安晨曦

（海南師范大學 法學院，海南 ?？?571158）

導論：“低頻適用”現(xiàn)象：一種意外之果

善于對中國民事訴訟制度變遷給予關照的研究者早已察覺，主要倚重比較法研介植入我國的小額訴訟程序（以下簡稱小額程序），逾六年的尷尬運行雖未使立法期許徹底破產(chǎn)，但其被長期擱置的冷遇使法院的人案矛盾、民眾的司法福利感，依然延續(xù)著往日的旋律。小額程序“叫好不叫座”現(xiàn)象，呈現(xiàn)出“低頻適用”面相。①2013—2018年間，小額程序運行的數(shù)份調(diào)研報告均指出，“適用率低”是該程序最突出的問題。統(tǒng)計數(shù)據(jù)等詳細信息參見廖萬春，等：《完善小額訴訟制度規(guī)范程序救濟途徑——廣東高院關于小額訴訟制度實施情況的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2014年5月8日第8版；綿陽市中級法院小額訴訟調(diào)研課題組：《小額訴訟的運行現(xiàn)狀及其完善——基于綿陽市小額訴訟的調(diào)研》，載《西部法學評論》2015年第4期；占善剛、施瑤：《關于小額訴訟制度的實證研究——以岳陽市部分基層法院為調(diào)研對象》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2016年第3期；蘭美海，等：《貴州省黔南州小額訴訟調(diào)研報告》，載吳大華主編：《貴州法治發(fā)展報告（2017）》，社會科學文獻出版社2017年版，等等?！暗皖l”的斷言，有其推論之參照——立法前的定量判斷。

“關于未來，人們只有不確定的知識，但他們必須猜測未來以便行動。”[1](p52)適用量預計多少算正常？2012年小額程序?qū)嵤┣埃罡叻ㄔ憾湃f華法官粗疏計量，“全國法院小額訴訟案件將占到全部民事案件的30%左右，總數(shù)將超過120萬件，對人民法院的民事審判工作格局將產(chǎn)生重大影響?！盵2]此為最高法院代言人對適用率的預期值及美好愿景。30%雖為經(jīng)驗性預算，但仍不失其理性。適用量之預期雖出自杜萬華大法官之口，事實上代表著最高法院的立場或態(tài)度，而最高法院在長期的審判管理中，對一定時段民事簡易程序的案件量及規(guī)律，應占有統(tǒng)計學意義上的數(shù)據(jù)成果。①據(jù)最高法院司法統(tǒng)計顯示，2013—2015年，民事簡易程序適用率分別為71.45%、67.98%、66.13%。參見李少平：《大力推進繁簡分流全面深化司法改革》，載《人民法院報》2016年9月14日第5版。加之對小額速裁試點效果的評估，30%雖非實踐的“客觀真實”，但至少在案件繁簡規(guī)律、司法經(jīng)驗值等演繹推理下是“合理預期”。

理性并不可靠。各界普遍將化解“人案矛盾”之期望寄托于自上而下推動的小額程序立法。一廂情愿地認為只要人大確立了新的制度框架，問題便迎刃而解。小額程序作為“修法中最重大且爭議最大的問題”，②參見張衛(wèi)理：《小額訴訟，好的起點能否達到好的終點》，載《法制日報》2011年10月15日第7版。在強烈的質(zhì)疑聲中以一個條文被強推面世。然而，“法律有預期不到的成本，往往造成與法律創(chuàng)造者和受益者的期望完全相反的結(jié)果。許多旨在幫助窮人的法律實際上卻損害了他們的利益。”[3]（p20）程序?qū)嵤┖蟪霈F(xiàn)非均態(tài)運行的意外效果，“有的已經(jīng)被廣泛應用，有的可能還停留在文本上；有的已經(jīng)取得了應用的效果，有的產(chǎn)生了一定的副作用。”[4]（p30）司法中多見“從未適用”“幾乎沒有適用”甚至擱淺數(shù)年后才被迫啟用。③參見沈應佳：《金城江法院受理首例小額訴訟案件》，載《河池日報》2016年9月14日第7版。尤其是派出法庭，理應有廣闊的適用空間，但“實際適用小額訴訟程序?qū)徖淼陌讣可?，辦案比重低，法庭小額速裁功能優(yōu)勢根本無法發(fā)揮?！盵5](p54)這些典型樣態(tài)反饋出小額程序立法預設目標未完全實現(xiàn)。

預期值的理想情懷濃厚，是非實踐性改革規(guī)劃之縮影。盡管在功能論上小額程序本土興起執(zhí)持“減負”“惠民”之駁爭，但仍需通過低成本的法律解釋策略促進程序之修繕。問題在于，首次的程序設計，在立法精英和民間力量的智識支持下，良善的意愿卻塑造了難辦之法。那么，在多元立法主體不變的情況下，若仍然是“坐而論道”的知識投入，這將是永無止境的“紙面對策”循環(huán)替代過程，因為對策法學影響下的小額程序修繕方案從來都是主觀預測與推斷。誠如有學者評論，民訴法學界關于修法研究的專著不少，但內(nèi)容多針對具體訴訟制度的完善提出立法建議，一般不涉及修法過程。由于未對修法過程研究，學者的制度建言往往大打折扣，不見成效。④參見熊云輝：《民事訴訟法修正研究——以我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”修改為中心》，中國政法大學出版社2017年版，第2頁。同理，學界鮮見聚焦于“立法史”審視小額程序。從因果律分析，制度設置的瑕疵并不能周延地揭示小額程序“畫餅充饑”之格局。在程序構(gòu)造環(huán)節(jié)，形塑小額程序的“生產(chǎn)要素”為何？立法知識(信息)源于何處？多元知識增量對塑造程序起到多大作用？若激活程序，在“運動式”強推適用外，⑤為解決低適用率，各地法院采取多種舉措大力推進程序強制適用。如江蘇法院提出剛性要求，確保小額訴訟的強制適用。參見婁銀生：《江蘇法院強力推進小額訴訟制度》，載《人民法院報》2015年11月15日第1版。究竟需要何種立法信息獲取模式來補缺既有知識生成理路之貧乏？此般難題是淺層技術(shù)問題——程序細節(jié)謀劃或?qū)Σ唑炞C的先決前提。論題及其展開，旨在從制度演進史向度全景式回溯立法脈絡，批判性反思立法之非，期冀為未來改革者提供歷史鏡鑒，延展性倡導一種契合程序重整的知識供給進路。

