唐權 費平

〔摘要〕 社會治理由于具有彌補政府失靈與市場失靈的優(yōu)勢，日益受到國內外研究者的關注。然而，不同研究者所定義的社會治理概念有所不同。通過全面系統(tǒng)梳理有關政府改革與社會治理的文獻，可知現(xiàn)有研究主要是基于治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡這三個角度來定義社會治理概念的，其產(chǎn)生原因為居民利益驅動、社會管理需要與網(wǎng)絡化治理優(yōu)勢。從治理對象、治理主體、治理路徑及其選擇過程這四個方面可以對社會治理概念進行重新定義，即它是一個圍繞公共事務，由政府主導的多元利益相關主體共同參與的網(wǎng)絡化治理的優(yōu)中擇優(yōu)的過程。

〔關鍵詞〕 社會治理;概念界定;治理主體;治理路徑;治理原則

〔中圖分類號〕C931.2? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）06-0117-05

2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次使用了“社會治理”這一新概念，使其快速成為我國政治界與學術界的熱門話語。目前，國內外現(xiàn)有研究對社會治理議題作了大量有益的探討。如對于社會治理的主體，奧斯本將其稱為“第三部門” 〔1 〕，戈德史密斯則將其稱為“第三方” 〔2 〕19;對于社會治理的來源，尼古拉斯·亨利將其歸納為政府失靈與市場失靈 〔3 〕;對于社會治理的背景，鄭杭生認為是利益訴求多元化、公眾權利意識迅速提升、風險社會特征日益凸顯、信息化與網(wǎng)絡化時代的到來等導致的 〔4 〕;對于社會治理的領域，姜曉萍認為它是“對企業(yè)‘不管和政府‘管不到的其他公共領域的管理” 〔5 〕;對于社會治理的路徑，周紅云將其總結為要采取“建設有限型與服務型政府，積極培育和扶持各類社會組織并鼓勵其參與公共決策和公共行政，堅持市場手段與法治手段相結合等方法” 〔6 〕進行管理;對于社會治理的本質與目的，現(xiàn)有的研究大都認為是“以維護群眾權利為中心”，旨在“完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平” 〔7 〕2。綜上，現(xiàn)有研究主要基于政府部門與各種社會主體所扮演的角色與功能來界定社會治理，并衍生出眾多的社會治理概念。然而，現(xiàn)有的多種社會治理概念并不利于人們認知其內涵與外延，為了防止人們陷入“盲人摸象”的認知困境，筆者將通過較為全面系統(tǒng)地梳理有關文獻來厘清社會治理的概念，以期有助于人們理解當前我國社會治理新理念、新舉措，進而指導其參與社會治理實踐。

一、 社會治理的三種概念界定傾向

通過對所收集社會治理文獻的系統(tǒng)分類整理，筆者發(fā)現(xiàn)已有研究主要是從治理主體、治理路徑與治理網(wǎng)絡這三個方面來定義社會治理概念的。

1.治理主體傾向。該概念來源于治理主體與治理對象二者之間的關系，主要聚焦社會治理的主體。從字面意義上說，社會治理是相對于政府治理與企業(yè)治理而言的，它意味著各種社會主體的自組織治理。社會治理的思想古已有之。早在18世紀，法國啟蒙思想家盧梭就指出，“人民與首領是一種委托與任用的關系”，而且“在被代表的人已經(jīng)出現(xiàn)的地方就不能再有什么代表了?！?〔8 〕20世紀90年代以來，學者們主要從作為“局內人”的當?shù)鼐用襁@一主體來界定社會治理的概念。2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆基于經(jīng)濟學視角與博弈論，通過理論演繹得出相對于“利維坦”與“私有化”的社會自組織治理方案。接著，她又通過實證研究發(fā)現(xiàn)，有關森林與河流等“公共池塘資源”的管理主體并非僅局限于政府部門，而應該包括生活在當?shù)氐某Ｗ【用?〔9 〕119。這就充分證明，除了政府與企業(yè)以外，公共事務還可通過作為服務對象的當?shù)鼐用駚砉芾怼?/p>

