)量使用年末總?cè)丝跍p去戶籍人口的方式得出，其中年末總?cè)丝趤?lái)自各省市2015年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)以及2016年各市的統(tǒng)計(jì)年鑒。平均家庭規(guī)模由各市對(duì)應(yīng)的省份數(shù)據(jù)代替。

第i個(gè)城市的農(nóng)民工市民化成本的計(jì)算公式如下：

其中，Ci為i地區(qū)的總成本；c1i、c2i、c3i、c4i分別為教育支出、醫(yī)療保障支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、住房保障支出；sumpi為地區(qū)i年末總?cè)丝?，sumri為地區(qū)i年末戶籍人口；familyscale為家庭規(guī)模。

第i個(gè)城市的農(nóng)民工市民化收益的計(jì)算公式如下：

其中，Ei為i地區(qū)的總收益，ei為i地區(qū)財(cái)政收入。

計(jì)算結(jié)果如表1所示。

由表1可知：從財(cái)政收支的角度看，在全國(guó)35個(gè)大城市中，只有西寧、南寧、石家莊、重慶四個(gè)城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化改革的收益低于成本，其他大城市的收益均高于成本。本文認(rèn)為重慶設(shè)直轄市后，將周邊許多欠發(fā)達(dá)的縣歸入重慶市管轄范圍內(nèi)，因而出現(xiàn)流出人口大于流入人口的現(xiàn)象。西寧作為青海省的省會(huì)，相較于其他大城市而言發(fā)展水平較低，保障性公共產(chǎn)品供給不夠健全，因此戶口的含金量相對(duì)較低，出現(xiàn)改革收益低于成本的結(jié)果。石家莊作為河北省的省會(huì)，長(zhǎng)期面臨北京、天津等直轄市的虹吸效應(yīng)，因此可能出現(xiàn)凈流入人口為負(fù)的情況。廣西壯族自治區(qū)與廣東省為鄰，流動(dòng)人口更偏向流入廣東而非廣西，可能導(dǎo)致南寧流出人口大于流入人口。其余大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化改革的成本均小于收益，說(shuō)明從成本—收益的角度大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化是完全可行的，成本問(wèn)題并非農(nóng)民工市民化問(wèn)題的關(guān)鍵，這佐證了本文第三部分的理論分析結(jié)果。

五、模型優(yōu)化——地方政府治理模式轉(zhuǎn)型

根據(jù)上文的模型推導(dǎo)可以發(fā)現(xiàn)：在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽制度下，地方政府缺乏放松人口流動(dòng)限制的動(dòng)力，沒(méi)有激勵(lì)進(jìn)行徹底的針對(duì)農(nóng)民工的戶籍制度改革。戶籍限制不僅可以使人口流入地政府不承擔(dān)保障性公共支出的成本，還可以獲得兩倍的收益。進(jìn)一步的數(shù)據(jù)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工市民化的收益大于成本，但是地方政府仍然傾向于采取維持現(xiàn)狀的行為方式。這就陷入一個(gè)惡性循環(huán)，人口流入地獲得超額收益，但是流出地承受了成本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的公共福利最大化。由于這是一個(gè)中央—地方政府的斯塔克爾伯格模型，因此解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于中央調(diào)整同地方政府之間的治理模式，即激勵(lì)地方政府由“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“為高質(zhì)量發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”。

表1 大城市農(nóng)民工市民化的成本與收益（單位：萬(wàn)人、億元）

保持其他假設(shè)不變，這里認(rèn)為地方官員的效用函數(shù)為：

同理可得：

由上式可知，在保持全國(guó)獲得福利最大化的時(shí)候，λ的取值存在大于1的可能。換言之，改變地方政府官員的晉升激勵(lì)機(jī)制，更加看重地方政府對(duì)當(dāng)?shù)毓伯a(chǎn)品的投入也可以使全國(guó)福利最大化。

在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽制度下，地方政府，特別是人口凈流入地的地方政府缺乏推進(jìn)農(nóng)民工市民化改革的激勵(lì)。人口流入地政府只想獲得人口流動(dòng)帶來(lái)的紅利，卻忽視這些流動(dòng)人口本應(yīng)享受的公共產(chǎn)品。這樣發(fā)展的結(jié)果，損害的是全國(guó)總體的福利，同時(shí)也損害了農(nóng)民工平等享受城市發(fā)展成果的權(quán)利。要想避免陷入此種惡性循環(huán)，中央政府必須調(diào)整對(duì)地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)，把農(nóng)民工市民化納入地方政府尤其是大城市政府的政績(jī)考核指標(biāo)體系，激勵(lì)地方政府把農(nóng)民工市民化作為城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。