一、政治關照下的精英操盤與政績立法

2012年《民事訴訟法》修正，如同諸多修律一樣，主要采取了“立法推動主義”的精英決策模式。當然，小額程序的締造略有不同，在修法前嘗試了“試點先行”的做法。盡管“立法機關主導+司法創(chuàng)新先試”的法律發(fā)展模式更有保證良法有效實施之潛質(zhì)，但小額程序的立法安排，主要源于由上而下的政治期許，帶有強烈的按立法者表達的基調(diào)去預設程序結(jié)構(gòu)與運行方案的印跡。

由立法機關“直接”推動小額程序立法有何弊端？我們知道，在小額程序立法論證階段，多元參與主體間對制度的核心要素，一直言人人殊，爭議較大的小額標準、審級等問題，在草案交付表決前仍未達成共識。這一過程的歷史性敘述旨在說明，立法機關在核心問題爭議較大的情勢下，倉促通過變法程序展開了一場關涉數(shù)方利益格局重整的制度變革。更關鍵的問題還在于，人大法工委起草的“民事訴訟法修改室內(nèi)稿”提出“一審終審”較為理想和激進的審級方案。從征求意見的反饋資料考察，不反對甚至極其贊成“一審終審”，以基層法官居多。但構(gòu)想中的減壓策略，卻令人大和法院始料未及，“再沒有比著手率先采取新的制度更困難的了，再沒有比此事的成敗更加不確定，執(zhí)行起來更加危險的了?！盵6](p26)而今這一福利政策僅僅淪為書本的立法承諾，法官未視其為處理小額案件不可或缺的管用裝置，反而成為司法的負擔，“適用小額訴訟和適用簡易程序?qū)徖戆讣叩牧鞒滩畈欢唷☆~訴訟不僅沒有減少法官的工作內(nèi)容，一審終審的規(guī)定還增加了法官維穩(wěn)的工作壓力，我認為小額訴訟制度存在的意義并不大?！盵7]（p119）實踐檢證表明立法者的理性能力過于自負。事實上在小額程序立法中，“各個參與者都具有現(xiàn)實的利益動機，試圖通過話語、資源和知識的運用，影響法制改革的進程和最終結(jié)果，以使自身目標和訴求在改革進程和結(jié)果中得到制度化的確認?！盵8]（p96）人大與法院在各自利益取向下的不謀而合，如今看來不過是一場作繭自縛的意外。

人大法工委的工作重心始終在落實與配合黨委的決策。立法機關作為把控全局、協(xié)調(diào)與平衡各角力間利益的重要角色，它在重大分歧未充分彌合、實質(zhì)性制度試驗未充分展開、制度運行效果充滿變數(shù)的情況下，基于政治任務的政績驅(qū)使，①在2011年《民事訴訟法》修改研討會上，全國人大法工委原民法室主任姚紅表示，“最近我們的工作重點是中央司法體制改革提出的幾項任務：一是完善簡易程序……”參見姚紅，等：《〈民事訴訟法〉修改大家談》，載《國家檢察官學院學報》2011年第5期，第68頁。將“立法天平傾向法院一方”強推入法的舉動，使小額程序的實施前景充滿未知與風險。立法機關雖自說“對認識不一致、目前還沒有把握的一些問題暫不作規(guī)定”，②參見王勝明：《關于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）〉的說明》。但其考慮未免不限于純粹的“法律問題”爭議，從執(zhí)政黨非典型政黨職能看，“黨深深地影響了立法決策，甚至掌握著立法決策?！盵9]（p120）由此，在壓力型體制下，與“政治”有著天然聯(lián)系的政權(quán)輔佐機關——人大必然要借助立法來落實、表達當時的政治意志，而此時是眾所周知的社會矛盾頻發(fā)期，維穩(wěn)息訴“不出事”是重要的政治任務。③奚曉明曾表示，小額速裁試點工作政策性強，是法院落實黨中央創(chuàng)新和加強社會管理整體戰(zhàn)略工作部署的重要組成部分。參見奚曉明：《在小額速裁試點工作座談會上的講話》（2011年4月8日）。

2008年中央政法委發(fā)布《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》要求完善簡易程序。于此，立法機關根據(jù)最高法院的提議，④事實上，以小額速裁完善簡易程序的方案，雖由最高法院提出，但事先已征求人大法工委意見。將建立小額速裁作為改革民事簡易程序的突破口，⑤它是為完善簡易程序而被催生，不具有獨立的結(jié)構(gòu)，起初便附隨于簡易程序，塑造了一種與簡易程序功能未完全分化的同質(zhì)性結(jié)構(gòu)。以此對化解社會矛盾、維穩(wěn)促和諧的政治期許做出簡單回應。⑥參見江必新：《社會矛盾化解與〈民事訴訟法〉修改》，載《中國黨政干部論壇》2011年第9期，第4頁。所以，“小額訴訟的全國試點，既是為了完成中央司法改革的任務，當務之急也是配合當前《民事訴訟法》修改。”[10]（p122）這樣顯然表明全國人大常委會黨組對于“必須”確立該程序已形成共識?！傲⒎ㄕ咴谛☆~訴訟程序制定中，始終抱有某種頗為堅定的立場……將小額訴訟置于簡易程序之中加以規(guī)定并實行一審終審的立場一直是鮮明而確定的?！盵11]（p123）這一點，從官方與學者的言論中可以印證，在2011年由中國法學會法律信息部、中國人民大學法學院主辦的“小額訴訟專題研討會”上，人大法工委原民法室副主任扈紀華表示，小額訴訟制度是中央司法體制機制改革所涉內(nèi)容之一，也是這次修改過程中需要重點研究的問題。隨后，范愉教授回應表示，扈主任的定調(diào)表明立法者已經(jīng)決定建立這個制度，不僅列入了計劃，且已有具體方案，現(xiàn)在只是討論細節(jié)問題。由于基調(diào)已定，似乎沒有必要再說什么了……①范愉對小額程序入法持反對態(tài)度。參見第3期金杜—明德法治沙龍實錄（2011）：聚焦小額訴訟程序。而事實上立法機關為完成任務也是秉持“立了總比不立好”的心態(tài)。這種為急切交差而無視立法質(zhì)量的功利主義政績觀，也預示著小額程序的殘缺。

