（湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭 411105）

以動(dòng)物源食品為代表，違法經(jīng)營(yíng)行為既是政府監(jiān)管的對(duì)象，也是消費(fèi)者維權(quán)、公益起訴的對(duì)象，行政責(zé)任與民事責(zé)任應(yīng)若合符節(jié)，“從單一的政府監(jiān)管模式走向社會(huì)共治模式，是我國(guó)食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇”[1]。由于執(zhí)法文書在民事訴訟中證明力高，其確認(rèn)的事實(shí)對(duì)民事維權(quán)作用大，應(yīng)予社會(huì)化運(yùn)用。但實(shí)踐中，行政執(zhí)法信息服務(wù)于社會(huì)主體的制度功能，并未充分實(shí)現(xiàn)，說明公私主體的信息鏈條存在脫節(jié)。本文將以行政信息訴訟運(yùn)用不足的現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，剖析其存在的類型化不足等問題，探討行政信息觸發(fā)民事責(zé)任的信息保障措施。

1 動(dòng)物源食品執(zhí)法信息社會(huì)化運(yùn)用的不足

根據(jù)我國(guó)食品安全立法，侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法經(jīng)營(yíng)行為，多應(yīng)追究行政責(zé)任；且此過程形成的行政文書，是我國(guó)民事證據(jù)中證明力較高的一類，對(duì)之運(yùn)用能降低取證成本。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)：發(fā)生食品安全問題后，以《產(chǎn)品責(zé)任法》《侵權(quán)責(zé)任法》等為代表的事后救濟(jì)中，使用行政文書的概率僅為0.000 024%[2]。當(dāng)前，以動(dòng)物源食品為代表，相關(guān)執(zhí)法信息對(duì)維權(quán)的貢獻(xiàn)力嚴(yán)重不足，消費(fèi)者訴訟中運(yùn)用執(zhí)法文書的情況并不樂觀。筆者在梳理了132個(gè)相關(guān)司法判例后，發(fā)現(xiàn)行政處罰文書對(duì)民事主體維權(quán)發(fā)揮了一定作用，但離信息社會(huì)化的愿景還有較大的差距。

在132 起司法判例中，有10 例案件引用了行政執(zhí)法信息。其中，有7 例中法院直接認(rèn)可行政處罰文書或回復(fù)函確認(rèn)的違法事實(shí)，另3 例雖未根據(jù)行政文書確認(rèn)被告的民事責(zé)任，但審判中依然免除了原告的部分舉證責(zé)任?？梢?，在食品安全行政信息用于訴訟時(shí)，發(fā)揮著決定性價(jià)值，但其運(yùn)用過程也呈現(xiàn)出以下特征：（1）消費(fèi)者參照行政文書的案例比例不高，行政資源未能充分轉(zhuǎn)化為民事訴訟資源；（2）使用行政文書能顯著降低消費(fèi)者訴訟成本，提高勝訴率。若能從制度上打破獲取執(zhí)法信息的壁壘，確保消費(fèi)者實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地獲知其所消費(fèi)食品的執(zhí)法信息，將會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)價(jià)值。

同時(shí)，監(jiān)督違法行為的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)、消費(fèi)者和公益組織，還包括依法與之承擔(dān)連帶責(zé)任的其他經(jīng)營(yíng)者。為便利消費(fèi)者維權(quán)，我國(guó)食品安全立法規(guī)定了12 種主體與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，包括單向連帶者和雙向連帶者，范圍涉及場(chǎng)所提供者、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等。由于其與違法經(jīng)營(yíng)者處于食品鏈中上游階段，又具有識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)能力和地位優(yōu)勢(shì)，如能向其精準(zhǔn)推送行政執(zhí)法信息，便能形成食品經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部間的監(jiān)督效果。但在132例樣本中，僅有1 例場(chǎng)所出租方根據(jù)行政機(jī)關(guān)的處罰信息，及時(shí)解除了與違法者的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所租賃合同，有效地抽離其違法經(jīng)營(yíng)實(shí)施條件。更多的連帶責(zé)任者，直到應(yīng)訴，仍對(duì)違法經(jīng)營(yíng)事實(shí)毫不知情。根據(jù)我國(guó)立法有關(guān)規(guī)定，連帶責(zé)任人一般在知道時(shí)才承擔(dān)責(zé)任，而行政執(zhí)法信息往往被用為認(rèn)定明知的情節(jié)?？梢?，執(zhí)法信息對(duì)連帶責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)提示不足的弊端非常明顯。