2.治理路徑傾向。該概念傾向源自治理主體與治理對象二者之間的定位與關系處理，強調政府對各種社會主體及其資源系統(tǒng)的管理 〔10 〕。其代表人物為美國的改革政府論者戴維·奧斯本，提出了人們所熟知的企業(yè)家政府理論。該理論主張，應該借鑒企業(yè)成功的管理經(jīng)驗，即以顧客需求為導向，將“掌舵”與“劃漿”、政策制定與執(zhí)行相分離，“把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排”? 〔11 〕，通過在公共服務供給過程中導入市場力量與競爭機制進行變革。也有研究將其稱為政府管理理論 〔12 〕79或政府治理理論 〔13 〕，即管理或治理公共事務的主體應該是政府，政府與社會是管理者與被管理者之間的關系 〔7 〕5。與之相對應，當?shù)鼐用衽c各種社會組織或群體就成為供給公共服務的被管理者，或者作為享受服務的對象。當作為供給公共服務的被管理者時，這些社會組織或群體自然而然也就成了公共治理的路徑或手段，顯現(xiàn)出工具性特征。也因此，所謂社會治理概念的工具或路徑傾向，就是將社會及其衍生出的當?shù)鼐用衽c各種社會組織或群體視為供給公共產(chǎn)品與公共服務的路徑、手段或工具。

3.治理網(wǎng)絡傾向。該概念傾向源于治理主體與治理對象的匹配性，主要強調各種社會主體之間、各種社會主體與政府部門之間的平等對話與合作共治。網(wǎng)絡化治理強調“或公或私的機構和個人管理其共同事務并承擔相應的責任”，以便“使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動”?！?4 〕文森特·奧斯特羅姆基于波蘭尼的“單中心—多中心”社會秩序維護思想提出了有關公共事務的多中心治理理論 〔15 〕，而戈德史密斯則發(fā)現(xiàn)，“除按照傳統(tǒng)的自上而下層級結構建立縱向的權力線以外，政府治理還必須依靠種種合作伙伴建立起橫向的行動線” 〔2 〕6-19。與此同時，世界各國的公共管理實踐也表明，眾多權威交疊共存構成的多中心合作治理網(wǎng)絡，已成為當前各國常見的治理結構 〔12 〕101。

二、 三種社會治理概念產(chǎn)生的原因

通過深入分析三種社會治理概念，筆者發(fā)現(xiàn)其界定主要來源于當?shù)鼐用窭?、滿足社會管理需要以及公私合作網(wǎng)絡的治理優(yōu)勢這三個方面。

一是當?shù)鼐用窭骝寗?。將當?shù)鼐用褡鳛樯鐣卫碇黧w的概念，源自既作為公共事務的來源，又作為服務對象的當?shù)鼐用?。在自組織治理條件尚不具備的情況下，當?shù)鼐用裼斜匾ㄟ^選擇委托—代理模式授權政府部門來應對分散狀態(tài)下自由個體難以應對的自然災害，以及避免“人類自然激情燃燒出的戰(zhàn)爭” 〔16 〕。隨著“大政府”模式的失敗和社區(qū)自治模式的崛起，當?shù)鼐用癯蔀椤暗胤街卫聿┺母窬种兄匾挠螒蛘撸淖饔靡呀?jīng)從幾年前法定部門撥款的末端接受者，演變成為社會治理過程中的合作伙伴” 〔17 〕。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，與作為“局外人”的政府部門、私營企業(yè)相比，因其更加了解自身需要，更加具有分享公共資源的意愿與能力，更能分擔政策執(zhí)行的費用、獲得更多的公共信息，更能強化行政管理與行政監(jiān)督并履行其公共承諾，作為“局內人”的當?shù)鼐用窀泳哂凶越M織治理的動機 〔9 〕124。因此，當具備自治意愿、自治素質、自治環(huán)境與自治條件時，當?shù)鼐用窬涂梢詫嵭凶灾巍?/p>