另外，小額程序倉促入法也與全國人大常委會的屆別直接相關。修法之際，正處于第十一屆全國人大常委會任期內(nèi)（2008.3—2013.3），重要的是這屆任期即將屆滿。常委會要職官員及隱性立法者，②指人大法工委中的立法工作者，以區(qū)別代議制中的立法者。參見盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報》2013年第2期，第77頁。在政治活動中都有追求“任期內(nèi)”政績最大化的動機。與刑事訴訟法由全國人大審議表決同理，③刑訴法與民訴法同質(zhì)，但2012年刑訴法由全國人大表決通過，而民訴法則由常委會通過，存在“差別待遇”?！皬睦碚撋险f，民訴法的修改也完全可以留待來年的全國人大開會時再審議?！盵12]但他們基于長官意志的政績激勵受屆別限制，為追求短期的政治收益，通過動用資源、溝通協(xié)調(diào)、獲取支持等方式，將簡陋的小額程序強行在“本屆任期”入法，于是造成“未來的成本與未來的效益會被大打折扣或者被忽視，而短期的或當前的成本與效益卻被夸大了?！盵13](p36)事實上，在“新官不理舊官事”的屆別機會主義之慣習下，立法后追加成本常規(guī)地轉(zhuǎn)移于下屆任期或附加于法院及其法官承擔，造成矛盾指向法院“過錯”的誤區(qū)。

治理需求表明推動小額程序入法的力量，主要是高層的政治期待。人大對程序設計的知識投入帶有明顯的職權(quán)性，是典型的國家本位主義立法思想。立法者往往以主觀價值判斷、程序正義理念以及非實踐性的預測與展望為邏輯展開，“社會對小額訴訟的理想化期待很大程度是因為意識形態(tài)判斷取代了對其實效的客觀考察?！盵14]（p16）如王勝明作《民事訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）說明時，首先從小額程序益于“提高審判效率、降低當事人訴訟成本、合理利用司法資源”等價值判斷框定程序設計的目標，而這些價值理念也是基本復制域外程序的價值來設定的。而且，對小額程序的設計方案，人大法工委在短期內(nèi)完成修律的捷徑便是進口異域制度樣板。而對試點情況的吸納只是鳳毛麟角，草案方案與試點方案存在“兩張皮”現(xiàn)象。人大推翻試點方案，等于重新布局，如標的額30%并非試驗田的產(chǎn)出，而是人大在《草案》三讀時運用數(shù)理邏輯推演設計的方案，法院普遍指責30%是低適用率的主要成因。法工委雖將大量精力投入利益衡量，“實際上很少關注過當事人的主體性問題，嚴重缺乏來自當事人方面的經(jīng)驗知識，在立法者、法院和學者的視野里，經(jīng)驗研究和數(shù)據(jù)集中在法院的司法實踐上。”[15](p121)這種過分遷就法院訴求，“以法院經(jīng)驗為中心的修律模式”違背了程序設計原理，易造成法院“綁架”訴訟程序，變成部門私營之操作規(guī)程。所以，立法機關對小額程序的知識增量，主要是其入法價值的正當性，制度生產(chǎn)中的實踐性知識，主要倚賴于各部門、行業(yè)等主體的會議座談或書面復述，在部門利益驅(qū)使下，立法信息難免帶有片面性色彩，甚至存在失真現(xiàn)象。

二、法院倉促試驗與知識貢獻的功利性

盡管從規(guī)范文本考察，提供紛爭化解服務是司法權(quán)運行的最終歸宿，教科書式的通識，勢必始終圍繞審判活動展開描述，往往只是對法院概念的贅述。但現(xiàn)代意義上的法院從未將其自身僅定位于純粹的解紛者角色。中國的法院，事實上一直處于以執(zhí)政黨為中心的國家治理體系中，承擔著解紛外的重要職責。從最高法院公共政策創(chuàng)制功能考察，它與全國人大常委會是長期“合作伙伴”。譬如釋法的合作與分工、委托法案起草、授權(quán)司法立法等。如此事例都表明，法院及其官員在立法中發(fā)揮著重要的知識供給作用。同理，小額程序設計中，以最高法院為中軸的各級法院，都通過各自的行動、按照自己的利益成為事實上的程序建造者。

在央地機關“委托—代理”鏈式關系下，最高法院為履行其“服務大局”的政治使命，在2009年發(fā)布了“施政方針”——《三五改革綱要》，④綱要提出，完善民事訴訟簡易程序，探索推行速裁法庭等便民利民措施。通過數(shù)量化的任務分解機制，將中央政法委和人大法工委的“任務”⑤2008年中央政法委要求“完善民事簡易程序”，最高法院是該項任務的牽頭單位。通過強科層制的管理渠道分派于地方法院落實，以凸顯司法回應政治愿景的一貫作風；同時，由于“極具個人色彩的司法改革綱要，在其卸任之時，已實現(xiàn)的改革成果也成為社會對其評價的重要依據(jù)。”[16]（p1）由此王勝俊在數(shù)次會議力推小額程序入法的舉動也將刻上鮮明的個人印跡。

2011年中國處于“化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、建設和諧社會”等政治話語落實的關鍵節(jié)點。此年也正值全國人大常委會將《民事訴訟法》列入修法計劃。于此，同年3月最高法院發(fā)布《關于部分基層人民法院開展小額速裁試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)在若干省份展開試點以完成上級任務。步入制度實踐的小額速裁表明，最高法院試圖竭力通過試錯“為將來修改民事訴訟法，創(chuàng)設小額速裁程序積累審判實踐經(jīng)驗”，并對程序方案的可行性提供“理由性”依據(jù)?？梢姡☆~程序“立法的試驗主義進路具有其優(yōu)越性，即通過立法的試點可以塑造執(zhí)法中的‘能用之法’?！盵17]（p115）但規(guī)劃的路線未必能實施得很好。分析冒進而為的試驗便知，政治任務關照下的“試錯”，雖不能說無助于為程序設計投入“養(yǎng)分”，但出于匆忙完成“任務”的心態(tài)，使效果與預期相差甚遠。

第一，試點周期計劃?！吨笇б庖姟酚?011年3月發(fā)布，未明確試點的起止時間，但奚曉明在會議中口頭傳達要求周密部署后，要求最遲于同年5月1日起試行。同時指出，在《草案》首次提交人大常委會審議前，務必完成樣本數(shù)據(jù)采集及成效分析意見。①參見奚曉明：《在小額速裁試點工作座談會上的講話》（2011年4月8日）。而《草案》于同年10月24日首次審議，10月29日向社會征求意見。也就意味著，試點工作需在10月前完成。換言之，地方司法試驗的時間其實僅有5個多月?！熬S拉司法研究所比較理想的改革試點項目應該至少持續(xù)3年?！盵18](p57)欲速則不達，試驗周期的短暫性勢必影響著“通過積累經(jīng)驗”為立法供給知識的可能程度。試點時間的把握應以發(fā)現(xiàn)、解決問題的周期為準，②參見邵新、黃斌：《司法改革試點工作的方法論建議》，載《中國法律評論》2014年第4期，第225頁。不足半年時間“還來不及對試點中遇到的問題進行認真梳理和總結(jié)，同時，由于試點的時間還太短，一些問題在試點工作中還未來得及顯現(xiàn)或充分反映?！盵19]（p8）