六、結(jié)論與政策建議

在新一輪戶籍制度改革背景下，農(nóng)民工落戶中小城市的門檻已經(jīng)很低，但大城市的農(nóng)民工市民化仍然舉步維艱。本文通過(guò)建立斯塔克爾伯格模型，發(fā)現(xiàn)在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的晉升錦標(biāo)賽制度下，地方政府可以依靠戶籍制度獲得流動(dòng)人口帶來(lái)的收益，卻不承擔(dān)流動(dòng)人口本應(yīng)享受的公共產(chǎn)品，地方政府沒(méi)有激勵(lì)進(jìn)行農(nóng)民工市民化改革。進(jìn)一步，本文通過(guò)對(duì)4個(gè)直轄市、26個(gè)省會(huì)城市以及5個(gè)非行政中心副省級(jí)城市的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，大城市推進(jìn)農(nóng)民工市民化改革基本上收益大于成本，但在現(xiàn)有的政府治理模式下，大城市仍然沒(méi)有動(dòng)力開(kāi)展農(nóng)民工市民化。本文認(rèn)為農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是政府激勵(lì)問(wèn)題，要加快大城市的農(nóng)民工市民化進(jìn)程，應(yīng)改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的晉升激勵(lì)機(jī)制，把農(nóng)民工市民化進(jìn)程納入大城市政府的政績(jī)考核體系，走向“為高質(zhì)量發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”。

從本文研究結(jié)論出發(fā)，我們認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程：第一，從戰(zhàn)略高度提升對(duì)農(nóng)民工市民化的認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放40年來(lái)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)是推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程、創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要?jiǎng)恿?。為居民提供均等的公共服?wù)是各級(jí)政府的基本職能之一，城市對(duì)農(nóng)民工公共服務(wù)供給的缺失已成為阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、損害社會(huì)公平正義的重大問(wèn)題?；诖?，加快推進(jìn)大城市的農(nóng)民工市民化，是貫徹中央決策、落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想、推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的題中之義，地方政府應(yīng)從戰(zhàn)略高度提升對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，加快大城市的農(nóng)民工市民化進(jìn)程。第二，中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的激勵(lì)。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府激勵(lì)地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，形成了一套有效的官員晉升激勵(lì)機(jī)制。農(nóng)民工市民化的核心是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工家庭的保障性公共產(chǎn)品供給，這在短期內(nèi)難以進(jìn)入地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)函數(shù)，因此同基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的官員晉升激勵(lì)機(jī)制相矛盾。推進(jìn)農(nóng)民工市民化是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，在新時(shí)代背景下，中央政府在肯定基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的官員晉升激勵(lì)機(jī)制有效性的同時(shí)，也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這一機(jī)制難以有效激勵(lì)地方官員為高質(zhì)量發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)。為此，中央政府應(yīng)從官員晉升激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)層面進(jìn)程改革，加大對(duì)地方官員推進(jìn)農(nóng)民工市民化的激勵(lì)，引導(dǎo)地方政府由“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“為高質(zhì)量發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”，尤其是使大城市的地方政府有壓力和動(dòng)力加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化。第三，從均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維度加強(qiáng)對(duì)人口流入地和人口流出地政府之間的協(xié)調(diào)。地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出，在一定程度上依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。大城市的農(nóng)民工很大一部分是外來(lái)人口，因此推進(jìn)這部分農(nóng)民工的市民化，就需要中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)人口流入地和人口流出地政府之間的協(xié)調(diào)。從一般意義上講，中央應(yīng)按照流動(dòng)人口的實(shí)際就業(yè)及居住所在地，決定撥付給各地的保障性公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)移支付額度，從而使人口流入地的地方政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化過(guò)程中“有錢可用”。

最后，本文的研究還存在不足。第一，財(cái)政收入指標(biāo)并不是衡量戶籍改革收益的最佳指標(biāo)，這也可能是導(dǎo)致本文與主流觀點(diǎn)（戶籍改革成本大于收益）不符的原因之一，但我們依舊認(rèn)為基于數(shù)據(jù)的可獲得性，財(cái)政收入是最能反映當(dāng)?shù)厣畹娜藗儗?duì)于經(jīng)濟(jì)最直接貢獻(xiàn)的指標(biāo)。第二，本文無(wú)法通過(guò)數(shù)據(jù)分析地方政府不愿意戶籍改革的機(jī)制，我們只能證實(shí)地方政府在有能力推進(jìn)戶籍改革時(shí)而不改革，這種行為可能和地方治理模式有關(guān)。在之后的研究中，我們將致力于量化分析其中的機(jī)制傳導(dǎo)途徑。