二是社會管理的需要。將各種社會力量作為社會治理手段、路徑或工具的概念，源自居民自治環(huán)境的缺失和公共管理的需要。一方面，現(xiàn)實的治理環(huán)境制約著社區(qū)自治模式。在缺少自治意愿、資源及其維系“紐帶”的情況下，人們即使選擇與啟動社區(qū)自治這種治理模式，也可能由于主客觀條件的制約而降低其行政效率。因此，人們有必要集中分散狀態(tài)下自由個人的意志與資源，采取專業(yè)化、職業(yè)化與規(guī)?；恼卫砟Ｊ?。選擇政府治理模式，不僅能夠通過第三方強行制止“公地悲劇”與“搭便車”行為，而且可以在公共事務未能得到有效處理時找到相關責任人，并追究其責任。正如有學者研究指出的，“治理主體之間的不協(xié)調和責任邊界模糊也將加劇人們的無奈——至少政府會受到清晰程序和規(guī)則的有力制約，而其他治理者無論在能力上還是德性上都未必強于政府” 〔18 〕。另一方面，政府為了在有限的財政預算條件下更好地履行公共行政職責，也有必要動員各種社會力量參與治理。而且，在現(xiàn)實的公共管理實踐中還存在著許多企業(yè)“不想管”而政府“管不到”的公共領域與公共事務，如涉及人群較少的“河流”“森林”等“公共池塘資源” 〔19 〕。政府有必要動員各種具有建設性的社會組織或群體來實現(xiàn)其“善治”目標。不僅如此，當?shù)鼐用衽c各種社會主體即使在某個階段或某個情境下具備了自組織治理的意愿，也難以防治社會治理中各種主體之間的利益沖突，從而導致新一輪的“多頭領導”“公地悲劇”與“搭便車行為”。為了有效解決這些社會治理問題，就需要有政府這樣的第三方外部力量強制介入與解決，而各種社會主體則在其中起著工具性或路徑性功能作用。

三是網(wǎng)絡化治理優(yōu)勢。側重公私合作網(wǎng)絡化治理的概念，主要源于公共議題下各種利益主體參與和互動所具有的治理優(yōu)勢。社會是由各種社會組織或群體構成的，而社會問題又是各種社會組織或群體參與和互動的“產(chǎn)物”。因此，社會治理既關乎各種社會組織或群體及其成員，也關乎作為國家治理主體的政府、作為市場主體的私營企業(yè)。于是有研究者基于政策制定視角將政策網(wǎng)絡定義為“資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或若干群組織的聯(lián)合體，而治理網(wǎng)絡則是具有利益關聯(lián)的各種社會組織或群體的一種有機結合” 〔20 〕。各種公共事務的管理離不開各種公的或私的合作網(wǎng)絡及其合作共治，而其管理結果也是由各種公私合作網(wǎng)絡的嵌入及其互動合作結果所導致的。治理理論的興起“就是為了克服政府失靈和市場失靈，而第三部門也同樣存在治理失靈的問題” 〔6 〕。為了防止單一的政府、企業(yè)與第三部門治理失靈，有必要打破單一主體壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)與公共服務供給的觀念。就單一的政府管制模式而言，應該通過轉變和讓渡政府職能來促使其與非政府組織形成相互依賴的關系，通過采取分權與授權的管理措施來促使公共產(chǎn)品供給的本地化，通過導入多中心治理理念來動員各種社會組織或群體及其資源來為公共產(chǎn)品的供給服務 〔12 〕101。不僅如此，各種利益相關主體也具有其治理優(yōu)勢。政府改革論者奧斯本歸納了政府、企業(yè)與第三部門的治理優(yōu)勢，即“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及保持整個社會的凝聚力等方面具有治理優(yōu)勢;企業(yè)在完成經(jīng)濟任務、創(chuàng)新、推廣成功試驗、適應迅速的變化、拋棄不成功的和過時的活動、完成復雜的技術性任務等方面具有治理優(yōu)勢;第三部門在完成微利或無利可圖的任務、需要同情心和對個人關心和尊重的任務、獲得顧客或當事人信任的任務、牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務、需要親自動手和直接關心的任務等方面具有治理優(yōu)勢” 〔21 〕。另有研究也指出，政府、企業(yè)、專家學者、新聞媒體、環(huán)保組織、社會大眾乃至國際組織等分別具有權威、技術、知識、信息、物質、人力、資金等資源優(yōu)勢 〔22 〕。綜上，通過各種政府治理或社會自組織治理的網(wǎng)絡，可實現(xiàn)各種利益主體及其資源的優(yōu)勢互補，進而實現(xiàn)公共產(chǎn)出最優(yōu)目標。