第二，試點“點面”擴散。盡管“效仿先行者并善用其經(jīng)驗是基層改革者的最優(yōu)選擇”，[20]（p69）但因試點周期較短，根本未形成小額程序運行的“示范樣本”，因而成本廉價的經(jīng)驗復制無從談起。另外，在短期內(nèi)試點法院間的知識交集、溝通對話、取長補短尚未充分開展，難以形成共識性的經(jīng)驗做法。所以，地方法院在缺乏效仿與借鑒的情勢下，難以促成知識的擴散，影響了小額程序的出產(chǎn)品質(zhì)。

第三，試點效果評價?？⒐ばЧ脑u估對方案設計的復制推廣至為重要。由于我國未實行完全的立法信息公開，所以僅從有限的修法資料考察，法院對此項目的評估尚未建立在科學完善的評價機制之上，“只是從個別訪談、座談會、研討會的形式進行，多為主觀感受和評價，缺乏對數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計和分析?！盵21]（p19）而且，更多評價是“小額速裁解放了我們”，③參見張洋：《小額訴訟簡易而不簡單》，載《人民日報》2012年1月11日第18版。法院翹首以盼的減負策略，更多是站在自己的利益上，是將小額程序僅視為操作流程的工具主義法律觀的結(jié)果。④最高法院原副院長賀榮曾指出，小額程序是一項旨在提高審判效率，應對“案多人少”矛盾的新制度。參見賀榮：《在全國法院審判監(jiān)督工作座談會上的總結(jié)講話》。當事人仍然是程序制度的他者——只是秩序的對象而非制度規(guī)范建構(gòu)的主體，⑤參見李林主編：《中國法治發(fā)展報告No.10（2012）》，社會科學文獻出版社2012年版，第120頁。使“權(quán)力與權(quán)利”配置失衡。

第四，試驗中的“高調(diào)撤率”。⑥如廣西試點法院達98%以上；江蘇試點法院達98.7%；南昌市青山湖區(qū)法院達到100%。分別參見《廣西壯族自治區(qū)高級人民法院工作報告（2012）》；婁銀生：《江蘇“小額速裁”試點工作效果顯著》，載《人民法院報》2012年3月20日第1版；《南昌市中級人民法院工作報告（2013）》?！案哒{(diào)撤率”是贊譽速裁效果的重要指標。然而，正因為在調(diào)解優(yōu)先司法政策的高度束縛下，小額速裁一味地追求高調(diào)撤率，使得通過“訴訟”手段解決小額案件的效果未能客觀真實反映。高調(diào)撤率本身并不能說明小額速裁運行良好，也不能把高調(diào)撤率歸功于小額速裁。因為小額案件在速裁中或訴前甚至訴外都能通過調(diào)解解決。所以，試點中，最需要反復試驗的應該是小額案件能否通過簡化了的“訴訟程序”，使當事人與法院受益，并非拿調(diào)撤率指標來衡量。正因為過度追求調(diào)撤率，造成試驗的真實效應難以被客觀評估。而且小額程序固有的優(yōu)勢被調(diào)撤舉動所架空，因為調(diào)解本身也是一審終審，速裁與調(diào)解的等價功能，使得速裁程序的優(yōu)勢難以發(fā)揮，競爭力衰退。

可見，本想通過先行試驗為立法的可行性積累厚實經(jīng)驗，但最高法院對此事業(yè)未顯現(xiàn)出審慎負責的態(tài)度，“法院的試點是為了試點而試點，時間很短，不足以證明其真實效果?！盵22](p464)由于“中央司法改革有任務，法工委對立法有要求”，①奚曉明曾指出，小額速裁試點工作是落實中央司法體制和工作機制改革的重要任務。參見奚曉明：《在小額速裁試點工作座談會上的講話》（2011年4月8日）。由此試點法院僅僅是為配合最高法院倉促完成“規(guī)定動作”，最高法院及其智囊團本可謀劃出“延期”策略，②如陪審制改革雖經(jīng)2年試點但有些問題還未充分顯現(xiàn)，難點問題仍未形成一致意見，尚需一段時間研究總結(jié)，最高法院提請人大常委會延長1年。參見沈德詠：《對〈關于延長人民陪審員制度改革試點期限的決定（草案）〉的說明》。把發(fā)現(xiàn)的問題及未達共識的意見研究好，③據(jù)最高法院《民事訴訟法》修改研究小組成員評價，小額程序調(diào)研工作做得不夠，專家之間意見不一致，專家和法院意見不一致。參見李湘寧：《小額訴訟試水》，載《財經(jīng)》2011年第14期，第123頁。但受眾因所限必須搭上本次修法的便車，通過試點供給立法知識的理想被證明是徒勞的。

“司法改革無論如何冠冕堂皇，總是基于積案的壓力……案件負擔增長的壓力導致法院體系發(fā)生簡化或儉省?！盵23](p189)因此，在人案矛盾逐步升級勢態(tài)下，“如何為法院減負，從立案、審前程序到審判監(jiān)督程序的設計，是最高法院《民事訴訟法》(修改意見稿)中一條貫穿始終的隱線?！盵10](p122)例如，一審終審制的審級設置，法院明顯帶著自己的利益偏好參與修法。“如此立法，更多的是司法機關不堪重負下的一種選擇?！盵24]旨在便利當事人給予其訴訟福利的司法程序，變成為法院減負的工具，法院只顧自己方便，這是本位主義的立法。④參見陳霄：《民訴斗法：永不消逝的博弈》，載《政府法制》2011年第36期，第19頁。決策者自然無暇預料“一審終審”給當事人帶來的隱藏成本。

三、學界“立法者”智識的非實踐性

若從知識分子的話語權(quán)闡釋，與代議制結(jié)構(gòu)中的立法者相比，法學者尤其是以改革型知識分子自居的立法建言者，與其說是事實上的法律闡釋者，不如說是隱性“立法者”。從法律虛無時期、法制恢復建設期一直到以“立法為中心”的法律體系形成期，大批法學家以其學識對中國立法事業(yè)做出了突出貢獻，所以“沒有法學家，便沒有法。沒有法律教授及學術(shù)上的著作給予立法以生命，立法便會消失其功能鍵?！盵25](p63)在《民事訴訟法》修繕之際，法學者的建言是彌補民主立法科學性的重要形式。當然，為追求學術(shù)聲譽，法學者以成為司法機關的“咨詢委員”和立法機構(gòu)的“立法顧問”為殊榮，[26](序p7)也如卡內(nèi)岡筆下的法學教授——希望未來頒布的法律能夠體現(xiàn)自己的某些思想。[27](p153)長期以來，法學精英呼吁立法的熱情期望確實推動了中國一段時期立法的高產(chǎn)，但結(jié)果并不盡人意。從修法過程看，學界對小額程序的知識貢獻主要集中于三種方式：