2 動(dòng)物源食品執(zhí)法信息社會(huì)化運(yùn)用的制度困境

通過對(duì)樣本案例分析，可知我國(guó)食品行政信息傳達(dá)到社會(huì)大眾的程度不高。在高度信息化社會(huì)背景下，技術(shù)基礎(chǔ)和信息積累已達(dá)到較高水平，而信息流通中各環(huán)節(jié)不銜接、不匹配的問題日益突出，公眾處于龐雜的信息流中無所適從，但又無法獲知對(duì)之權(quán)益保護(hù)有效信息的矛盾比較明顯。完善食品安全治理問題，除了需要加強(qiáng)政府監(jiān)管外，還應(yīng)當(dāng)開發(fā)低門檻、接地氣、貼近受眾的大眾媒介，若不能切實(shí)保障各消費(fèi)者在食品安全治理中的知情權(quán)[3]，難以真正滿足社會(huì)受眾的需求。

2.1 執(zhí)法信息的技術(shù)性、流動(dòng)性保障不足

2.1.1 信息所反映的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容方面 行政機(jī)關(guān)并未在公開不同食品安全信息時(shí)進(jìn)行科學(xué)的細(xì)分，導(dǎo)致信息的供求雙方出現(xiàn)信息內(nèi)容解讀上的失衡。造成食品安全問題根本原因仍是食品市場(chǎng)信息不對(duì)稱[4]，在包括食品安全執(zhí)法的政務(wù)信息化建設(shè)中，行政機(jī)關(guān)的信息公開情況已納入年度考核指標(biāo)。信息提供者出于自我保護(hù)的利益考量，會(huì)不自覺對(duì)信息進(jìn)行選擇、編排和公開，原始信息在公開形式和內(nèi)容上必然存在差異。如《政府信息公開條例》第五十一至五十三條中，規(guī)定了對(duì)違反公開條例行為的責(zé)任后果，但問責(zé)程序卻不詳細(xì)，往往造成部分行政機(jī)關(guān)對(duì)食品安全信息進(jìn)行選擇性公開。信息達(dá)到一定數(shù)量是其發(fā)揮作用的前提，若忽視受眾需求而不加區(qū)分地堆砌信息，則會(huì)導(dǎo)致受眾無法對(duì)之加以解讀，造成各類信息間相互干擾?，F(xiàn)行法律對(duì)政府的信息公開義務(wù)規(guī)定得不夠具體，所提供信息的標(biāo)準(zhǔn)化程度不足，也影響了食品執(zhí)法信息向社會(huì)受眾的輸出效果。

2.1.2 表現(xiàn)在信息公開的方式上 行政機(jī)關(guān)提供的信息，包括主動(dòng)公開與被動(dòng)公開兩種方式。前者主要涉及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)制定、日常監(jiān)管和行政處罰等信息，屬于反映行政機(jī)關(guān)監(jiān)管工作的記錄，有助于消費(fèi)者監(jiān)督政府合法履職；相應(yīng)地，被動(dòng)公開主要指經(jīng)申請(qǐng)公開的情形[5]?？傮w而言，行政機(jī)關(guān)在公布信息時(shí)是依法履行信息供應(yīng)的法定義務(wù)，屬于“法定公開+公眾自行獲取”的運(yùn)作模式，在此過程中信息供給的內(nèi)容是否契合社會(huì)公眾的真實(shí)需求，傳遞方式是否便于公眾接受，并未成為制度的關(guān)鍵指標(biāo)點(diǎn)。“政府是公共管理資源的擁有者，也是公共利益的代表者”[6]，若執(zhí)法信息無法迎合社會(huì)主體的獲取習(xí)慣和用途，則整個(gè)公開制度只能反映行政機(jī)關(guān)形式上履行了公開職責(zé)，無法體現(xiàn)其履職后的社會(huì)效果。