三、社會治理概念的重新定義

以上研究顯示，雖然不同研究者基于不同的視角與原因得出了不同的社會治理概念，但他們所論述的社會治理對象、主體、路徑與原則在本質上是相同的。為了厘清社會治理的概念，筆者將社會治理定義為：一個圍繞公共事務，由政府主導的多元利益相關主體共同參與的公私合作網(wǎng)絡及其優(yōu)中擇優(yōu)的過程。

（一）治理對象：公共事務

公共是指“屬于社會的”或“公有公用的”，那么公共事務則是指“屬于社會的或公有公用的事務”。公共事務能滿足各種利益相關主體的需要，體現(xiàn)他們的共同利益，讓他們共同受益，因此是各種利益相關主體治理的對象。基于經(jīng)濟學視角，公共事務也即公共物品?；谄浞歉偁幮曰蚍桥潘?，可將公共物品劃分為公共池塘資源、俱樂部物品與純公共物品。其中，公共池塘資源是指那種在消費上具有競爭性但無法有效排他的物品，如草原、河流、地下水等共同資源;俱樂部物品是指那種在消費上具有非競爭性但可以輕易地做到排他的物品，如橋梁、高速公路等收費物品;而純公共物品是指那種能嚴格滿足消費上的非競爭性與非排他性的公共物品，如國防、社會治安等。追溯政府與各種社會主體參與社會治理的合法性，就是來源于對公共池塘資源管理、俱樂部物品或純公共物品供給的客觀需要。

（二）治理主體：政府主導的多元主體參與

源于公共事務種類繁多、內容廣泛，社會治理的主體往往多元化?；趥€體層面，社會及其公共事務的管理往往是許多個體參與和互動的“產(chǎn)物”。基于組織層面，社會及其公共事務的管理往往是多種利益組織或群體共同參與和互動的結果。隨著社會分工日益精細，自由的社會個體也會因其工作單位與利益訴求加入到各種組織或群體之中，從而形成越來越多正式與非正式的組織或群體。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管制觀念不同，現(xiàn)代公共事務的治理觀念認為公共物品的生產(chǎn)或公共事務管理的主體既包括作為國家治理主體的政府，也包括具有利益關聯(lián)的私營企業(yè)、社會組織與當?shù)鼐用瘛Ｒ环矫?，當今世界各國政府結構復雜，地方、中央以及國際層面的政府及其不同部門構成了“多層級”“多中心”共同決策的體制機制，但因政府擁有資源有限而需要依靠私營企業(yè)、社會組織直至當?shù)鼐用竦膮⑴c;另一方面，作為一國治理主體，政府可基于其擁有的公共權威及其制度安排得到更為豐富多樣的人財物與信息資源，以便更好地管理公共事務與實現(xiàn)“善治”目標。而且為了防止“公地悲劇”“囚徒困境”與“搭便車行為”，社會治理的公共物品供給必須采取政府主導下的社會多元主體合作共治的模式。