第一，通過著書立說、理論知識推廣傳播等形式，直接建言或間接影響立法規(guī)劃。經(jīng)筆者統(tǒng)計，修法前學界對“小額訴訟”的研究集中在程序設計的“構(gòu)想”層面，實證研究付之闕如；早期成果少而分散，多基于外語專長偏好域外小額訴訟的知識轉(zhuǎn)述型研究，在拿來主義的基礎上通過理論演繹的方式，將域外習得的知識作為絕對至上的“普適標準”，認為“只要在中國建構(gòu)了類似于西方的法律制度體系就可以解決目前種種亂象癥結(jié)?！盵28]（p33）2011年小額速裁試點引發(fā)“一時熱”的應景式研究，⑤小額程序研究升溫，除數(shù)量改觀外，突出表現(xiàn)在實力派學者10年后的再度關注。2000—2003年，章武生、范愉、潘劍鋒等學者撰文后，長達10年未見實力派學者對此關注。直到2011年試點，又重啟舊題。從2013—2017年小額程序論文量（分別為70、67、53、30、21篇）的逐年遞減，也可印證其應景式研究。但即便是實力派學者，其研究與多年前相比，“文章的價值與其說有什么理論創(chuàng)新，不如說是對這一熱點問題(指小額程序，筆者注)的集體表態(tài)和觀點重申?！盵29]（p450）倉促非系統(tǒng)的成果“在這么短的時間里要發(fā)揮獻言獻策的作用十分不容易……研究積累的分布非常不均衡，有些地方的研究還算深入，但是有些地方卻幾乎是空白。要應付這么一個緊急的立法任務，可能起到的作用是十分有限的?！盵30]（p68）正因為學術(shù)產(chǎn)品未達到“汗牛充棟”的境界，且實踐素材匱乏，所以有過度脫離司法或立法需求的機會主義傾向。而且，小額訴訟的“中國制造”很可能已“過時”，①參見張衛(wèi)理：《小額訴訟，好的起點能否達到好的終點》，載《法制日報》2011年10月15日第7版。強推可能陷入尷尬境地。

第二，提供學者版草案，是學術(shù)榮耀影響下學界介入立法的學術(shù)風尚?！皬氖澜缌⒎ㄊ穪砜?，每一時期的立法觀念都是由法學家最先提出，然后被付諸實施?！盵31]（p37）2005—2011年間，江偉、楊榮馨、張衛(wèi)平教授，分別主持了《〈民事訴訟法〉修改建議稿》的研究，均提議在簡易程序之后專章增設小額程序。盡管學者們以理論自足的心態(tài)設計出具備功能兌現(xiàn)可能性的方案，但各版本30余條的精細方案僅有“一審終審”是與人大重疊共識。立法者鮮有充分吸收學者建議的經(jīng)驗告訴我們，當決策者在同一職位任職時間較長，他們對該立法領域的了解就越多，便越傾向于不愿接受專家意見，②如扈紀華、姚紅等立法工作者長期精耕于民事訴訟立法。關于決策形成中專家智識的作用，參見朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，中國人民大學出版社2012年版，第32頁。而那時法工委已自力形成《小額訴訟程序的研究報告》。③參見全國人大常委會法制工作委員會民法室：《民事訴訟法立法背景與觀點全集》，法律出版社2012年版，第448頁。另外，學界方案的意識形態(tài)色彩較濃，尤其是知識生產(chǎn)依舊以西方為師，建立于“西方本本”之上，未脫離“制度殖民化”之束縛。異域經(jīng)驗不可通約于中國問題，因此源于本土實踐的知識極度匱乏，法學家依舊將自己定格為“書齋中的學者”。雖有學者反對確立或當前不宜確立，④參見傅郁林：《小額訴訟與程序分類》，載《清華法學》2011年第3期，第52頁。但學者話語力量很難影響決策層的態(tài)度。

第三，受最高法院或法工委等部門邀請，參與小額程序規(guī)劃的立法座談。如2011年8月，中國人民大學、北京大學等高校的8位民事訴訟法學者，應邀出席人大法工委民事訴訟法修改第五次專家座談會。從專家的代表性看，類似的座談會包括學界自己組織的會議，受邀專家因地利之便多集中于在京高校，這樣帶來的問題或許如江偉教授所言，不能光從在京專家來考慮，視野要開闊一點，多邀請一些外地同志，他們會帶來那個地方的反映或要求，若集中這些意見會對修法尤其是深入討論發(fā)揮更大作用。另外，學界對小額程序充斥著較大疑義，各說各話缺乏學術(shù)共識，這說明理論研究尚不能對爭議問題給予令人信服的答案。如此松散不確定的學術(shù)資源，又怎能讓立法者甄別并尊重研究成果？以往立法者表現(xiàn)出的“你研究你的，我制定我的”自傲心態(tài)亦會重演。

以上論證明顯突出了學界對小額程序的所謂“貢獻”，這一點的確不容否認。但如何評價“貢獻之大小”？除推動立法外，多大程度上實現(xiàn)了知識貢獻的成果轉(zhuǎn)化。經(jīng)觀察并梳理立法論證中的觀點，小額程序的立法爭鳴主要集中在：立與否的爭議、入法時機是否成熟、技術(shù)路線設計。這些爭議點是小額程序能否有效運轉(zhuǎn)而不被擱置的關鍵。是否增設小額程序？這個問題在政治任務的驅(qū)使下，似乎不完全是一個學術(shù)問題。誠如前述，全國人大常委會服從政治決策安排，必須確立小額程序的基調(diào)已定，加之任期將滿，所以當政者為逐利不愿將此政績讓與下屆任期，即便小額程序的技術(shù)路線難以達成共識。而最高法院不僅要服從人大領導，也必須通過司法決策表達政治話語、服務大局架構(gòu)的路線，而且小額程序的制度增量被視為法院的“福利”。所以，兩大政權(quán)機關唯“政治任務”馬首是瞻，對確立小額程序已達成共識。學界的異議聲基本都是“個人觀點”之爭，以“個人”學術(shù)成果影響力試圖扭轉(zhuǎn)既定的局面。“當立法機構(gòu)開放出來一定空間，讓社會表達對于立法的意見時，能否使本群體的聲音被立法者聽到，首先取決于本群體能否凝聚成有組織的力量。”[32]（p37）盡管有三個版本的建議稿，且三位主持人同屬在京高校，但學者基于不同的知識背景、話語體系，甚至受制于成長環(huán)境、人生境遇的差異，使觀點對立成為學術(shù)討論的常態(tài)，⑤參見任重：《論中國民事訴訟的理論共識》，載《當代法學》2016年第3期，第39頁。擅長單打獨斗的慣習未能讓他們利用地緣、資源優(yōu)勢攜手合作，聯(lián)合出產(chǎn)高水準建議稿。正因為學界內(nèi)部群雄紛爭，在諸多問題上未能達成知識共識，以至于想要通過“學術(shù)團體合力”影響決策方向的設想被否定。