2.1.3 不同的食品安全信息源與執(zhí)法信息缺乏，造成交易關(guān)系中的受害者，無法獲得統(tǒng)一、有效的信息來判定其權(quán)益受損情況 對(duì)個(gè)體消費(fèi)者而言，最常見的信息來源包括公共媒體和食品交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，這些媒介具有開放性與平等性，能很好地滿足消費(fèi)者獲取信息的便捷性與快速性需求[7]。但第三方信息平臺(tái)并非是行政責(zé)任信息公開的法定渠道，現(xiàn)行立法設(shè)定的信息傳遞關(guān)系是國(guó)家機(jī)關(guān)—社會(huì)公眾。宏觀上看，食品市場(chǎng)中廣泛地存在著各類食品安全責(zé)任信息，但從微觀上看，這些信息并未便利無阻地進(jìn)入日常消費(fèi)的信息采集渠道，消費(fèi)者無法從海量信息中篩選出對(duì)自身有利或有價(jià)值的信息?？梢?，信息流動(dòng)與各渠道間的互動(dòng)方式，還缺乏必要的優(yōu)化和改進(jìn)

2.2 反映義務(wù)的信息與體現(xiàn)責(zé)任的信息相混同

“農(nóng)田到餐桌”的整個(gè)食品安全鏈由許多運(yùn)行環(huán)節(jié)構(gòu)成，大致劃分為3 個(gè)階段：（1）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，公開內(nèi)容除一般的工商登記信息外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)流通或進(jìn)出口許可證、法律規(guī)定的專業(yè)人員，以及國(guó)家對(duì)嬰幼兒奶粉配方、保健品等特殊食品的其他專門性規(guī)定。（2）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程環(huán)節(jié)，是安全信息最為富集的領(lǐng)域，應(yīng)公開的食品安全信息包括食品成分、安全警示、食用方法、質(zhì)量檢測(cè)與認(rèn)證等相關(guān)信息，這是法律對(duì)各個(gè)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)所做的強(qiáng)制性信息公開義務(wù)。根據(jù)市場(chǎng)總體運(yùn)行秩序的需要，監(jiān)管部門還應(yīng)公開企業(yè)的資質(zhì)審核許可、質(zhì)量安全回應(yīng)、問題食品召回等信息。（3）食品消費(fèi)與安全問題處理環(huán)節(jié)，重大食品安全事故由本級(jí)政府或監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)查并統(tǒng)一公布信息，其他損及消費(fèi)者利益的食品信息，主要通過行政處罰文書、其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)公示等途徑向大眾公布，作為對(duì)已引發(fā)公私利益損害或重大風(fēng)險(xiǎn)的信息提示，包括對(duì)違法行為內(nèi)容與結(jié)果的描述。

簡(jiǎn)言之，準(zhǔn)入和事中環(huán)節(jié)產(chǎn)生的安全信息，是在造成實(shí)際損害前針對(duì)監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)行為的信息描述，其行為類型相對(duì)復(fù)雜，對(duì)與監(jiān)管違法經(jīng)營(yíng)行為的機(jī)關(guān)，及與其存在合作關(guān)系上下游經(jīng)營(yíng)者均具有利害關(guān)系。如此一來，泛泛地公開信息會(huì)導(dǎo)致用途不明，加之日常經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管行為的信息量過于龐大，會(huì)使公眾在信息漩渦中陷入無從選擇、盲從部分信息的不利境地。同時(shí)，事后環(huán)節(jié)的信息所反映的內(nèi)容卻較為集中，受損的消費(fèi)內(nèi)容已被執(zhí)法信息、訴訟信息揭露，對(duì)支撐消費(fèi)者維權(quán)作用明顯，但往往缺乏公開制度的支撐?？梢姡诓煌袨榄h(huán)節(jié)的信息，包括反映法律義務(wù)、責(zé)任2 個(gè)層次，如果公開制度將2 層次信息在同一渠道、同一方式中混淆不分，特別是義務(wù)性信息總體數(shù)量大大超過了公眾的消化能力，多而無用的現(xiàn)象異常突出，信息雜糅會(huì)進(jìn)一步加大挖掘的成本，影響食品執(zhí)法信息的社會(huì)化程度。