（三）治理路徑：多種可供選擇的治理路徑

雖然現(xiàn)有的大多數(shù)研究都認為政府的責任是提供公共物品，但在筆者看來并非如此。因為，在考慮供給公共物品和公共服務時，作為一國治理主體的政府具有很大的選擇余地。它不一定需要自己直接生產(chǎn)公共物品或管理公共事務，而可根據(jù)公共物品的特征、服務對象的需要和自身的供給能力來選擇介入方式、介入時間與介入程度。例如，涉及某一村莊的森林與河流等公共池塘資源的管理，可采取自組織治理的方式;涉及某地公路等基礎設施的建設，可采取發(fā)布命令、直接投資和實行管制等企業(yè)化管理的方式;涉及一國安危與社會保障等純公共物品的供給則可采取由政府部門直接提供的方式。這就意味著，圍繞所需管理的公共事務，可基于政府、企業(yè)、社會組織與當?shù)鼐用竦榷嘣嬷黧w的特點及其形成的多種治理路徑進行治理。不僅如此，在更多的情況下，由于自身資源條件的限制，政府也不得不動員企業(yè)、社會組織與當?shù)鼐用竦雀鞣N社會主體來提供公共物品。在現(xiàn)實的公共治理過程中，絕對的政府統(tǒng)治與社會自治并不存在。因此，應在政府、企業(yè)、第三部門以及當?shù)鼐用竦幕A上形成多種可供選擇的路徑進行社會治理。

（四）治理原則：秉持優(yōu)中擇優(yōu)的路徑選取原則

雖然可通過多種利益主體與多種治理路徑來管理公共事務，但這并不意味著人們可以隨意選取。更何況，政府預算與公共資源是有限的。1978年以來的抗稅運動橫掃美國等西方發(fā)達國家，同時，也在這些國家的政府部門掀起了一場追求“經(jīng)濟、效率和效益”的政府改革運動 〔23 〕。到了20世紀90年代，人們日益重視多元利益相關主體之間的平等對話與協(xié)商合作在公共事務管理過程中所發(fā)揮的作用，從而使得多元利益主體“治理”與“善治”成為當今公共事務治理的核心概念。為了實現(xiàn)“善治”目標，筆者認為有必要根據(jù)歷史傳統(tǒng)、治理現(xiàn)實（包括治理意愿、治理資源與維系紐帶）與時代要求擇優(yōu)選擇社會治理路徑。從小處說，局部性與區(qū)域性公共事務可通過政府管理、居民自治或社會組織相結合治理的方式予以處理。但是，從國家治理這一大的層面來看，因其倚靠的公共權力和擔負的治理責任，政府主導的公私網(wǎng)絡化治理方式更為符合社會治理的現(xiàn)實。究竟選擇何種社會治理路徑，可根據(jù)現(xiàn)實情況擇優(yōu)選擇。

四、結語

筆者通過全面系統(tǒng)地梳理有關文獻研究得出了社會治理的三種概念界定傾向及其產(chǎn)生的原因，并在此基礎上對其概念進行了重新定義。從總體上來看，社會治理是一個相對而非絕對的概念。它主要就政府統(tǒng)治、政府管制、政府治理或市場治理等方面的概念而言，往往意味著公共事務的治理權限并不一定非得交由政府行使。恰恰相反，社會治理更為側重作為具有直接利益關聯(lián)的各種社會利益相關主體及其所選擇的自治方式，尤其是作為“局內人”的當?shù)鼐用窦捌渥越M織治理方式。各種社會主體是具有主觀能動性與創(chuàng)造力的組織或群體。只有通過制定與推行自組織治理制度，才能激發(fā)各種社會利益相關主體的主觀能動性與創(chuàng)造力，真正尊重人民創(chuàng)造歷史與管理其公共事務的主體地位。從本質上來看，社會治理注重的是公共事務衍生及其管理的內生性問題，注重通過國家制度安排或自組織治理的方式來發(fā)揮各種社會主體的主觀能動性與創(chuàng)造力。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 徐 芳