入法時機問題，鮮有學者關注。“時機”意蘊著知識共識的歷史積淀，適時與否，與技術(shù)路線的縝密規(guī)劃有密切關系。從立法論證看，學者間或與實務界分歧較大，且學界雖以異域經(jīng)驗為效仿藍本，但研究總體上幾乎沒有學術(shù)增量，①參見中外法學編輯部：《中國民事訴訟法學發(fā)展評價（2010—2011）》，載《中外法學》2013年第3期，第457頁?！按蠖嗑窒抻趯Τ绦蛞?guī)則本身的分析，關于該程序在實踐中的命運究竟如何，卻很少研究，這就容易得出片面的結(jié)論?！盵19](p7)如師法臺灣地區(qū)“小額訴訟可安排在晚間、休息日開庭”的做法，殊不知該規(guī)定在臺灣實行未滿半年便停止。②各專家建議稿及《指導意見》均有此規(guī)定。姚瑞光批判此做法不合世界潮流，不合社會實際需要，是行不通的條文。參見姚瑞光：《近年修正民事訴訟法總評》，中國政法大學出版社2011年版，第124頁。因為“此一規(guī)定違反當事人利用法院習慣及法官之工作計劃，時間上之可能性較低。”[33](p331)

再看技術(shù)路線設計。盡管有學者反對“一審終審”，但我們看到，這場爭論始終被決策者所壟斷?！靶☆~訴訟一審終審，有利于實現(xiàn)中央提出的把矛盾糾紛化解在基層的要求?！盵34]（p11）所以立法者站在為法院減負的立場考量，對確立一審終審的態(tài)度至始至終是堅決的，沒有因為各界異議聲而搖擺動搖。這一點，可以從立法機關的草案文本看出。從最高法院最初提議一審終審，《草案》的兩個室內(nèi)稿，到征求意見稿、二審和三審稿，技術(shù)路線論證中“反復變化”的是標的額，③2011年8月2日室內(nèi)稿為6000元、8月24日稿為1萬元；征求意見稿為5000元，二審稿1萬元，終審稿30%。但“一審終審”從未被動搖過。立法者意圖減少審級為法院減壓雖非對制度目的之誤讀，也力圖一舉兩得為當事人減輕訴累，但當事人審級利益的減損滿足了“速裁”卻未換來對價的訴訟福利，造成當事人抑制程序適用的心態(tài)。

另外，學界在高度贊譽小額程序效益，將其作為法院減壓工具的同時，忽略其運行可能帶來的負效應，如蛻變成針對窮人或消費者的討債工具。④如近年來，多地法院小額訴訟集中在物業(yè)糾紛、電信欠費糾紛等少數(shù)領域。受益主體并非預期的普通民眾，而是物業(yè)公司、供熱企業(yè)及電力公司等。參見開永麗：《近三年小額訴訟案物業(yè)糾紛最多》，載《四川法制報》2016年7月7日第1版。程序規(guī)劃中，未周全考慮訴調(diào)對接、簡易程序、督促程序等與其功能競合的等價制度運行環(huán)境，法官在多種“速裁”機制選擇下，因小額程序沒有比較優(yōu)勢，“走踩出來的路幾乎可以肯定是他的首要選擇?！盵35](p103)于是，出現(xiàn)倚賴舊制度規(guī)避新制度風險的駕輕就熟“替代現(xiàn)象”。⑤調(diào)研顯示，法官1/3的精力在考慮如何使當事人服判不鬧事，所以為求安穩(wěn)，寧可選擇簡易程序給予當事人上訴權(quán)，也不愿適用一審終審，以此降低上訪風險，將矛盾轉(zhuǎn)嫁至二審法院。另，年長法官習慣適用簡易和普通程序，不愿打破常規(guī)去適用小額程序。參見占善剛、施瑤：《關于小額訴訟制度的實證研究——以岳陽市部分基層法院為調(diào)研對象》，載《河南財經(jīng)政法大學學報》2016年第3期，第116頁。小額程序很可能淪為上級強推下“不得已而為”的策略化方案。

以上論證，凸顯了學界影響力在立法決策中的弱勢地位。學界受規(guī)則建構(gòu)、概念法學、宏大敘事和西方經(jīng)驗潛意識的束縛，對小額程序的立法貢獻，除了空洞的說教、純粹的理論抽象和演繹外，其他方面似乎不易超越法院的話語權(quán)。人大也考慮到，法院是訴訟程序的直接操作者，更遷就于它的利益訴求。而且，“民訴法學界對民訴法實務的影響較小，可能也是被立法者輕視的因素之一?！盵36]由于缺少對現(xiàn)實的關懷，相較法院的制度設計，學界雖催生規(guī)則創(chuàng)立，但未推進規(guī)則充分實踐。所以，學界需要革新研究范式，突破“立法本位主義”和膚淺的比較法研究，將研究目光轉(zhuǎn)向豐富精彩的司法實踐。[37]（p11）

四、碎片化民聲與有效民意的反差

按一般社會人的理解，代議制民主下的民選代表或?qū)Ｂ毼瘑T是行使立法權(quán)的“立法者”。他們理應儲備相當?shù)膶I(yè)立法知識，以滿足任職條件并印證其身份。所以，回答“誰為我們創(chuàng)制了法律”之詰問，很清晰地指向教科書中的經(jīng)典形象——立法修訂館中的官員。但立法重任完全委任于這些官員也存在風險，因為他們應當意識到自身決策知識的非完備性。欲解決這個矛盾，但又不可企盼古希臘、古羅馬時代的全民立法，因此，“參與治理”成為克服代議制民主下委托立法可能帶來的決策風險之可能途徑。

從小額程序立法過程看，社會力量表達對自上而下單一流向的立法決策影響甚微，議題的公共討論中，尚未形成“意見壓力”?！吧鐣妼Ψ傻恼J可程度是與立法過程中公眾參與程度成正比的……立法過程的悄無聲息必將導致執(zhí)法過程中法的社會認可程度的低下。”[38](p146)