2.3 政商平臺(tái)間缺乏有效的信息融通

《食品安全法》第一百一十三條規(guī)定的食品安全信用檔案，主要針對(duì)有不良信用記錄的經(jīng)營(yíng)者，對(duì)其增加監(jiān)督檢查頻次，遴選標(biāo)準(zhǔn)及其用途均著眼于服務(wù)執(zhí)法，源頭上就缺乏為消費(fèi)者、其他經(jīng)營(yíng)者等利益的謀劃。從公開制度看，行政信息公開主要依據(jù)《政府信息公開條例》和食品安全立法對(duì)監(jiān)管部門的公開要求，并以年度信息建設(shè)工作考核作為推行手段。這樣的做法能在短期內(nèi)提升食品安全信息建設(shè)水平，并不能與充分保障信息的質(zhì)量和公開的社會(huì)效果。

2.3.1 信息采集以達(dá)到政府執(zhí)法期望為主要目的 信息內(nèi)容的遴選上服務(wù)于行政監(jiān)管和執(zhí)行活動(dòng)，至于執(zhí)法信息對(duì)消費(fèi)者、其他經(jīng)營(yíng)者的私人活動(dòng)的可用性，行政與司法活動(dòng)間的信息互動(dòng)，并未成為信息制度建設(shè)的最終目標(biāo)。國(guó)家權(quán)力運(yùn)行目的是保護(hù)公眾的合法權(quán)益，而經(jīng)營(yíng)行為的落腳點(diǎn)也是消費(fèi)需求的充分滿足，消費(fèi)者個(gè)人應(yīng)當(dāng)成為公私信息服務(wù)的直接對(duì)象，其消費(fèi)需求在信息內(nèi)容上的反映，應(yīng)當(dāng)位于整個(gè)信息公開制度的價(jià)值圓心，公私信息提供、采集和推送，均應(yīng)以消費(fèi)者的價(jià)值坐標(biāo)和運(yùn)用視角來進(jìn)行[8]。由于信息制度的內(nèi)在價(jià)值偏離了為兼顧行政、社會(huì)需求的共享屬性，浮現(xiàn)于食品領(lǐng)域的信息內(nèi)容具有明顯的權(quán)力工具屬性，而公共服務(wù)屬性畸弱。且依國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限分工和地域區(qū)劃，不同國(guó)家機(jī)關(guān)間依循其職權(quán)職責(zé)對(duì)執(zhí)法權(quán)行使形成的當(dāng)然邏輯，相應(yīng)的執(zhí)法信息也因之而分割，缺乏跨部門、跨公私領(lǐng)域的互通性。

2.3.2 公開后信息流動(dòng)具有明顯的單向性特征 縱觀各類信息公開渠道的運(yùn)作方式，一旦在特定網(wǎng)站或平臺(tái)上完成推送，公開行為即告完成，后續(xù)的運(yùn)用由消費(fèi)者、社會(huì)公眾自行選擇和加工。信息公開的制度要求也以供給行為為限，至于其到達(dá)需求者、需求側(cè)的進(jìn)一步反應(yīng)，則不在制度作用的考量范圍中。據(jù)調(diào)查顯示，公眾對(duì)于政府食品安全信息公開的具體內(nèi)容知曉程度：“知道占31%”“有些了解占41%”“不知道占28%”[9]。這說明信息脫離公開者后，并非能對(duì)所有社會(huì)主體產(chǎn)生應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

3 完善動(dòng)物源食品執(zhí)法信息社會(huì)化運(yùn)用機(jī)制的措施

當(dāng)前信息公開制度運(yùn)行的情況，已初步地確保了食品安全信息的一定體量，亟需的是信息在合理獲取成本上的供求平衡。筆者主張，對(duì)龐雜的信息加以層次化、類型化的梳理，從基本理念、行為模式、技術(shù)保障和政府監(jiān)管等多方面，做出綜合性回應(yīng)。