第一，全民參與修法。時下，民眾通過網(wǎng)絡平臺或書信等管道表達“意見”已成為民主立法的常態(tài)。小額程序分組審議時，何曄暉委員指出，“全國每年受理的1000多萬件案件中，刑事案件大約只有100萬件左右，其他的大都是民事案件，因此對民事訴訟法的修改社會上的關注程度非常高。”[39]但筆者以為，民事案件量大不必然與民眾參與度存在正向比例關系?！恫莅浮烦鯇徍?，通過中國人大網(wǎng)向社會征求意見，截至2011年11月30日，共有788人提出8030條意見，同時收到公眾來信60封。單純看這些數(shù)字，似乎也折射出修法中的民眾參與和智識貢獻。相比之下，民眾對《民事訴訟法》修改的參與度很低，雖缺乏小額程序建言的數(shù)據(jù)，但修法議題很多，8030條意見不會全部指向小額程序。而且，民眾對立法的參與度直接受“經(jīng)濟人”理論支配，活躍于同其利益密切相關的領域。如《民法總則(草案)》共有13802人提出65093條意見；《勞動合同法修正案(草案)》有131912人提出557243條意見；《個人所得稅法修正案(草案)》有82707人提出237684條意見。①數(shù)據(jù)源于：中國人大網(wǎng)“法律草案征求意見”專欄。而民事訴訟法乃至一個小額程序，不是與民眾生產(chǎn)、生活等“直接”相關的利益裝置，就如同人人都可能要與“稅收”打交道，但不必然涉訴。所以，盡管有少量參與，但“本次民事訴訟法的修改也許主要意義在于政治層面，即回應社會對民事訴訟法修改的訴求，作為一種政治訴求而言，民眾的訴求并不是具體地針對制度的修正，更多地反映了對民事訴訟及運行的宏觀層面的不滿，對司法現(xiàn)狀的不滿。”[40]（p29）可見，民眾仍是規(guī)范的接受者乃至旁觀者，對小額程序這樣一個微觀制度的關心或貢獻微乎其微，“那種宣稱公共政策反映了民眾的要求和呼聲的斷言，僅僅是描述了一種神話?！盵41](p1)民眾參與的“符號化”具象，難以在民主立法層面將其“意見”轉(zhuǎn)化為“意志”，這很容易變成修改的不是權(quán)利義務關系，而是權(quán)力關系。

第二，作為特殊法律職業(yè)群體的律師，尤其是律師協(xié)會團體，通過多元形式對修法提出反思性建議。《民事訴訟法》的修改，不僅要調(diào)整公權(quán)力間的關系，也要平衡權(quán)力與權(quán)利間的關系。小額程序的價值取向，不僅在于為法院減負，更要給予當事人司法福利。在立法博弈中，人大的態(tài)度更偏向于法院，而法院相對于當事人自然是利益對立的強勢，在此情況下，除了學者會不自覺地偏好于站在當事人一方外，律師作為當事人利益的守護人，自然應當代替當事人群體表達心聲。從立法實踐看，律師參與立法雖不乏先例，但除了在《律師法》《刑事訴訟法》等修律中較活躍外，其他部門法修改鮮見律師參與。而《民事訴訟法》修改時，全國律協(xié)先后兩次向法工委提交建議稿，并與民事訴訟法學研究會共同舉辦“圓桌論壇”，以便凝聚學界和律師界的共同智慧對修法的難點建言獻策。但從建議內(nèi)容看，全國律協(xié)并未對小額程序提出實質(zhì)性建議，只是隨聲附和表示“本會贊同法工委草案修改意見?！雹趨⒁娙珖蓭焻f(xié)會《民事訴訟法修正案（草案）律師修改建議稿（2011）》。究其原因，一方面，“律師意見通常由律協(xié)統(tǒng)一征集后上書司法部或者其他機關。由于得不到立法部門重視，且在立場上與司法機關很難一致，律師意見難被采納?！盵36]受慣例影響，律師界的態(tài)度明顯很消極。而且，2012年6月初，全國律協(xié)向各地律師發(fā)出緊急通知，非常善意和機智地提醒律師們，“避免再提立法機關已基本定論的內(nèi)容”，③參見李軒主編：《反思與重構(gòu)——民事訴訟法再修改的律師視角》，中國民主法制出版社2015年版，第58頁。而此時《草案》已進行了二次審議即將進入三審，小額程序的大方向已定，律師界未過多建言。另外，律師界較少關心小額程序的原因與其經(jīng)濟利益有關。小額案件標的額較小，且不能上訴獲益，對律師的成本收益來講，是一件不劃算的業(yè)務。所以，該程序確立與否，對律師業(yè)務影響甚微。基于以上原因，全國律協(xié)對小額程序未做出顯著貢獻。

第三，主流媒體的宣傳報道與法案評論具有“制造同意”的說服藝術(shù)。作為民事訴訟制度體系中的新生事物，欲使小額程序順利推行并廣泛使用的前提必然是其社會知曉度。在當今媒體與立法的互動關系中，媒體對中國法治進程的影響“進入以完善立法為核心的媒體介入期。”①參見周雪：《論媒體對立法的促進作用》，載《人大研究》2012年第8期，第31頁。修法中，各主流媒體通過采訪報道、跟蹤訪談、即時評論等形式，陸續(xù)將民眾的“看法”以網(wǎng)絡或報刊等途徑運輸?shù)經(jīng)Q策高層，所以“缺少公眾參與與有效媒體溝通的立法活動，有可能會演變?yōu)楣倭判土⒎??！盵42](p152)但本次修法中媒體對小額程序“知識”的針對性“介紹”或“敘述”力度較弱，未滿足民眾的知情權(quán)，也未在一定社群范圍內(nèi)獲得知名度，這樣“就算世界上有一種最完美的法律制度，如果公眾無法利用這種制度，那么這種制度再好也是沒有多大用處的?！盵43](p67)如廣東高院2013年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近69.23%的民眾根本不了解小額程序。②參見廖萬春，等：《完善小額訴訟制度規(guī)范程序救濟途徑》，載《人民法院報》2014年5月8日第8版。從小額程序的法案啟動看，媒體對它是間接的非個案式推動，它并不像非典事件創(chuàng)生《突發(fā)公共事件應急條例》、太湖藍藻事件催生《太湖流域管理條例》、西安寶馬彩票案推動《開獎公證細則》等“媒體熱議—立法跟進”模式一般，它能納入決策層的立法議程范圍，如果說媒體充當了“外壓動力”的話，那么媒體對“人案矛盾”“司法便民”等焦點問題的持續(xù)關注，間接對“繁簡分流”“簡易程序”“ADR”等制度改革施以影響。從媒體對小額速裁試點的報道看，“好效果”“提速”“受歡迎”等歌頌標簽多于對法案的反思性評論，而當試點法院為競爭政績夸大試驗效果時，媒體修飾的片面性可能導致立法決策遭遇信息失真的風險。宏觀報道性描述多于對小額速裁典型樣本的推廣展示，且少見民眾對小額程序的態(tài)度。所以，雖然我們期冀媒體能夠在立法信息短缺的境遇下，充當知識生產(chǎn)、加工及運輸?shù)慕巧?，但實踐證明其并未深度介入事實上的爭議焦點，更未將碎片化民聲凝聚成一股有代表性的民意去給決策層施加壓力。相反，法院持續(xù)地與媒體合作，竭力讓試點效果趨利避害，很少反饋試運行的問題并均衡展現(xiàn)反對意見。由于媒體傾向表達“正確的廢話”，所以直到正式啟用小額程序時，才了解到當事人的真正“意見”。

代結(jié)語：小額程序再造的知識獲取模式

小額程序預期與運行的貌合神離，根植于“立法”之非。轉(zhuǎn)型期中國民事訴訟制度變遷的實踐，已然改變舊時“3種人組合成起草小組”之形態(tài)，③江偉教授曾指出，起草小組是3種人的結(jié)合，一是有豐富經(jīng)驗的領導干部，二是從事審判工作的法官，三是從事法學教學研究的專家學者。參見江偉：《民事訴訟法立法往事》，載《光明日報》2011年3月8日第10版。自發(fā)形成諸種社會角力互動博弈推進的格局，因為“沒有任何人可能知道所有的信息和經(jīng)驗，那么，做出決定最合理的方式是，匯集個人的知識?！盵44](p175)所以此種組合的成型，從知識類型學視域考察，是立法者知識貧乏的必然結(jié)果。

唐斯提供的官僚組織決策局限性理論指出，由于官員決策的時間和信息有限，許多決策的制定必然面臨難以排除的不確定性。④關于官僚決策的理性局限，詳見[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰，等，譯，中國人民大學出版社2006年版，第79—80頁。立法者知識儲備的相對不足，在小額程序創(chuàng)制中亦然存在。當其不完全信息難以應對造法的知識挑戰(zhàn)時，將無法抵御他類主體以“治國”“參政”之名對立法議程的滲透。然而，諸多主體參與小額程序立法，已不單純是法律意義上的塑造，更多角逐已深刻顯現(xiàn)出利益本位的功利性勢態(tài)，在政治家也試圖施以壓力的變法中，小額程序被束之高閣，成為實現(xiàn)政治愿景的手段，制度在“攪得渾濁之水中”增加了實施異化的風險。

以小額程序改革實踐為代表，中國通過立法分配正義的社會治理方式，逐漸呈現(xiàn)出利益主體博弈法制化的面相。小額程序入法雖是一場不圓滿的立法運動，但卻是中國立法原型最真實的寫照。受制于特定的立法體制，小額程序立法的表象，看似立法者、司法官、學者、民間力量等多角力介入的“合力”造法形態(tài)，但深研發(fā)現(xiàn)，立法的議程設置、推進及決策，顯現(xiàn)出各角力都不諱言其自身利益及其最大化訴求。法工委追求落實立法政策目標，以至于在這場博弈中雖以博弈者身份主導修法，但受政績驅(qū)使將格局演變成由其強勢主導的高度一元化立法狀態(tài)。加之，其他角力也欲從各自的價值意圖參與分羹，未將各股力量擁有的知識資源凝成合力去影響立法，使得博弈的方向不是“異途同歸”，而是欲達到各自的利益彼岸。

“立法就得吵架……立法過程中‘吵架’正是為了司法過程中不‘吵架’，至少少‘吵架’?！盵36]所以，立法議程作為吸收社會不滿的初始裝置，本應通過各角力的充分博弈達成圓滿的立法目的。但在有限審議期內(nèi)，法工委沒有足夠的時間精研議題，學界研究尚未協(xié)力合作，加之社會力量參與有限，致使爭議較大的問題未能充分博弈論證，造成立法決策在信息不充分狀態(tài)下，仍然只能秉持“粗線條”立法的穩(wěn)妥策略。所以，立法造成的折中妥協(xié)以及對制度細節(jié)的關照不足，不當延伸于司法過程解決。如此，不僅拋給法院諸多難題，造成額外負擔(如釋明、宣傳等)，也將當事人對程序設計的不滿轉(zhuǎn)嫁其承擔。當然，盡管法工委希望通過立法明確小額程序，不給最高法院做司法解釋的機會，①參見傅郁林：《新民事訴訟法論評及法學方法轉(zhuǎn)型》，北大法律信息網(wǎng)：《北大法律信息網(wǎng)文粹（2003—2013）》，北京大學出版社2013年版，第271頁。但在司法解釋配套立法的中國慣習中，司法與學界仍有較大的解釋張力。多數(shù)法院對小額程序的制度實踐已溢出文本規(guī)定范疇，如標的額的浮動、減免訴訟費、新設小額法庭等，②參見何永剛：《首家小額訴訟法庭在寧陵成立》，載《河南法制報》2015年7月14日第2版。試圖扭轉(zhuǎn)效果不彰之格局。學界在粗疏條文的彈性空間內(nèi)，也逐步秉持實證研究范式續(xù)造小額程序的未竟事業(yè)。

小額程序承載著政治使命，對其改良雖最終依賴于程序的合理再造，但改良路徑必須敦促立法者轉(zhuǎn)變知識獲取模式，人大修法不難，但難以確保修律成功?！袄碚撋虾芡昝赖闹贫炔⒉灰欢梢愿吨T實施，而行之有效的制度卻未必是事先設計好的?！盵45](p36)所以，在意識形態(tài)框定的方向與疆界中，重視基層自發(fā)的“二次試驗”，充分倚賴基層司法者的智慧以期對細節(jié)雕刻謀劃，格外關注當事人訴訟福利的收益以便增進程序運營績效，使初具中國氣息的小額程序被不同法院的實踐重新塑造。強推雖非良策，但出于“政績優(yōu)先”的考量，法院間會以制度創(chuàng)新為手段形成競爭，從而塑造典型或標本，在獲得共識首肯后逐漸復制推廣并說服決策者認同。所以，小額程序的重整，必然是一場經(jīng)由“基層司法作業(yè)”“學術(shù)共識支持”“上下結(jié)合”的制度試驗。當然，受“適者生存”自然競爭法則的支配，這項程序的走向及里程，仍取決于當局者的決策意圖以及它在整個糾紛化解體系中與功能等價制度“競爭”的博弈程度。