3.1 重塑食品執(zhí)法信息服務(wù)于行政職能、公眾監(jiān)督的雙重功能的理念，制度設(shè)置從供給中心主義調(diào)適為需求中心主義

當(dāng)前政府的信息公開行動(dòng)，對(duì)信息供給者而言，立法對(duì)其公開的內(nèi)容和方式，有較大的彈性；而對(duì)供給者整體來看，缺乏對(duì)不同信息供給行為之間的內(nèi)容對(duì)應(yīng)、方式協(xié)同等精細(xì)化規(guī)定。這是從信息封閉向有信息公開時(shí)制度的階段性特征，由于信息反映其義務(wù)履行的情況，對(duì)能反映出其義務(wù)未履行或效果不佳的信息，供給者具有天生的遮蔽動(dòng)機(jī)，出現(xiàn)此類現(xiàn)象的根本原因在于：供給中心主義主導(dǎo)了現(xiàn)行信息公開制度。應(yīng)逐漸朝著需求中心主義方面調(diào)適，首先應(yīng)滿足公眾的信息需求，提高信息公開內(nèi)容范圍和內(nèi)容發(fā)掘機(jī)制。要根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展和食品安全形勢(shì)，繼續(xù)強(qiáng)化監(jiān)管者和經(jīng)營(yíng)者信息公開的義務(wù)性要求與法律責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化政府依申請(qǐng)公開的機(jī)制，提高被動(dòng)公開制度的有效性與及時(shí)性，切實(shí)保障公眾知情權(quán)。其次，應(yīng)降低需求者信息獲取成本，優(yōu)化信息公開的方式，增強(qiáng)信息的到達(dá)性。

3.2 根據(jù)食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不同環(huán)節(jié)，將反映不同經(jīng)營(yíng)行為內(nèi)容的信息，區(qū)分為體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和違法責(zé)任的信息，并針對(duì)性地優(yōu)化公開措施

在對(duì)信息劃分層次的基礎(chǔ)上，義務(wù)性信息繼續(xù)擴(kuò)大其公開范圍，責(zé)任性信息進(jìn)一步優(yōu)化其公開手段。責(zé)任信息是來源于具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各個(gè)權(quán)力體系內(nèi)部又有地域、層級(jí)和部門間等多重劃分，要圍繞需求來整合這些多源信息，必須推進(jìn)信息的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?？赡７伦罡咴和菩械氖疟粓?zhí)行人聯(lián)合懲戒機(jī)制一樣，在行政機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)基礎(chǔ)上，明確政府在信息公開中的責(zé)任與職能，并重構(gòu)政府信息公共服務(wù)體系[10]，增加對(duì)行政處罰文書的標(biāo)準(zhǔn)化處理、上傳和共享機(jī)制，建立跨權(quán)力體系的信息公開平臺(tái)，在國(guó)家、企業(yè)、公眾公共治理網(wǎng)絡(luò)中形成“一處問責(zé)、全網(wǎng)觸激”的效果，通過激發(fā)消費(fèi)者模仿維權(quán)的動(dòng)力、降低其成本，激勵(lì)合法、合圍違法經(jīng)營(yíng)行為，在實(shí)踐治理中完成食品安全信息的社會(huì)化。

3.3 創(chuàng)新執(zhí)法信息向消費(fèi)者、公益組織等社會(huì)主體主動(dòng)推送有效的公開手段

通過提升公私信息渠道的連通性，善用大數(shù)據(jù)手段形成信息供給的積極模式，提高其到達(dá)性和有效性。信息需求不僅是通過消費(fèi)者自行查閱、詢問而體現(xiàn)，更多的是寓于消費(fèi)過程中加以表達(dá)的，其權(quán)利行使的軌跡與信息需求間具有高度的對(duì)應(yīng)關(guān)系。應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管部門食品安全警示義務(wù)與信息類企業(yè)公開義務(wù)的銜接度，激活《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息公開義務(wù)條款，對(duì)已由有權(quán)機(jī)關(guān)生效文書確認(rèn)的責(zé)任性信息，合理使用大數(shù)據(jù)“用戶畫像”等技術(shù)力量，依循消費(fèi)軌跡向其平臺(tái)注冊(cè)用戶、移動(dòng)手機(jī)終端等方式，主動(dòng)推送食品安全執(zhí)法信息。借助線上消費(fèi)與線下消費(fèi)在標(biāo)的物、消費(fèi)人群間存在的交叉性，促成責(zé)任信息的全社會(huì)流動(dòng)，提示受損情況、激發(fā)維權(quán)、便利訴訟，通過高效率的責(zé)任反饋機(jī)制對(duì)經(jīng)營(yíng)者形成“不敢違法”的法治高壓。